機構(gòu)編制和實名制管理事務(wù)中心 李峰

借調(diào)是我國事業(yè)單位、各級政府單位特有的人事交流形式，是中國社會建設(shè)過程中形成的“特色機制”。起初，借調(diào)是指某機關(guān)單位為處理緊急特殊工作而借用其他單位職員，但發(fā)展至今已成為我國政府機關(guān)的用人常態(tài)。借調(diào)能夠有效解決機關(guān)單位缺乏職員的問題，加強各單位的溝通，培育復合型人才；但是，借調(diào)屬于一種應對補充制度，借出單位、借調(diào)職員、借調(diào)單位三者間存在某種博弈關(guān)系，難以有效保障借調(diào)職員的權(quán)益，借調(diào)管理存在諸多問題。因此，政府行政機關(guān)深度梳理借調(diào)管理問題，分析其成因，探究科學的管理方式，對推動國家行政體制現(xiàn)代化發(fā)展具備關(guān)鍵的現(xiàn)實價值。

一、行政機關(guān)借調(diào)管理問題

（一）借調(diào)程序問題

借調(diào)程序不健全是當前行政機關(guān)職員借調(diào)過程中極其普遍的狀況。申請借調(diào)—批準借調(diào)—發(fā)放借調(diào)通知—借調(diào)完成、回原單位是當前職員借調(diào)的四個環(huán)節(jié)。然而，工作實踐中存在由于借調(diào)流程精簡，導致借調(diào)職員難以勝任借調(diào)單位的工作任務(wù)；借調(diào)備案工作滯后[1]，難以有效控制借調(diào)職員數(shù)量，影響編制管理的權(quán)威性和科學性；借調(diào)時間欠缺穩(wěn)定性，忽略借調(diào)職員的后續(xù)管理，導致借調(diào)職員難以安心工作，挫傷其工作積極性。

（二）借調(diào)審批問題

第一，行政機關(guān)工作量大、欠缺年輕人才和技術(shù)人才、為內(nèi)部職員謀取更佳的工作機會、緊急任務(wù)等是當前行政機關(guān)借調(diào)職員的普遍原因，除“緊急任務(wù)”外的其他原因普遍缺乏合理性。據(jù)調(diào)查，“事多人少缺人才”在借調(diào)原因中占78.95%。顯而易見，借調(diào)理由夸張化，且欠缺合理性。第二，行政機關(guān)的單個部門借調(diào)職員會保證借調(diào)人數(shù)的合理性，但由于簡化借調(diào)流程、備案滯后等因素，導致行政機關(guān)借調(diào)職員人數(shù)較多。第三，對口單位、地區(qū)是行政機關(guān)借調(diào)職員的參考因素[2]，要求借調(diào)職員專業(yè)與崗位訴求相契合、具備充足的工作經(jīng)驗、能夠迅速勝任工作任務(wù)；然而，實際借調(diào)過程中存在諸多不可控因素，難以直接選擇對口單位或地區(qū)借調(diào)職員，導致借調(diào)職員專業(yè)水平參差不齊，綜合素質(zhì)有待提高，難以迅速適應工作。

（三）借調(diào)日常管理問題

以“誰借用誰管理”為原則，借調(diào)單位應負責安排借調(diào)職員工作，管理借調(diào)職員；但依據(jù)組織關(guān)系，借調(diào)職員的管理應由借出單位負責，借出單位與借調(diào)單位都應承擔借調(diào)職員的管理任務(wù)，導致雙方單位難以實現(xiàn)借調(diào)職員的有效管理，造成管理不規(guī)范、甚至“兩不管”現(xiàn)象，致使借調(diào)職員的權(quán)益無法得到有效保障。比如，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，由借出單位負責考核借調(diào)職員工作狀況，但由于借調(diào)職員未在原單位任職，導致借出單位難以準確評價；由借出單位負責借調(diào)職員的福利和薪資發(fā)放，而由于借調(diào)職員長期在其他單位任職，導致借出單位難以及時發(fā)放相應福利待遇，甚至存在組織關(guān)系遺失等問題，致使借調(diào)職員無法獲取相應的公平待遇。

（四）借調(diào)后續(xù)管理問題

依據(jù)相關(guān)規(guī)定，借調(diào)結(jié)束后，組織部分應通知并監(jiān)督借調(diào)各方辦理相關(guān)手續(xù)，或依據(jù)相關(guān)程序延長借調(diào)時間。但據(jù)調(diào)查，借調(diào)后續(xù)管理存在諸多問題，借調(diào)各方普遍未依據(jù)相關(guān)規(guī)定延長借調(diào)時間或辦理回返原單位的手續(xù)，組織部門無法全面發(fā)揮監(jiān)督和通知職能，導致部分借調(diào)職員在借調(diào)結(jié)束后依舊在借調(diào)單位任職，導致借調(diào)工作缺乏秩序，行政機關(guān)職員使用無序；甚至部分行政機關(guān)在借調(diào)工作期限等方面[3]，缺乏健全的政策法規(guī)。

二、行政機關(guān)借調(diào)管理問題之成因

（一）政府未能及時轉(zhuǎn)變職能

行政機關(guān)借調(diào)管理問題嚴重的主要因素在于政府職能轉(zhuǎn)變不及時、不徹底。部分地區(qū)職能設(shè)置與機構(gòu)設(shè)置欠缺合理性，政府機構(gòu)配置無法契合現(xiàn)實訴求，未能科學劃分機構(gòu)職責，監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督能力有待提高。第一，我國政府政社、政事、政企職責混亂，干預空白與過度干預等狀況司空見慣，導致政府資源的合理配置難以實現(xiàn)[4]；第二，互聯(lián)網(wǎng)時代，國民生活與網(wǎng)絡(luò)信息密切相關(guān)，政府工作將面臨新的時代訴求。雖然國家在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中取得一定成就，但政府的管理水平和模式依舊難以滿足迅速發(fā)展的時代訴求。基于此，政府必須及時轉(zhuǎn)變職能，滿足時代發(fā)展訴求，及時解決新時代政府發(fā)展過程中面臨的問題。

（二）行政機關(guān)編制管理欠缺科學性

在國家行政管理機制變革中，“三定”要求政府明確職責權(quán)限、精簡內(nèi)部機構(gòu)，構(gòu)建明晰的內(nèi)部關(guān)系。在機構(gòu)合并過程中，明確職位、機構(gòu)、職能數(shù)量，明確所有機構(gòu)的管理權(quán)限[5]，從而明確政府的內(nèi)設(shè)部門，規(guī)定其編制職數(shù)，這一變革模式極具科學性。但當前行政機關(guān)編制管理欠缺科學性，難以憑借政策法規(guī)明確借調(diào)職員權(quán)限，政府機關(guān)冗員現(xiàn)象嚴重。

（三）欠缺全面的借調(diào)管理政策和法規(guī)

《公務(wù)員法》詳細規(guī)定了公務(wù)員流動過程中有關(guān)單位與公務(wù)員的義務(wù)權(quán)利、行政機關(guān)職員交流的詳細踐行流程和三種形式等。但《公務(wù)員法》中缺乏對行政機關(guān)職員借調(diào)流動形式的明確規(guī)定，未規(guī)定行政機關(guān)借調(diào)過程中借出單位與借調(diào)單位應擔負的責任，未明確保障借調(diào)職員的合法權(quán)益。

三、行政機關(guān)借調(diào)管理問題之治理措施

（一）及時轉(zhuǎn)變政府職能

據(jù)調(diào)查，就GDP與財政供養(yǎng)職員之比而言，行政機關(guān)完成各項工作游刃有余；但就工作現(xiàn)狀而言，公務(wù)員普遍表示工作量繁多、工作壓力大，由此可見，政府行政機構(gòu)必須提升工作效率，及時轉(zhuǎn)變政府職能。第一，構(gòu)建科學系統(tǒng)的備案管理機制[6]，為行政機關(guān)借調(diào)管理工作提供強有力的政策支持。第二，構(gòu)建依法行政、職責明確的政府管理機制，創(chuàng)設(shè)嚴謹?shù)亩酱俾鋵嵵贫?，不斷?yōu)化各部門的職能運行監(jiān)督體系和配合機制，以相關(guān)規(guī)定為依據(jù)理清部門權(quán)責，實時調(diào)整工作動態(tài)，以便高效協(xié)調(diào)部門間的工作分歧，確保相關(guān)部門嚴格依據(jù)相關(guān)規(guī)定履行借調(diào)流程。第三，優(yōu)化政府機關(guān)職能運行監(jiān)管機制，創(chuàng)設(shè)科學系統(tǒng)的職能運行評估機制，優(yōu)化年度監(jiān)管指標與基礎(chǔ)監(jiān)管制度，高度重視群眾評價、問題排查、工作流程監(jiān)管、工作實效、動態(tài)評估等，統(tǒng)籌機關(guān)編制資源，提高績效考核標準，推動政府機關(guān)職能運行監(jiān)管的標準化、精細化發(fā)展，為行政機關(guān)嚴格履行借調(diào)工作流程提供保障，提高工作效率。

（二）優(yōu)化人事制度

政府行政機關(guān)應構(gòu)建能進能出、監(jiān)管縝密、能上能下、系統(tǒng)科學的人事制度。第一，以科學的方式定期考核借調(diào)職員專業(yè)能力，確保所有借調(diào)職員符合工作訴求，并對工作效率較低、專業(yè)能力較弱的工作者提供專業(yè)的培訓，或以崗位訴求為前提調(diào)動職員崗位，確保所有職員獲取應得待遇。第二，人事部門應陸續(xù)提升監(jiān)督水平，確保職員借調(diào)的公平性、透明度和公開度。構(gòu)建科學的人才培育戰(zhàn)略，合理配置人力資源，確保人盡其用，以便實現(xiàn)借出單位、借調(diào)職員、借調(diào)單位間的“共贏”。第三，人事部門應在借調(diào)管理過程中高度尊重用人尺度、關(guān)注職員的身心健康、滿足職員訴求，保障職員權(quán)益，從而實現(xiàn)單位與職員的雙贏，有效避免人才流失，進而實現(xiàn)機制留人、事業(yè)留人。

（三）法定化行政機關(guān)編制管理

為確保政府行政機關(guān)人員構(gòu)成的合理性，政府必須推動機關(guān)編制管理的法定化、科學化發(fā)展。在國家和黨的機構(gòu)變革過程中，一定要達成機構(gòu)編制的法定化；必須嚴懲不遵循編制制度和法規(guī)的機構(gòu)，嚴密監(jiān)督機構(gòu)編制工作，確保其工作流程符合法律訴求是中共十九屆三中全會的要求。因此，政府必須將行政機關(guān)的職員借調(diào)工作納入機構(gòu)編制中，以制度和法律的形式明確規(guī)定行政機構(gòu)職員借調(diào)的相關(guān)工作，明確借調(diào)職員、借出單位、借調(diào)單位的職責權(quán)限。行政機關(guān)必須以內(nèi)部工作現(xiàn)狀和任務(wù)為依據(jù)，合理界定編制人數(shù)，科學配置人力資源，合理控制借調(diào)人數(shù)，高效推動借調(diào)職員的工作積極性，推動借調(diào)工作的規(guī)范化、法制化發(fā)展；此外，行政機關(guān)可邀請第三方評估機構(gòu)或社會組織參加到編制資源統(tǒng)籌工作中，以崗位工作量、內(nèi)部工作現(xiàn)狀等為依據(jù)，為機關(guān)確定編制人數(shù)提供可靠參考，以便規(guī)范機關(guān)借調(diào)管理。

四、結(jié)束語

政府行政機關(guān)借調(diào)管理問題是一個尚未引起廣泛關(guān)注的普遍問題。行政機關(guān)職員借調(diào)的關(guān)鍵原因在于工作復雜、工作量繁多、人才供不應求等，但卻折射出行政機關(guān)人事機制欠缺合理性、工作效率低的現(xiàn)狀。基于此，全面解決行政機關(guān)借調(diào)問題，應從深入研究其根本成因，從提高職員工作能力、健全人事管理機制、加強法制建設(shè)、及時轉(zhuǎn)變政府職能等方面著手，構(gòu)建科學的借調(diào)管理體系，循序?qū)崿F(xiàn)行政機關(guān)管理的規(guī)范化、科學化。