孫桂清

（朝陽(yáng)市喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽(yáng) 122300）

0 引言

當(dāng)前，部分地區(qū)存在“賣土”“盜土”等違法行為，直接破壞基本農(nóng)田與生態(tài)環(huán)境，還會(huì)損害農(nóng)民的利益。這些情況存在意味著基層短期逐利與可持續(xù)發(fā)展理念之間的沖突，反映出基層治理缺少前瞻性。要想徹底解決這一問(wèn)題，政府部門權(quán)衡利弊，綜合考慮各方面情況，明確農(nóng)村地區(qū)土地資源利用與管理不到位的原因，結(jié)合實(shí)際情況給出解決措施，明確各利益主體之間的責(zé)權(quán)邊界。因此，有必要做好土地資源利用與管理的研究。

1 喀喇沁左翼蒙古族自治縣土地資源利用與管理現(xiàn)狀

首先，我國(guó)人均土地占有量較低，總體來(lái)說(shuō)我國(guó)耕地資源相對(duì)缺乏，存在大量的山地與荒漠。在人均土地資源占有量不足時(shí)，如果出現(xiàn)嚴(yán)重土地浪費(fèi)情況，不斷會(huì)毀損土地，還會(huì)影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展階段，部分地區(qū)盲目追求與加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，嚴(yán)重破壞土地資源。如，部分農(nóng)村地區(qū)開(kāi)發(fā)步伐較快，出現(xiàn)在建項(xiàng)目未完工就立馬開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目，存在多項(xiàng)目共同進(jìn)行，短時(shí)間內(nèi)大量消耗現(xiàn)有土地資源。

其次，公路沿線存在大量住房、經(jīng)營(yíng)性建筑，它們沿著公路走向分布，這并不滿足國(guó)家關(guān)于城鎮(zhèn)化集中發(fā)展的要求。同時(shí)，土地耕種過(guò)程中過(guò)度開(kāi)發(fā)土地資源，大量使用農(nóng)藥化肥，造成耕地出現(xiàn)鹽堿化，繼而發(fā)生水土流失情況。

再次，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，部分地區(qū)出現(xiàn)用于耕種土地被改建成魚(yú)塘、磚廠等，大肆破壞現(xiàn)有耕地，造成農(nóng)村耕地面積持續(xù)減少。一些鄉(xiāng)村居民本身不珍惜耕種用地，直接傾倒生活垃圾，造成耕地污染，甚至出現(xiàn)不能耕種的情況。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，出現(xiàn)大量農(nóng)村人口前往城市居住的情況，原本農(nóng)村房屋閑置，沒(méi)有人居住，使得農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量“空心村”。這一現(xiàn)象直接影響到破壞農(nóng)村土地資源利用，缺乏耕種人口導(dǎo)致耕地荒置。耕地減少直接造成糧食壓力增加，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

最后，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)大部分年輕人選擇外出打工或經(jīng)商，使得大量耕地處于無(wú)人管理或撂荒狀態(tài)，直接造成耕地資源浪費(fèi)，同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)，大量工業(yè)企業(yè)建設(shè)，這些企業(yè)不重視環(huán)境保護(hù)，污水未經(jīng)過(guò)處理就直接排放，破壞大量周邊耕地資源。再如，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展不理想的地區(qū)，村鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，農(nóng)戶居住地布局也不合理，出現(xiàn)大量可利用土地閑置的情況。

2 喀喇沁左翼蒙古族自治縣土地資源利用與管理存在的主要問(wèn)題

蒙古族自治縣土地資源利用與管理過(guò)程中存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題直接影響到農(nóng)村土地資源保護(hù)工作的順利開(kāi)展，有必要做好研究分析工作，現(xiàn)將這些問(wèn)題總結(jié)歸納如下。

2.1 耕地保護(hù)不到位，存在嚴(yán)重資源浪費(fèi)

蒙古族自治縣土地資源利用與管理過(guò)程中存在耕地保護(hù)不到位的情況，體現(xiàn)為違法用地、保護(hù)政策執(zhí)行不到位及耕地面積減少。

2.1.1 違法用地問(wèn)題。當(dāng)?shù)卮嬖谶`法用地問(wèn)題，執(zhí)法不嚴(yán)造成耕地資源流失嚴(yán)重。土地執(zhí)法監(jiān)察時(shí)土地部門以罰款為主，存在以罰款代替處罰、單純補(bǔ)辦違法用地手續(xù)的問(wèn)題，間接縱容了非法占地行為。為了有效保護(hù)耕地資源，中央全面落實(shí)土地供應(yīng)緊縮政策，地方片面看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合法化違法用地行為，普遍存在先建設(shè)后補(bǔ)辦手續(xù)的問(wèn)題，沒(méi)有充分保護(hù)耕地。

2.1.2 政策執(zhí)行問(wèn)題。地方耕地保護(hù)政策執(zhí)行不到位，部分基層政府通過(guò)浪費(fèi)耕地資源以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盲目建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)的情況。特別是當(dāng)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)出現(xiàn)矛盾時(shí)，會(huì)選擇犧牲農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益的情況，影響到后期耕地建設(shè)。

2.1.3 耕地面積減少。隨著耕地面積持續(xù)減少，農(nóng)民與耕地面積之間存在較大矛盾。無(wú)法合理分配土地資源，出現(xiàn)城市化與農(nóng)村耕地資源發(fā)展之間失衡，直接影響到農(nóng)村土地資源保護(hù)工作的順利開(kāi)展。

2.2 主要為閑散經(jīng)驗(yàn)，土地規(guī)劃的不合理

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但容易出現(xiàn)農(nóng)地零散分布的情況，影響到農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)的推進(jìn)，直接影響到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)困難。另外，這種傳統(tǒng)小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較低，不能準(zhǔn)確認(rèn)知市場(chǎng)，容易出現(xiàn)盲目情況，不利于開(kāi)展農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，出現(xiàn)大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的情況，使得農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量不斷減少，直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。農(nóng)用地布局主要為團(tuán)狀、塊狀及零星布局，加上規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度不足，存在嚴(yán)重的農(nóng)村土地閑置及拋荒等現(xiàn)象。

2.3 建設(shè)用地不規(guī)范，造成無(wú)序流轉(zhuǎn)現(xiàn)象

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到規(guī)范用地市場(chǎng)的重要性，不斷出臺(tái)各種政策法規(guī)，明確可以出讓等具體形式流轉(zhuǎn)土地，提出其合理性，本身具有一定合理性。同時(shí)，當(dāng)?shù)剡€制定相應(yīng)的政策文件，不斷提高對(duì)流轉(zhuǎn)土地管理的力度，完善現(xiàn)有政策法規(guī)。

這些出臺(tái)的政策法規(guī)可以確保建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性，在推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。但具體改革辦法落實(shí)時(shí)，各地尚處于試點(diǎn)狀態(tài)。而且部分地區(qū)現(xiàn)有的做法沒(méi)有得到法律層面上的認(rèn)可，很多還停留在自發(fā)形式狀態(tài)，缺少統(tǒng)一規(guī)范規(guī)則，無(wú)法控制違法現(xiàn)象。同時(shí)，當(dāng)前存在的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在隱蔽狀態(tài)下進(jìn)行，容易引發(fā)很多土地糾紛與矛盾，直接影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)，直接阻礙到農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，不利于改善農(nóng)民生活質(zhì)量。

3 喀喇沁左翼蒙古族自治縣土地資源利用與管理的優(yōu)化策略

土地資源利用與管理中土地測(cè)繪技術(shù)的應(yīng)用，需要綜合考慮各方面因素，選擇合適的切入點(diǎn)，打破傳統(tǒng)管理模式的不足，提高土地測(cè)繪管理的實(shí)效性。

3.1 土地資源利用與管理前期，合理應(yīng)用土地測(cè)繪技術(shù)

土地資源開(kāi)發(fā)管理前期最為關(guān)鍵的就是設(shè)計(jì)方案，通過(guò)合理應(yīng)用土地測(cè)繪技術(shù)優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確獲得方案設(shè)計(jì)所需要的數(shù)據(jù)，如土地開(kāi)發(fā)的地理位置、土地面積、地勢(shì)形態(tài)等，通過(guò)測(cè)繪技術(shù)全方位拍攝準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目信息，以保證設(shè)計(jì)方案的合理性。同時(shí)，這些數(shù)據(jù)信息收集完成后，搭建完善的土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)，幫助土地管理部門提升效率，并對(duì)管理制度進(jìn)行優(yōu)化，提高部門的公信力。

考慮到我國(guó)地域遼闊且分布范圍廣，各類地理信息數(shù)量角度，實(shí)際中土地資源管理難度較大。因此，實(shí)際中需要科學(xué)利用測(cè)繪技術(shù)以提高規(guī)劃的合理性，如選擇遙控感知技術(shù)、GPS定位技術(shù)等，結(jié)合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目土地資源的實(shí)際情況，提高前期調(diào)查的實(shí)效性，夯實(shí)后期開(kāi)展的基礎(chǔ)，促進(jìn)土地資源開(kāi)發(fā)效率提升，對(duì)土地機(jī)構(gòu)布局進(jìn)行優(yōu)化，高效完成土地開(kāi)發(fā)。土地測(cè)繪技術(shù)是在土地資源利用與管理工程的基礎(chǔ)上，融合諸多需求，在減小土地資源利用與管理工程體積的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化其操作，提升其性能以及多樣性，從而能夠適應(yīng)不同環(huán)境和狀態(tài)，使其在設(shè)計(jì)上更加符合人性化需求。而且在該設(shè)備使用過(guò)程中，還引入了目前較為先進(jìn)的計(jì)算機(jī)處理技術(shù)和現(xiàn)代信息采集技術(shù)，方便信息的采集、處理和加工，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化監(jiān)測(cè)。

3.2 土地資源利用與管理審批，有效運(yùn)用土地測(cè)繪技術(shù)

土地資源管理部門需要重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目類型就是土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是項(xiàng)目審批流程，通過(guò)合理利用土地測(cè)繪技術(shù)，可以準(zhǔn)確收集與掌握開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的內(nèi)容，做好審批數(shù)據(jù)資料的收集，以保證最終決策的合理性。土地資源管理部門可以借助土地測(cè)繪技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)控與監(jiān)管開(kāi)發(fā)商對(duì)土地資源的使用行為，以保證其按照法律法規(guī)制度開(kāi)發(fā)與使用土地，確保開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)范順利實(shí)施。

通過(guò)合理利用土地測(cè)繪技術(shù)，可以將土地資源收縮與拓展情況直觀展示出來(lái)，結(jié)合部門實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整與完善土地管理的規(guī)章制度。此外，土地測(cè)繪技術(shù)可以提高地圖繪制的精確性，可以有效存儲(chǔ)數(shù)據(jù)信息，體現(xiàn)出土地資源的管理現(xiàn)狀，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地資源存在的破壞情況，采取積極有效的措施。土地資源監(jiān)管部門利用測(cè)繪技術(shù)構(gòu)建的大數(shù)據(jù)庫(kù)并結(jié)合GPS技術(shù)，準(zhǔn)確掌握土地資源的數(shù)據(jù)信息，完善土地地籍管理，提供技術(shù)與數(shù)據(jù)職稱相關(guān)的開(kāi)展。

3.3 結(jié)合農(nóng)村土地情況，提高土地資源利用率

3.3.1 合理配置土地資源，建立完善土地流轉(zhuǎn)制度。可以由當(dāng)?shù)乜h政府牽頭，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部以及相關(guān)負(fù)責(zé)人到農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地考察。結(jié)合目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景以及各縣域?qū)嶋H發(fā)展?fàn)顩r，綜合分析，針對(duì)全縣土地資源進(jìn)行整體性科學(xué)規(guī)劃。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)其管轄范圍以及所劃分到的土地資源等進(jìn)行二次整合與細(xì)化，在遵循可循環(huán)利用的前提下節(jié)約土地，因地制宜，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)種植兼顧式發(fā)展。另外，針對(duì)目前土地流轉(zhuǎn)合法性進(jìn)行大力宣傳，縣政府以及相關(guān)部門可以通過(guò)黑板報(bào)、喇叭廣播以及印發(fā)宣傳頁(yè)等形式向相關(guān)廣大村民宣傳和普及土地流轉(zhuǎn)合法性的相關(guān)措施，通過(guò)措施的宣傳幫助廣大村民保護(hù)自身合法權(quán)益。

3.3.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，在農(nóng)村土地資源管理中，所存在的另一個(gè)主要問(wèn)題就是耕地園田化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，甚至遭到惡意破壞。針對(duì)該問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)管理，在保護(hù)農(nóng)民利益，不影響正常耕種的前提下，對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有耕地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和規(guī)劃，通過(guò)向上級(jí)申請(qǐng)以及向外界拉攏資金的形式幫助農(nóng)村開(kāi)展水利設(shè)施建設(shè)、修筑道路等，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，使其朝向機(jī)械化生產(chǎn)形式邁進(jìn)。

對(duì)于目前征地制度中存在大的問(wèn)題以及不完善之處，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際針對(duì)農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展動(dòng)態(tài)調(diào)整，在不違背原則的基礎(chǔ)上可以根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村人均收入提升狀況，每2～3年時(shí)間對(duì)征地補(bǔ)償力度進(jìn)行一次調(diào)整，盡可能幫助農(nóng)民提升自身收入。

3.3.3 成立水土監(jiān)測(cè)站，做好面源污染解決問(wèn)題。目前農(nóng)村機(jī)耕道路滑坡、土地沙化、農(nóng)藥污染等問(wèn)題嚴(yán)重，對(duì)此相關(guān)部門需要成立專門的水土監(jiān)測(cè)站，針對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源保護(hù)、土地污染治理等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行貫徹和宣傳，同時(shí)包括水土保持方案審查、監(jiān)督、治理和實(shí)施等方案的開(kāi)展。

針對(duì)目前面源污染嚴(yán)重的問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等一定要帶頭宣傳，監(jiān)督并督促村民合理選用農(nóng)藥和化肥，最好采用生物治理模式進(jìn)行替代，從而減少農(nóng)藥和化肥的使用。另外，針對(duì)農(nóng)村生活垃圾所造成的污染問(wèn)題，可以通過(guò)投放垃圾桶、雇傭?qū)Ｈ藢?duì)其進(jìn)行回收和分類的形式，盡可能減少污染，保護(hù)水土。

3.4 盤活利用存量用地

首先，針對(duì)供而未用的土地進(jìn)行及時(shí)清理，同時(shí)針對(duì)目前土地供應(yīng)量進(jìn)行核查與明確，一定要按照實(shí)際需求來(lái)安排并確定土地供應(yīng)量，保證供需合理安排，避免將土地閑置，造成資源浪費(fèi)。同時(shí)，針對(duì)土地管理相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行完善，針對(duì)閑置地以外的供而未用的土地進(jìn)行認(rèn)證，同時(shí)按照各企業(yè)的信用額度提前設(shè)置相關(guān)預(yù)防機(jī)制，避免出現(xiàn)土地閑置。此外，針對(duì)土地供應(yīng)規(guī)模進(jìn)行控制，采取先推廣、再租用、后供給的形式，即先進(jìn)行土地宣傳推廣，以租賃的形式提供給企業(yè)，待土地利用率達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求后再免去其租賃費(fèi)用，如此有利于提高企業(yè)對(duì)于土地的重視和利用效率。而針對(duì)供而未用的土地進(jìn)行處理時(shí)，各單位之間應(yīng)該統(tǒng)一協(xié)作，政府單位更應(yīng)擔(dān)負(fù)起相關(guān)職責(zé)，對(duì)各單位進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理，通過(guò)各部門聯(lián)合執(zhí)法，針對(duì)供而未用土地進(jìn)行消化和利用。

其次，在城市建設(shè)方面也要采取分層式布局，針對(duì)空間進(jìn)行合理分化和利用，確保土地利用效率。針對(duì)建設(shè)用地，政府機(jī)構(gòu)一定要設(shè)立整體性規(guī)劃方案，進(jìn)行多層次、全方位、科學(xué)化布局，針對(duì)地表空間進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和利用，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)建筑潛力的開(kāi)發(fā)與挖掘，通過(guò)科學(xué)開(kāi)發(fā)，在合理提高地表建筑高度的基礎(chǔ)上，針對(duì)地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用。此外，坡地也是一項(xiàng)不可忽視的土地資源，針對(duì)坡地進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和利用，同時(shí)針對(duì)緩坡地區(qū)可以開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)，建造工業(yè)園區(qū)等等。即在不占用農(nóng)田的基礎(chǔ)上，針對(duì)各個(gè)地勢(shì)特點(diǎn)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，全面提高建設(shè)用地的使用效率。如若必要，還可針對(duì)目前農(nóng)村道路、溝、渠等用地進(jìn)行規(guī)劃，通過(guò)對(duì)目前農(nóng)村、水、林、路、田、村等用地的整合，進(jìn)一步提升農(nóng)村閑置土地的利用效率。

3.5 完善監(jiān)管機(jī)制，堅(jiān)持走綠色發(fā)展的道路

針對(duì)目前土地整治項(xiàng)目操作而言，保證各項(xiàng)工程措施和操作的實(shí)用性。同時(shí)，廣泛征詢并聽(tīng)取當(dāng)?shù)卮迕竦慕ㄗh，尤其是待到后期監(jiān)護(hù)階段，一定要安排相關(guān)工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、跟蹤并聽(tīng)取實(shí)際使用效果。

在土地項(xiàng)目整治中，工作人員需要在處理好主要矛盾的基礎(chǔ)上，對(duì)于次要矛盾也需進(jìn)行合理解決。并以此為目標(biāo)，全面開(kāi)展工作，對(duì)于工作中需要突破的項(xiàng)目范圍線，包括必要的排水、馬路、渠道等，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行擴(kuò)張和延伸，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)所有工程村莊相互聯(lián)通。確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)工程建設(shè)和周邊村莊環(huán)境相適應(yīng)和協(xié)調(diào)，達(dá)到相互共生、和諧相處的目的。

4 結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下土地資源利用與管理過(guò)程中，合理利用土地測(cè)繪，可以提高土地利用水平。土地測(cè)繪可以獲得管理所需要的數(shù)據(jù)，降低管理作業(yè)成本，提高測(cè)繪效率，切實(shí)發(fā)揮數(shù)字測(cè)繪技術(shù)的作用，促進(jìn)土地測(cè)繪技術(shù)水平的提升。同時(shí)，實(shí)際土地資源利用與管理時(shí)運(yùn)用遙感技術(shù)或GPS定位技術(shù)，實(shí)際應(yīng)用時(shí)取得顯著成果，提供數(shù)據(jù)支撐土地資源管理的高效開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)管理健康發(fā)展的目的。