杜新梅

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北武漢430073)

一、“三權(quán)分置”政策解讀

(一)“三權(quán)分置”政策推演

十八屆三中全會(huì)以來,“三權(quán)分置”改革在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)地法律制度構(gòu)建中占據(jù)重要地位,黨和國家以出臺(tái)中央一號(hào)文件、政策的方式連續(xù)聚焦并不斷部署,“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容日臻完善,導(dǎo)向逐漸清晰。

2013年《關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》頒布,該決定雖未提及“三權(quán)分置”的主張,卻將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)剝離并分別賦權(quán),改革拉開了序幕。2014年“中央一號(hào)文件”首次肯認(rèn)“三權(quán)分置”改革方案,對(duì)三權(quán)采取不同的政策態(tài)度,明確提出放活土地經(jīng)營權(quán),改革進(jìn)入政策確認(rèn)階段。

此后一系列文件持續(xù)跟進(jìn),2015年、2016年“中央一號(hào)文件”、2015年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》、2016年10月《三權(quán)分置意見》,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能以一般性規(guī)定的形式固定下來,以宏觀視角闡述改革的基本內(nèi)容、發(fā)展方向、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營等問題。上述文件的出臺(tái)標(biāo)志我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革制度框架逐步建立,進(jìn)入繼續(xù)鞏固階段。

2017年、2018年“中央一號(hào)文件”將三權(quán)分置改革進(jìn)一步具體化,期間于2017年10月公布的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第6條首次以法律規(guī)定的形式確認(rèn),土地經(jīng)營權(quán)系由土地承包經(jīng)營權(quán)分置而出。2018年8月公布的民法典物權(quán)編草案和2018年12月新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營權(quán)亦做出相關(guān)規(guī)定,新法的核心內(nèi)容即是將“三權(quán)分置”法定化。由此意味著從“兩權(quán)分離”①到“三權(quán)分置”,不再囿于政策表述和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),而上升為正式的法律規(guī)范,改革隨著立法工作的展開,進(jìn)入全面落實(shí)階段。

由此可見,“三權(quán)分置”改革已由單純的政策理論構(gòu)想和制度規(guī)劃愿景,成功蛻變?yōu)槲覈r(nóng)地權(quán)利制度改革的基本方向與助力國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的既定政策,我國的農(nóng)地制度開啟了新一輪變革。

(二)“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)

關(guān)于“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu),學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)②。雖然在政策文件中表述為“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”分置,但是綜合考慮在國家政策術(shù)語與法律規(guī)則表達(dá)的轉(zhuǎn)換過程中,立法的體系規(guī)范性和邏輯自洽性,筆者認(rèn)為,“三權(quán)分置”在法律上應(yīng)表達(dá)為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。

首先,關(guān)于“三權(quán)”的關(guān)系,土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)分別由土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)派生而出。③據(jù)物權(quán)法基本理論,所有權(quán)系集各項(xiàng)權(quán)能于一身的完全物權(quán),不能在內(nèi)容上分割。用益物權(quán)的衍生邏輯在于限制所有權(quán),而非分離所有權(quán)權(quán)能。[1]故在所有權(quán)上設(shè)定用益物權(quán)后仍不失其完全性,土地承包經(jīng)營權(quán)作為其派生權(quán)利,僅在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)對(duì)所有權(quán)的行使加以限制;同理,土地承包經(jīng)營權(quán)作為渾然一體的權(quán)利,派生出的土地經(jīng)營權(quán)是在其上設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān),而不是權(quán)能分離的產(chǎn)物。[2]

其次,“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念應(yīng)沿用保留。根據(jù)大陸法系權(quán)利分離理論,原權(quán)利與派生權(quán)利呈現(xiàn)出“母子關(guān)系”,母權(quán)利外觀上的完整性不受子權(quán)利設(shè)立和分離的影響。所以土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)作為母權(quán)利,即便權(quán)能被分離也不會(huì)發(fā)生外觀的改變。[3]派生出土地承包經(jīng)營權(quán)后,土地所有權(quán)并沒有被表示“土地所有權(quán)剩余權(quán)”的新術(shù)語替代,這一概念繼續(xù)保留。同理,派生出土地經(jīng)營權(quán)后,不需要為土地承包經(jīng)營權(quán)剩余權(quán)利另賦新名。土地承包經(jīng)營權(quán)不喪失外觀上的完整性,其部分權(quán)能僅是在土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間被限制。基于此,理應(yīng)呈現(xiàn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。申言之,“土地承包經(jīng)營權(quán)”既是政策術(shù)語又是法律概念,已使用30余年,被大量法律法規(guī)、政策文件采用,關(guān)系當(dāng)下開展的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作,一旦棄用,勢(shì)必造成修法成本的高昂和公眾認(rèn)知的混亂,影響確權(quán)登記工作的開展。

最后,文件中“土地承包權(quán)”在部分語境下應(yīng)理解為“土地承包經(jīng)營權(quán)”的通俗稱謂和便宜提法,實(shí)質(zhì)與部分權(quán)能受到限制的土地承包經(jīng)營權(quán)具有內(nèi)在一致性。政策規(guī)定在表述相關(guān)概念上勢(shì)必不如法律條文一般嚴(yán)謹(jǐn),時(shí)常出現(xiàn)混用“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”的情形。以新《農(nóng)村土地承包法》為例,第二章第四節(jié)、第五節(jié)是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的系統(tǒng)規(guī)定,其中明確涉及土地承包權(quán)的規(guī)定僅有一處。在土地經(jīng)營權(quán)派生并流轉(zhuǎn)之后,大部分情況下剩余權(quán)利依然被稱為土地承包經(jīng)營權(quán),系出于落實(shí)“保留土地承包權(quán)”的制度設(shè)計(jì),[4]亦可視為對(duì)既往文件混淆使用二者概念的糾正。因此在分析“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)時(shí),斷不可以偏概全,應(yīng)在綜合對(duì)比、考量政策文件的語境之下,探究其真意。

綜上,“土地所有權(quán)－土地承包經(jīng)營權(quán)－土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu),充分考量了現(xiàn)行政策與立法表達(dá),符合立法的體系規(guī)范性和邏輯自洽性,系政策話語恰如其分的法律表達(dá)。

二、我國土地經(jīng)營權(quán)抵押的制度現(xiàn)狀與實(shí)踐操作

(一)新《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律立法現(xiàn)狀與政策突破

我國關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的最早的法律規(guī)定見于1995年《擔(dān)保法》,該法以抵押地的類型為依據(jù),土地承包經(jīng)營權(quán)被排除在可抵押之列。2003年《農(nóng)村土地承包法》模糊處理了家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押問題。隨后,2005年最高人民法院出臺(tái)的司法解釋填補(bǔ)了這一漏洞,明確規(guī)定不可以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或清償債務(wù)④。2007年《物權(quán)法》最終采納了嚴(yán)格保護(hù)耕地和強(qiáng)化土地保障功能的意見,卻又作出但書規(guī)定,在不得抵押的財(cái)產(chǎn)之列規(guī)定了除外情形。即從原則上做出禁止性規(guī)定,但又為日后承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)抵押的合法性留下了立法空間。

新《農(nóng)村土地承包法》于2018年12月29日表決通過,2019年1月1日施行,該法首次將“三權(quán)分置”法定化,進(jìn)一步完善了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能,對(duì)土地經(jīng)營權(quán)以整節(jié)的方式塑型,在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)收益、登記效力、再流轉(zhuǎn)等方面做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。關(guān)于“融資擔(dān)?！钡睦斫?劉振偉指出,現(xiàn)實(shí)生活之豐富多彩遠(yuǎn)非相對(duì)呆滯之法律規(guī)定可比擬,實(shí)踐中抵押擔(dān)保融資的情況無法盡數(shù)列舉。[5]新《農(nóng)村土地承包法》第47條采用了留有余地的做法,“融資擔(dān)?！弊鳛樯衔桓拍?抵押這一情形被包括在內(nèi)。《民法典》對(duì)“三權(quán)分置”基本架構(gòu)進(jìn)行了重述,[6]第339－342條為土地經(jīng)營權(quán)一般性規(guī)定,第381條正式將土地經(jīng)營權(quán)抵押法定化。這表明,土地經(jīng)營權(quán)的抵押問題不再局限于政策理論探討,終有正式的法律規(guī)范支撐。

隨著我國農(nóng)地政策的調(diào)整,中央和地方出臺(tái)系列政策,修改相關(guān)法律,對(duì)原有法律規(guī)定加以突破,推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)抵押的開展。2014年“中央一號(hào)文件”首次提出,在“三權(quán)分置”背景下構(gòu)建承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度。至此,土地經(jīng)營權(quán)這一術(shù)語得以獨(dú)立使用并沿用下來,正式與土地承包經(jīng)營權(quán)相區(qū)別。2015年“中央一號(hào)文件”進(jìn)一步明確,審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地制度改革,做好土地經(jīng)營權(quán)抵押的試點(diǎn),加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行等方面的法律修訂工作,明晰三權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。同年,有關(guān)決定發(fā)布,二百余個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))成為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū)域,此后2016年、2017年、2018年“中央一號(hào)文件”等相關(guān)文件持續(xù)出臺(tái)。在政策推進(jìn)和法律調(diào)整的背景下,土地經(jīng)營權(quán)抵押問題步入正軌,被不斷聚焦、跟進(jìn)。

(二)試點(diǎn)地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)抵押的典型模式及評(píng)析

1．直接抵押模式

重慶市、福建明溪縣、山東壽光市是直接抵押模式的代表。該模式下當(dāng)事人為土地經(jīng)營者和金融機(jī)構(gòu),土地經(jīng)營者以土地經(jīng)營權(quán)為抵押物,以土地經(jīng)營權(quán)證書為權(quán)屬證明,向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款并辦理登記,審查合格后發(fā)放貸款,抵押人在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)享有優(yōu)先受償權(quán)。此種模式主體構(gòu)造單一,降低了交易成本,提高了融資效率,但金融機(jī)構(gòu)一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大,直接與土地經(jīng)營者個(gè)人信用相關(guān),融資數(shù)額有限,難以進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營。為平衡雙方的風(fēng)險(xiǎn),從土地確權(quán)頒證到價(jià)值評(píng)估都需要政府的大力支持,市場(chǎng)活力有限。在抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方面,對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展程度要求比較高,適用范圍有限。

2．反擔(dān)保模式

寧夏同心縣是我國最早試行土地經(jīng)營權(quán)抵押的地區(qū)之一,于2003年便開始探索農(nóng)地抵押貸款之路,目前已形成一套完整的農(nóng)地抵押貸款模式。具體流程為:成立以行政村為單位的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社,農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股取得社員身份。申請(qǐng)貸款時(shí),借款人與合作社簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議,由社內(nèi)另外四名社員作為保證人,約定貸款的反擔(dān)保即是借款人享有的土地經(jīng)營權(quán),出現(xiàn)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)情形時(shí),由合作社及保證人代為清償,而土地經(jīng)營權(quán)則轉(zhuǎn)讓給合作社及保證人。在該種模式下,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在合作社內(nèi)部實(shí)現(xiàn),可以通過轉(zhuǎn)讓等方式使得土地經(jīng)營權(quán)得到較好的變現(xiàn)和利用,且出于人情和信用的考慮,較農(nóng)戶直接抵押,銀行更傾向于通過合作社抵押發(fā)放貸款。但這種模式發(fā)放貸款數(shù)額小、期限短,適合散戶,無法滿足經(jīng)營大戶的需求。除此之外,在不具備規(guī)范章程和法律約束力、執(zhí)行力的前提下,流轉(zhuǎn)合作社作用范圍有限,其本身的法律地位有待商榷。

3．第三方擔(dān)保模式

湖北天門市、四川崇州市、成都市溫江區(qū)是典型代表,該模式涉及農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)三方主體。具體流程為:建立主管確權(quán)頒證等具體工作的專業(yè)性流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,土地經(jīng)營權(quán)人以土地經(jīng)營權(quán)證向銀行申請(qǐng)貸款,同時(shí)以政府成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為擔(dān)保主體。特定的資產(chǎn)評(píng)估公司評(píng)估土地經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值后,擔(dān)保機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估報(bào)告確定擔(dān)保數(shù)額,與農(nóng)戶簽訂土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保合同。最后在與農(nóng)戶簽訂貸款合同后,金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)簽訂擔(dān)保合同并辦理抵押登記。該模式具備可行的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制,整體操作流程較為規(guī)范,并且在政府的參與下,金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低,利于維護(hù)交易安全。但整個(gè)過程程序繁雜,除支付土地價(jià)值評(píng)估費(fèi)之外,還需要支付擔(dān)保費(fèi)及利息,成本高昂,融資周期長,且模式的運(yùn)轉(zhuǎn)較多地依賴政府,自我可持續(xù)性有待觀察。

三、“三權(quán)分置”背景下土地經(jīng)營權(quán)抵押困境的成因

(一)確權(quán)登記缺乏統(tǒng)一的權(quán)屬證明

土地經(jīng)營權(quán)抵押基于“三權(quán)分置”的制度安排,其設(shè)定從一開始得到的是政策支持而非法律保障,因此呈現(xiàn)出法律規(guī)范的滯后性?！段餀?quán)法》未將“抵押”作為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,僅明文規(guī)定了三種:轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換⑤?！睹穹ǖ湮餀?quán)編(草案)》在第130條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式為互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓。新《農(nóng)村土地承包法》第36條系對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定,“抵押”未見其中,而是以“向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！边@一規(guī)定取而代之,更沒有對(duì)土地經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行具體制度建設(shè)。[7]

法律規(guī)范的滯后性在確權(quán)登記中權(quán)屬證明方面表現(xiàn)得尤為突出?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬證明統(tǒng)一為土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證等證書⑥。但是對(duì)由土地承包經(jīng)營權(quán)派生出的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬證明,缺乏法律規(guī)定,實(shí)踐中更是多種多樣。重慶市將簽訂的流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)交易鑒證書作為土地經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)的抵押標(biāo)的物的權(quán)屬證明,而在宿州市桶橋區(qū),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證扮演著雙重角色,既是享有土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬證明,又是申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的必要材料之一⑦。權(quán)屬證明的不統(tǒng)一,限制了土地流轉(zhuǎn)的地域范圍,進(jìn)而影響土地經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的發(fā)揮。

(二)抵押需經(jīng)承包方同意不具合理性

實(shí)踐中,試點(diǎn)地區(qū)在土地經(jīng)營權(quán)抵押及合法再流轉(zhuǎn)問題上均以承包方同意為前提,新《農(nóng)村土地承包法》也作出類似規(guī)定⑧?，F(xiàn)階段對(duì)經(jīng)營權(quán)抵押的程序條件持保守態(tài)度尚可理解,但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度日漸完善的基礎(chǔ)上是否沿用此做法需慎重考量。

首先,從權(quán)利屬性上來說,土地經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán),具有特定性、直接支配性、排他性等物權(quán)一般特征。[8]權(quán)利人有權(quán)自由處分享有的用益物權(quán),無需他人干涉,因此設(shè)定抵押無需承包方的同意;其次,根據(jù)合同相對(duì)性原理,土地經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議的主體是第三方經(jīng)營主體與金融機(jī)構(gòu),并不涉及原土地經(jīng)營權(quán)者——承包方。因此該抵押合同僅約束簽訂合同的經(jīng)營主體與金融機(jī)構(gòu),與承包方無關(guān),自然無須取得其同意。再次,需要承包方同意的規(guī)定有違政策初衷。三權(quán)分置的宗旨是放活經(jīng)營權(quán),激活其財(cái)產(chǎn)屬性,最大限度地發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而抵押時(shí)需取得承包方的同意的做法無疑加重了土地經(jīng)營權(quán)的負(fù)擔(dān),限制了土地經(jīng)營權(quán)抵押。[9]

(三)缺乏創(chuàng)新性實(shí)現(xiàn)方式及相關(guān)機(jī)制

1．法定的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式難以直接適用

協(xié)議折價(jià)、變賣和拍賣是《物權(quán)法》規(guī)定的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。原則上,土地經(jīng)營權(quán)抵押也應(yīng)適用此規(guī)定,但其作為一種特殊的法律構(gòu)造,有著不同于一般抵押物的特性,傳統(tǒng)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式難以直接適用。就折價(jià)方式而言,交換價(jià)值是一切商品的社會(huì)屬性,但當(dāng)前由于缺乏中立權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)和客觀合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),對(duì)土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的評(píng)估難度高且主觀隨意性強(qiáng),極易出現(xiàn)抵押物價(jià)值上的不公平。就拍賣、變賣而言,土地經(jīng)營權(quán)抵押不同于一般抵押物的突出特征即是以土地自身的收益為主要還款來源。抵押物不僅負(fù)擔(dān)了擔(dān)保的職能,更重要的是要發(fā)揮產(chǎn)生收益的作用。出于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)客觀因素制約甚于主觀因素影響的考慮,多半由于該農(nóng)地進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無法收益或者收益甚少不足以償還貸款而導(dǎo)致抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。因此,抵押權(quán)人無法經(jīng)營好的農(nóng)地,受讓方一般也不愿意通過拍賣或者變賣的方式獲取其經(jīng)營權(quán)。

2．缺乏創(chuàng)新性實(shí)現(xiàn)方式及配套機(jī)制

雖然《試點(diǎn)暫行辦法》進(jìn)一步提出了協(xié)議轉(zhuǎn)讓、貸款重組、按序清償?shù)榷喾N處置抵押物的方式,但是究其本質(zhì),“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”是“協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣”的上位概念,在現(xiàn)階段二者具有同質(zhì)性,難以體現(xiàn)進(jìn)步作用。交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)主要針對(duì)信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)效率低等問題提出,而政策僅僅對(duì)這一方式籠統(tǒng)規(guī)定,對(duì)具體制度未提及,同樣“貸款重組、按序清償”對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套機(jī)制的要求更高,不能孤立運(yùn)行,且在實(shí)現(xiàn)程序上明顯較其他復(fù)雜但政策并未細(xì)化處理。新政策術(shù)語出現(xiàn)后理應(yīng)通過詳細(xì)解釋和配套機(jī)制的設(shè)計(jì),使公眾知悉、政策落實(shí)。創(chuàng)新抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式本是基于土地流轉(zhuǎn)困難、傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)方式具有局限性的現(xiàn)實(shí)需要而提出,但政策上粗糙處理、模糊界定的態(tài)度以及配套機(jī)制的缺乏將使實(shí)現(xiàn)方式的現(xiàn)實(shí)可操作性大打折扣。

(四)忽視農(nóng)地抵押困境的系統(tǒng)解決

1．土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制不健全、交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善

有別于一般實(shí)物價(jià)值的可確定性,土地經(jīng)營權(quán)抵押作為一種權(quán)利抵押,價(jià)值難以量化。在土地價(jià)值評(píng)估方面存在的問題有:第一,評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢,評(píng)估人才缺乏。目前建立專業(yè)性流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)僅有北京市、重慶市、武漢市等少數(shù)幾個(gè)城市,遠(yuǎn)未達(dá)到市場(chǎng)飽和程度,其中建立土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、擁有專業(yè)人才的更少。第二,缺乏客觀、統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),影響了土地經(jīng)營權(quán)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。各地確定經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值的機(jī)構(gòu)、方法和標(biāo)準(zhǔn)各不相同,概括來看,多是選取土地年產(chǎn)值、前期投入、平均收益、土地類型、登記區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、土地附著物價(jià)值、農(nóng)田水利設(shè)施、土地經(jīng)營年限等中若干個(gè)因素,進(jìn)行組合粗略確定土地價(jià)值。

2．缺乏完善有效的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)及監(jiān)管機(jī)制

現(xiàn)階段主要由政府扮演抵押風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的角色,以財(cái)政補(bǔ)貼的形式設(shè)立抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。然而政府主導(dǎo)下的政策推進(jìn)——財(cái)政兜底的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)模式并不是長久之計(jì)。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金畢竟是公益性質(zhì),數(shù)額有限,既無法在巨大的貸款數(shù)額面前發(fā)揮有效作用,又與風(fēng)險(xiǎn)控制的初衷相悖。非法取得土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、惡意串通損害抵押人權(quán)益、將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款用于不正當(dāng)投資等亂象時(shí)有發(fā)生,這些問題的出現(xiàn)與政府監(jiān)管職能的發(fā)揮直接相關(guān)。我國政府在土地經(jīng)營權(quán)抵押方面主要承擔(dān)政策引導(dǎo)和財(cái)政支持的角色,在工作開展前期固然離不開政府政策與資金的介入,但是“授人以魚不如授人以漁”,從長遠(yuǎn)考慮,只有重視監(jiān)管職能的發(fā)揮才能真正助力土地經(jīng)營權(quán)抵押工作的健康開展。

3．金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性不高

造成現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)積極性不高的原因是多方面的:一是風(fēng)險(xiǎn)與收益的不對(duì)等性。二是變現(xiàn)困難。商品的交換價(jià)值因流通得以最大化。而現(xiàn)階段我國土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)尚處于初級(jí)階段,信息暢通度、市場(chǎng)開放度遠(yuǎn)未達(dá)到大規(guī)模土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求。三是行政色彩濃厚影響了金融機(jī)構(gòu)積極性的發(fā)揮。受先前法律規(guī)定的影響,實(shí)踐中借助當(dāng)?shù)卣?、土地流轉(zhuǎn)合作社、村委會(huì)等中間力量進(jìn)行貸款,已成為業(yè)內(nèi)約定俗成的潛規(guī)則。抵押人多以變通的形式獲得貸款,主要包括“抵押＋信托”、“抵押＋入股”、“抵押＋反擔(dān)?！钡茸龇?。這些捆綁式融資運(yùn)作模式,縱然有著不容置喙的防范法律風(fēng)險(xiǎn)和信貸風(fēng)險(xiǎn)的初衷,但長此以往,不僅影響土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的抵押融資功能的發(fā)揮,還使土地經(jīng)營權(quán)抵押蒙上行政干預(yù)的面紗,相左于“三權(quán)分置”政策推行的目的。

四、土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的完善建議

(一)加快立法工作,促進(jìn)政策話語法律化

新《農(nóng)村土地承包法》首次將土地經(jīng)營權(quán)法定化,并作出了較為具體的制度設(shè)計(jì),但是未將抵押明確為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,更沒有對(duì)土地經(jīng)營權(quán)抵押做出具體規(guī)定,一方面政策性文件效力低、穩(wěn)定性差;另一方面政策先行與法律滯后的不一致性會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中順應(yīng)政策要求還是嚴(yán)格遵守法律的兩難境地,勢(shì)必帶來司法實(shí)踐與公眾認(rèn)知的混亂,影響土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的發(fā)展。因此,面對(duì)既定政策,立法者需要在承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí)與堅(jiān)持法理邏輯之間尋求共融之道,對(duì)抵押方式、糾紛解決等做出具體法律規(guī)定。同時(shí),盡快修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及相關(guān)司法解釋等與新《農(nóng)村土地承包法》不相吻合的規(guī)定,既可定紛止?fàn)?消弭理論闡釋與規(guī)范表達(dá)的沖突,又符合法理,實(shí)現(xiàn)法律之間的銜接,使得土地經(jīng)營權(quán)抵押工作有法可依。

(二)明確界定抵押物的范圍,推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)登記

關(guān)于抵押物范圍的界定,最重要的問題即是地上農(nóng)作物是否屬于土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體,學(xué)界有統(tǒng)一模式⑨與分離模式之分。筆者認(rèn)為,制度設(shè)計(jì)應(yīng)在我國大陸所采用的分離模式基礎(chǔ)上進(jìn)行。最高院司法解釋規(guī)定,與附著農(nóng)作物一起抵押時(shí),土地使用權(quán)的抵押不發(fā)生法律效力⑩。雖然該規(guī)定基于之前我國禁止土地承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)則,但是可以得出一個(gè)基本結(jié)論:在我國,農(nóng)作物不是土地的成分,能夠脫離土地成為獨(dú)立動(dòng)產(chǎn),因此與抵押時(shí)適用房地一體主義的建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物有著本質(zhì)區(qū)別。當(dāng)農(nóng)作物與土地分離時(shí),成為單獨(dú)的財(cái)產(chǎn),其抵押是獨(dú)立物的抵押而不再是土地經(jīng)營權(quán)的抵押,抵押權(quán)的效力不及于地上農(nóng)作物,但應(yīng)允許當(dāng)事人基于意思自治作出除外規(guī)定?。當(dāng)債務(wù)人到期不履行債務(wù),出現(xiàn)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的情形時(shí),根據(jù)《物權(quán)法》第197條的規(guī)定,附著農(nóng)作物應(yīng)被納入抵押財(cái)產(chǎn)之列。國家可出臺(tái)諸如登記管理辦法之類的政策文件,統(tǒng)一權(quán)屬證明形式為流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證書,獲得此證后才可向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。至于需因地制宜的細(xì)節(jié),可賦予地方自由裁量權(quán),制定地方性政策,對(duì)土地經(jīng)營權(quán)登記的機(jī)構(gòu)、管轄、程序等系列事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)定。

(三)引入強(qiáng)制管理制度,創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押途徑方面,可考慮引入強(qiáng)制管理模式。強(qiáng)制管理,是指行政部門通過指定委托管理人管理抵押物,以該抵押物生產(chǎn)經(jīng)營過程中所生孽息優(yōu)先清償債權(quán)的制度,是償還債務(wù)的有效手段。[10]協(xié)議折價(jià)、拍賣、變賣等傳統(tǒng)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式,以土地的交換價(jià)值作為償還債務(wù)的對(duì)價(jià),風(fēng)險(xiǎn)較高,極易導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)滅失。而強(qiáng)制管理著眼于土地的使用價(jià)值,以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益來優(yōu)先償還債務(wù)。抵押物的權(quán)屬依舊是抵押人,待債務(wù)清償完畢后,土地經(jīng)營權(quán)可自動(dòng)恢復(fù)至圓滿狀態(tài),所以該種模式只會(huì)使抵押人短暫性地喪失抵押物收益權(quán),而不會(huì)喪失土地經(jīng)營權(quán)。[11]且此措施很好地平衡了土地經(jīng)營權(quán)抵押中各方當(dāng)事人之間的利益,使土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn),獲得諸多學(xué)者的認(rèn)同,可考慮將強(qiáng)制管理這一創(chuàng)新性的實(shí)現(xiàn)方式予以具體規(guī)定。[12]

(四)重視土地流轉(zhuǎn)制度的整體構(gòu)建與抵押風(fēng)險(xiǎn)的多元控制

第一,增設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所,加快對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用。可以參考國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易所的模式,增加各級(jí)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所的數(shù)量,確有必要的情況下可建設(shè)四級(jí)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所,以促進(jìn)全方位的交易信息傳遞、整合和快捷的流轉(zhuǎn)、交易。大數(shù)據(jù)背景下,土地經(jīng)營權(quán)抵押的開展,應(yīng)集網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)于一身:完善土地登記信息系統(tǒng),提高信息流通的透明度,打破信息不對(duì)稱的壁壘。

第二,完善土地經(jīng)營權(quán)抵押的價(jià)值評(píng)估體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,商品因具有價(jià)值才能夠在市場(chǎng)上流通。個(gè)人建議通過三個(gè)方面來彌補(bǔ)這一缺陷:首先,建立第三方土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu),改善機(jī)構(gòu)魚龍混雜的情況。其次,制定科學(xué)、客觀的土地經(jīng)營權(quán)評(píng)估規(guī)則和方法。最后,培養(yǎng)專業(yè)評(píng)估人才并建立評(píng)估追責(zé)機(jī)制。建議對(duì)土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估人員嚴(yán)格準(zhǔn)入,持證上崗,以通過全國土地價(jià)值評(píng)估資格考試并獲得考試合格證書作為從事評(píng)估工作的前置條件。

第三,建立多元化風(fēng)險(xiǎn)防范與分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押發(fā)展的另一制約因素是,土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制與我國三農(nóng)建設(shè)的上層建筑設(shè)計(jì)不能有效銜接,需要以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障作用、財(cái)政資金引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、提高金融機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險(xiǎn)管理能力多元化手段分散抵押風(fēng)險(xiǎn),最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

結(jié)語

放活土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能,既是對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展困境的現(xiàn)實(shí)回應(yīng),也是我國農(nóng)地制度改革的必然選擇?！叭龣?quán)分置”改革及其法律發(fā)展,不會(huì)因?yàn)槊穹ǖ浼{入體制架構(gòu)而終結(jié),相反在得到民法典法律體制支持后會(huì)借助更加積極的實(shí)踐力量加速演化。在農(nóng)地法制改革中,應(yīng)堅(jiān)持和落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán),而不能將其虛置。土地承包經(jīng)營權(quán)這一權(quán)利定性和權(quán)利稱謂,不應(yīng)受土地經(jīng)營權(quán)生成和定性的影響,也不應(yīng)被“土地承包權(quán)”所替代。現(xiàn)階段,土地經(jīng)營權(quán)抵押仍面臨諸多困境,需在促進(jìn)政策話語法律化的同時(shí),加強(qiáng)聯(lián)動(dòng),引入強(qiáng)制管理制度,重視土地流轉(zhuǎn)制度的整體構(gòu)建與抵押風(fēng)險(xiǎn)的多元控制,助推農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。法律發(fā)展的重點(diǎn)不在立法、理論或判決,而在于社會(huì)本身?！叭龣?quán)分置”背景下土地經(jīng)營權(quán)抵押不僅需要理論支撐,也需要在實(shí)踐中逐步探索,彌合理論解釋與現(xiàn)行立法的沖突,用立法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求并接受實(shí)踐檢驗(yàn),以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。在這一過程中,法科學(xué)子不應(yīng)僅糾葛于字斟句酌的理論論證,也應(yīng)當(dāng)俯下身來,立足于國情與實(shí)際,尋求土地經(jīng)營權(quán)抵押的妥適路徑。

①部分學(xué)者指出,土地承包權(quán)在《農(nóng)村土地承包法》第5條已有明確的含義,性質(zhì)為成員權(quán)。因本文著重討論土地經(jīng)營權(quán)抵押問題,因此對(duì)土地承包權(quán)的性質(zhì)不再贅述。支持的參見丁文．論“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)[J]．法商研究,2017(03):15－26．反對(duì)的,參見蔡立東．土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)闡釋[J]．交大法學(xué),2018(04):20－30．

②至本文完成時(shí),有“土地所有權(quán)－土地承包權(quán)－土地經(jīng)營權(quán)”、“土地所有權(quán)－土地承包經(jīng)營權(quán)－土地經(jīng)營權(quán)”、“所有權(quán)－土地承包經(jīng)營權(quán)－次級(jí)土地承包經(jīng)營權(quán)等諸多觀點(diǎn)。

③詳見《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》第三章:逐步形成“三權(quán)分置”格局。

④《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條。

⑤本文在土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性為物權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行抵押制度構(gòu)建,關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的證成,現(xiàn)有研究已較為充分,本文不再贅述。參見陳小君．我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀．法學(xué)研究,2014,36(04):4－25．

⑥詳見《農(nóng)村土地承包法》第24條、《物權(quán)法》第127條第2款之規(guī)定。

⑦詳見《重慶市農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作方案》、《桶橋區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)菅權(quán)抵押登記暫行辦法》。

⑧詳見《農(nóng)村土地承包法》(2019年1月1日實(shí)施)第47條。

⑨支持統(tǒng)一模式的國家或地區(qū)有法國、德國、我國臺(tái)灣地區(qū)及大陸部分學(xué)者。參見《法國民法典》第520條、《德國民法典》第94條、我國臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“民法”第66條第2款。

⑩《最高院關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第52條規(guī)定。

?相關(guān)案例參見:湖北省來鳳縣人民法院(2018)鄂2827民初602號(hào)判決書、新疆維吾爾自治區(qū)奇臺(tái)縣人民法院(2018)新2325民初138號(hào)判決書、江蘇省宿遷市中級(jí)人民法院(2017)蘇13民終2030號(hào)判決書、寧夏回族自治區(qū)中寧縣人民法院(2017)寧0521民初809號(hào)判決書、云南省開遠(yuǎn)市人民法院(2016)云2502民初1129號(hào)判決書、廣東省英德市人民法院(2016)粵1881民初2638號(hào)判決書。至本文完成之時(shí),尚未見到上訴、申訴等判決或裁定。