中共重慶市綦江區(qū)委黨校 黃貞竹

一、引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》第十一條建議：“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”中載明：推行垃圾分類和減量化、資源化。加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系。”，從頂層規(guī)劃上將垃圾分類納入了國家重大舉措之中。

生活垃圾分類是解決隨經(jīng)濟社會發(fā)展和物質(zhì)消費水平大幅提高而日益緊缺的資源與日益加劇的污染問題的重要舉措，它關(guān)系到提升生活垃圾資源化、減量化、無害化處理水平，亦關(guān)系到人居環(huán)境的品質(zhì)，更是考驗精細治理的能力。精細治理的水平和成效離不開政策的充分執(zhí)行。本文從政策執(zhí)行的角度切入，對垃圾分類推行中存在的問題進行分析。

二、國內(nèi)垃圾分類治理相關(guān)研究情況

目前我國專家學(xué)者對垃圾分類治理的相關(guān)研究主要集中在以下三個方向：1.生活垃圾分類相關(guān)法規(guī)、配套制度的法律、政策體系研究。學(xué)者認為垃圾分類政策失敗的原因在于制定了法律規(guī)范，但頂層設(shè)計不夠，相應(yīng)的監(jiān)管機制等配套政策不夠完善，不能良好的保障垃圾分類的實施；2.影響居民垃圾分類行為的因素研究，學(xué)者認為行為心理、階層認同、環(huán)境價值觀水平、外部壓力等與實施垃圾分類的行為相關(guān)；3.比較各地區(qū)垃圾分類經(jīng)驗，“如吳曉林，鄧聰慧用中國臺灣垃圾分類治理的案例展現(xiàn)了依靠立法、行政處罰與監(jiān)督、強制收費等強干預(yù)手段,將垃圾分類成本“內(nèi)部化”；同時輔以宣傳教育、多元參與、社區(qū)營造等弱干預(yù)手段，增強人們對垃圾分類的文化認同與自覺性”；康玲、盧垚、陳曉珍等很大一部分學(xué)者圍繞國外垃圾分類標準、指定的法律制度體系、處理流程等進行了比較研究，為國內(nèi)垃圾分類工作開展提供了參考。

三、我國垃圾分類治理現(xiàn)狀

（一）垃圾分類歷程

我國從垃圾分類文本雛形出現(xiàn)到正式政策出臺分為以下四個時期：1.人民出于勤儉節(jié)約的樸素情懷而進行垃圾分類時期，可以追溯到中華人民共和國成立初期，具體體現(xiàn)在1957年10月中旬《北京日報》刊載的一則報道，公布了北京市城區(qū)將要全面實行垃圾分類收集辦法：對破銅爛鐵紙張再回收、破碗盆等日用品進行鋪路等再利用、對餐廚垃圾落葉雜草進行漚肥等資源化利用。2.國家正式推行時期，1992年6月28日,國務(wù)院發(fā)布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(國務(wù)院令［1992］101號),第一次以官方文件的形式提出對城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運輸和處理。3.試點分類收集時期，2000年,原建設(shè)部即公布了首批生活垃圾分類收集的試點城市名單,北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林成為首批試點的8個城市,隨后越來越多的城市也都加入垃圾分類處理的陣營當(dāng)中。4.垃圾強制分類時期，2017年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實施方案》指出在部分規(guī)定城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實施生活垃圾強制分類。我國實施垃圾分類范圍正在逐步擴大，程度正在不斷加深。

（二）垃圾分類取得成效

嚴格算起來，中國開始實行垃圾強制分類從2017年開始，距今4年多時間。先行實施強制分類的部分地區(qū)根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、群眾生活習(xí)慣等實際情況進行了一系列的探索、實驗，取得了一定的成效。比如北京市的廚余垃圾分出量在生活垃圾管理條例實行三個月的時間里得到顯著提升、上海市的垃圾分類達標率在一年里由15%上升至了90%”，“按照國家相關(guān)標準和要求，重慶中心城區(qū)生活垃圾分類處理系統(tǒng)的覆蓋率達到99%?！?/p>

（三）垃圾分類治理推進中的“難點”

垃圾分類治理屬于公共管理范疇，對比國外如日本、德國等開展垃圾分類幾十年、目前已經(jīng)形成較為成功和完整垃圾處理體系的國家，我國人口密度大、生活習(xí)慣地域差異大，生活垃圾分類才剛剛正式起步，對于別國的先進經(jīng)驗也不是照搬照抄就可以的，在實踐中探索、摸索、求索難免會遇到難點和瓶頸。

（1）政策層面——與垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)還未完全配套。地方性法規(guī)未完善，比如重慶的《重慶市生活垃圾管理條例》正處于立法流程中、北京就非居民廚余垃圾收費管理正在公開征求意見。生活垃圾分類治理是一種準公共服務(wù)，配套的法律法規(guī)作為政策工具提供給政策執(zhí)行目標群體遵循的依據(jù)，同時也起到給予外部強制壓力與激勵主觀能動性作用，缺少法律法規(guī)的指引，管理者執(zhí)行者無從下手，目標群體也是一頭霧水。

（2）政策執(zhí)行主體層面——多頭管理，職能交疊。全國多地現(xiàn)行的生活垃圾管理條例都有類似的責(zé)任分工:“城市管理部門是生活垃圾管理的主管部門，其環(huán)境衛(wèi)生管理機構(gòu)負責(zé)生活垃圾管理的日常事務(wù)性工作；商務(wù)委負責(zé)商貿(mào)流通企業(yè)的生活垃圾分類工作指導(dǎo)，同時負責(zé)可回收物回收以及再生資源回收體系建設(shè)和生活垃圾源頭減量；環(huán)保局負責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)有害垃圾收運處理工作；衛(wèi)生計生委負責(zé)醫(yī)療機構(gòu)生活垃圾的分類指導(dǎo)；食品藥品監(jiān)管局負責(zé)餐廚垃圾的收集及分類；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責(zé)促進農(nóng)村生活垃圾的處理?？傊褪浅枪芏档?，多頭管理，誰都可以管，誰都又可以不管。權(quán)責(zé)歸屬模糊就會產(chǎn)生推諉，影響政策執(zhí)行效率,涉及多重屬性的主體，也會因多頭管理造成行為困惑。

（3）目標群體層面——居民企業(yè)對垃圾分類“知而不行”。今年5月重慶市面向全市開展生活垃圾分類民意調(diào)查，收回的36805份調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示有99.5%的市民正在開展生活垃圾分類，25.6%的市民嚴格按照垃圾四分類進行投放”；餐飲、物流、帶包裝產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)等紙質(zhì)、塑料、一次性用品垃圾產(chǎn)生的大戶，沒有廣泛、深度參與到生活垃圾從源頭上減量中來，垃圾分類依然是政府在“唱獨角戲”。

（4）執(zhí)行過程層面——垃圾分類處理各環(huán)節(jié)未完全有效銜接。垃圾分類處收集、運輸、資源化利用和終端處置，四個環(huán)節(jié)中，資源化利用往往被忽略。垃圾分類收集容器是置辦成本最低，投用最便捷的，因而能夠快速的替代不符合垃圾分類要求的老、舊垃圾桶、垃圾箱等收集容器。而垃圾分類運輸車輛、中轉(zhuǎn)站/再生資源分揀利用設(shè)施、處理設(shè)施升級換代的成本和復(fù)雜程度，讓它們的數(shù)量和性能與垃圾分類需求未能匹配。依然存在將按類收集好的垃圾混合裝運、處理的行為，使前端垃圾分類的成果化為泡影，同時極大地傷害了切實履行垃圾分類義務(wù)的目標群體行動的積極性。

四、關(guān)于緩消“難點”的建議

（一）及時配套關(guān)鍵性制度

以“減量化、資源化、無害化”原則為導(dǎo)向，完善調(diào)適現(xiàn)有的垃圾管理收費制度，嘗試實行普通垃圾基準量內(nèi)免收費、基準量外計量收費制度，用更具導(dǎo)向性的方式，激發(fā)城鄉(xiāng)居民、企業(yè)等排放主體主動從源頭上對垃圾減量和分類，同時考慮不同的居民集居程度,進一步完善對再生資源行業(yè)扶持補貼制度，使得垃圾分類與資源利用銜接有效,配套監(jiān)督舉報獎勵制度，讓“無因管理”的人變得有責(zé)任感，使垃圾分類“搭便車”“劃水”行為沒有空間。細化垃圾分類信用管理制度，尤其是進出的標準，以及結(jié)果的運用。

（二）厘清管理機制，整合執(zhí)行主體

探尋整合多部門垃圾分類相應(yīng)管理職能為專門的綜合性的管理部門的可能性，全權(quán)管理各領(lǐng)域各行業(yè)的垃圾分類，改善垃圾分類和垃圾資源化再回收利用間的銜接效率低下的問題。循序漸進引入社會企業(yè)，利用市場機制，在政府監(jiān)督管理之下，參與垃圾分類治理，實現(xiàn)垃圾處理市場化、產(chǎn)業(yè)化運作，治理達到專業(yè)化、精細化水平。

（三）多渠道促進目標群體“知行合一”

生活垃圾從源頭進行有效分類可減少后期治理中分揀設(shè)備的配置，從而降低處理成本，因而目標群體的配合十分重要。巴特森指出，有四種力量使人們?yōu)楣怖孀髫暙I：一是利他主義,一種有益于他人的行為；二是利己中心，一種絕對以自我利益為中心的親社會行為；三是集體主義，一種有利于某一特定群體的親社會行為；四是規(guī)則主義，一種支持道德原則的親社會行為。一、二、三方面可以通過宣傳環(huán)境價值觀、垃圾分類對當(dāng)下生活環(huán)境的重要性以提升目標群體對環(huán)境的利他態(tài)度和共同遵守、相互監(jiān)督垃圾分類的集體主義；制定適度的獎勵垃圾分類行為的規(guī)則以提升目標群體感知得到的行為動力、自我效能感從而成為利己中心的良性產(chǎn)物。規(guī)則主義是力量最強的使人們?yōu)楣怖孀髫暙I的力量，法律是最低程度的道德，公共意識不論是個人還是企業(yè)組織，實現(xiàn)從垃圾分類的“他律”到“自律”還需要一個過程，期間就需要硬性的制度持續(xù)鞏固“他律”的效果直至規(guī)定內(nèi)化為認同和習(xí)慣自覺。采取有效舉措把垃圾分類責(zé)任落實到人和戶，追究亂丟棄垃圾公民和企業(yè)的責(zé)任，實施嚴格、有效的監(jiān)督與懲罰。

（四）“橫縱”連貫垃圾分類全過程以及再生資源利用過程

縱向上：做好垃圾分類體系的規(guī)劃布局，垃圾存儲設(shè)施安置、數(shù)量，轉(zhuǎn)運設(shè)備的功能配置，數(shù)量，中轉(zhuǎn)站的建設(shè)，無害化處理場地的建設(shè)及規(guī)模，垃圾資源化再利用場地設(shè)備，考察論證以上各設(shè)施與垃圾產(chǎn)生點的區(qū)位關(guān)系、與居民聚居點的距離，提升垃圾轉(zhuǎn)運效率，同時避免“鄰避效應(yīng)”；加強設(shè)施設(shè)備配套建設(shè)，逐步淘汰老舊密封不嚴無法有效實施垃圾分類轉(zhuǎn)運的運輸設(shè)備，在有條件的運輸工具上改造升級，實現(xiàn)收集、運輸、資源化再生利用、無害化處理無縫銜接。橫向上：垃圾分類各環(huán)節(jié)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的安裝、建造、投用要與智慧城市建設(shè)融合、進行前瞻性考慮，融入智慧城市管理網(wǎng)絡(luò)的設(shè)施，與時俱進深化垃圾治理體系。

垃圾分類是一個復(fù)雜的過程，需要居民多一些配合，企業(yè)多一些擔(dān)當(dāng)，政府多一些思考。