陜西地建土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司 馬騫宇，賀偉

優(yōu)化國(guó)土規(guī)劃方案，做好國(guó)土資源開(kāi)發(fā)保護(hù)工作方能有效發(fā)揮國(guó)土資源應(yīng)有的價(jià)值。然而，從整體結(jié)構(gòu)來(lái)看，當(dāng)前國(guó)土規(guī)劃工作尚且存在多方面的問(wèn)題，主要問(wèn)題包括國(guó)土規(guī)劃法律尚未健全，規(guī)劃理念難以適應(yīng)國(guó)土規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展，國(guó)土規(guī)劃調(diào)控功能趨于弱化，國(guó)土規(guī)劃民眾參與度偏低等。本文將簡(jiǎn)單介紹國(guó)土規(guī)劃的基本任務(wù)，系統(tǒng)論述國(guó)土規(guī)劃工作中的現(xiàn)存問(wèn)題，并分層淺談解決對(duì)策。

一、新時(shí)期背景下的國(guó)土規(guī)劃任務(wù)

國(guó)土規(guī)劃是針對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、配置、管理和使用活動(dòng)擬定一套完整的政策，制定綜合性部署方案，以便于后期活動(dòng)有據(jù)可依，使工作方法更為合理。在新時(shí)期背景下，國(guó)土規(guī)劃工作會(huì)對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用與建設(shè)管理等工作制定綜合性空間布局，協(xié)調(diào)好國(guó)土規(guī)劃活動(dòng)與其他資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國(guó)民生活與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，將國(guó)土規(guī)劃工作和各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整相融合，不斷提高國(guó)土資源利用價(jià)值。新時(shí)期背景下的國(guó)土規(guī)劃具有五大基本特征：第一，國(guó)土規(guī)劃具有連貫性、持續(xù)性和循環(huán)性。第二，在國(guó)土規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，工作人員會(huì)制定最佳具體可行的方案。第三，國(guó)土規(guī)劃工作具有層次性，有總體規(guī)劃、功能性規(guī)劃和地方綜合規(guī)劃之分。第四，國(guó)土規(guī)劃是一個(gè)完整的系統(tǒng)。第五，國(guó)土規(guī)劃屬于一個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程，在規(guī)劃方案實(shí)施過(guò)程中，工作人員會(huì)對(duì)該方案進(jìn)行不斷完善與科學(xué)修訂。

二、國(guó)土規(guī)劃工作現(xiàn)存問(wèn)題

（一）國(guó)土規(guī)劃法律尚未健全

與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)目前所推行的國(guó)土規(guī)劃法律法規(guī)還須待健全。雖然國(guó)家也頒布了一系列相關(guān)法律，卻難以適應(yīng)新時(shí)期的變化。簡(jiǎn)而言之，在21世紀(jì)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境均有所變化，全球化對(duì)中國(guó)的發(fā)展影響極為顯著，國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用矛盾、發(fā)展瓶頸和保護(hù)工作不容忽視，然而，當(dāng)前法律法規(guī)尚不能解決這些問(wèn)題，難以滿(mǎn)足發(fā)展用地需求。舉例而言，在全球化背景下，外企來(lái)中國(guó)投資發(fā)展必然需要建設(shè)用地，這就很容易引發(fā)用地矛盾，如果法律不能及時(shí)處理，必然影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）規(guī)劃理念難以適應(yīng)國(guó)土規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展

起初，國(guó)土規(guī)劃工作主要是結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻忽視了土地資源開(kāi)發(fā)利用工作對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，難免存在污染問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)土資源規(guī)劃工作有了顯著的環(huán)保效果。然而，從整體上講，融入深度尚且不足，規(guī)劃理念與環(huán)保、文化建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)、其他資源保護(hù)工作和公益事業(yè)的聯(lián)系不是非常緊密，不利于提高國(guó)土資源開(kāi)發(fā)效益。

（三）國(guó)土規(guī)劃調(diào)控功能趨于弱化

據(jù)調(diào)查了解，國(guó)內(nèi)各地土地資源開(kāi)發(fā)利用瓶頸化問(wèn)題顯著，而國(guó)土規(guī)劃調(diào)控功能明顯不足。舉例而言，有不少農(nóng)田被征用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，耕地面積驟減，給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不容小覷的挑戰(zhàn)，而土地規(guī)劃調(diào)控工作卻很難解決這一問(wèn)題。

（四）國(guó)土規(guī)劃民眾參與度偏低

在國(guó)內(nèi)部分市縣區(qū)域，國(guó)土規(guī)劃工作完全是由政府決定，人民群眾通常不參與該項(xiàng)工作，規(guī)劃人員在制定規(guī)劃方案的過(guò)程中也不會(huì)了解群眾的心聲與建議，這樣很容易導(dǎo)致最終的規(guī)劃方案缺乏民眾支持，也難免會(huì)引起糾紛。

三、解決對(duì)策

（一）健全國(guó)土規(guī)劃法律機(jī)制

在新時(shí)期背景下，做好國(guó)土規(guī)劃工作，理應(yīng)順應(yīng)城市化建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，不斷完善相關(guān)法律體系，使國(guó)土規(guī)劃工作有法可依。在具體立法過(guò)程中，應(yīng)著重做好三項(xiàng)基本工作：第一，正確認(rèn)知立法工作的重要意義，確保相關(guān)法律法規(guī)能夠?qū)ν恋匾?guī)劃工作各部門(mén)（包括土地局、測(cè)繪部門(mén)、城建部門(mén)等）進(jìn)行合法約束與有效管理，使合法的土地資源開(kāi)發(fā)與配置方案能得以落實(shí)，禁止非法買(mǎi)賣(mài)土地。第二，大力推進(jìn)土地規(guī)劃管理制度步入法治化，為土地保護(hù)工作與開(kāi)發(fā)利用工作提供法律保障，確保法律文獻(xiàn)能夠保護(hù)區(qū)域土地權(quán)益。第三，構(gòu)建聽(tīng)證制度，確保土地規(guī)劃形成統(tǒng)一決策之后，再依照對(duì)應(yīng)合同規(guī)定來(lái)進(jìn)行，同時(shí)，要確保合同的合法性。另外，應(yīng)積極借鑒美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土規(guī)劃管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，汲取優(yōu)質(zhì)法律因素，對(duì)中國(guó)國(guó)土規(guī)劃法律文獻(xiàn)進(jìn)行完善。

（二）創(chuàng)新國(guó)土規(guī)劃理念

促進(jìn)國(guó)土規(guī)劃工作的可持續(xù)發(fā)展，必須正視新時(shí)期的土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，結(jié)合各行業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)土地規(guī)劃工作與環(huán)保、民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公益事業(yè)發(fā)展與文化發(fā)展的關(guān)系，大力創(chuàng)新國(guó)土規(guī)劃理念，將綠色環(huán)保理念和人本主義觀念深度融合于國(guó)土規(guī)劃理念之中，使國(guó)土規(guī)劃工作更具科學(xué)性、環(huán)保性、發(fā)展性與人文性。應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)的國(guó)土規(guī)劃原則，以此確保國(guó)土規(guī)劃工作的順利開(kāi)展。目前，國(guó)家已針對(duì)土地規(guī)劃工作制定了七項(xiàng)基本原則：

第一，可持續(xù)發(fā)展原則。該原則要求工作人員在開(kāi)展土地規(guī)劃工作、執(zhí)行土地資源開(kāi)發(fā)利用與管理計(jì)劃以及落實(shí)土地規(guī)劃方案的過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，不斷完善土地管理制度，優(yōu)化土地資源經(jīng)營(yíng)管理體系，將土地經(jīng)營(yíng)承包確權(quán)證書(shū)、土地資源使用證書(shū)、土地承包合同文件、土地規(guī)劃證書(shū)作為工作參考基礎(chǔ)，努力實(shí)現(xiàn)土地資源開(kāi)發(fā)利用、配置與規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，尊重歷史，堅(jiān)持法治原則。該原則要求工作人員在執(zhí)行土地規(guī)劃工作的過(guò)程中應(yīng)認(rèn)真參考《土地管理法》《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》等法律文獻(xiàn)，依法開(kāi)展土地確權(quán)與登記頒證工作。同時(shí)，在工作過(guò)程中，應(yīng)尊重歷史，即遵循原有的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系和承包關(guān)系，如果發(fā)現(xiàn)實(shí)際狀況和賬面內(nèi)容不一致，就要再次認(rèn)真核實(shí)與調(diào)查，將現(xiàn)狀和歷史因素對(duì)比結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，全面核實(shí)后方能進(jìn)行科學(xué)調(diào)整與準(zhǔn)確等級(jí)，切忌非法調(diào)整和非法征用土地。

第三，堅(jiān)持因地制宜和民主協(xié)商原則。國(guó)內(nèi)土地類(lèi)型不盡相同，因而，不能采取同一種方法對(duì)所有土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，必須采取因地制宜方針，根據(jù)實(shí)際需要采用最細(xì)致的針對(duì)性規(guī)范方案，對(duì)方案內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。與此同時(shí)，土地規(guī)劃工作并非由政府或者某一組織獨(dú)立完成，而是要發(fā)揮人民群眾的力量，開(kāi)展民主協(xié)商活動(dòng)，鼓勵(lì)民眾積極參與土地規(guī)劃工作。

第四，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，檢查市場(chǎng)運(yùn)作原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，處理好土地規(guī)劃工作，協(xié)調(diào)該項(xiàng)工作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民生活以及自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作關(guān)系，確保規(guī)劃工作的合法性與明確性，必須充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，由政府頒布引導(dǎo)性政策，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，發(fā)揮監(jiān)督職能，引導(dǎo)工作人員完善土地規(guī)劃管理機(jī)制，培養(yǎng)良好的市場(chǎng)主體，完善相關(guān)制度，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，按照規(guī)律探究合理的國(guó)土資源配置方案，以此推進(jìn)國(guó)土規(guī)劃工作市場(chǎng)化和資本化。

第五，堅(jiān)持實(shí)效性原則和求真務(wù)實(shí)精神。工作人員應(yīng)立足于國(guó)土資源規(guī)劃目標(biāo)，處理好穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持實(shí)效性原則，秉承求真務(wù)實(shí)精神，分清工作重點(diǎn)，采取先易后難方針?lè)植介_(kāi)展國(guó)土資源規(guī)劃工作，處理好輕重緩急問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況率先突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)工作領(lǐng)域。

第六，堅(jiān)持勇于創(chuàng)新和試點(diǎn)先行原則。中國(guó)國(guó)土面積廣闊，整個(gè)國(guó)土規(guī)劃工作難度高，因此，要試點(diǎn)先行開(kāi)展規(guī)劃工作，勇于創(chuàng)新，以此總結(jié)成熟的經(jīng)驗(yàn)，并予以推廣。第七，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧原則。國(guó)土規(guī)劃工作覆蓋范圍廣，涉及到了多項(xiàng)細(xì)節(jié)，存在大量的重點(diǎn)工作，為了處理好細(xì)節(jié)問(wèn)題，做好各項(xiàng)工作，則必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧原則，促進(jìn)各部門(mén)與人民群眾的有機(jī)協(xié)作。

（三）完善國(guó)土規(guī)劃調(diào)控功能

國(guó)家政府應(yīng)重視優(yōu)化國(guó)土規(guī)劃調(diào)控功能，在規(guī)劃工作中，不能只重視土地資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，而是要兼顧各種資源，像環(huán)境資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源、林地資源等，將這些資源規(guī)劃一并納入土地規(guī)劃中。與此同時(shí)，規(guī)劃人員要做好土地勘測(cè)工作，加強(qiáng)土地資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入管理，優(yōu)化國(guó)土空間布局，努力提高土地資源綜合利用價(jià)值，使國(guó)土規(guī)劃能夠服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與交通建設(shè)等各項(xiàng)工作。另外，要注意科學(xué)緩解國(guó)土規(guī)劃工作中的各種矛盾，解決土地資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，確保國(guó)土規(guī)劃的合理性。

（四）提高國(guó)土規(guī)劃公眾參與度

在國(guó)土規(guī)劃工作中，政府應(yīng)密切聯(lián)系人民群眾，鼓勵(lì)群眾勇于提出個(gè)人見(jiàn)解，貢獻(xiàn)智慧，以便結(jié)合群眾意見(jiàn)不斷改善國(guó)土規(guī)劃方案。需要注意的是，公眾參與并非形式主義，而是一種有序的計(jì)劃方案，由政府部門(mén)、土地開(kāi)發(fā)單位和人民群眾交互完成，群眾參與國(guó)土規(guī)劃決策工作有助于緩解群眾自身和政府以及土地開(kāi)發(fā)單位的矛盾，減少?zèng)_突。在正式制定和執(zhí)行土地規(guī)劃方案之前，政府應(yīng)事先和當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行溝通，說(shuō)明規(guī)劃主旨與目標(biāo)，征求群眾的意見(jiàn)，并將群眾建議納入規(guī)劃方案中。在信息時(shí)代，公眾參與國(guó)土規(guī)劃決策的方式呈現(xiàn)出多樣化，有走訪(fǎng)反饋、群眾交流會(huì)、微信交流與平臺(tái)留言等，政府和土地開(kāi)發(fā)單位應(yīng)集思廣益，尊重民眾的心聲，將群眾意見(jiàn)反饋于國(guó)土規(guī)劃決策之中。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在新時(shí)期背景下，做好國(guó)土規(guī)劃工作，理應(yīng)順應(yīng)城市化建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，不斷完善相關(guān)法律體系，使國(guó)土規(guī)劃工作有法可依。其次，應(yīng)正視新時(shí)期的土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，大力創(chuàng)新國(guó)土規(guī)劃理念，深度融合綠色環(huán)保理念和人本主義觀念，使土地規(guī)劃工作科學(xué)化、持續(xù)化與環(huán)保化。再次，應(yīng)著重優(yōu)化國(guó)土規(guī)劃調(diào)控功能，緩解土地規(guī)劃工作中的各種矛盾。另外，在執(zhí)行國(guó)土規(guī)劃工作中，政府和土地開(kāi)發(fā)單位應(yīng)重視加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，尊重群眾意見(jiàn)，不斷提高國(guó)土規(guī)劃工作的公眾性。