蘇州大學(xué) 韓照婷

一、泰興市五里墩新型農(nóng)村社區(qū)治理基本情況調(diào)研

泰興市位于江蘇省中部、長江中下游北岸，行政區(qū)劃面積1172平方公里。2011年，泰興市委、市政府明確古溪鎮(zhèn)橫垛居委會(huì)等16個(gè)社區(qū)為重點(diǎn)建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)，并從2011年起，市財(cái)政會(huì)在“十二五”期間每年安排1000萬元對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

五里墩社區(qū)成立于2005年5月，位于泰興市濟(jì)川街道境內(nèi)，由原先的五里墩等村居拆遷合并而成。其搬遷形式與上文農(nóng)民集中居住模式中的“遷棄歸并”相符，故將其作為農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)的典型進(jìn)行研究。

五里墩社區(qū)轄區(qū)總面積1.5萬平方公里，現(xiàn)有居民住宅小區(qū)7個(gè)，總戶數(shù)5594戶，常住人口19514人?，F(xiàn)有社區(qū)工作人員13名，社區(qū)黨員70人；共有駐區(qū)單位73家，其中部委辦局6家，學(xué)校3所，大型商貿(mào)流通企業(yè)1家，三產(chǎn)服務(wù)餐飲企業(yè)12家，列統(tǒng)企業(yè)4家，銀行6家，物業(yè)公司6家。

隨著地方新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，當(dāng)?shù)匾桓呢毟F、落后的風(fēng)貌，大量的就業(yè)崗位缺口得到了改善，但仍存在部分社區(qū)居民對(duì)搬遷政策的不理解、后續(xù)資金不足等問題。

二、農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題與成因

（一）社區(qū)治理體制不夠明晰

農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)治理體制有待進(jìn)一步理順，在推行農(nóng)民集中居住政策對(duì)農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一管理，推動(dòng)村治模式由傳統(tǒng)模式向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的過程中，由于農(nóng)民自身治理能力的薄弱、治理經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定等等原因，新形成社區(qū)的治理權(quán)限尚未得到明確，進(jìn)而無法進(jìn)行高效地治理[1]。

到底是如何對(duì)農(nóng)民集中居住進(jìn)行管理的？現(xiàn)階段無外乎于“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”兩種，但上述兩種村治模式下，傳統(tǒng)農(nóng)村依賴“行政化”治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派工作人員進(jìn)行治理的情況屢見不鮮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于其本身的特殊性，可以直接面向基層進(jìn)行行政性治理，雖然治理主體在農(nóng)民集中居住之后的社區(qū)中已經(jīng)逐漸向社區(qū)居民轉(zhuǎn)變，換言之通過社區(qū)委員會(huì)等組織的成立來充分行使社區(qū)治理權(quán)，如果產(chǎn)生任何問題，居民可向社區(qū)委員會(huì)進(jìn)行反映。不過在實(shí)際操作中還是藩籬重重，由于村民自治能力相對(duì)來說比較薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)的是基層群眾，加之很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以摒棄以往的治理理念，所以導(dǎo)致了社區(qū)委員會(huì)“空有其表”，成為了形式上行使治理權(quán)的單位，其實(shí)真正的很多問題還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬解決，這種政府的行政權(quán)力對(duì)社區(qū)自治權(quán)力的侵蝕導(dǎo)致了難以形成合理有效的治理體制。

（二）民主參與機(jī)制有待完善

社區(qū)居民首先要擁有對(duì)社區(qū)事務(wù)最基本的知情權(quán)，才能進(jìn)一步參與制定決策與監(jiān)督執(zhí)行。但在農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)中，缺乏相應(yīng)的法律和制度對(duì)這部分權(quán)力進(jìn)行保障，致使民主參與水平一直較低。例如一些社區(qū)不公開政務(wù)，財(cái)務(wù)工作也不夠透明化，進(jìn)而決策難以實(shí)現(xiàn)民主。

調(diào)研結(jié)果顯示有許多居民不了解當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管委會(huì)的工作，并且不認(rèn)可社區(qū)事務(wù)公開透明的居民比例也很大。低水平的民主參與給社區(qū)治理帶來了消極的影響：首先對(duì)社區(qū)管理層的決策無法進(jìn)行監(jiān)督和制約，這直接導(dǎo)致了很多“一言堂”的出現(xiàn)。其次由于缺乏一定的居民知情權(quán)和決策權(quán)，許多社區(qū)治理的決策制定與實(shí)施相對(duì)而言會(huì)比較隨意，決策科學(xué)性的缺失自然無法對(duì)社區(qū)治理起到積極作用[2]，更是會(huì)造成時(shí)間資源和人力資源的浪費(fèi)。

（三）非政府組織及社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重滯后

基于目前政府現(xiàn)有工作內(nèi)容無法覆蓋非政府組織所承擔(dān)功能的現(xiàn)狀，為了符合多元化治理的要求，減輕地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，引入非政府組織勢在必行。然而在很多農(nóng)村社區(qū)中，非政府組織的發(fā)展是不足甚至嚴(yán)重滯后的[3]。社區(qū)中各協(xié)會(huì)的設(shè)立過于簡易，不利于提高社區(qū)的公共服務(wù)水平，面對(duì)很多復(fù)雜的突發(fā)狀況時(shí)也難以適應(yīng)和作出及時(shí)的應(yīng)對(duì)措施。

非政府組織是介于政府與居民之間的一種“調(diào)和劑”般的存在，在面對(duì)和處理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)時(shí)具有很高的靈活性，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化及民眾需求的多樣化，為了提高社會(huì)管理與公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新性，更需加大力度引入非政府組織來對(duì)農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理。

除此之外，誠如社區(qū)公共設(shè)施的管理、服務(wù)信息和社區(qū)衛(wèi)生的維護(hù)[4]等工作，都可以委托給更加專業(yè)的社會(huì)組織，這也能在一定程度上緩解社區(qū)委員會(huì)過度行政化的問題。

（四）治理方法有待進(jìn)一步開拓

對(duì)農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理，其實(shí)已經(jīng)涌現(xiàn)出了不少治理手段。諸如開展社區(qū)宣傳、評(píng)選社區(qū)模范、組織種類多樣的社區(qū)活動(dòng)等?？梢哉f凡涉及社區(qū)管理的形式均可以納入社區(qū)治理的范疇。但上述的治理方法大多注重物質(zhì)層面的治理，將著眼點(diǎn)放在精神層面的并不多。然而物質(zhì)與精神、生活與文化各方面都是需要平衡的[5]。社區(qū)治理方法的單一，未將農(nóng)民集中居住存在的天然特殊性納入考慮范疇，甚至?xí)?dǎo)致治理手段無法達(dá)到治理效果的結(jié)果。

綜合來看，我國目前更傾向于使用較為直觀的宣傳展覽喊口號(hào)的形式對(duì)集中居住的社區(qū)進(jìn)行治理，沒有跟上科技發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的腳步[6]，沒有融會(huì)貫通使用現(xiàn)代化手段，從而導(dǎo)致其影響力和覆蓋面都很有限。

三、針對(duì)農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)治理問題的對(duì)策建議

（一）積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合本地實(shí)際情況對(duì)自己的準(zhǔn)確定位在對(duì)農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理時(shí)顯得尤為重要，必要時(shí)積極轉(zhuǎn)變職能，由指令型政府向服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)秉持著為社區(qū)人民服務(wù)的原則，進(jìn)一步理清自身及農(nóng)民集中居住社區(qū)內(nèi)相關(guān)組織的職責(zé)權(quán)力，同時(shí)善于借助耕地可規(guī)?；鬓D(zhuǎn)這一先天優(yōu)勢，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

（二）改進(jìn)民主參與機(jī)制并建立權(quán)力制衡機(jī)制

想要農(nóng)民積極參與社區(qū)治理，一套合法的、民主的、制度化的參與機(jī)制必不可少。為了達(dá)成將農(nóng)民納入治理主體的目標(biāo)，一方面要對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行宣傳教育，使其主體意識(shí)、民主意識(shí)及參與意識(shí)得到根本上的提高，從而能夠充分發(fā)揮主人翁意識(shí)，理解參與治理實(shí)質(zhì)上也是對(duì)自身權(quán)益進(jìn)行維護(hù)。另一方面，要積極推進(jìn)民主參與平臺(tái)建設(shè)，完善系列相關(guān)制度，如聽證制度、政務(wù)公開制度等等，同時(shí)公開化透明化社區(qū)管理各項(xiàng)事務(wù)，讓居民在日常生活中能切實(shí)體會(huì)到自己的參與感。

民主參與機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行，又與一套合理有效的權(quán)力制衡機(jī)制密不可分。權(quán)力制衡機(jī)制需要進(jìn)一步滲透進(jìn)民主參與機(jī)制中去，對(duì)監(jiān)督主體及職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確，避免出現(xiàn)權(quán)力不作為與濫用權(quán)力的現(xiàn)象。

（三）培育發(fā)展非政府組織及社會(huì)組織

首先，社區(qū)應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)引入具備一定規(guī)模和能力的非政府組織協(xié)助社區(qū)治理，要為初具規(guī)模、處于萌芽狀態(tài)的非政府組織發(fā)展提供良好的生長環(huán)境，促使其成長為可以承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的優(yōu)秀組織。同時(shí)，對(duì)非政府組織要依法依規(guī)管理。

此外，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社區(qū)的極速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)組織的日益壯大理應(yīng)引起我們的重視，它們正在新型農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮著愈來愈大的力量。為充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)組織籌資、引資、激發(fā)社區(qū)活力的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)政府部門對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織進(jìn)行積極的政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，

對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部制度與人才管理方案進(jìn)行改革，促使農(nóng)村社會(huì)組織走上良性發(fā)展的運(yùn)行軌道。

（四）創(chuàng)新社區(qū)治理主要方法

對(duì)農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理過程中要不斷創(chuàng)新治理手段，主要可以從以下幾方面入手。

第一，因地制宜發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，要在對(duì)社區(qū)當(dāng)?shù)氐臍v史水平和自身?xiàng)l件進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確評(píng)估的基礎(chǔ)上，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工。

第二，將社區(qū)文化作為社區(qū)發(fā)展內(nèi)核，將文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為方向，全力打造別具匠心的獨(dú)特社區(qū)文化。可以通過建造社區(qū)閱覽室、社區(qū)宣傳窗等文化設(shè)施來勾連起居民間情感的紐帶，提升居民文化素質(zhì)的同時(shí)也塑造著社區(qū)精神。

第三，注重社區(qū)教育，不應(yīng)讓社區(qū)教育僅僅停留在貼大字報(bào)、簡單粗暴地表揚(yáng)批評(píng)層面，要充分認(rèn)識(shí)到居民素質(zhì)高低是決定治理能否良性開展的重要因素，對(duì)不同群體和不同年齡段要進(jìn)行更具針對(duì)性的教育。

最后，緊跟科技發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的時(shí)代腳步，運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行“智慧治理”。在面對(duì)一場對(duì)全國乃至全世界人民都造成極大危害和影響的疫情時(shí)，習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)各項(xiàng)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的加強(qiáng)堡壘?！庇纱俗阋钥闯鐾ㄟ^互聯(lián)網(wǎng)積極參與開發(fā)的社區(qū)防控應(yīng)用、線上防控平臺(tái)所囊括的一系列健康報(bào)備、社區(qū)出入管理、居家服務(wù)、違規(guī)舉報(bào)等功能均為這場保衛(wèi)戰(zhàn)的最終勝利貢獻(xiàn)了力量。那么在對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行治理時(shí)如何運(yùn)用智慧手段則顯得尤為重要。