李 甜，牛 偉

（1.太原工業(yè)學(xué)院，山西太原 030013；2.太原科技大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，山西太原 030024）

0 引言

彼得·霍爾和羅斯瑪麗·C.R.泰勒認(rèn)為，歷史制度主義作為新制度主義政治學(xué)的三大主流學(xué)派之一，將制度作為重要的分析對象，既包括帶有強制性規(guī)則的正式制度，又包括倫理和風(fēng)俗習(xí)慣在內(nèi)的非正式制度。歷史制度主義比較關(guān)注制度變遷和制度作用，主要試圖尋找影響制度變遷的主導(dǎo)力量和動力。將制度視作自變量，歷史制度主義的邏輯就是圍繞這一自變量去分析與之互動的因變量，即研究既有制度或者傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)下的制度如何影響制度結(jié)構(gòu)內(nèi)的政治行為、組織關(guān)系、政策方式和內(nèi)容以及社會現(xiàn)實等[1]。認(rèn)識清楚歷史制度主義內(nèi)涵，在探討中國鄉(xiāng)村治理制度變遷時，不能脫離中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的歷史背景和現(xiàn)實環(huán)境變化。在關(guān)注國家機器政治權(quán)力對鄉(xiāng)村治理制度進行機械干預(yù)的同時，還不能忽視傳統(tǒng)文化歷史慣性對鄉(xiāng)村社會發(fā)展所帶來的影響。本文重點從歷史制度主義中關(guān)于制度變遷和制度作用的方向入手，主要從三方面對新中國鄉(xiāng)村治理變遷歷程中的制度進行分析：第一，關(guān)注不同時期國家大戰(zhàn)略背景下對其影響；第二，關(guān)注變遷歷程中非正式制度的影響；第三，試圖探索路徑依賴現(xiàn)象，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的路徑選擇。

1 我國鄉(xiāng)村治理制度的變遷歷程

1.1 新中國成立前的鄉(xiāng)紳把控治理時期（1949年前）

建國之前中國傳統(tǒng)社會的特點是“弱國家，強社會”，宗族體制和鄉(xiāng)紳社會是中國鄉(xiāng)村治理的基本特征。具體表現(xiàn)為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！盵2]主要因為：一是封建王權(quán)出于縮減鄉(xiāng)村管理的成本考慮；二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會國家的賦稅制度能夠滿足中央對鄉(xiāng)村的基本需求；三是受儒家“善治”思想主導(dǎo)、地理和文化斷層制約，中央實際對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會干預(yù)和控制的能力有限。這個“合作”主要體現(xiàn)在對農(nóng)村土地收益分割上，承認(rèn)地主的土地所有權(quán)和地租收入的合法性，而鄉(xiāng)紳地主階層則保證和協(xié)助完成對農(nóng)民的徭役和賦稅，中央通過鄉(xiāng)紳階層實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的管控。即便在民國時期，封建體制也并未發(fā)生根本改變，儒家思想和宗族觀念根深蒂固，家族和鄉(xiāng)紳在很長時期內(nèi)發(fā)揮著維持鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的作用，教化村民，化解村民糾紛等。

傳統(tǒng)社會的組織形式，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會不僅有鄉(xiāng)、里、保、甲等地域性組織參與治理，也有鄉(xiāng)村家族和宗族組織的參與，它并不是完全的自治，也非完全的官治或吏治，而是一種“官督紳辦”或“官督紳治”體制[3]。這種情況持續(xù)到新中國成立前。從歷史制度主義分析來看，既有制度或者傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)下的制度，因為傳統(tǒng)社會權(quán)力的運行機制、社會結(jié)構(gòu)以及文化傳承的固化，導(dǎo)致制度結(jié)構(gòu)內(nèi)統(tǒng)治階層行為、社會關(guān)系以及政策的內(nèi)容、形式都呈現(xiàn)出長期的慣性。制度這一自變量在長期的歷史進程中，并沒有發(fā)生質(zhì)變。

1.2 新中國成立之初到改革開放前期（1949—1978年）

從新中國成立到改革開放前期，我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷多次變遷。新中國成立初期，由于長期國內(nèi)動蕩，中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變得碎片化，鄉(xiāng)村治理處于停滯甚至倒退的局面。中國共產(chǎn)黨借助多次土改運動，促使新中國在新中國成立初期基本完成對鄉(xiāng)村地區(qū)的管理，促使鄉(xiāng)村社會走向穩(wěn)定。建國前幾年，在鄉(xiāng)村地區(qū)一度實行區(qū)——鄉(xiāng)（村）縣兩級制，國家權(quán)力第一次真正滲透到中國鄉(xiāng)村。1958年中共中央發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定在全國范圍內(nèi)取消兩級制而建立人民公社。人民公社不僅僅作為經(jīng)濟社會組織，而是一個政治、經(jīng)濟、軍事、社會及個人生活高度融合的復(fù)合型社會組織。人民公社建立實現(xiàn)了我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了國家機器及國家權(quán)力對鄉(xiāng)村治理模式的改變和塑造。到六十年代初，針對人民公社發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些問題，中央壓縮了各地人民公社的規(guī)模，進而在公社內(nèi)部實行“公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)小隊”三級組織與管理體制[4]，以生產(chǎn)隊作為基本核算單位。在該時期，公社干部是維系整個公社制度的關(guān)鍵，其主要職能便是向鄉(xiāng)村基層民眾（社員）傳達并執(zhí)行上層政策和指令。

這一時期無論是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改變還是具體政策變動，都表明中央需要改變過去農(nóng)村治理中，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)離散和缺乏管控的狀態(tài)，希望借助正式制度，徹底改革鄉(xiāng)村舊有的秩序及習(xí)慣，從而便于更徹底地在農(nóng)村推行黨和政府的政策，整合農(nóng)村地區(qū)資源，推進國家戰(zhàn)略建設(shè)。

1.3 改革開放以來的鄉(xiāng)村治理制度（1978年至今）

改革開放以來，隨著國家政治經(jīng)濟政策調(diào)整，中國社會正在發(fā)生轉(zhuǎn)型和重組，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也相應(yīng)變化。改革開放初期，人民公社制度自然解體，但舊有制度的慣性依然在延續(xù)，新的制度建構(gòu)無法在短期內(nèi)完成。20世紀(jì)80年代初，廣西河池地區(qū)村民自發(fā)嘗試建立的一種全新的基層組織形式——村民委員會，此后基于這種模式的鄉(xiāng)村治理制度改革也自上而下展開。1982年12月，新修訂的《中華人民共和國憲法》基本確立了“鄉(xiāng)政村治”[5]的治理框架，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立人民政府，以取代解體的人民公社，在村一級實行村民自治。1983年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，政府以行政命令的形式終結(jié)了人民公社制度。1998年，村民自治制度被中國政府作為一項正式制度在廣大農(nóng)村推行開來。這一時期，人民公社體制作為治理模式逐漸從鄉(xiāng)村社會退去，而“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式逐步被政府承認(rèn)、推廣和完善。

2006年，國家全面廢除農(nóng)業(yè)稅，對我國鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了一定的影響。從此在中國維系了兩千多年的農(nóng)業(yè)稅被正式廢除，國家以稅收手段控制鄉(xiāng)村的機制已經(jīng)不復(fù)存在。隨后國家不斷加強對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的財政扶植和補貼，而國家對農(nóng)民的補貼則直接通過國家財政執(zhí)行。這一時期，農(nóng)村基層選舉制度、村民自治制度的推行以及新時期的基層干部與群眾的關(guān)系成為關(guān)注探索的重點。

2 制度供給與鄉(xiāng)村治理制度變遷

2.1 國家戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村治理制度變遷的互動關(guān)系

行為主義往往忽略國家在政治發(fā)展中的作用，而歷史制度主義對行為主義進行了矯正和彌補，重新重視了國家力量在制度變遷中的重要作用。通常而言，制度的生成有社會內(nèi)生型制度供給模式、外生型制度模式和復(fù)合型制度供給模式[6]。第一種強調(diào)社會自動形成規(guī)則或制度降低運作成本，第二種強調(diào)國家戰(zhàn)略通過自上而下的制度供給強制推行，第三種是內(nèi)生與外生相結(jié)合所形成的制度規(guī)則。新中國成立以來我國鄉(xiāng)村治理制度經(jīng)過幾次大的變遷，經(jīng)歷了社會內(nèi)生型制度供給模式向外生型制度模式轉(zhuǎn)變，之后外生型制度模式又向復(fù)合型制度供給模式的轉(zhuǎn)變歷程。而我國現(xiàn)階段正處于第三種制度供給模式。無論是宗族鄉(xiāng)紳制度向人民公社時期的“政社合一”制度變遷，還是改革開放以后的“鄉(xiāng)政村治”制度取代“政社合一”制度，建國之后我國鄉(xiāng)村治理制度變遷歷程都受到了國家力量明顯作用，以國家戰(zhàn)略為切入點更容易理解鄉(xiāng)村治理制度變遷。

歷史制度主義認(rèn)為各國制度或國家的變化要么來自對其他制度的學(xué)習(xí)，對新的信息做出反應(yīng)，要么來自國內(nèi)批評性因素累積從而產(chǎn)生的對制度的壓力[7]。進入社會主義計劃時期的最初幾年，在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，百廢待興的客觀環(huán)境下，維護政權(quán)穩(wěn)定、增強國防力量成為國家面臨的緊迫任務(wù)。國家一方面需要向當(dāng)時有著豐富農(nóng)業(yè)改造經(jīng)驗的蘇聯(lián)學(xué)習(xí)；另一方面在中國工業(yè)化初期，將農(nóng)村地區(qū)視為工業(yè)化的資源積累源地，國家需要不斷強化對農(nóng)村地區(qū)的管理。計劃經(jīng)濟時期，尤其是人民公社化時期，國家權(quán)力高度滲透到鄉(xiāng)村社會。人民公社仍屬于復(fù)合型制度供給模式，它最初源于基層鄉(xiāng)村社會，后經(jīng)過國家的認(rèn)可和推廣，從而成了新的鄉(xiāng)村治理制度，引發(fā)了我國鄉(xiāng)村組織體系的重構(gòu)[8]。在這一過程中，自上而下的制度供給在后期占了重要地位，同時也催生了農(nóng)村社會中的一些社會與經(jīng)濟問題。

面對出現(xiàn)的一些問題，中國政府立足自身國情，及時做出重大戰(zhàn)略調(diào)整，促使中國社會重新煥發(fā)生機活力，思考如何解放和發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力，開始考慮如何構(gòu)建一種更加接地氣、通民情、人民滿意的鄉(xiāng)村治理制度。改革開放后，中國社會在發(fā)生巨變的同時，為鄉(xiāng)村社會尋求一種新的治理框架和模式，如何構(gòu)建鄉(xiāng)村治理制度顯得尤為迫切。國家在順應(yīng)歷史潮流、實現(xiàn)和堅持改革開放的同時，逐漸避免對廣大鄉(xiāng)村的過分干預(yù)，充分尊重鄉(xiāng)民意愿，激勵民眾的創(chuàng)造性。在國家發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，中國農(nóng)村地區(qū)逐漸形成“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理新模式，造就了中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理制度的重大變革。

2.2 關(guān)注非正式制度對鄉(xiāng)村治理的影響

歷史制度主義強調(diào)國家對制度塑造作用的同時，還關(guān)注非正式制度對制度構(gòu)建的影響。非正式制度包括行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣和慣例等，它是得到社會認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為準(zhǔn)則[9]。在關(guān)注環(huán)境變化對制度變遷的影響作用時，不能忽視非正式制度。傳統(tǒng)文化中倫理、風(fēng)俗以及慣例對鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展有著不可忽視的影響。正式制度無法消弭鄉(xiāng)村社會的非正式制度運行空間，必須以非正式制度作為前提，“因地制宜”“因時制宜”地將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根[10]。

中國社會經(jīng)歷幾千年的封建帝制，傳統(tǒng)的儒家思想以及相配套的宗族觀念已經(jīng)在鄉(xiāng)村社會根深蒂固，僅僅依靠新中國成立以來的政治運動、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及文化意識形態(tài)的構(gòu)建難以在短期內(nèi)消弭傳統(tǒng)觀念的影響。改革開放后，國家基于自身國情，逐步推行計劃生育基本國策。在農(nóng)村實行初期，卻遭遇村民的不理解與抵觸。究其原因主要有五點：一是為實現(xiàn)人口控制目標(biāo)，政府要求百姓遵守計生政策，履行公民義務(wù)[11]。這與農(nóng)村盛行的“傳宗接代”、“多子多?！钡葌鹘y(tǒng)倫理觀念相抵觸；二是鄉(xiāng)村社會中的價值觀念和倫理規(guī)范中的“善”的觀念，很容易和一些人存在“利”的觀念發(fā)生沖突錯位，導(dǎo)致民眾行為選擇差異；三是村干部在政策推行中，急于完成上級布置的工作任務(wù)，少數(shù)村干部工作存在急躁心理，容易與村民加劇矛盾，削弱信任；四是鄉(xiāng)村社會中宗族勢力、地方“惡霸”等不同利益群體的存在，也給鄉(xiāng)村治理中正式制度推行帶來了難度與困境。五是中央政府、地方政府與鄉(xiāng)村基層組織可能存在意圖偏好和認(rèn)知差異。

3 我國鄉(xiāng)村治理未來的路徑選擇

3.1 鄉(xiāng)村治理的困境：路徑依賴

彼得·豪爾認(rèn)為歷史制度主義在分析制度的建立和發(fā)展過程中強調(diào)路徑依賴和意外后果。[12]制度設(shè)計可能不只是按照當(dāng)今的情況進行設(shè)定，而是背上了歷史的“包袱”，帶有著歷史的慣性。我國鄉(xiāng)村治理制度變遷中，舊有制度依舊會對新的制度以及制度改革帶來影響，其壞的層面將在實踐過程中逐漸被剔除，而良性制度特點將會被新的制度延續(xù)和保留。例如，我國建國之后的歷次土地改革，從私有制到人民公社制度再到家庭承包責(zé)任制，最終形成的土地制度是一種集體土地所有制度與私人經(jīng)營權(quán)利的結(jié)合，秉承了之前制度合理的成分，同時也適應(yīng)了時代和生產(chǎn)力的發(fā)展要求，形成制度上的路徑依賴。

此外，無論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度還是農(nóng)村村民自治制度的產(chǎn)生，都帶有一定程度的意外性，按照歷史制度主義的特征分析，隨后這種意外性的成果迅速被政治化，再而被自上而下的加以普遍推廣適用。這種模式體現(xiàn)出制度與人的互動關(guān)系，在制度產(chǎn)生過程中也存在權(quán)力的非對稱性。這種意外性，應(yīng)該在今后的鄉(xiāng)村治理中加以尊重和保護?？傊?，有了制度與人的互動關(guān)系和權(quán)力的非對稱性，制度才具備變遷的動力，得益于路徑依賴和意外后果，制度的變遷才有實現(xiàn)的可能。

3.2 鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理的制度供給更加偏向于內(nèi)生與外生相結(jié)合所形成的制度規(guī)則，在理論層面，既要考慮國家權(quán)力和政策引導(dǎo)，又要尊重社會自動形成規(guī)則的自發(fā)效應(yīng)。制度變遷的完成，不僅需要打通理論的經(jīng)脈，更要看重實際，具體方法便是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新一般指制度主體通過建立新的制度以獲得利好的行為，是圍繞制度的行為主體，在制度進階過程中存在對利益分配的問題。從我國鄉(xiāng)村治理制度的變遷歷程看，按照歷史制度主義的分析范式，體現(xiàn)的是國家與鄉(xiāng)村各主體之間權(quán)力和利益的博弈。處理好利益的分配，保護行為主體特別是鄉(xiāng)村基層民眾合法權(quán)益，是我國鄉(xiāng)村治理制度設(shè)計核心所在。按照歷史制度主義的分析，我國鄉(xiāng)村治理路徑選擇應(yīng)該注意三點：

1）處理好國家和社會的關(guān)系。國家權(quán)力和社會的自治作為我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理制度的主要供給，應(yīng)進行合理的調(diào)度。一是針對鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計，應(yīng)該基于鄉(xiāng)村社會客觀存在的自下而上實踐操作原則，在不違反憲法機制前提下，充分尊重治理過程中民眾積極性和創(chuàng)造性。二是在一些關(guān)鍵問題上，國家要積極介入并加以引導(dǎo)，通過國家智庫建設(shè)為鄉(xiāng)村治理提供理論規(guī)范和建議參考。三是通過國家財政和政策傾斜，因地制宜扶植農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，推進鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。四是有必要將國家行政制度和村民自治制度兩者結(jié)合起來，以上層建筑的構(gòu)建來整合國家和地方資源，從而推進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。總之，在“大政府小社會”的背景下，國家在推進鄉(xiāng)村治理進程中要做到有所“為”而有所“不為”。

2）注重國家意志和社會傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)在處于高速發(fā)展時期，社會文化的多元性愈發(fā)明顯。一是國家和政府要注重加強對鄉(xiāng)村地區(qū)廣大民眾的教育，推動農(nóng)民的再教育，在鄉(xiāng)村地區(qū)普及知識文化，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村民眾學(xué)習(xí)社會主義先進文化，培養(yǎng)和塑造民眾的認(rèn)識觀、價值觀和社會觀。二是積極保護良性的且適應(yīng)社會主義文化多元性的優(yōu)秀民俗和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強對鄉(xiāng)村地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護。三是以法律的形式規(guī)范落后的、野蠻的傳統(tǒng)陋習(xí)。國家意志對社會傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)，歸結(jié)為三個詞：引導(dǎo)、規(guī)范和約束。

3）推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出二元化結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展差異嚴(yán)重，降低城鄉(xiāng)兩極分化，是政府需要解決的迫切問題，也影響到我國社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。一是通過政策和財政傾斜加大對鄉(xiāng)村的投入，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。二是堅持社會主義初級階段對利益的多元化分配原則，依靠法制和法治，充分尊重和保護個人的合法權(quán)益，加強法治社會建設(shè)，將國家、社會以及個人納入法的范疇內(nèi)。三是堅持問題導(dǎo)向，解決現(xiàn)實問題?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)、村民自治和選舉、土地被非法征用、強拆等社會現(xiàn)實性問題，需要政府主導(dǎo)各方形成合力，共同解決民生問題。

4 結(jié)語

通過歷史制度主義的分析范式，很容易理解我國鄉(xiāng)村治理制度變遷過程和行為主體之間的互動關(guān)系，明晰路徑依賴和路徑選擇的邏輯關(guān)系。制度本身就是一系列社會關(guān)系的集合體，涉及行為主體權(quán)力和利益的分割和重新分配。新中國成立以來我國鄉(xiāng)村治理的制度變遷過程中，無論是制度變遷的背景、內(nèi)容以及動因，其本質(zhì)依舊是制度結(jié)構(gòu)的框架下，制度與人的相互關(guān)系。得益于制度產(chǎn)生和運作時權(quán)力的非對稱性，路徑的選擇才有可流動性和可塑性。因此，之后我國鄉(xiāng)村治理制度改革和變遷過程中，需要注重各行為主體利益分配和協(xié)調(diào)，這是治理能否成功的關(guān)鍵所在。總之，我國鄉(xiāng)村治理未來路徑選擇，應(yīng)該注意國家層面自上而下的制度安排與鄉(xiāng)村社會自下而上的制度供給的契合，不斷減少農(nóng)村基層組織自治過程中的障礙，保障農(nóng)民的土地和發(fā)展權(quán)益，注重非正式制度與正式制度在鄉(xiāng)村治理中的互動關(guān)系，注重鄉(xiāng)村基層治理多主體的參與，并且提高各主體的積極性，從而共同推動鄉(xiāng)村治理走向“善治”。