田文宇

(內(nèi)蒙古自治區(qū)動物疫病預(yù)防控制中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

近年來，一些國家機關(guān)和行政事業(yè)單位的領(lǐng)導干部因違法亂紀而受到法律的制裁，暴露出行政事業(yè)單位內(nèi)部管理工作存在很大的漏洞，為此國家進行頂層設(shè)計，財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，控制廉政風險，將貪腐遏制在搖籃里。

一、內(nèi)控體系重要性分析

(一)內(nèi)控體系為經(jīng)濟活動保駕護航

行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動能否在合規(guī)合法的范圍內(nèi)運行；國有資產(chǎn)能否安全有效得以利用；財政資金能否充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要從源頭上管理和使用好財政資金，規(guī)范各類收支行為，確保收入及時入賬，不設(shè)賬外賬，合理支出財政經(jīng)費。有效管理國有資產(chǎn)，防止出現(xiàn)個人利用職務(wù)之便貪污腐敗、非法侵占國有資產(chǎn)的行為；[1]提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，減少國有資產(chǎn)管理不當現(xiàn)象，建立一套實際操作性強的內(nèi)部控制體系是實現(xiàn)行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動全方位管理的重要保障。[2]

(二)內(nèi)控體系保證財務(wù)信息真實完整

財務(wù)風險產(chǎn)生和財務(wù)信息的真實性有著密切關(guān)系，真實完整的財務(wù)報告和相關(guān)財務(wù)資料為財務(wù)信息的使用者提供了決策參考，同時也是國家財政部門制定各種財政政策的重要依據(jù)。因此，建立一套風險控制點準確的內(nèi)部控制體系顯得尤為重要。對財務(wù)人員崗位設(shè)置風險點進行剖析，使不相容崗位分離，(《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》)如操作崗和審核崗分離、會計和出納相互牽制監(jiān)督、同一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)需經(jīng)兩崗或兩崗人員以上共同完成，避免利用財務(wù)管理漏洞弄虛作假，導致財務(wù)信息失真。

(三)內(nèi)部控制體系可防范營私舞弊、貪污腐敗

隨著行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展，財政經(jīng)費逐年增加，單位管理層掌握的權(quán)利越來越大，腐敗有了生存的條件和成長土壤。流于形式的內(nèi)控制度和松懶的管理習慣導致行政事業(yè)單位營私舞弊現(xiàn)象、貪污腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。建立一套有效的內(nèi)部控制體系才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。只有控制有效才能整體提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，才能更好監(jiān)控領(lǐng)導手中的權(quán)力，降低財務(wù)風險。[1]

二、內(nèi)部控制體系問題反思

(一)內(nèi)控體系建設(shè)認識不到位

許多單位對內(nèi)部控制制度的重要性普遍存在認識不到位的現(xiàn)象，[3]內(nèi)控意識相對比較薄弱，沒有將內(nèi)控制度體系建設(shè)做為單位重點工作來抓，認為按制度執(zhí)行財政每年規(guī)定的各種規(guī)章制度即可，沒必要再建立內(nèi)控制度，增加單位的運營成本，使得業(yè)務(wù)活動審批手續(xù)繁瑣，影響單位辦事效率。有的單位將內(nèi)控控制工作推給財務(wù)人員，用單位財務(wù)管理制度替代內(nèi)控制度，還有的單位雖有內(nèi)控制度但是流于形式，影響了內(nèi)控作用的發(fā)揮。[4]

(二)內(nèi)控體系不健全導致財務(wù)控制失效

對大多數(shù)行政事業(yè)單位來說內(nèi)控體系是新事物、新課題，缺乏對其整體性研究了解，僅僅依照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的要求實施，導致設(shè)計出的內(nèi)部控制制度不能與本單位業(yè)務(wù)有機結(jié)合。對內(nèi)部控制遵循的原則沒有深刻理解；對風險評估和控制方法的設(shè)計缺乏全面性考量；對經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)層面內(nèi)控和單位層面內(nèi)控的運行缺乏深層次的思考；對單位內(nèi)控的評價與監(jiān)督等問題缺乏實操性的設(shè)計。[4]

(三)內(nèi)控機構(gòu)缺失，內(nèi)外監(jiān)督機制缺乏

目前，大多數(shù)單位都沒有專門的內(nèi)部審計機構(gòu)，由于行政事業(yè)單位人少事多，事務(wù)繁雜，加之財務(wù)隊伍逐漸老齡化，招錄的年輕財務(wù)人員較少，業(yè)務(wù)人員兼職財務(wù)的情況比比皆是，建立獨立內(nèi)部審計部門、內(nèi)部監(jiān)督部門幾近空白。即使單位設(shè)立內(nèi)部審計部門，其崗位卻缺乏獨立性，不能客觀公正評價單位內(nèi)控制度，僅限于對財務(wù)核算進行審計，而非對單位內(nèi)控系統(tǒng)進行全面審計與有效評價。

近年來外部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督行為大多偏重于財務(wù)核算、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟責任審計等一般經(jīng)濟事項方面的檢查監(jiān)督，而對單位內(nèi)部控制的健全和完善缺乏督導，更談不上對單位內(nèi)部控制的設(shè)計、運行、風險評估等方面提出的效指導，沒能形成內(nèi)外機構(gòu)有機融合，共同助力建設(shè)內(nèi)控制度體系建設(shè)機制。[5]

(四)重大事項集體決策和審批制度執(zhí)行不到位，導致內(nèi)部控制形同虛設(shè)

隨著廉政建設(shè)加強，部分行政事業(yè)單位的“一言堂”現(xiàn)象有所改善，但仍有部分單位尚未建立重大事項集體決策程序和審批制度。即使存有制度，也形同虛設(shè)，不能很好地執(zhí)行，沒有明確界定重要事項范圍和職責權(quán)限，沒有理清決策方式和議事程序，沒有建立責任追究機制，管理層不能相互牽制和監(jiān)督。

(五)財務(wù)控制與經(jīng)濟活動脫節(jié)，財務(wù)管理沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用

目前行政事業(yè)單位的經(jīng)費主要來源是財政預(yù)算，因此單位日常經(jīng)濟活動更多關(guān)注于預(yù)算執(zhí)行情況和支出進度，很少分析成本管理和績效目標，以及資金的使用效率，單位財務(wù)部門只是負責付款和核算。財務(wù)人員對本單位業(yè)務(wù)活動實施過程參與甚少，導致單位財務(wù)管理和經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動脫節(jié)，財務(wù)人員大多停留在事后監(jiān)督上，無法對業(yè)務(wù)部門重要事項的決策施行事前監(jiān)督，事中控制，導致財務(wù)管理沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。[5]

(六)內(nèi)控評價體系亟待建立完善

目前內(nèi)部控制自我評價僅僅停留在直觀層面，憑自我感覺隨意評價，沒有建立內(nèi)控自我評價體系和責任追究體系，內(nèi)控制度并沒有在實際工作中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更遑論內(nèi)部控制自我評價體系的建立和完善。單位執(zhí)行內(nèi)部控制沒有動力，缺乏后勁，嚴重影響內(nèi)控體系建設(shè)的實施和推廣。

三、加強內(nèi)部控制體系建設(shè)

(一)宣傳內(nèi)控意義、增強內(nèi)控意識、營造內(nèi)控環(huán)境

首先，各主管部門要大力宣傳內(nèi)部控制工作對行政事業(yè)單位管理的重要意義。要求各行政事業(yè)單位按照財政部的部署建立健全符合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系。[6]提高單位管理層對內(nèi)部控制的認識水平，成立內(nèi)控工作領(lǐng)導小組并且貫徹落實單位“一把手負責制”，使之真正意識到《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的指導意義。

其次，單位應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)活動定期組織職工學習，將內(nèi)部控制意識滲透到每位職工的思想里，貫徹落實到全體職工的工作中，而不是僅僅停留在紙面上。充分激發(fā)廣大職工的潛能，職工都參與到內(nèi)部控制的設(shè)計、建立、完善中，要求全體職工對內(nèi)控工作積極參與，進行監(jiān)督反饋，營造良好的內(nèi)控環(huán)境。[7]

最后，主管部門定期組織內(nèi)部控制體系建設(shè)培訓，組織各單位交流經(jīng)驗、互查互補、取長補短，定期檢查各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，整改落實，促進內(nèi)部控制健康有序發(fā)展。

(二)健全完善內(nèi)控體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系并不是獨立存在的，而是由眾多規(guī)章制度相互關(guān)聯(lián)融合，統(tǒng)一而成的。第一，通過對業(yè)務(wù)活動進行梳理，利用組織結(jié)構(gòu)圖和業(yè)務(wù)流程圖清晰勾畫出關(guān)鍵控制崗位。第二，結(jié)合單位經(jīng)濟活動和管理需要，制定各項流程制度，確定崗位責任。第三，按照內(nèi)部控制的五大要素，構(gòu)建內(nèi)控體系框架，使崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。(《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》)第四，定期對單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進行總結(jié)，對內(nèi)控運行程序的有效性作出自我評價，及時糾偏匡正。

(三)建立內(nèi)部審計機構(gòu)，發(fā)揮外部監(jiān)督機制作用

加快內(nèi)部審計機構(gòu)的組建，保持其相對獨立性，內(nèi)審部門直接向單位領(lǐng)導負責，全程參與單位業(yè)務(wù)活動，做到事前控制和事中監(jiān)督和事后總結(jié)評價相結(jié)合，確保內(nèi)部控制體系有效運行。單位內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)主動聯(lián)合外部審計部門、財政部門、主管部門等外部監(jiān)督機構(gòu)，[5]每年定期對內(nèi)部控制開展專項檢查，發(fā)現(xiàn)的問題，及時糾正，并對內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進行評價。

(四)建立完善的集體決策和議事機制

隨著反腐倡廉行動的進一步深入，建立完善行政事業(yè)單位的集體決策和議事機制顯得尤為重要。行政事業(yè)單位應(yīng)對重大事項和大額經(jīng)費支出項目決策建立集體決策和議事制度，建立相應(yīng)的流程圖，嚴格執(zhí)行相關(guān)的程序，最終決策通過“三重一大”會議集體討論決定。只有這樣才能有效地控制財務(wù)風險，減少決策錯誤。

(五)加強財務(wù)管控和業(yè)務(wù)部門的協(xié)同，強化資產(chǎn)管理

進一步加強財務(wù)管理，財務(wù)人員應(yīng)積極參與到業(yè)務(wù)活動中去，與業(yè)務(wù)部門協(xié)同作戰(zhàn)，讓財務(wù)控制到業(yè)務(wù)活動中，財務(wù)管控由事后核算轉(zhuǎn)變成事前監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動中存在的管理漏洞，及時對照財務(wù)制度予以糾正和監(jiān)管，當財務(wù)制度無法涉及的時候，及時運用內(nèi)控制度加以防范，保證經(jīng)濟活動有序健康的發(fā)展。

隨著國有資產(chǎn)管理越來越規(guī)范，定期清查往來資金，積極清理呆死賬，有效提高財政資金的使用效果。定期對固定資產(chǎn)進行的清查盤點，按照國有資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定，對盤盈、盤虧、報廢、損毀固定資產(chǎn)要查明原因，及時清理。改變行政事業(yè)單位長期存在的賬實不符現(xiàn)狀，不斷完善固定資產(chǎn)各項內(nèi)控制度，防止國有資產(chǎn)流失。

(六)建立內(nèi)部控制有效性評價機制，確?？刂颇繕藢崿F(xiàn)

積極組建內(nèi)部控制自我評價機構(gòu)，制定自我評價工作方案，確定評價范圍。采用個別訪談、調(diào)查問題、專題討論、現(xiàn)場檢查等多種測試方法，找出內(nèi)控制度存在的缺陷，匯總評價結(jié)果，對內(nèi)部控制有效性進行評價，編寫評價報告，通過糾偏達到控制目標的實現(xiàn)。

綜上所述，建立健全內(nèi)部控制體系是新時代行政事業(yè)單位管理工作的迫切需要，是對陳舊的管理方式提出的新挑戰(zhàn)。針對現(xiàn)行內(nèi)控工作存在的問題，樹立新觀念、運用新思維、積極應(yīng)對，不斷完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，使之成為一整套完整的、科學的、有效的管理體系，為單位發(fā)展保駕護航。