吳泳妍,胡新宇,王凌蘇,李金鵬

[摘要]2020年3月31日財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號），標志著PPP項目全生命周期管理進入了新階段。這一政策的發(fā)布對PPP項目績效管理提出了明確要求。文章以財金〔2020〕13號為指導，回顧近年來PPP項目績效管理相關(guān)政策，以高速公路PPP項目績效評價為例，重點闡述如何科學有效地實施績效評價，為基礎設施PPP項目實施績效管理提供參考。

[關(guān)鍵詞]基礎設施;高速公路;PPP項目;指標體系;績效評價

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.066

1政策背景

截至2021年1月中旬，財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目累計入庫項目9935個、投資額15.3萬億元。隨著PPP項目陸續(xù)進入運營期，PPP項目對績效管理的需求呈爆發(fā)式增長。近年來PPP項目績效管理的相關(guān)政策不斷收緊，政府監(jiān)管要求逐步提高。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《中共中央、國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕31號）、《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財辦金〔2019〕10號）、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“財金〔2020〕13號”）等政策要求，PPP項目需要建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。根據(jù)《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）、《傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）等政策要求，實施機構(gòu)或主管部門需定期對項目運營服務進行績效評價。

2績效評價內(nèi)涵

2.1績效評價定義

PPP項目的績效評價可以概括為：PPP項目的主體如政府（實施機構(gòu)）或委托獨立的第三方機構(gòu)依據(jù)制定的評價標準和程序，利用專業(yè)的評價方法，系統(tǒng)、客觀地對整個PPP項目的預期產(chǎn)出、預期效果及項目管理等內(nèi)容進行評價，并通過對評價結(jié)果的分析，有針對性地制定改進方案、提高項目效率和公共服務質(zhì)量[1]。

2.2引入第三方機構(gòu)進行績效評價的優(yōu)勢

（1）提高績效評價工作的效率。第三方機構(gòu)因廣泛參與市場上的PPP項目咨詢工作，積累了豐富的經(jīng)驗，具有明顯的技術(shù)和方法優(yōu)勢，有助于貫徹PPP項目所倡導的“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的理念，減輕績效評價工作對項目公司日常運營的負擔，提升PPP項目全壽命周期管理效率[2]。

（2）增強績效評價工作的專業(yè)性和科學性。PPP項目績效評價涉及項目管理、工程、財務、法律實務、風險控制等內(nèi)容，通過引入第三方機構(gòu)，使復合型人才參與到績效評價工作中，采用標準、科學、先進的工作方法，對績效評價工作做出全面、專業(yè)的判斷，能確保績效評價工作的科學、合理和可靠。

（3）保障績效評價工作的公正性和客觀性。第三方機構(gòu)能以更加客觀、中立的視角，區(qū)分責任主體，厘清不屬于項目公司責任造成的績效偏差，形成公正、全面的績效評價結(jié)果，使考核結(jié)果更具有公信力。

（4）為項目績效管理提供技術(shù)支撐和專業(yè)參考。PPP項目合作周期長，隨著時間的推移可能出現(xiàn)無法預見的重大變化，影響績效目標實現(xiàn)[3]，這就需第三方機構(gòu)根據(jù)經(jīng)驗積累，立足全行業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化績效評價體系，實現(xiàn)PPP項目績效工作的科學、健康管理。

3績效評價實施實踐探索

3.1績效評價方法

（1）目標管理法。目標管理法是結(jié)果導向型的考評方法，能更好地推動項目公司提質(zhì)增效[4]。以高速公路PPP項目運營期年度的實際產(chǎn)出、實際效果和項目管理情況為基礎，評價的重點是高速公路項目運營期的成效和結(jié)果。以《PPP項目合同》為綱，結(jié)合《評價辦法》明確具體績效目標。

（2）實地考察法。實地考察法可深入了解高速公路項目運營情況的環(huán)節(jié)和過程，采取邊考察、邊分析、邊記錄等多種方法來綜合評價。

（3）查問征詢法。使用查問征詢法分析項目利益相關(guān)方行為和意向。如政府部門或?qū)嵤C構(gòu)掌握著項目產(chǎn)出、效果、管理的關(guān)鍵資料，對評價的全面性和準確性都非常重要。

（4）專家評估法。邀請權(quán)威的行業(yè)專家，并結(jié)合公眾態(tài)度來為部分定性指標打分。

3.2數(shù)據(jù)收集方法

（1）案卷研究。案卷研究應結(jié)合多種數(shù)據(jù)來源。例如，在評價管理目標中的“制度管理”指標時，可以從以下方面核查制度管理的情況。首先是查看項目公司提供的制度手冊內(nèi)容是否完備;其次需要查看項目公司發(fā)文記錄中時間、簽字記錄、公章等，避免項目公司為了應付績效考核臨時偽造文件;最后應查看公司工作日志、臺賬等記錄。如項目公司提供了“稽查管理辦法”文本，則應當核實是否有日常的稽查記錄，是否包含稽查時間、地點、事由、結(jié)果等事項，稽查記錄有無相關(guān)人員或負責人簽字確認。

（2）實地調(diào)研。對高速公路現(xiàn)場和項目公司開展實地調(diào)研工作，并做好證據(jù)留存。如在評價指標時，除查看權(quán)威機構(gòu)出具的公路檢測報告外，還可乘坐測試車輛檢查路面質(zhì)量狀態(tài)、標志標線等設施設備。在保證人員、車輛安全的情況下徒步進行人工調(diào)查，檢查橋路銜接是否平順，路面工程色澤是否均勻、密實、平整，防排水設施是否齊全等。

（3）座談會。座談會的對象包括政府人員、項目公司員工、行業(yè)專家。在某高速公路績效評價中，績效評價項目組召開了路政交警座談會，與路政管理、交警、項目公司代表開展了深入交流，與會三方分享了在日常運營中項目公司與路政交警開展協(xié)同治理的先進經(jīng)驗和做法，路政部門、交管部門對項目公司日常的配合程度打分。

（4）專家評價會。項目公司和績效評價項目組根據(jù)績效指標評價體系中對應的指標解釋和說明提供資料佐證，績效評價實施單位組織專家座談會，對績效評價指標定性指標內(nèi)容進行集中打分和評價，形成專家評價意見。如在某高速公路績效評價中，項目公司提交績效自評價報告，績效評價項目組提交證明材料，專家依據(jù)資料發(fā)表意見并做出打分。

（5）問卷調(diào)查。設計匿名問卷分發(fā)給目標對象作答，對問卷回收整理，并進行統(tǒng)計分析。如在評價社會公眾對高速公路質(zhì)量和效率的滿意程度時，可設置公眾滿意度調(diào)查問卷，內(nèi)容可從服務區(qū)滿意度、收費服務滿意度、行駛感受滿意度等多個維度進行設計。

3.3績效評價實施過程

（1）下達績效評價通知。

（2）制定《工作方案》。編制初稿，方案的主要內(nèi)容可參考財金〔2020〕13號文。召開專家評審會評審《工作方案》初稿，結(jié)合專家意見修訂并形成最終版《工作方案》。

《工作方案》需要關(guān)注的重點內(nèi)容如下三點。第一，評估績效目標和指標體系。綜合政策要求和項目的多方因素，對PPP項目合同約定的績效目標與指標體系進行調(diào)整。如在某大型“捆綁類”高速公路PPP績效考核工作中，其指標體系是對“捆綁”的多條路段統(tǒng)一制定，但實施機構(gòu)要求對每條高速公路單獨評價。某無服務區(qū)、隧道的路段不適用該績效指標體系，則對該路段的指標進行調(diào)整，剔除服務區(qū)、隧道的分數(shù)，并將剔除的分數(shù)采用同比例增加的方法分配到對應一級指標中其他指標。第二，明確績效評價工作的關(guān)鍵點。確定年度績效評價的對象、范圍、時段。由于高速公路交竣工時間的不確定性，在“捆綁類”高速公路績效評價中會出現(xiàn)評價工作獲取的數(shù)據(jù)與評價年度數(shù)據(jù)存在偏差的問題，應提出修正資料時效性的方法。如某高速公路項目于2020年度評價2019年度高速公路設施設備的維護情況，則需結(jié)合2020年實地調(diào)研情況和2019年歷次養(yǎng)護維修施工記錄，綜合判定2019年度評價數(shù)據(jù)。通常，公路附屬設施損毀后，由巡檢人員或指調(diào)中心向養(yǎng)護工區(qū)報備，開具維修保養(yǎng)通知單，在維修結(jié)束后填寫維修保養(yǎng)驗收單，若項目公司2019年維修保養(yǎng)單和驗收單閉合情況良好，則證明保障了2019年公路附屬設施的正常使用。第三，量化績效評價指標。項目公司、第三方機構(gòu)應出具材料來量化定性指標，如“經(jīng)濟影響”“社會影響”等指標可提供高速公路開通后降低的物流成本、創(chuàng)造崗位數(shù)量、交通事故率、帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等數(shù)據(jù)為專家評價定性指標提供支撐。

（3）組織實施績效評價。組織實施績效評價工作具體包括：①通過案卷研究對相關(guān)案卷的真實性及合理性進行審查;②通過實地調(diào)研掌握項目的實際運營情況;③召開定性指標專家評價會對定性指標打分。對于不屬于項目公司責任造成的績效偏差，則不應影響最終績效評價結(jié)果。某次高速公路績效評價過程中，項目實施機構(gòu)認為項目公司未按照合同約定及時上報相關(guān)信息資料，而項目公司認為已經(jīng)按照合同約定按時上報?？冃гu價項目組發(fā)現(xiàn)雙方口徑不一致的原因是項目公司向前實施機構(gòu)報送了材料，但前實施機構(gòu)不接收該材料，且實施機構(gòu)經(jīng)歷了兩次變更，在手續(xù)交接中遺失部分資料?？冃гu價小組判定“檔案管理”指標未履約不屬于項目公司的失誤，不對最終績效評價結(jié)果產(chǎn)生影響。

（4）編制績效評價報告。在依據(jù)充分、數(shù)據(jù)準確、客觀公正的前提下進行績效評價報告的編制，內(nèi)容可參考財金〔2020〕13號文。

（5）資料歸檔。

（6）評價結(jié)果反饋。

3.4相關(guān)建議

績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改及監(jiān)督問責的重要依據(jù)[5]。項目公司在運營和管理上暴露出來的問題和短板，應深入分析原因，幫助項目公司提高運營和管理水平，改善“重評價，輕整改”的現(xiàn)象。如某高速公路服務區(qū)車流量少，經(jīng)營狀況不佳，績效評價小組在如何加強高速公路與沿線地區(qū)聯(lián)系、打造綜合特色服務區(qū)等方面提出了措施。

4結(jié)語

文章回顧了近年來關(guān)于PPP項目績效管理的政策，以高速公路PPP項目績效評價為例，在總結(jié)過往績效評價工作經(jīng)驗的基礎上，闡述了績效評價方法、數(shù)據(jù)收集方法、績效評價實施過程以及對PPP項目的改進建議，可作為基礎設施PPP項目績效評價工作的參考。PPP項目績效評價工作不僅需要相關(guān)的理論研究支持和政策引導，也需要立足實際，在評價過程中發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、總結(jié)經(jīng)驗，保質(zhì)保量完成績效評價工作，提高公共服務供給質(zhì)量和效率，保障合作各方的合法權(quán)益。

參考文獻：

[1]袁競峰，李啟明，鄧小鵬.基礎設施特許經(jīng)營PPP項目的績效管理與評估[M].南京：東南大學出版社，2013.

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[4]蘆婷麗.企業(yè)的目標管理與績效考核管理模式研究[J].當代會計，2019（13）：32-33.

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