潘艷宏

（安徽大學(xué) 安徽合肥 230039）

一、民事公益訴訟訴前程序的適用現(xiàn)狀

（一）民事公益訴訟訴前程序的現(xiàn)行規(guī)定

2015 年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以督促或支持的方式履行訴前程序，并初步規(guī)定了履行的方式、對(duì)象和效果。2017 年修改《民事訴訟法》第五十五條，具體規(guī)范了訴前程序，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟訴前程序提供了基本法依據(jù)。但是目前對(duì)于訴前程序的規(guī)定還比較寬泛，需要完善相關(guān)法律。

訴前程序的適用對(duì)象主要是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)組織，統(tǒng)稱(chēng)為適格主體。對(duì)于食藥領(lǐng)域民事公益訴訟，檢察院發(fā)現(xiàn)食品藥品生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者等主體存在損害公眾生命健康權(quán)的侵權(quán)行為，通過(guò)督促或支持享有優(yōu)先起訴權(quán)的適格主體（如消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)、藥學(xué)會(huì)、食品安全學(xué)會(huì)等社會(huì)組織）提起公益訴訟，來(lái)參與其中。若沒(méi)有適格主體進(jìn)行訴訟，社會(huì)公眾的生命健康仍處于受侵害狀態(tài)的或者適格主體在收到督促起訴意見(jiàn)書(shū)或者檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)沒(méi)有提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)才可以提起公益訴訟[1]。訴前程序具有程序必經(jīng)性、方式特定性以及后續(xù)銜接強(qiáng)制性的基本特征，檢察機(jī)關(guān)在提起食品藥品公益訴訟之前必須履行，且必須依法按照特定的方式進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)是補(bǔ)充性的，扮演者預(yù)備軍的角色，在起訴的順位上居于后位，且不能列為共同原告，只有在適格主體怠于行使公益訴權(quán)而使公眾食品藥品安全權(quán)益處于受侵害狀態(tài)，才行使其公益訴訟人的權(quán)利，這屬于必要的訴權(quán)補(bǔ)位[2]。

（二）訴前程序適用情況可觀

試點(diǎn)期間，訴前程序在適用之初作用明顯。最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017 年 6 月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序與提起訴訟案件共計(jì) 9053 件，通過(guò)訴前程序辦理案件 7903 件、提起訴訟案件 1150 件。試點(diǎn)期間通過(guò)訴訟程序解決的案件占了87.30%，訴前程序的作用相當(dāng)明顯。具體到食品藥品安全領(lǐng)域 186 件，僅占 2.05%[3]，這反映出食藥安全領(lǐng)域檢察公益訴訟起步晚、理論研究欠缺、公益受損信息獲取難、辦案時(shí)取證、鑒定困難，檢察人員辦案經(jīng)驗(yàn)不足，亟需突破辦案瓶頸。

試點(diǎn)結(jié)束后的訴前程序作用仍十分明顯，2019 年最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告（摘要）中指出，2017 年 7 月至 2019 年 9 月，立案公益訴訟案件 214740 件，辦理訴前程序案件 187565 件、提起訴訟 6353 件，訴前程序案件占87.35%。其中食品藥品領(lǐng)域立案相關(guān)公益訴訟案件 71464 件，占立案總數(shù)的 33.28%。

綜合全國(guó)來(lái)看，食品藥品公益訴訟案件多發(fā)生在云南、廣東兩地。2019 年云南省公益訴訟檢察業(yè)務(wù)1 至9 月，全省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟立案5379 件，采取訴前程序3767件，食品藥品安全領(lǐng)域1869 件，占49.62%，提起公益訴訟97 件。食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件，通過(guò)訴前程序解決的案件占據(jù)近一半比重。

二、民事公益訴訟訴前程序的功能

（一）有利于實(shí)現(xiàn)程序公正和訴訟效率

訴訟程序的設(shè)置體現(xiàn)著對(duì)客觀公正的要求，程序是看得見(jiàn)的正義，訴訟公正通過(guò)程序這一外觀彰顯出來(lái)，包含著中立、對(duì)立面設(shè)置、平等、參與、公開(kāi)、終結(jié)等要素。訴前程序的設(shè)置體現(xiàn)了對(duì)訴訟公正的追求。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份參與公益訴訟，但由于檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)，具有天然的地位優(yōu)勢(shì)，其進(jìn)入訴訟程序后必然會(huì)破壞民事訴訟平等的對(duì)立面設(shè)置的結(jié)構(gòu)。而訴前程序的設(shè)置是對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公益訴訟的程序限制，避免破壞民事訴訟當(dāng)事人平等地位的結(jié)構(gòu)失衡，能夠彰顯程序公正。

檢察機(jī)關(guān)僅在窮盡其他適格主體時(shí)才進(jìn)行補(bǔ)位，有利于減緩司法實(shí)際對(duì)民行檢察人員的需求。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必然會(huì)投入司法資源，而由檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行督促或建議適格主體進(jìn)行訴訟，能夠大大節(jié)約資源的耗費(fèi)，提高司法資源的利用效率。而且訴前程序能夠最大限度地進(jìn)行案件分流，實(shí)現(xiàn)司法效率最大化[4]。從司法實(shí)踐看，很少一部分案件進(jìn)入審判程序，大部分案件都是在訴前程序獲得處理，也間接節(jié)約了案件進(jìn)入審判階段所需花費(fèi)的司法資源。遲到的正義是非正義，這體現(xiàn)了訴前程序的時(shí)間效率，滿(mǎn)足了當(dāng)前司法對(duì)于效率的追求。因此，訴前程序是節(jié)約司法成本的一項(xiàng)重要舉措。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之前通過(guò)訴前程序以督促起訴、支持起訴以及建議起訴等非訴方式來(lái)解決，在這些手段能發(fā)揮作用的時(shí)候，就可以避免訴訟的方式，有助于節(jié)省司法資源，又避免矛盾過(guò)度激化。

（二）有利于理順適格原告的公益訴權(quán)，發(fā)揮相關(guān)主體的能動(dòng)性

訴前程序的設(shè)置保障了公眾訴權(quán)的第一順位，體現(xiàn)了檢察權(quán)的謙抑性，避免過(guò)度干預(yù)公眾訴權(quán)。訴前程序有利于提高適格主體的起訴積極性，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。在食品藥品民事公益案件中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)、藥學(xué)會(huì)、食品安全學(xué)會(huì)等社會(huì)組織在提起公益訴訟之前，往往面臨調(diào)查取證難,鑒定費(fèi)用高等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)督促或支持起訴前，要對(duì)食藥領(lǐng)域侵權(quán)行為進(jìn)行調(diào)查取證，適格主體則可使用檢察機(jī)關(guān)獲取的證據(jù)提起訴訟，在一定程度上解決取證難等難題，利于發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。

三、實(shí)施食品藥品公益訴訟訴前程序的現(xiàn)實(shí)困境

（一）檢察機(jī)關(guān)在訴前程序的調(diào)查核實(shí)權(quán)問(wèn)題

1.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)在司法實(shí)踐中行使困難

2018 年《最高法最高檢關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6 條賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的權(quán)力，調(diào)查取證時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其他組織和公民應(yīng)當(dāng)配合。但卻沒(méi)有規(guī)定被調(diào)查對(duì)象拒絕或妨礙調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種不利后果。

2.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)時(shí)案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制和來(lái)源單一

只有在“履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)”的案件，即“職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等”過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的案件，才能進(jìn)行訴前程序。這使得線索的來(lái)源十分的狹窄，影響了檢察裁量權(quán)的行使。

具體到食品藥品領(lǐng)域公益訴訟，法律并未賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)區(qū)域內(nèi)的食品藥品的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力[5]。實(shí)踐中的線索來(lái)源主要有“危害食品藥品安全犯罪專(zhuān)項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”案件中的線索，接受內(nèi)部檢察部門(mén)線索移送以及接收相關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)時(shí)獲取的線索。

3.檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查能力存在不足

檢察人員一般不具備鑒定食品藥品安全的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力。在具體案件中，檢察機(jī)關(guān)一般委托具備資格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估鑒定或者咨詢(xún)相關(guān)行政機(jī)關(guān)以及獲得相關(guān)技術(shù)支持，如獲取食品藥品監(jiān)督管理局檢測(cè)的食品藥品是否符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)等。

（二）訴前程序適用對(duì)象范圍受限，影響了訴前程序的履行效果

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序的適用對(duì)象為“轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織”。目前食品藥品領(lǐng)域中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織包括中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)（在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)）。在司法實(shí)踐中，轄區(qū)內(nèi)適格對(duì)象缺失多為常態(tài)，訴前程序的應(yīng)有功能大打折扣。

民事公益訴訟的案件由市級(jí)檢察院管轄。實(shí)踐中許多地級(jí)市轄區(qū)內(nèi)并沒(méi)有適格主體。從2015 年 7 月 1 日至年底，共提起民事公益訴訟訴前程序 33 件，其中，轄區(qū)內(nèi)無(wú)符合條件社會(huì)組織的有18 件，適格對(duì)象缺失的案件占到 54. 5%[6]。具體到食品藥品公益訴訟，情況也是如此。公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷是賦予不具有直接利害關(guān)系的主體原告資格，對(duì)于某個(gè)轄區(qū)的食品藥品公害案件，應(yīng)賦予全國(guó)范圍內(nèi)的適格主體以起訴資格。值得深思的是，有些檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序時(shí)違背制度初衷，不履行督促程序，徑直出具轄區(qū)內(nèi)無(wú)符合條件的有關(guān)組織的書(shū)面說(shuō)明。訴前程序適用對(duì)象的缺失導(dǎo)致其價(jià)值與功能如空中樓閣。

實(shí)踐中，即使“轄區(qū)內(nèi)”存在“符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織”，因?yàn)槭軜I(yè)務(wù)主管部門(mén)的管理，其進(jìn)行公益訴訟受到來(lái)自政府的壓力。而且，消費(fèi)者協(xié)會(huì)在食藥安全領(lǐng)域的知識(shí)儲(chǔ)備和技術(shù)上達(dá)不到檢測(cè)甄別的要求，加之經(jīng)費(fèi)支撐不足，引發(fā)一系列諸如訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)重、取證難、鑒定難等困境，無(wú)疑會(huì)影響社會(huì)組織的積極性，社會(huì)組織的起訴熱情普遍不高。總體上社會(huì)組織起訴能力和熱情不足，其公益訴權(quán)大多處于沉睡狀態(tài)。在司法實(shí)踐中，多數(shù)社會(huì)組織通過(guò)“先刑后民”或“邊刑邊民”的策略[7]，借助刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)作為提起公益訴訟的依據(jù)。

（三）訴前程序的履行方式單一

向轄區(qū)內(nèi)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織發(fā)送督促起訴意見(jiàn)書(shū)或檢察建議是主要方式。若采取這種定向書(shū)面形式，依次對(duì)所有符合的適格主體發(fā)送文書(shū)，勢(shì)必會(huì)造成檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物的大量消耗，這也是很難完成的任務(wù)。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)會(huì)選擇可能起訴的幾個(gè)適格主體發(fā)送文書(shū)，但這種選擇的標(biāo)準(zhǔn)如何把握還依賴(lài)于檢察人員的法律素質(zhì)和判斷，有待法律進(jìn)一步設(shè)定[8]。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也采用在全國(guó)范圍發(fā)行的媒體上公告有關(guān)組織提起公益訴訟，這種方式不需逐一對(duì)社會(huì)組織發(fā)送文書(shū)，減輕了司法負(fù)擔(dān)，但也存在流于形式的情況。簡(jiǎn)單的公告不能讓適格主體了解案件的情況，多數(shù)相關(guān)社會(huì)組織在不了解證據(jù)事實(shí)的情況下，迫于各種顧慮和壓力，并沒(méi)有信心敢于提起公益訴訟。對(duì)于訴前程序的履行需要多元協(xié)作的方式，除文書(shū)、公告外，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)專(zhuān)門(mén)上傳展示食藥公益訴訟相關(guān)信息是可行之舉。

四、完善食品藥品民事公益訴訟訴前程序的建議

（一） 通過(guò)立法活動(dòng)細(xì)化完善訴前程序的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)訴前程序的程序設(shè)計(jì)仍需進(jìn)行立法改善，首先，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中行使調(diào)查權(quán)的范圍和方式。其次，研制訴前督促起訴、檢察建議指導(dǎo)性意見(jiàn)，并及時(shí)發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例。最后，建立健全訴前程序與訴訟程序之銜接規(guī)則體系。在履行訴前程序后，沒(méi)有適格主體提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)則“可以”提起訴訟。這是一種授權(quán)性的規(guī)定，也包含這職責(zé)的要求，并不是讓檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行選擇性的起訴，否則會(huì)使公共利益處于不確定保護(hù)的狀態(tài)，違背訴前程序設(shè)置的初衷[9]。在食品藥品領(lǐng)域中，檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)損害公共利益的行為，履行訴前程序，其調(diào)查取證后的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)一般是符合起訴要求的。只要沒(méi)有適格主體進(jìn)行訴訟，檢察機(jī)關(guān)必須及時(shí)提起訴訟。這是為了避免出現(xiàn)履行了訴前程序而沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序的情況。

（二）完善建立調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障制度

推進(jìn)立法保障措施，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中行使調(diào)查權(quán)的范圍和方式。應(yīng)從三個(gè)方面對(duì)訴前程序中的調(diào)查取證權(quán)進(jìn)行規(guī)范: 一是保障調(diào)查權(quán)的行使效果。應(yīng)規(guī)定被調(diào)查對(duì)象拒絕或妨礙調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種不利后果。二是授權(quán)其查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施的權(quán)力。三是切實(shí)保障經(jīng)費(fèi)的支持，解決鑒定難問(wèn)題，可以建立與鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制，形成先鑒定后繳費(fèi)的鑒定制度[10]。

針對(duì)目前案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制和來(lái)源單一的現(xiàn)狀，重視案件線索摸排核查，促進(jìn)民行部門(mén)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。同時(shí)注重社會(huì)群眾的力量,大力拓寬線索來(lái)源,如通過(guò)分析“大數(shù)據(jù)”、設(shè)立輿情信息觀察員關(guān)注輿情,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的刑事案件信息共享機(jī)制作用,會(huì)同食品安全委員會(huì)，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理局等行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、領(lǐng)域開(kāi)展排查等方式發(fā)現(xiàn)線索。

（三）拓寬訴前程序適用對(duì)象適用范圍

在立法層面，通過(guò)立法拓寬訴前程序適用對(duì)象適用范圍，允許省級(jí)以下的消費(fèi)者保護(hù)組織、食品藥品相關(guān)協(xié)會(huì)以及食品藥品領(lǐng)域有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)就本轄區(qū)范圍內(nèi)的食品藥品安全案件，應(yīng)當(dāng)考慮向轄區(qū)外的社會(huì)組織發(fā)送督促或支持起訴文書(shū)，及時(shí)向社會(huì)組織傳達(dá)案情和掌握的證據(jù)，鼓勵(lì)社會(huì)組織行使訴權(quán)。同時(shí)，探索建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)發(fā)布食品藥品安全公益信息和收納社會(huì)組織信息，建立檢察機(jī)關(guān)-食藥公益信息-社會(huì)組織三者的信息共享機(jī)制，為訴前程序功能的發(fā)揮提供良性互動(dòng)。同時(shí)以公告方式代替督促和建議文書(shū)，公告后不能被動(dòng)等待，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)行政機(jī)關(guān)獲悉可能適格的社會(huì)組織，并與可能適格的社會(huì)組織及時(shí)溝通，支持其進(jìn)行起訴。

社會(huì)組織應(yīng)提高行使公益訴權(quán)的能力，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)給予經(jīng)費(fèi)的支持。對(duì)于訴訟費(fèi)用，可以考慮減少公益訴訟費(fèi)用，或者在提起訴訟時(shí)免繳訴訟費(fèi)，訴訟結(jié)束時(shí)由敗訴方承擔(dān)。并探索與鑒定機(jī)構(gòu)的合作，解決鑒定費(fèi)用，建立先鑒定后繳費(fèi)的合作機(jī)制。消費(fèi)者保護(hù)組織提起訴訟的，還可直接利用檢察院此前已收集到的證據(jù)來(lái)減輕自己搜集證據(jù)的壓力，提高勝訴的可能性。

此外，還可考慮將公民納入訴前程序的適用對(duì)象，激活訴前程序的活力。眾多食品藥品侵權(quán)案件損害社會(huì)公眾的生命健康，公民系社會(huì)的基本組成，是公共利益的載體，他們天然具有提起公益訴訟的權(quán)利，賦予他們?cè)尜Y格是實(shí)際可行的。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)權(quán)力作為一種新型權(quán)力，在公益訴訟中獲得了一定的尊重。訴前程序制度將公眾訴權(quán)置于檢察權(quán)之前，為人民群眾參與執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)提供了程序保障。訴前程序的構(gòu)建和運(yùn)用深刻影響食品藥品公益訴訟的發(fā)展，未來(lái)食藥領(lǐng)域訴前程序的發(fā)展應(yīng)促進(jìn)訴前程序適用對(duì)象的廣泛化，即放寬原告資格的范圍，在擴(kuò)大原告范圍和防止濫訴之間尋求平衡。現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展訴前程序面臨種種障礙，但是我們堅(jiān)信凡是符合最大多數(shù)人的根本利益，不論前進(jìn)的道路多么曲折，一定會(huì)得到成功。