◎楊德勇 許昂

“次優(yōu)選擇”——省聯(lián)社產(chǎn)生的歷史邏輯與成效

帕累托最優(yōu)代表著“公平”與“效率”，是理想資源配置狀態(tài)的代名詞，但現(xiàn)實經(jīng)濟中往往很難達到這種最優(yōu)狀態(tài)。1956年，李普西和蘭卡斯特指出，如果不能滿足帕累托最優(yōu)的所有條件，只能滿足其中一部分條件而背離其余條件，目的是去尋求較佳狀態(tài)，這種選擇即為“次優(yōu)選擇”。中國的漸進式改革是一個由多個次優(yōu)選擇疊加的過程，上一次的次優(yōu)選擇就是下一步改革的對象，曹軍新等（2018）認為，省聯(lián)社就是上一輪農(nóng)村信用社改革過程中產(chǎn)生的“次優(yōu)選擇”，次優(yōu)的產(chǎn)生要求在系統(tǒng)中存在扭曲條件。那么省聯(lián)社是在何種扭曲下產(chǎn)生的？這種次優(yōu)制度的選擇結(jié)果是否帶來了成效？下一步該如何選擇？需要我們進一步分析。

（一）省聯(lián)社產(chǎn)生的歷史背景和邏輯

自新中國成立以來，黨和政府始終對“三農(nóng)”問題的解決給予高度關(guān)注，農(nóng)信社的建設(shè)助力了“三農(nóng)”問題的解決，國家就如何管理和改革農(nóng)信社系統(tǒng)一直處在探索的道路上，從最開始的強調(diào)“三性”，到后來更換農(nóng)信社的監(jiān)管主體，被農(nóng)行接管、再到被央行監(jiān)管。2003年，全國多省均組建了省聯(lián)社，即農(nóng)村信用社的聯(lián)合社，省聯(lián)社作為省政府管理轄內(nèi)農(nóng)信社的中間人，負責管理和服務(wù)基層農(nóng)信社。對于省聯(lián)社的演化由來，應(yīng)該從我國經(jīng)濟發(fā)展的總歷程中進行挖掘。

1.是“管”和“放”的歷史統(tǒng)一

我國農(nóng)信社系統(tǒng)的管理機制，一直在“管”和“放”的軌跡中徘徊。從時間進度上看，從1959年到1979年屬于“放”的階段，國家將農(nóng)村信用社的管控權(quán)先后下放給人民公社、生產(chǎn)大隊和貧下中農(nóng)管理。充其原因：一是我國發(fā)展存在區(qū)域差異，無法用統(tǒng)一的方法去管理所有基層農(nóng)信社；二是農(nóng)信社服務(wù)的“三農(nóng)”群體處于最基層，國家統(tǒng)一管理的鏈條過長，基層優(yōu)勢無法有效發(fā)揮出來；三是農(nóng)信社經(jīng)營管理的積極性也無法在國家統(tǒng)一管控下充分調(diào)動。

1980年到1996年屬于“管”和“收”的階段，農(nóng)信社由農(nóng)業(yè)銀行進行管理。之所以“管”和“收”，一是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思維所至；二是風險管控的需要，如農(nóng)信社歷史遺留的不良資產(chǎn)風險。2003年，省級農(nóng)信聯(lián)社的出現(xiàn)，正是這兩種矛盾趨勢在特定時代的歷史妥協(xié)。總體來說，從2003年到現(xiàn)在，省級農(nóng)信聯(lián)社的存在，很好地實現(xiàn)了“管”與“放”的歷史統(tǒng)一。

2.是計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟改革的歷史交叉

從1948年新中國成立到1978年改革開放之前，我國一直是中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟管理體制。改革開放后，市場經(jīng)濟在我國經(jīng)濟的資源配置中嶄露頭角，與之相適應(yīng)的是，金融體制的改革也基本延續(xù)了這一演化過程。我國省級農(nóng)信聯(lián)社管理體制的建立，正是在這一歷史背景下，很好地實現(xiàn)了計劃模式的資源配置與市場模式資源配置的歷史妥協(xié)。

3.是中央統(tǒng)一管理與兼顧地方利益的均衡

省聯(lián)社模式實行前，曾經(jīng)實行過人民銀行監(jiān)管（1978年前）、農(nóng)業(yè)銀行代管（1979年至1996年）。其原因一是管理鏈條過長而導致了管理效率低、信息傳遞慢，增加了成本和損失；二是在省聯(lián)社模式中，地方政府負責管理基層農(nóng)信社，省級政府擁有了一定程度的調(diào)動金融資源來發(fā)展地方經(jīng)濟的自主權(quán)，權(quán)力與責任的匹配更能充分調(diào)動地方各級政府參與農(nóng)信社管理、推動農(nóng)信社改革的積極性。時至今日，我國大部分地區(qū)特別是經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)農(nóng)信社系統(tǒng)的改革成績，很大程度上是充分調(diào)動了中央和地方兩個層面積極性的結(jié)果。實踐證明，這一模式在推動農(nóng)信社市場化改革、防范區(qū)域性金融風險、為“三農(nóng)”服務(wù)等各個方面都取得了歷史性的成果。

4.是服務(wù)“三農(nóng)”和追求商業(yè)利益的歷史平衡

從國家層面看，服務(wù)“三農(nóng)”一直是我國農(nóng)信社系統(tǒng)的歷史使命，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化進程突飛猛進，大量農(nóng)村人口遷居城市，農(nóng)信社的服務(wù)對象“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移對其是一個巨大的歷史性挑戰(zhàn)，為了生存和發(fā)展，農(nóng)信社系統(tǒng)將越來越多的資金轉(zhuǎn)向與“三農(nóng)”業(yè)務(wù)距離越來越遠的其他產(chǎn)業(yè)，1999年農(nóng)業(yè)貸款占比5.113%，截至2002年底農(nóng)業(yè)貸款占比降為2.867%，隨著涉農(nóng)貸款的降低，農(nóng)信社與服務(wù)“三農(nóng)”的初心漸行漸遠，在城鎮(zhèn)化進程中日益彷徨。中央建立專項票據(jù)支持，承擔了巨大的改革成本，截至2006年末，農(nóng)信社改革試點專項票據(jù)發(fā)行1656億元，兌付94.6億元，在改革過程中農(nóng)信社不可能徹底商業(yè)化、市場化、城市化，省聯(lián)社模式很好地兼顧了服務(wù)“三農(nóng)”和追求商業(yè)利益的平衡，與改革前相比，農(nóng)村信用社的存貸款額均增加了5倍甚至更高，連續(xù)7年利潤保持大幅增長。

5.是風險監(jiān)管與管理機制不到位的有機結(jié)合

農(nóng)村金融市場的風險防范意義重大。但至少在2003年，我國大部分農(nóng)信社尚未建立起權(quán)責對等、激勵與約束機制匹配的管理體制，沒有獨立經(jīng)營發(fā)展的能力，必須依賴省級聯(lián)社，由省聯(lián)社來處理和解決其高風險問題。農(nóng)信社的經(jīng)營借助省政府的信譽更加穩(wěn)定，為同時達到處置防范風險和追求商業(yè)利益最大化的目標，省聯(lián)社發(fā)揮了不可替代的作用。省聯(lián)社模式實行一年后，農(nóng)信社的不良貸款余額下降了86億元、不良貸款率下降了7.5個百分點。

（二）省聯(lián)社的歷史貢獻和價值

省聯(lián)社模式帶有鮮明的歷史烙印，在多年改革實踐的過程中，省聯(lián)社依靠政府賦予的行政管理權(quán)利，幫助農(nóng)信社系統(tǒng)解決了一些歷史遺留問題。要對省聯(lián)社進行下一步的改革，首先要積極肯定和評價省聯(lián)社取得的成效。

一是建立了現(xiàn)代化治理機制。省聯(lián)社通過科學化、專業(yè)化的治理能力，一定程度上健全完善了農(nóng)信社的法人治理結(jié)構(gòu)，緩解了農(nóng)信社“內(nèi)部人控制”與“外部人干預(yù)”同時存在的情況，幫助農(nóng)信社在現(xiàn)代化治理上取得了突破。2010年后，農(nóng)信社股份制改革持續(xù)推進，至2019年底，全國30家省級聯(lián)社中，北京等4個直轄市和湖北、江蘇、湖南、寧夏等8個省已實現(xiàn)轄區(qū)縣級農(nóng)信聯(lián)社全部改制為縣級農(nóng)商行。據(jù)銀保監(jiān)會官網(wǎng)公布的名單，截至2019年底，全國農(nóng)信社合計有722家，相較于2018年減少了90家；農(nóng)商行合計1478家，比2018年多了81家；農(nóng)村合作銀行28家，比2018年減少2家。

二是建立健全了管理模式。2003年農(nóng)信社改革之后，省聯(lián)社擔負對農(nóng)信社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，彌補了農(nóng)信社自身薄弱的風險控制、產(chǎn)品創(chuàng)新等理能力（張瑞懷等，2020）。省聯(lián)社通過制定考核體系履行對農(nóng)信社的管理職能，考核內(nèi)容全面而具體，考核指標主要包括農(nóng)信社財務(wù)經(jīng)營情況、風險控制情況、涉農(nóng)貸款發(fā)放情況及金融創(chuàng)新等方面。

三是完善風控體系，降低了農(nóng)信社風險。省聯(lián)社的建立一定程度上彌補了銀監(jiān)部門監(jiān)管農(nóng)信社力量的不足，為農(nóng)信機構(gòu)化解不良作出了貢獻。省聯(lián)社對農(nóng)信社的財務(wù)管理、風險控制等業(yè)務(wù)進行了規(guī)范，加快了農(nóng)信社管理現(xiàn)代化的進程，提升了農(nóng)信社的資產(chǎn)質(zhì)量和風險控制能力。2001年，全國農(nóng)村信用社的不良貸款率高達44.24%，實施省聯(lián)社模式后，這一指標于2006年底降為11.6%，2014年甚至一度降至1.68%。

四是推動農(nóng)信社深入貫徹服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨。隨著省聯(lián)社模式的推動，農(nóng)信社在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中成為主要載體，省聯(lián)社通過向農(nóng)民投放小額農(nóng)貸，極大程度上減少了信貸“脫農(nóng)化”投放傾向，更好地滿足了“三農(nóng)”發(fā)展中的資金需求，至2019年底，全國農(nóng)信社資產(chǎn)總額合計為36萬億元，其中涉農(nóng)貸款余額合計為10萬多億元，占全國銀行業(yè)涉農(nóng)貸款余額的29%。

五是增強了基層農(nóng)信社的影響力。省聯(lián)社部分彌補了基層農(nóng)信社力量的不足。在市場競爭中，以縣市為單位的農(nóng)信社在談判能力、議價定價上均不處于主導地位，無法掌握話語權(quán)。而省聯(lián)社能夠借助地方政府雄厚的財政實力和信譽為基層農(nóng)信社在市場中提高競爭力，更好地代表基層農(nóng)信社與大型企業(yè)進行組織協(xié)調(diào)，基層農(nóng)信社因此可獲得更多的利益訴求。此外，省聯(lián)社的行政性質(zhì)還可以在協(xié)助農(nóng)信社清收不良貸款、打擊逃廢債等方面發(fā)揮作用，如安徽全省農(nóng)信社在省聯(lián)社的管理下，處置不良貸款187.23億元，效果顯著。

六是提升了服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的能力。在支持地方經(jīng)濟發(fā)展中，無論是在加大信貸支持力度、扶持小微企業(yè)建設(shè)發(fā)展，還是在發(fā)展普惠金融脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興方面，省聯(lián)社都發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計，內(nèi)蒙古自治區(qū)以不到全區(qū)五分之一的存款市場份額，提供了全區(qū)四分之一的涉農(nóng)貸款、三分之一的民營企業(yè)貸款，自脫貧攻堅啟動以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)農(nóng)信機構(gòu)在脫貧攻堅戰(zhàn)中持續(xù)發(fā)力，累計扶持42.3萬貧困戶、發(fā)放扶貧貸款344.3億元。

我國省聯(lián)社職能定位中存在的問題和矛盾

在肯定省聯(lián)社模式存在積極意義的前提下，不能否認的是，農(nóng)信社的生存空間正被大型銀行侵蝕，但省聯(lián)社并沒有順應(yīng)時代的潮流對此作出合理的應(yīng)變；其次，省聯(lián)社、監(jiān)管部門與省政府三方對農(nóng)信社的管理一直存在職能權(quán)限、職責邊界不清晰的問題。省聯(lián)社應(yīng)淡化行政管理職能，逐步消除不正當?shù)娜耸赂深A(yù)，同時取消對高管人員的考核機制（張正平、夏海，2019）。本文從省聯(lián)社自身的問題、省聯(lián)社與基層農(nóng)信社的矛盾、省聯(lián)社與地方政府的矛盾、省聯(lián)社與監(jiān)管部門的矛盾四個維度尋找省聯(lián)社職能定位中存在的問題，并分析以上問題存在的原因，以便為省聯(lián)社模式改革提供思路。

（一）省聯(lián)社職能定位中存在的問題

1.自身缺少主動幫助農(nóng)信社順應(yīng)新時代變化的能力

（1）面對數(shù)字化的沖擊，金融科技賦能不足

隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平、數(shù)字化金融的迅猛發(fā)展，省聯(lián)社在數(shù)字化金融轉(zhuǎn)型階段前進的步伐已經(jīng)落后于大型銀行，國有商業(yè)銀行在金融科技方面的投入，無論是體量還是占比均逐年攀升，而各地省聯(lián)社在這方面的投入普遍較少，如江蘇省聯(lián)社投入比例不足2%，但四大行科技投入均超過100億元，其中2019年建行在金融科技上的投入占營業(yè)收入的2.5%，光大銀行投入占比高達3.49%。

省聯(lián)社掌控著全省農(nóng)信社的前臺業(yè)務(wù)活動和后臺服務(wù)體系，但其平臺的數(shù)字化能力較弱，缺少豐富的信息數(shù)據(jù)支撐。省聯(lián)社需要對接省級政府部門，通過其大平臺的優(yōu)勢整合數(shù)據(jù)資源，指導和幫助農(nóng)信社補齊金融科技“短板”，安徽省亳州市藥都農(nóng)商行搭建的大數(shù)據(jù)平臺在國內(nèi)縣級法人中處于領(lǐng)先地位，其借助省聯(lián)社、市政府及毫州市50多個部門的力量，整合了相關(guān)數(shù)據(jù)并實時更新；浙江省聯(lián)社2020年聯(lián)合省市場監(jiān)管局推出的“商戶金融云”服務(wù)平臺，依托大數(shù)據(jù)、云計算等科技能力開展商戶綜合價值評定，同時進行風險分級和產(chǎn)品營銷，減少了基層農(nóng)信社在產(chǎn)品營銷上的重復投入。

（2）大平臺作用發(fā)揮不夠，規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢未得到充分利用

在我國，基層信用社、農(nóng)商行都是獨立的法人單位，他們獨自經(jīng)營、獨自承擔風險、獨立面對殘酷的市場競爭，過去他們利用自己地緣和網(wǎng)點優(yōu)勢，尚能在激烈的市場競爭中生存。但隨著大數(shù)據(jù)時代的到來及我國城市化進程的加快，農(nóng)信社系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)越來越大?；鶎勇?lián)社力量薄弱，缺少相應(yīng)的前沿信息和人才技術(shù)（張正平、王子源，2020），而省聯(lián)社未充分發(fā)揮行業(yè)管理職能，沒有對全省資源進行集中整合，基層農(nóng)信社規(guī)模不經(jīng)濟的劣勢越來越明顯。

（3）城鎮(zhèn)化與普惠金融發(fā)展過程中，農(nóng)村金融市場同業(yè)競爭加劇

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加速，2018年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.6%，農(nóng)業(yè)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)信社原本的服務(wù)對象融入城市之中，原本基層網(wǎng)點多的屬地優(yōu)勢似乎成為了壓力，而適合布設(shè)網(wǎng)點的農(nóng)村人口聚集區(qū)隨著城鎮(zhèn)化的進程逐漸減少，布設(shè)網(wǎng)點的成本加大與網(wǎng)點服務(wù)對象的減少，使農(nóng)信社如何重新布局農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)成為新問題。

同時，隨著發(fā)展普惠金融助力鄉(xiāng)村振興政策的持續(xù)推進，以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)信社的客戶群體中占比不斷加大，農(nóng)民也產(chǎn)生了多元化、創(chuàng)新化、個性化金融產(chǎn)品的需求。大型商業(yè)銀行不斷發(fā)展普惠金融，下沉業(yè)務(wù)至“三農(nóng)”領(lǐng)域，推出各種創(chuàng)新的涉農(nóng)金融產(chǎn)品搶占農(nóng)村金融市場，相較于農(nóng)信社，大型銀行有更低的成本、更優(yōu)惠的價格、更便捷的技術(shù)和更強大的人才隊伍，如建設(shè)銀行成立了鄉(xiāng)村振興部，推出了鄉(xiāng)村振興專項信貸產(chǎn)品，截至2018年末，建設(shè)銀行在縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)已設(shè)立15萬個“裕農(nóng)通”助農(nóng)金融服務(wù)點，涉農(nóng)貸款余額突破1.7萬億元。在國有大型商業(yè)銀行的沖擊之下，省聯(lián)社如何幫助農(nóng)信社生存并尋求突破、提高經(jīng)營效益是其面臨的重大問題。

（4）市場化運行機制不健全，盈利能力持續(xù)惡化

農(nóng)信社現(xiàn)有定價模式在市場化競爭中弊端日顯。農(nóng)信社受到管理體制、資金實力等制約，定價均由省聯(lián)社統(tǒng)一審批，未結(jié)合業(yè)務(wù)實際根據(jù)風險、行業(yè)等進行差別定價（舒洪泉、何武縱，2014）。其次，農(nóng)信社受政策限制，需要投放大量資金支持“三農(nóng)”發(fā)展，除了不良貸款率的限制外，還有涉農(nóng)貸款的壓力。2019年1月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位，強化治理提升金融服務(wù)能力的意見》（下簡稱《意見》），要求農(nóng)信社涉農(nóng)及小微企業(yè)貸款占比逐年上升至80%以上，且涉農(nóng)不良貸款率不能高于當?shù)劂y行業(yè)金融機構(gòu)不良率3個百分點以上，或者與5%比較取孰高值作為考核上限。農(nóng)商行以整個在銀行業(yè)10%的資產(chǎn)規(guī)模，貢獻了全國22%的涉農(nóng)貸款，名副其實成為支持“三農(nóng)”的金融主力軍。但 “三農(nóng)”客戶的實力和抗風險能力都不樂觀，大型銀行在面對此類客戶時放款更為審慎，風險高的貸款者更偏向于向放款更容易的農(nóng)信系統(tǒng)借貸，此類客戶更容易導致不良貸款的出現(xiàn)，因此農(nóng)商行不良貸款額由2011年的341億元攀升至2018年末的5354億元，占銀行業(yè)金融機構(gòu)不良資產(chǎn)的比重達到26.44%。且大部分農(nóng)戶在貸款時均沒有合適的抵押品，財產(chǎn)多為集體土地、林權(quán)、廠房、圈舍等無證照資產(chǎn)，導致農(nóng)戶貸款時抵押難、擔保難，抵押物變現(xiàn)難。農(nóng)信社為了同時達到涉農(nóng)貸款和不良貸款率兩種指標，可能會選擇在涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)上造假，如2020年上半年，有33家農(nóng)商行存在涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)虛增虛報現(xiàn)象。

原則上農(nóng)信社資金不出省、貸款不出縣?！兑庖姟芬筠r(nóng)信社當年新增可貸資金至少70%用于當?shù)?。雖然此舉有幫助農(nóng)信社發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、進行差異化定位、降低異地授信風險的意圖，但部分縣域經(jīng)濟總量小、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟發(fā)展動力不足，金融業(yè)在縣域市場發(fā)展空間狹小，業(yè)務(wù)擴展易觸及天花板，后續(xù)客戶資源枯竭，盈利能力下降。以遼寧省為例，2019年有28個縣市區(qū)GDP低于100億元，34個縣市區(qū)的GDP較上年度下降。

金融風險的消長將成為影響省聯(lián)社改革進程的重要因素。面對經(jīng)濟下行、不良上升的困境，省聯(lián)社未強有力地協(xié)助農(nóng)信系統(tǒng)防范和化解金融風險，提升盈利能力。

2.省聯(lián)社與其他主體間的問題

（1）省聯(lián)社與基層農(nóng)信社間：企業(yè)化治理不規(guī)范，風險控制不健全

一是上級委派高管的做法，有違現(xiàn)代公司治理原則，作為獨立法人的農(nóng)信社其獨立經(jīng)營決策的權(quán)力受到危及。基層農(nóng)合機構(gòu)的地位比較尷尬，其獨立的法人地位實際上已形同虛設(shè)，每逢基層農(nóng)商行董、監(jiān)事會換屆，都需先向省聯(lián)社提出申請，只有在獲得省聯(lián)社的提名文件后，基層農(nóng)商行才可以繼續(xù)進行董監(jiān)事提名、股東大會選舉、董監(jiān)事長選舉及高管聘任等流程。

二是業(yè)務(wù)上的干預(yù)，省聯(lián)社管控著基層農(nóng)信社的微觀經(jīng)營活動，具有獨立法人資格的農(nóng)信社在進行授信放貸、資金調(diào)動、業(yè)務(wù)研發(fā)等業(yè)務(wù)活動時，都需經(jīng)由省聯(lián)社審批，但省聯(lián)社對于風險的把控只注重于微觀層面的信貸風險，缺乏對宏觀層面政策和市場主體等外部因素的評估，從而缺乏對于市場風險和操作風險的合理評判。對此，2012年銀監(jiān)會發(fā)文規(guī)定省聯(lián)社不得對農(nóng)信社信貸等具體業(yè)務(wù)進行直接或間接審批。

（2）省聯(lián)社與地方政府和其他監(jiān)管主體：管理體制不順，責權(quán)利不明

在現(xiàn)有省聯(lián)社管理體制下，其既需迎合國家的改革意見，又要滿足地方發(fā)展的需要，央行和銀監(jiān)會對農(nóng)信社的改革可以進行指導、審核和監(jiān)督，作為承擔農(nóng)信社金融風險防范與處置責任的省政府，卻沒有明確的監(jiān)管權(quán)，各部門在監(jiān)管職能與風險后果的承擔上權(quán)責利不明。

在缺乏存款保險制度的情況下，一旦農(nóng)信社產(chǎn)生信用危機，省級政府將是后果的承擔方，如果后續(xù)在債權(quán)處置、紓解民情問題時未妥善處理，就會激發(fā)社會矛盾，危害金融穩(wěn)定。2010年河北省肅寧縣尚村農(nóng)信社成為全國首家被批準破產(chǎn)的農(nóng)信社。省級政府為避免風險，勢必會堅持把握其對農(nóng)信社的管理權(quán)，且省聯(lián)社模式給予了地方政府應(yīng)用農(nóng)信社金融資源助推地方經(jīng)濟發(fā)展的合法性和便利性，地方政府不愿放松其對農(nóng)信社的管控程度。

央行和銀監(jiān)會同為農(nóng)信社的監(jiān)管部門，但在具體的實際工作中，二者由于分工不具體，對農(nóng)信社的監(jiān)管工作缺乏側(cè)重點，在實際工作中無法分清主要負責人，如人民銀行在增資擴股計劃審核過程中，要比照銀監(jiān)會出臺的有關(guān)規(guī)定；銀監(jiān)部門對農(nóng)信社票據(jù)申請審核要按人民銀行下發(fā)的一系列操作辦法執(zhí)行，造成基層央行和銀監(jiān)部門在責任認識上的模糊，容易出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。

在對基層信用社的管理過程中，省聯(lián)社的監(jiān)管標準與銀監(jiān)會、央行不同。如涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計標準，財政部2010年出臺了《財政縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金管理辦法》，但在執(zhí)行過程中，各地區(qū)、各金融機構(gòu)在理解上有所差異，具體口徑不一致。甘肅省聯(lián)社指導農(nóng)信社涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計口徑，使全省65家縣級農(nóng)村信用聯(lián)社（合作銀行）的所有貸款均統(tǒng)計為涉農(nóng)貸款，且目前農(nóng)信社會計科目分類不夠完善，出現(xiàn)了把非農(nóng)貸款歸類到農(nóng)業(yè)貸款科目下的情況。

（二）省聯(lián)社職能定位中存在的矛盾

1.省聯(lián)社既是行政機關(guān)又是總行的矛盾

省聯(lián)社是省級政府成立的直屬機構(gòu)，省聯(lián)社的理事長及副主任的人選也均由省政府任命。但對基層農(nóng)商行的評價標準是其利潤大小、發(fā)展情況和市場占有的多少，在市場競爭如此激烈、科技金融快速發(fā)展的金融市場環(huán)境中，基層農(nóng)商行要對市場的變化迅速作出反應(yīng)。在基層農(nóng)商行看來，省聯(lián)社與其的關(guān)系就是總行和分行的關(guān)系，總行就應(yīng)該滿足分行在市場競爭中的訴求。由此可以看出，省聯(lián)社向上是行政體系，向下到基層聯(lián)社又是市場規(guī)則，省聯(lián)社處在左右難以逢源的夾縫中，對上很難討好，對下怨聲載道，地位比較尷尬。

2.省聯(lián)社既是上級主管部門又是子公司的矛盾

省聯(lián)社是各省基層聯(lián)社的主管機關(guān)，對轄內(nèi)基層聯(lián)社的風險防范、合規(guī)運營、人才培養(yǎng)、高管任免、后臺建設(shè)均負有不可推卸的責任。但與此同時，基層聯(lián)社卻是獨立的法人機構(gòu)，獨立經(jīng)營、自負盈虧，其治理框架應(yīng)完全遵循現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，省聯(lián)社相當于基層農(nóng)信社出資建立的子公司，母公司對子公司有決策權(quán)，但實際中省聯(lián)社掌控著農(nóng)信社。湖南省農(nóng)信社121家法人機構(gòu)均成立了“三會一層”制度，然而這種治理結(jié)構(gòu)有形無神，產(chǎn)權(quán)關(guān)系依然模糊。

3.省聯(lián)社既要率領(lǐng)轄內(nèi)農(nóng)商行完成國家的政策性目標，又要完成市場化目標的矛盾

農(nóng)信社的宗旨是為“三農(nóng)”提供資金需求，且在區(qū)域經(jīng)營劃分中，監(jiān)管對其的要求是以本地業(yè)務(wù)為主，貸款不能出縣、資金不能出省，但農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，風險大、利潤率低。大連農(nóng)商行2018年不良率高達8.73%，不良貸款中69%為涉農(nóng)貸款，不良貸款高的原因主要是受到2018年兩次重大自然災(zāi)害的影響：夏季持續(xù)高溫使大連海產(chǎn)品絕收、入秋后非洲豬瘟對生豬養(yǎng)殖業(yè)造成嚴重打擊。而支農(nóng)產(chǎn)品的利率浮動空間又狹小，因為其如果上升，會受到農(nóng)業(yè)利潤率低的約束，下降又會面臨資金成本的制約。在利潤市場化之后，競爭日益激烈，這些限制會縮減農(nóng)信社的金融能力和業(yè)務(wù)開展。

4.省聯(lián)社既是業(yè)務(wù)主體又是監(jiān)管主體的矛盾

省聯(lián)社作為業(yè)務(wù)主體，要追求市場化目標，走監(jiān)管的邊緣地帶等；但另一方面，特別是當某個地區(qū)的農(nóng)信社系統(tǒng)風險放大時，監(jiān)管部門就會要求當?shù)氐氖÷?lián)社履行本不屬于其職責的監(jiān)管職能。這就產(chǎn)生了省聯(lián)社既是監(jiān)管主體又是業(yè)務(wù)主體、既是裁判員又是運動員這種職責上的矛盾，這必將導致行政執(zhí)法不嚴的后果，形成潛在的尋租空間和違規(guī)操作。2020年，銀監(jiān)會針對銀行業(yè)共計發(fā)出2750份罰單，從罰單數(shù)量上來看，農(nóng)商行高居首位，共收到965張罰單，占全部罰單總數(shù)的35.1%。

省聯(lián)社職能定位改革的對策

（一）省聯(lián)社職能定位改革的宏觀對策：推行相應(yīng)改革政策

1.深化金融供給側(cè)改革。深化金融供給側(cè)改革是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分，是黨中央結(jié)合我國金融發(fā)展實際情況提出的重大戰(zhàn)略，為我國省聯(lián)社的發(fā)展指明了方向。金融供給側(cè)改革就是一種資金配置方式（趙瑞娟、秦建文，2020），是立足于實體經(jīng)濟金融需求的供給端結(jié)構(gòu)調(diào)整和重塑（曹雯，2020）。省聯(lián)社要重點把握金融供給側(cè)改革的實質(zhì)，發(fā)揮服務(wù)農(nóng)信社的職能，提升為實體經(jīng)濟服務(wù)的能力。

2.防范化解風險化解，促進金融穩(wěn)定。金融市場的穩(wěn)定是經(jīng)濟發(fā)展的前提條件。省聯(lián)社在發(fā)展和改革中必須堅持防范、化解金融風險，維護金融市場穩(wěn)定。省聯(lián)社的風險管控能力不足，風控機制不健全，需完善風險問責機制，建立健全農(nóng)信系統(tǒng)的存款保險制度，明確各方職責，有效應(yīng)對重大金融風險，制定風險事前防范預(yù)警、事中市場化處置、事后問責的配套機制，有效提升農(nóng)信系統(tǒng)抵御風險的能力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.完善服務(wù)鄉(xiāng)村振興機制。農(nóng)信社作為服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍，需要進一步完善服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的投融資機制和農(nóng)業(yè)信貸擔保機制，加大發(fā)展農(nóng)村普惠金融的力度。為加強金融對鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持，2021年6月人民銀行、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估辦法》，農(nóng)信系統(tǒng)也在考核范圍之內(nèi)。各省市為推動評估辦法落實，隨之印發(fā)了相關(guān)文件，如山西省聯(lián)社出臺了《山西省農(nóng)村信用社2021年金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作考核方案》。

（二）省聯(lián)社職能定位改革的中觀對策：推進對省聯(lián)社的改革

1.通過立法明晰省聯(lián)社職能定位，以緩解省聯(lián)社既是業(yè)務(wù)主體又是監(jiān)管主體的矛盾。19世紀40年代末，合作金融開始興起，各國都頒布了相應(yīng)法律推動合作金融的發(fā)展，德國于1889年頒布了《合作社法》，英美日也分別有《工業(yè)和儲蓄合作社法》《農(nóng)業(yè)信貸法》《信用金庫法》，但我國農(nóng)信社、省聯(lián)社在監(jiān)督管理方面存在諸多問題，不管是從產(chǎn)權(quán)制度還是從運營機制、監(jiān)管權(quán)責角度，都有待出臺詳細的法律法規(guī)進行規(guī)范，以促進省聯(lián)社更好地改革發(fā)展，維護金融市場安全。

2.對省聯(lián)社的管理和服務(wù)職能進行剝離，緩解省聯(lián)社既是行政機關(guān)又是總行的矛盾。這種剝離可以采取兩種模式：一是徹底剝離的模式，徹底的剝離是指省聯(lián)社僅留下行政和監(jiān)管功能，執(zhí)行地方政府的政策意見，是歸省政府管理的純政府機關(guān)。而原有的服務(wù)功能剝離出去，由轄內(nèi)農(nóng)信系統(tǒng)出資成立專門的現(xiàn)代化企業(yè)“地方金融服務(wù)中心”，接手省聯(lián)社原有的信息服務(wù)、人才培養(yǎng)等職能。二是相對剝離的模式，即在省聯(lián)社內(nèi)部進行劃分，按照部門的性質(zhì)大體上分為管理型部門和服務(wù)型部門兩種。不同性質(zhì)的部門運用不同的工作考核評估方法，按照市場化的方法考核服務(wù)型部門，考核內(nèi)容如基層銀行滿意程度、產(chǎn)品研發(fā)的效率等；按照行政化的方法考核管理型部門，如政策執(zhí)行程度等。相對剝離模式變動范圍小，適應(yīng)性更強，不涉及成立新機構(gòu)，見效快，也相當于是完全剝離的過渡，大多數(shù)省份可以選擇這種辦法。

3.在“放”與“收”兩個方面進行改革，緩解省聯(lián)社既是上級主管部門又是子公司的矛盾。對于發(fā)展情況較好的農(nóng)商行實行“放”，例如經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)商行、擁有現(xiàn)代化公司治理機制的農(nóng)商行、有風險防范措施和治理機制的農(nóng)商行。省聯(lián)社可使之獨立承擔風險，不再涉足其具體業(yè)務(wù)，但是要加強監(jiān)督基層農(nóng)信社完成國家政策的情況，例如支農(nóng)政策、產(chǎn)業(yè)政策等，與銀監(jiān)部門的業(yè)務(wù)監(jiān)管形成互補。此外，由于基層農(nóng)信社在與大型銀行等金融機構(gòu)的競爭中還是居于落后地位，依然需要省聯(lián)社提供中后臺的服務(wù)。

對于發(fā)展情況較差的農(nóng)商行實行“收”，例如，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)商行，“三會一層”形同虛設(shè)、風險高收益差、運營狀況不好的農(nóng)商行等。省聯(lián)社與基層農(nóng)商行的關(guān)系，主要包括三個方面的內(nèi)容：一個是與黨的領(lǐng)導有關(guān)的內(nèi)容，除了執(zhí)行國家方針政策外，省聯(lián)社還要干預(yù)基層農(nóng)商行的公司治理情況，如股權(quán)結(jié)構(gòu)、股東資質(zhì)、“三會一層”的產(chǎn)生與退出等；二是提供中后臺服務(wù)；三是省聯(lián)社有權(quán)對基層聯(lián)社進行并購重組，在省聯(lián)社能夠協(xié)助農(nóng)信社提高資產(chǎn)質(zhì)量、降低風險水平、執(zhí)行好國家政策的前提下賦予其更多的自主權(quán)。

（二）省聯(lián)社職能定位改革的微觀對策：為農(nóng)信社提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

省聯(lián)社要為轄內(nèi)農(nóng)信社提供更優(yōu)質(zhì)的中后臺服務(wù)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢，迅速打造信息科技平臺、產(chǎn)品研發(fā)平臺、風險防控平臺、教育培訓平臺、大客戶營銷等五大平臺。

1.信息科技平臺。著力構(gòu)建與數(shù)字化時代相適應(yīng)的科技平臺，加快對時代和市場變化的響應(yīng)速度，持續(xù)加大在金融科技方面的投入，引領(lǐng)金融科技發(fā)展?jié)M足用戶的新型金融需求。金融科技發(fā)展水平將成為銀行發(fā)展的核心競爭力。省聯(lián)社應(yīng)打造能覆蓋全體農(nóng)信社的信息科技平臺，結(jié)合農(nóng)信機構(gòu)的特點，通過自身開發(fā)和與金融科技公司合作，在信息平臺、智能獲客等方面加大開發(fā)力度。

2.產(chǎn)品創(chuàng)新平臺。省聯(lián)社應(yīng)提高農(nóng)信社產(chǎn)品的競爭力，改善農(nóng)信機構(gòu)業(yè)務(wù)單一、產(chǎn)品研發(fā)滯后的局面，彌補法人機構(gòu)產(chǎn)品開發(fā)能力不足的問題。同時，積極拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村抵押物的范圍，促使金融與“三農(nóng)”有機結(jié)合，引入保險、擔保等機制拓寬“三農(nóng)”的融資來源，完善市場需求挖掘體制、新產(chǎn)品研發(fā)營銷推廣體系、風險定價與管控機制。

3.風險防控平臺。省聯(lián)社可以將農(nóng)信社自身積累的數(shù)據(jù)整合，并充分利用政府部門、第三方數(shù)據(jù)公司等數(shù)據(jù)，共同接入風險防控平臺，將這些數(shù)據(jù)深入加工處理，基于大數(shù)據(jù)風險預(yù)警系統(tǒng)形成報告、通知和處置的流程，有效防控和識別潛在風險，對已發(fā)現(xiàn)的風險持續(xù)監(jiān)測。

4.教育培訓平臺。省聯(lián)社應(yīng)加強對基層農(nóng)信社人才隊伍的錘煉，定期組織開展培訓，強化學習教育。為農(nóng)信社的理（董）事長、高管等提供在農(nóng)信社經(jīng)營管理、轉(zhuǎn)型發(fā)展方面學習交流的機會，為各類業(yè)務(wù)和管理人才提供優(yōu)質(zhì)培訓資源，不斷提升人才綜合素質(zhì)，為下一步農(nóng)信社轉(zhuǎn)型發(fā)展注入新鮮血液。

5.大客戶營銷平臺。省聯(lián)社應(yīng)充分把握自身優(yōu)勢，消除農(nóng)信系統(tǒng)在市場競爭洪流中漂泊的無力感，為其建設(shè)與各部門溝通對話的渠道，依靠省級政府大平臺的優(yōu)勢，積極爭取各部門的支持，加強在和大客戶談判中的話語權(quán)，改變獨立法人機構(gòu)農(nóng)信社與其他大型銀行競爭中的弱勢地位。