◎戴相龍

今年11月，《農(nóng)村金融研究》雜志發(fā)行第500期。在此重要時點(diǎn)，《農(nóng)村金融研究》編輯部約我寫一篇文章，我很高興地答應(yīng)了。1996年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》1，我是國務(wù)院農(nóng)村金融體制改革部際協(xié)調(diào)小組組長，具體負(fù)責(zé)貫徹落實國務(wù)院的決定。借此機(jī)會，我對農(nóng)村金融體制改革過程和成效，合作金融改革的歷史教訓(xùn)和農(nóng)村金融如何服務(wù)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行一些思考。

黨中央、國務(wù)院十分重視農(nóng)村金融體制改革

狹義的農(nóng)村金融是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和各項業(yè)務(wù)活動的總稱。廣義的農(nóng)村金融還可延伸到設(shè)在縣（市）以上金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)。農(nóng)村金融是縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要作用。因此，黨中央、國務(wù)院歷來都十分重視推進(jìn)農(nóng)村金融事業(yè)的改革和發(fā)展。

1993年12月，根據(jù)黨的十四屆三中全會精神，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于金融體制改革的決定》2。根據(jù)這個決定，人民銀行對農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行調(diào)查研究，提出具體改革建議。1996年4月2日，時任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理朱镕基聽取了我對農(nóng)村金融體制改革工作的匯報，并基本同意我的匯報。他說：“農(nóng)村金融有越來越亂的趨勢。農(nóng)村金融體制改革的核心問題是推進(jìn)農(nóng)村信用社的改革。我傾向于農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，把農(nóng)信社的一部分改為農(nóng)村合作銀行，給地方更大權(quán)力，實行資產(chǎn)負(fù)債比例管理。把農(nóng)村合作基金會改為真正的合作金融，兩年一步到位?？h以上農(nóng)信社的自律組織還是不用建，有一個全國性機(jī)構(gòu)就多了一個阻力，自找麻煩。”

1996年7月13日-14日，人民銀行召開全國農(nóng)村金融體制改革工作會議3，朱镕基同志作重要講話，提出農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想和主要任務(wù)。我代表國務(wù)院農(nóng)村金融體制改革部際協(xié)調(diào)小組做工作報告。一個多月后，1996年8月22日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》。這個決定提出了農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是，建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融和政策性金融分工協(xié)作的金融體系，進(jìn)一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，增加對農(nóng)業(yè)的投入，促進(jìn)貿(mào)工農(nóng)綜合經(jīng)營，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放。

《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》還提出農(nóng)村金融體制改革的重要任務(wù)。一是改革農(nóng)村信用社管理體制，改革的核心是把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作性金融組織。改革的步驟是農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤行政隸屬關(guān)系，對其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔(dān)，然后按合作制加以規(guī)范。規(guī)定對本社社員貸款占全部貸款的50%以上。二是把中國農(nóng)業(yè)銀行辦成真正的國有商業(yè)銀行，建立農(nóng)村合作銀行。在城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)，已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)村信用社，經(jīng)整頓后可合并組建農(nóng)村合作銀行，農(nóng)村合作銀行的性質(zhì)是股份制的商業(yè)銀行。三是增設(shè)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的分支機(jī)構(gòu)。四是逐步建立各類農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)。五是清理整頓農(nóng)村合作基金會。六是加強(qiáng)對農(nóng)村金融體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)。在國務(wù)院、省、地、縣四級設(shè)立農(nóng)村金融體制改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院成立農(nóng)村金融體制改革部際協(xié)調(diào)小組，由中國人民銀行牽頭，人民銀行行長任組長，辦公室設(shè)在人民銀行。

農(nóng)村金融體制改革的核心，是把農(nóng)信社改成真正的合作金融組織。為進(jìn)一步做好農(nóng)信社改革，經(jīng)國務(wù)院同意，1997年2月，國務(wù)院農(nóng)村金融體制改革部際協(xié)調(diào)小組和人民銀行召開全國農(nóng)村信用社管理體制改革工作會議4，各省區(qū)市政府分管副秘書長參加。我在這個會上作了“把農(nóng)村信用社辦成合作金融組織”的工作報告。

1997年11月，中央召開第一次全國金融工作會議5，又對農(nóng)村金融體制改革提出具體要求，明確中國農(nóng)業(yè)銀行等國有控股商業(yè)銀行要辦成真正的商業(yè)銀行，加快農(nóng)村信用社管理體制改革步伐，全面整頓農(nóng)村合作基金會。

1998年2月初，經(jīng)過朱镕基同志同意，我先后向全國人大財經(jīng)委員會主任柳隨年、全國人大常委會副委員長田紀(jì)云匯報，懇請由財政部發(fā)行特別國債，用籌集的資金為四大國有獨(dú)資商業(yè)銀行充實資本金，并得到他們的支持。2月28日，第八屆全國人大常委會審議通過李鵬總理提出的有關(guān)議案，為四大國有獨(dú)資商業(yè)銀行充實資本金2700億元。1998年10月29日，朱镕基同志聽取人民銀行制定的化解金融風(fēng)險工作計劃，他在這個會上提出，可設(shè)立類似美國RTC（重組信托公司），成立國有資產(chǎn)管理公司接收和處理銀行壞賬。1999年，國務(wù)院設(shè)立四家資產(chǎn)管理公司，收購從四家國有商業(yè)銀行剝離出來的不良貸款約1.4萬億元。以上兩項措施，為國有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造創(chuàng)造了條件。

朱镕基同志對農(nóng)村信用社改革極為關(guān)心。2000年4月到2001年1月，我先后陪朱镕基同志到江蘇、山東、浙江、重慶調(diào)研農(nóng)村金融體制改革。2000年這一年，朱镕基同志兩次去江蘇省，主要調(diào)研農(nóng)村信用社管理體制改革。4月14日，他在盱眙縣召開農(nóng)信社改革座談會，提出把縣、鄉(xiāng)農(nóng)信社合并組建為一個法人的試點(diǎn)方案。4月17日，朱镕基同志在南京市開會，征求省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門對上述方案的意見。5月29日，朱镕基、李嵐清、溫家寶審閱同意人民銀行和江蘇省政府聯(lián)合上報的上述改革方案。到2001年底，江蘇省原有1746個農(nóng)信社和81個縣聯(lián)社，合并為82家獨(dú)立法人的縣農(nóng)信社。2001年11月27日，在常熟市、張家港市農(nóng)信社基礎(chǔ)上招股組建的常熟市農(nóng)村商業(yè)銀行、張家港市農(nóng)村商業(yè)銀行同日掛牌成立，成為全國最早成立的兩家農(nóng)村商業(yè)銀行。江蘇省農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)確立了我國農(nóng)村信用社改革的方向。

2002年2月，中央召開全國金融工作會議，明確提出加快農(nóng)村金融體制改革步伐，建立健全農(nóng)村金融體系。要對包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有獨(dú)資商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，改組為國家控股的股份制商業(yè)銀行，完善法人治理結(jié)構(gòu)，條件成熟的可以上市。會后，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)責(zé)成由我牽頭，會同有關(guān)部門擬訂“國有獨(dú)資商業(yè)銀行綜合改革方案”。鑒于中央財政很難為國有商業(yè)銀行充實資本金，我和國有商業(yè)銀行行長們研究建議，采取1999年的方式，再一次為四家銀行剝離不良貸款約1萬億元。由于種種原因，這個方案沒有得到正式討論。

鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，國務(wù)院很早提出對農(nóng)信社改革要實行區(qū)別對待。1993年12月，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出，“根據(jù)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在農(nóng)村信用合作社聯(lián)社基礎(chǔ)上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行”，并將農(nóng)村合作銀行列入全國商業(yè)銀行體系。2002年全國金融工作會議對農(nóng)信社改革提出“因地制宜、分類指導(dǎo)”的原則，在人口稠密和部分糧棉主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)建立縣一級法人，其他地區(qū)縣鄉(xiāng)農(nóng)信社各為法人，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，少數(shù)符合條件的農(nóng)信社進(jìn)行股份制改造。

2002年底，我調(diào)任天津市政府工作，2003年1月，國務(wù)院換屆。2003年6月27日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》6，該試點(diǎn)方案把農(nóng)信社改為農(nóng)村商業(yè)銀行列為第一選擇，并在8個省市試點(diǎn)，2004年在全國推行，把農(nóng)村信用社改為商業(yè)銀行成為農(nóng)信社改革的方向。

2007年1月至今，中共中央、國務(wù)院三次召開全國金融工作會議，繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革。2007年1月，全國金融工作會議明確農(nóng)業(yè)銀行改革“面向‘三農(nóng)’、整體改制、商業(yè)運(yùn)作、擇機(jī)上市”的總原則。2010年，農(nóng)業(yè)銀行分別在上海證券交易所和香港聯(lián)合交易所掛牌上市。2007年，銀監(jiān)會在農(nóng)村增設(shè)村鎮(zhèn)銀行等小型金融機(jī)構(gòu)。從2008年開始，中央一號文件多次明確農(nóng)村信用社縣域法人保持穩(wěn)定，要發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。2013年，中共十八屆三中全會提出發(fā)展普惠金融。2017年11月，習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上提出，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社要“回歸本源”，堅持為“三農(nóng)”服務(wù)。

農(nóng)村金融體制改革的成果

在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，從1996年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，到2021年9月，經(jīng)過25年努力，與現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村金融體系基本形成，有效地支持了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。到2020年底，我國本外幣涉農(nóng)貸款余額為39萬億元，占全國本外幣貸款余額22.6%。

一是曾經(jīng)資不抵債的中國農(nóng)業(yè)銀行成為名列世界10大銀行第5位的大型商業(yè)銀行。在農(nóng)業(yè)銀行工作時，1987年，我提出并主持在農(nóng)業(yè)銀行實施信貸資金集約化經(jīng)營工作計劃，在銀行系統(tǒng)最早實行貸款質(zhì)量四級分類，受到國務(wù)委員兼中國人民銀行行長陳慕華、李貴鮮的充分肯定和大力支持。1994年，國務(wù)院成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，承擔(dān)糧棉收購等政策性銀行業(yè)務(wù)。1998年，中央財政通過發(fā)行特別國債為四家大型國有商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金2700億元，其中農(nóng)業(yè)銀行獲得933億元7。1999年，國務(wù)院決定成立“中國長城資產(chǎn)管理公司”，收購從農(nóng)業(yè)銀行剝離出來的不良貸款3458億元。以上措施為農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行商業(yè)化改革創(chuàng)造了條件。1999年最初研究農(nóng)業(yè)銀行的管理體制改革，曾考慮過設(shè)立中國農(nóng)業(yè)銀行集團(tuán)，控股成立各?。▍^(qū)、市）農(nóng)業(yè)銀行的方案。后來國務(wù)院有關(guān)部門的同志到天津市征求我對農(nóng)業(yè)銀行管理體制改革的意見，我提出自己的建議，后來得到國務(wù)院采納。2008年，農(nóng)業(yè)銀行股改時，為解決農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化經(jīng)營和支持“三農(nóng)”的矛盾，農(nóng)業(yè)銀行成立三農(nóng)金融事業(yè)部，承擔(dān)縣域農(nóng)業(yè)銀行貸款和縣以上分行涉農(nóng)貸款。截至2020年底，三農(nóng)金融事業(yè)部貸款余額5.29萬億元，辦理這些業(yè)務(wù)，人民銀行和財稅部門對交存存款準(zhǔn)備金的比例、增值稅等方面給予優(yōu)惠。2008年11月6日，中央?yún)R金公司向農(nóng)業(yè)銀行注資1300億元。2008年12月25日，成立中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司，吸收大型國有企業(yè)、金融企業(yè)27家為戰(zhàn)略投資者。2010年7月15日、7月16日農(nóng)業(yè)銀行先后在上海、香港上市。到2020年底，農(nóng)業(yè)銀行總資產(chǎn)已達(dá)27.2萬億元，各項存款20.37萬億元，貸款和墊款15.2萬億元。

二是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性業(yè)務(wù)迅速發(fā)展。1994年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，主要職責(zé)是按照國家法律法規(guī)和方針政策以國家信用為基礎(chǔ)籌集資金，承擔(dān)糧棉等大宗商品收購儲存的信貸業(yè)務(wù)。1998年，國務(wù)院對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)作了較大調(diào)整，將原來承擔(dān)的扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)業(yè)銀行，將糧、棉、油企業(yè)附屬部經(jīng)營業(yè)務(wù)和加工業(yè)務(wù)劃歸有關(guān)商業(yè)銀行。到2013年形成了以支持國家糧棉購銷儲業(yè)務(wù)為主體，以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為兩翼的業(yè)務(wù)發(fā)展新格局，初步建立了中國現(xiàn)代政策性銀行的框架，有效發(fā)揮了其在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。到2020年底，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總資產(chǎn)7.46萬億元。

三是將已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)村信用合作社改革為農(nóng)村商業(yè)銀行，增強(qiáng)了農(nóng)村金融活力。2003年6月，國務(wù)院以國發(fā)[2003]15號文批準(zhǔn)農(nóng)信社改革方案8，該方案把農(nóng)信社改為農(nóng)村商業(yè)銀行作為首選，在全國8個省(區(qū)、市)試點(diǎn)，2004年發(fā)展到在全國推廣。該方案提出成立農(nóng)村商業(yè)銀行的條件是資本金5000萬元，資產(chǎn)充足率8%以上，總資產(chǎn)10億元以上。這個標(biāo)準(zhǔn)在東中部地區(qū)并不高，東中部原農(nóng)信社很快改成了農(nóng)村商業(yè)銀行。人民銀行采取專項票據(jù)和專項借款兩種方式，共計對農(nóng)村信用社安排資金支持1718億元，也為農(nóng)信社商業(yè)化改革創(chuàng)造了條件。2008年后，黨中央、國務(wù)院對把縣（市）農(nóng)信社改組為農(nóng)村商業(yè)銀行的步伐進(jìn)行控制。但是，有關(guān)文件提出，“把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)”，導(dǎo)致尚未改革為農(nóng)村商業(yè)銀行的縣（市）農(nóng)村信用社實際也成了縣域商業(yè)性金融企業(yè)。把實際已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)信社改為農(nóng)村商業(yè)銀行，明確了產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，有利于完善法人治理結(jié)構(gòu)，化解金融風(fēng)險，增強(qiáng)農(nóng)村金融的活力和服務(wù)能力。到2020年底，全國共有農(nóng)村商業(yè)銀行1539家，農(nóng)村合作銀行27家，農(nóng)村信用社616家。農(nóng)村商業(yè)銀行總資產(chǎn)33.4萬億元，比農(nóng)業(yè)銀行多6.2萬億元。

四是增設(shè)新的金融機(jī)構(gòu)。2007年3月，在原郵政儲蓄基礎(chǔ)上成立了中國郵政儲蓄銀行，該行在縣鄉(xiāng)普設(shè)機(jī)構(gòu)，壯大農(nóng)村金融體系，后于2016年9月、2019年12月先后在香港聯(lián)合交易所、上海證券交易所上市。自2007年中央財政對農(nóng)業(yè)保險費(fèi)實行補(bǔ)貼后，農(nóng)業(yè)保險迅速發(fā)展。到2020年底，全國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入達(dá)到815億元，一舉成為全球農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)規(guī)模最大的國家。根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建設(shè)新社會主義新農(nóng)村的決定，2006年12月，銀監(jiān)會調(diào)整放寬市場準(zhǔn)入條件，支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。到2020年底，先后批準(zhǔn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行1600多家，為農(nóng)民和鄉(xiāng)村小企業(yè)融資增加了新渠道。

五是撤銷農(nóng)村合作基金會，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。農(nóng)村合作基金會是在1979年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包背景下產(chǎn)生的，黨中央、國務(wù)院及人民銀行曾發(fā)文予以支持。但是，在上個世紀(jì)90年代初期，我國發(fā)生經(jīng)濟(jì)過熱，在一些地方政府干預(yù)下，大部分農(nóng)村合作基金會以高息向社會吸收資金，融資余額高達(dá)2500億元，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)放貸款，造成資不抵債。面對這種情況，黨中央、國務(wù)院提出整頓農(nóng)村合作基金會，要制定《農(nóng)村合作基金會管理辦法》，促其規(guī)范發(fā)展。朱镕基同志還設(shè)想把農(nóng)信社改成農(nóng)村合作銀行，把農(nóng)村合作基金會改成真正的合作金融。但是，隨著對農(nóng)村合作基金會整頓的深入，發(fā)現(xiàn)全國農(nóng)村合作基金會資不抵債十分嚴(yán)重。在這種情況下，中發(fā)[1997]19號文才決定“農(nóng)村合作基金會不必再單設(shè)”9。國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)[1999]3號文下發(fā)清理整頓農(nóng)村合作基金會的方案。到2000年底，2900多家農(nóng)村合作基金會全部撤銷，其存貸業(yè)務(wù)經(jīng)過清理劃轉(zhuǎn)到農(nóng)村信用社。人民銀行向地方政府借出再貸款500多億元，用于資不抵債的合作基金會向農(nóng)民支付存款本金和利息。

鑒于農(nóng)信社被改為商業(yè)銀行，農(nóng)村合作基金會已被撤銷，中共中央從2006年開始，十多次提出發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。其中，2014年中央一號文件10第26條表述最完整，即“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動力強(qiáng)的農(nóng)民合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融”。明確新型農(nóng)村合作金融的兩種基本形式，即農(nóng)民合作社內(nèi)的社員資金互助和社區(qū)農(nóng)村資金互助。國務(wù)院有關(guān)部門開展了新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)工作。

合作金融改革的歷史教訓(xùn)和新任務(wù)

1984年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用合作社管理體制的報告》，要求“恢復(fù)和加強(qiáng)信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性”，“把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”。此后在很長時間內(nèi)，黨中央、國務(wù)院有關(guān)“三農(nóng)”工作的文件，一直強(qiáng)調(diào)把農(nóng)信社辦成合作金融。1997年11月，全國金融工作會議提出，城鄉(xiāng)信用合作社必須堅持“自愿入股、民主管理、主要為入股社員服務(wù)”的原則，真正辦成合作金融組織。2002年2月，全國金融工作會議提出，農(nóng)村信用社改革要因地制宜、分類指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行、銀監(jiān)會先后發(fā)文，按中央制定的方針部署和推進(jìn)農(nóng)村信用社管理體制改革。但是，在實際執(zhí)行中，全國農(nóng)信社很快都直接或間接改成了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。這是為什么？對此我一直在反復(fù)思考。是中國不需要合作金融，也辦不成合作金融嗎？我認(rèn)為都不是。我國以小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營為主，需要合作金融，黨中央、國務(wù)院一直要求把農(nóng)信社辦成合作金融。原有農(nóng)信社沒有辦成合作金融，我認(rèn)為有下列幾個原因。

第一，認(rèn)識不統(tǒng)一。有些人認(rèn)為，由“社員入股，實行民主管理，為社員服務(wù)”的全封閉的合作經(jīng)濟(jì)理論是原教旨主義，不符合中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我認(rèn)為這個說法不符合實際。我國合作經(jīng)濟(jì)組織，包括農(nóng)村信用社，沒要求“全封閉”，在服務(wù)對象上只是強(qiáng)調(diào)“以社員為主”。有些人認(rèn)為，我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村企業(yè)和個人可直接參加市場競爭，沒有必要再成立合作社。而實際情況是，在市場經(jīng)濟(jì)下，小農(nóng)戶無力直接參與市場競爭，只有通過組織各類合作社參加市場競爭。還有人認(rèn)為，新中國成立后我國都在提倡發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，但都沒有辦好，現(xiàn)在再提發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)有些“不識時務(wù)”。我認(rèn)為，沒有辦好不等于農(nóng)民不需要，沒有辦好是因為我們對合作經(jīng)濟(jì)采取的管理體制和管理制度，并不符合合作經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展的規(guī)律，相反把合作經(jīng)濟(jì)組織視同一般工商企業(yè)管理。只要有小農(nóng)戶、小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，就有發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的需要。1995年國際合作聯(lián)盟第31屆大會通過的文件對合作經(jīng)濟(jì)有明確的概念，我國是國際合作聯(lián)盟副主席國家，對合作制的原則是認(rèn)可的。實踐證明，不統(tǒng)一有關(guān)部門和有關(guān)人員對發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識，就不可能進(jìn)行農(nóng)村信用社的改革，結(jié)果不是耗費(fèi)時間停滯不前，就是脫離中央提出的改革方針。認(rèn)識不統(tǒng)一是不奇怪的，關(guān)鍵是沒有做好統(tǒng)一認(rèn)識的工作。

第二，沒有法律做保證。《中華人民共和國憲法》11第八條規(guī)定，“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。中央多次提出制定《供銷合作社條例》，但至今尚未出臺。1984年8月，國務(wù)院同意農(nóng)業(yè)銀行盡快制定《農(nóng)村信用合作社管理條例》，農(nóng)業(yè)銀行曾起草了第八稿，沒有正式出臺。1990年，人民銀行制定過《農(nóng)村信用合作社管理暫行規(guī)定》12，這個規(guī)定只是側(cè)重業(yè)務(wù)管理，沒有提及農(nóng)信社由誰入股組建，可向社員以外辦理存貸款，有違合作基本原則。2002年，中央提出要抓緊制定有關(guān)農(nóng)村信用社的法律法規(guī)，實際也未進(jìn)行。2006年，我國頒布了農(nóng)民專業(yè)合作社法，2017年進(jìn)行了修訂，但是未對農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作提出相關(guān)規(guī)定13。按照國際慣例，各種合作經(jīng)濟(jì)組織是由小農(nóng)戶、小微企業(yè)入股，實行民主管理，為社員服務(wù)的組織，不應(yīng)對其征稅，但在我國有關(guān)部門對合作經(jīng)濟(jì)組織視同一般工商企業(yè)管理，倒逼合作經(jīng)濟(jì)組織背離合作制原則。

第三，三類合作經(jīng)濟(jì)組織“分門而治”。生產(chǎn)合作是合作經(jīng)濟(jì)組織的主體，供銷合作、信用合作是生產(chǎn)合作的兩翼，三者是一個整體。對農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的改革和發(fā)展需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但是，長期以來我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作歸國家農(nóng)業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)管理，供銷合作歸全國供銷總社領(lǐng)導(dǎo)管理，信用合作歸人民銀行、銀行監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管。各個部門局限于部門角度，按慣性思維進(jìn)行管理，沒有形成合作經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的合力?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層供銷社多數(shù)已撤銷，少數(shù)保留的也是名存實亡，縣以上供銷社人員人事薪酬參照公務(wù)員管理，主要用國家資金興辦為農(nóng)服務(wù)中心。原農(nóng)信社直接和間接改成商業(yè)性金融，現(xiàn)在銀行業(yè)監(jiān)管部門內(nèi)部已撤銷合作金融監(jiān)管部。

第四，農(nóng)村信用社管理體制改革沒有圍繞核心任務(wù)進(jìn)行。農(nóng)村信用社管理體制改革包括兩個方面：一是改革農(nóng)信社與入股社員的關(guān)系，要不斷廣泛地吸收農(nóng)民入股，實行民主管理，主要為社員服務(wù)，不斷增加社員收入，這是農(nóng)信社管理體制改革的核心內(nèi)容。二是改革農(nóng)信社與政府行政機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門的關(guān)系。后面的改革是為前面改革創(chuàng)造條件的。但是，歷年來農(nóng)信社管理體制改革工作沒有堅持在第一方面改革下功夫，而是把注意力集中在第二方面。1979年到1995年，農(nóng)信社由農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管；1996年到2002年，農(nóng)信社的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管改由人民銀行負(fù)責(zé)；2003年后對農(nóng)信社改革的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管轉(zhuǎn)移到銀監(jiān)會。雖然各部門在各個時期都為農(nóng)信社改革做了大量工作，但對第一方面改革沒有真正下功夫，促使農(nóng)信社更多背離了合作制方向。

以上是我國合作金融改革的歷史教訓(xùn)。我一直認(rèn)為，在農(nóng)信社改革上“去合作”是錯誤的，不符合中央的要求。我認(rèn)為農(nóng)信社改革要“去偽創(chuàng)新”，“去偽”就是把已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營，并很難改回合作金融的農(nóng)信社改革為農(nóng)村商業(yè)銀行。同時，要“創(chuàng)新”，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，而不是把合作金融從農(nóng)村金融體系中“去除”。2008年，在大批農(nóng)信社改為農(nóng)村商業(yè)銀行時，黨中央、國務(wù)院于2008年10月很快下文提出“改善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)，保持縣（市）法人地位穩(wěn)定”14。此后七次發(fā)文明確這條要求，控制農(nóng)信社改為農(nóng)商行的步伐。同時，提出發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。從2006年到2021年，中央一號文件和有關(guān)文件，先后十多次提出發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。2015年開始，山東省政府會同銀監(jiān)會在山東全省開展農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)的資金互助試點(diǎn)15。原銀監(jiān)會已批準(zhǔn)設(shè)立40多家農(nóng)民資金互助社。近兩年，我先后到山東省金鄉(xiāng)縣、浙江省瑞安市、河北省玉田縣、安徽省金寨縣、河南省安陽市、吉林省梨樹縣對新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研?？偟膩砜?，國務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省、市政府對新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)比較重視，試點(diǎn)取得一定成效，但是，也存在不少問題。山東省試辦合作金融的農(nóng)民專業(yè)合作社已從2018年的460家，下降到2020年的210家，當(dāng)年貸款2505筆，累計貸款7249萬元，每筆約3萬元。在鄉(xiāng)村社區(qū)農(nóng)民組建的農(nóng)村資金互助社被定性為“社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，把合作金融和銀行機(jī)構(gòu)混為一體，在立法上也存在問題。

建議國務(wù)院有關(guān)部門按2014年中央一號文件要求，認(rèn)真總結(jié)近幾年新型農(nóng)村合作金融的試點(diǎn)工作，制定《全國農(nóng)民合作社信用合作管理暫行規(guī)定》，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。發(fā)展新型農(nóng)民合作金融的重點(diǎn)，應(yīng)放在農(nóng)民合作社的內(nèi)部資金互助上。新型農(nóng)村合作金融應(yīng)在規(guī)模較大的農(nóng)民合作社內(nèi)進(jìn)行，要堅持“社員制、封閉性、不對外吸儲放貸，不承諾固定回報”的原則；不設(shè)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，由農(nóng)民合作社內(nèi)設(shè)的信用服務(wù)部承辦；社員可不入股，在第一次借款中提留一部分風(fēng)險準(zhǔn)備金；利率按當(dāng)?shù)剞r(nóng)村商業(yè)銀行執(zhí)行；可保留一定數(shù)量的“資金池”，業(yè)務(wù)可委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)村商業(yè)銀行辦理；收益不納稅，按風(fēng)險準(zhǔn)備金和社員存借款積分返還社員；由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和地方金融監(jiān)管局監(jiān)管。

農(nóng)村金融要更好地支持鄉(xiāng)村振興

當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已發(fā)展到一個新階段。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年4月，十三屆全國人大第二十八次會議，通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》16。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)，對解決新時期我國社會主要矛盾，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。今后30年，農(nóng)村金融的歷史使命是，繼續(xù)完善管理體制，全面提高支持鄉(xiāng)村振興的金融服務(wù)水平，不斷增加農(nóng)民收入，扶持新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)新型小城鎮(zhèn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第一，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要大力培育新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)是重點(diǎn)支持家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)是指2007年國家公布《農(nóng)民專業(yè)合作社法》后興起的實行生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作的合作經(jīng)濟(jì)。主要組織形式是“一社三部”，即在規(guī)模較大的農(nóng)民合作社內(nèi)設(shè)生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作服務(wù)部。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，到2035年我國“人民生活更為寬?！薄閷崿F(xiàn)這個目標(biāo)，最重要的措施是通過合作經(jīng)濟(jì)，增加6億農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入。我在調(diào)研中了解到，參加農(nóng)民合作社的農(nóng)民收入比未參加農(nóng)民合作社的農(nóng)民一般高出30%左右。2016年全國規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)實現(xiàn)利潤1.3萬億元，近幾年農(nóng)村商業(yè)銀行系統(tǒng)年均利潤2500億元。組建農(nóng)民合作社，實行生產(chǎn)、供銷、信用綜合發(fā)展，將農(nóng)產(chǎn)品加工利潤和商業(yè)金融利潤一部分返還社員，是提高農(nóng)民家庭收入的重要措施?！胺?wù)‘三農(nóng)’”、“支農(nóng)支小”，這是黨中央、國務(wù)院對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的普遍要求，具體到各個農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，要把服務(wù)重點(diǎn)落實到農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體上。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)合作經(jīng)濟(jì)理念，大力扶持農(nóng)民生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)。

第二，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)銀行，要積極支持現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展。2021年3月，我去吉林省梨樹縣調(diào)研了解到，全縣一年出欄豬135萬頭、牛13.5萬頭、羊17萬頭、禽1600萬只，畜禽業(yè)年產(chǎn)值101億元，利潤27.4億元。但是，生豬調(diào)出占出欄量80%，出售給民營企業(yè)屠宰加工占85%；肉牛調(diào)出占出欄量96%，出售給民營企業(yè)屠宰加工占92%。該縣有2000輛大貨車將豬牛運(yùn)至上海、北京、長春等大城市加工。畜禽養(yǎng)殖戶獲得的利潤僅占畜禽產(chǎn)業(yè)鏈利潤的27%。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)銀行縣支行，要大力支持農(nóng)民組建大宗農(nóng)產(chǎn)品加工合作社就地進(jìn)行初加工，在縣域或畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)基地，建設(shè)現(xiàn)代化加工廠，形成國家扶持，以合作經(jīng)濟(jì)組織為主體，收益大量返還農(nóng)民的新型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售體系，把更多利潤返還農(nóng)民。

第三，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要更好地支持發(fā)展農(nóng)村新型小城鎮(zhèn)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作的發(fā)展，必將促進(jìn)農(nóng)村技術(shù)、人員、資金等生產(chǎn)要素更多向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村中心鎮(zhèn)集中，將會不斷推動小城鎮(zhèn)的發(fā)展?，F(xiàn)在幾千人居住的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中會有不少將在十多年后發(fā)展成為有數(shù)萬人居住的縣城衛(wèi)星鎮(zhèn)。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)普遍缺少規(guī)劃。建議在一個縣（市）成立一家或數(shù)家小城鎮(zhèn)投資建設(shè)公司，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，吸收社會資本開展小城鎮(zhèn)開發(fā)項目，促進(jìn)農(nóng)村的行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城一體化發(fā)展。

第四，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要幫助農(nóng)民專業(yè)戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社提高機(jī)械化、電氣化、數(shù)字化應(yīng)用水平。成立農(nóng)村大型設(shè)備租賃公司，提高大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備的利用率。

第五，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還要幫助農(nóng)民提高財富管理水平?，F(xiàn)在許多農(nóng)村一戶農(nóng)民有幾十萬元存款已很普遍，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民有數(shù)百萬元存款的已經(jīng)不是少數(shù)。在縣域金融體系中逐步增設(shè)投資銀行營業(yè)機(jī)構(gòu)，幫助有需求的農(nóng)民投資股票、債券。大型商業(yè)銀行資產(chǎn)管理公司向農(nóng)民開辦理財業(yè)務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)民家庭財產(chǎn)保險和養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)逐步擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)信貸，包括發(fā)放購買住房和建設(shè)修理住房的貸款、小型汽車等交通工具貸款和大學(xué)生助學(xué)貸款。

經(jīng)過近30年的改革，農(nóng)村金融組織體系已經(jīng)比較完整，農(nóng)村金融實力不斷增強(qiáng)，金融服務(wù)水平不斷提高。今后，改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)不能停留在增設(shè)金融機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大金融服務(wù)量、降息減費(fèi)和服務(wù)方便上，還要在充分發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)主要服務(wù)功能基礎(chǔ)上，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的密切合作，提高農(nóng)村金融體系對鄉(xiāng)村振興的整體協(xié)調(diào)服務(wù)能力。要發(fā)揮縣（市）鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃對農(nóng)村金融資源的整體配置的引導(dǎo)作用?？h（市）政府要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，編制鄉(xiāng)村振興五年發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，確立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位、主要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、小城鎮(zhèn)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展步驟及主要項目，使鄉(xiāng)村振興有序推進(jìn)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要了解鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，更好地選擇主要服務(wù)對象。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要適當(dāng)競爭，更要有合理分工，形成金融服務(wù)的合力?？h（市）可成立鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)協(xié)會，由縣（市）政府負(fù)責(zé)同志召集，中國人民銀行縣（市）支行行長協(xié)助，由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人參加。協(xié)會的主要職責(zé)是，由縣政府有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)相互通報鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)規(guī)劃和年度工作計劃；分析鄉(xiāng)村振興的薄弱環(huán)節(jié)，討論改進(jìn)金融服務(wù)措施；協(xié)調(diào)處理當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村振興服務(wù)中的矛盾；研究防范和化解金融風(fēng)險的措施，保持縣域金融穩(wěn)定。鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)協(xié)會不分配貸款任務(wù)，嚴(yán)防金融機(jī)構(gòu)向政府建設(shè)平臺過度貸款。

注釋：

1《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》（國發(fā)[1996]33號）,《中華人民共和國國務(wù)院公報》，1996年第26號

2《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（國發(fā)[1993]91號），《中華人民共和國國務(wù)院公報》1993年第31號

3中國共產(chǎn)黨大事記·1996年，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416164.html

4荊興，開創(chuàng)合作金融新局面──全國農(nóng)村信用社管理體制改革工作會議綜述，《中國農(nóng)村信用合作》，1997年第4期

5全國金融工作會議背景：歷次全國金融工作會回顧，http://www.gov.cn/jrzg/2012-01/08/content_2039093.htm

6國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知，http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/13/content_22249.htm

7國務(wù)院關(guān)于1998年特別國債付息問題的報告，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-12/26/content_5337528.htm

8國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知，http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62255.htm

9參見《十五大以來重要文獻(xiàn)選編·上》，中共中央文獻(xiàn)研究室編，人民出版社，2000年6月1日

10中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2014/zywj/201401/t20140120_3742567.htm

11參見《中華人民共和國憲法（第5版）》中華人民共和國全國人民代表大會，法律出版社，2011年4月1日

121990年10月12日，中國人民銀行關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村信用合作社管理暫行規(guī)定》的通知，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=52368

13中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法（2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過 2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂），http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201712/2b11d19eb34 3419aa0474b20128639c9.shtml

14中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定，http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm

15山東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》和《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理暫行辦法》的通知（魯政辦發(fā)〔2015〕8號）16中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/8777a961929c4757935ed2826ba967fd.shtml