馬嘯宇

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620）

一、引言

為更好地對(duì)證券市場(chǎng)主體的行為活動(dòng)和市場(chǎng)交易秩序進(jìn)行監(jiān)管、通過(guò)將內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管的公私統(tǒng)籌監(jiān)管模式落到實(shí)處并發(fā)揮監(jiān)管的最大效率，杜絕諸如內(nèi)幕交易、欺詐發(fā)行等個(gè)別上市公司和行業(yè)機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為對(duì)眾多投資者的損害，《證券法》第一百七十六條經(jīng)修訂于立法層面正式規(guī)定我國(guó)證券市場(chǎng)的吹哨制度。吹哨人（whistleblower）即舉報(bào)人，最早是指英國(guó)警察在發(fā)現(xiàn)罪案發(fā)生時(shí)常以吹響哨子的方式引起同事和公眾的注意，借以起到警示犯罪案件發(fā)生的作用，在現(xiàn)代常指知曉某組織違法行為的重要信息或擁有證明其違法的重要證據(jù)并予以揭發(fā)披露的人。證券市場(chǎng)吹哨人是指知悉市場(chǎng)主體存在內(nèi)幕交易、欺詐發(fā)行、操縱市場(chǎng)、披露違法等擾亂證券市場(chǎng)的行為，并擁有證明該違法行為存在的關(guān)鍵信息或證據(jù)，從而向內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)或外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以檢舉的人。證券行業(yè)的檢舉人制度對(duì)于克服監(jiān)管資源不足、實(shí)現(xiàn)公私協(xié)同能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用（郭靂，2016）。2020年3月1日起施行的《證券法》第一百七十六條在法律層面正式引入證券市場(chǎng)吹哨制度，但初窺之下該條規(guī)定為制度初設(shè)，缺乏操作性。本文將在對(duì)實(shí)施較早、成效顯著的美國(guó)證券檢舉人制度的分析基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨制度的具體構(gòu)建提出建議，以期為完善我國(guó)證券市場(chǎng)制度、保障證券市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展提供參考。

二、他山之石：美國(guó)證券檢舉人制度內(nèi)核剖析

美國(guó)的檢舉人法律制度起源于19世紀(jì)南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期林肯政府出臺(tái)的《反欺騙政府法》，目的是為懲罰提供質(zhì)量偽劣的軍需品欺騙政府的軍火商，從而賦予公民有權(quán)以政府的名義對(duì)上述主體起訴，勝訴利益的20%部分作為獎(jiǎng)勵(lì)由檢舉人獲得。2002以安然事件為首一些重大財(cái)務(wù)欺詐事件迫使美國(guó)政府出臺(tái)《薩班斯—奧克斯利法案》，其中保護(hù)財(cái)務(wù)欺詐檢舉者的條款使其成為美國(guó)聯(lián)邦政府首部為證券違法活動(dòng)檢舉人提供反報(bào)復(fù)保護(hù)的法律（郭靂，2016）。2010年，為進(jìn)一步打擊證券欺詐和保護(hù)證券投資者的利益，美國(guó)《多德—弗蘭克法案》正式面世，該法案規(guī)定在《1934證券交易法》（以下簡(jiǎn)稱《證券交易法》）第21條項(xiàng)下新增“證券舉報(bào)人激勵(lì)與保護(hù)”F專章。至此，美國(guó)證券檢舉人制度正式在立法層面予以確立。

《證券交易法》第21F條規(guī)定舉報(bào)人向美國(guó)證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SEC）提交能夠證明被舉報(bào)對(duì)象符合規(guī)定的違法行為的原始信息的，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)認(rèn)定被舉報(bào)對(duì)象行為構(gòu)成違法，檢舉人有權(quán)獲得獎(jiǎng)勵(lì)并接受反報(bào)復(fù)保護(hù)和信息保密。同時(shí)《證券交易法》21F條授權(quán)SEC全權(quán)處理一切有關(guān)檢舉人的檢舉事項(xiàng)，包括且不限于接收檢舉人的原始信息并決定是否啟動(dòng)調(diào)查程序，是否給予檢舉人獎(jiǎng)勵(lì)以及在法律規(guī)定范圍內(nèi)決定獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額等。SEC下設(shè)吹哨人辦公室負(fù)責(zé)具體執(zhí)行證券檢舉相關(guān)程序。

（一）檢舉人、檢舉信息與檢舉程序

《證券交易法》規(guī)定檢舉程序的成功啟動(dòng)以檢舉人向SEC提交符合規(guī)定的原始信息為必要要件。構(gòu)成原始信息的積極要件需滿足三個(gè)條件：第一，該信息是檢舉人基于自己獨(dú)立的認(rèn)識(shí)或分析所產(chǎn)生的；第二，檢舉人是該信息的最初來(lái)源，證券交易委員會(huì)沒有任何其他渠道獲得該信息；第三，該信息不完全來(lái)自司法或行政聽證、政府報(bào)告、聽證會(huì)、審計(jì)或調(diào)查或新聞媒體的指控，除非舉報(bào)人是信息來(lái)源?！蔼?dú)立的認(rèn)識(shí)”是指檢舉人并非通過(guò)公眾獲取信息的一般渠道，而是利用自身的優(yōu)勢(shì)地位或內(nèi)部人身份所獲知的信息，“獨(dú)立的分析”指檢舉人雖通過(guò)公眾獲取披露信息的一般渠道，但隨后對(duì)公開信息通過(guò)自己的解讀與推測(cè)推知其他的隱藏信息。

檢舉人可以是被檢舉對(duì)象的職工、高管等內(nèi)部工作人員，也可以是與被檢舉對(duì)象不存在雇傭、委派關(guān)系的任何人；可以是單獨(dú)一人，也可以是兩個(gè)或兩個(gè)以上的人共同檢舉；但主體范圍只能限定于自然人，任何法人、機(jī)構(gòu)不得作為檢舉者。當(dāng)檢舉人將其掌握的案件線索提交給SEC之后，SEC會(huì)根據(jù)相關(guān)信息啟動(dòng)調(diào)查程序，經(jīng)查證屬實(shí)SEC最終將做出相應(yīng)的處罰（曾斌，2020）。檢舉人既可以實(shí)名舉報(bào)，也可以聘請(qǐng)律師作為代表進(jìn)行匿名舉報(bào)。除非有特殊規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員不得披露可能致使舉報(bào)人身份暴露的相關(guān)信息（劉沛佩，2017）。在匿名舉報(bào)的情況下，檢舉人申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)須由其律師代理，并且代理關(guān)系在支付獎(jiǎng)勵(lì)之前應(yīng)當(dāng)顯名，直接或通過(guò)其律師向SEC提交要求的其他身份信息。

通常情況下，自檢舉人向SEC遞交原始信息起至最終收到獎(jiǎng)勵(lì)的過(guò)程頗為漫長(zhǎng)。獎(jiǎng)勵(lì)的獲得以當(dāng)事人申請(qǐng)為必要條件，換而言之若檢舉人在規(guī)定期限內(nèi)并未提出獎(jiǎng)勵(lì)的請(qǐng)求或超出規(guī)定期限提出請(qǐng)求，則不能獲得舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。盡管有時(shí)SEC的工作人員會(huì)主動(dòng)聯(lián)系合作的舉報(bào)人提示他們申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)，但申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)仍需舉報(bào)人自己?jiǎn)?dòng)。吹哨人辦公室根據(jù)檢舉人提交的線索是否與執(zhí)法程序的啟動(dòng)存在直接因果關(guān)系、是否對(duì)執(zhí)法程序的推進(jìn)存在顯著幫助為審查依據(jù)，作出獎(jiǎng)勵(lì)的最初裁定并告知獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)人。獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)人對(duì)最初裁定有異議可在異議期間內(nèi)提出書面復(fù)議審查，獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)人對(duì)初步裁定提出書面復(fù)議要求后，吹哨人辦公室根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)人的申訴理由和請(qǐng)求進(jìn)一步審查作出終局決定。獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)人對(duì)SEC作出的最終決定不服的有權(quán)向法院起訴。一般來(lái)說(shuō)，從獎(jiǎng)勵(lì)的提出到當(dāng)局的審查，直到后續(xù)的復(fù)議乃至訴訟，自舉報(bào)人提交檢舉線索到最終獲得獎(jiǎng)勵(lì)的過(guò)程可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)年時(shí)間之久。

（二）檢舉舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)制度

《證券交易法》21F條對(duì)證券檢舉人獲得獎(jiǎng)勵(lì)的情形作了明確限縮，規(guī)定當(dāng)且僅當(dāng)SEC的執(zhí)法處罰金額超過(guò)100萬(wàn)美元時(shí)，檢舉人方可獲得獎(jiǎng)勵(lì)。檢舉人可獲得的獎(jiǎng)勵(lì)金相當(dāng)可觀，至少為處罰金額的10%，至多為30%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019財(cái)年SEC共向8人提供合計(jì)6000萬(wàn)美元的豐厚獎(jiǎng)金，這些“幸運(yùn)兒”皆自愿提供原始信息，所提供的原始信息要么導(dǎo)致調(diào)查的啟動(dòng)，要么對(duì)成功的執(zhí)法做出了重大貢獻(xiàn)。自2013年獎(jiǎng)勵(lì)證券吹哨人計(jì)劃啟動(dòng)以來(lái)至2019年末，SEC共向67個(gè)人頒發(fā)了合計(jì)高達(dá)3.87億美元的獎(jiǎng)勵(lì)①資料來(lái)源：U. S. Securities And Exchange Commission. 2019 Annual Report To Congress Whistleblower Program[R]. 2020.。

SEC對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放以及獎(jiǎng)勵(lì)金額的確定擁有自由裁量權(quán)?！蹲C券交易法》規(guī)定，是否給予獎(jiǎng)勵(lì)的審查標(biāo)準(zhǔn)為檢舉者提供的信息對(duì)于“隱秘的司法或行政訴訟”②“隱秘的司法及行政訴訟”是指根據(jù)證券法，SEC所采取的任何可能導(dǎo)致超過(guò)100萬(wàn)美元罰款的司法及行政訴訟。的成功執(zhí)行所起到的作用、檢舉者或檢舉者的法定代表人提供幫助的程度以及檢舉人通過(guò)檢舉阻止違法行為發(fā)生時(shí)SEC獲得的利益等。

2002年《薩班斯—奧克斯利法案》為補(bǔ)償受損失投資者設(shè)立了證券投資者保護(hù)基金，該保護(hù)基金由美國(guó)財(cái)政部設(shè)立并交由SEC全權(quán)使用。在案涉證券吹哨的訴訟中，若被檢舉人有違法所得可供執(zhí)行且SEC也從被檢舉人處獲得民事罰金時(shí)，經(jīng)SEC提議或酌情決定，法院可將執(zhí)行錢款加入證券投資者保護(hù)基金中（趙曉鈞，2013）。無(wú)論是罰金抑或是資本利得，證券投資者保護(hù)基金所獲得的增值部分都?xì)w入其中以供其自給自足，因此該保護(hù)基金實(shí)質(zhì)上是帶有公共性質(zhì)的信托基金。在金融市場(chǎng)向復(fù)雜化演進(jìn)過(guò)程中，私人往往扮演十分重要的角色，其能夠利用專業(yè)知識(shí)識(shí)別和理解潛在風(fēng)險(xiǎn)，并且能有效分析與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)的信息（Omarova，2011）。對(duì)提供重要信息從而有效阻止重大證券違法行為發(fā)生或損害結(jié)果擴(kuò)大的檢舉者予以獎(jiǎng)勵(lì)，是對(duì)個(gè)人在金融市場(chǎng)中發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的積極引導(dǎo)，有利于完善市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行、彌補(bǔ)公力監(jiān)督的不足。

（三）保護(hù)檢舉人的措施

證券檢舉制度有效實(shí)施的關(guān)鍵光靠給予獎(jiǎng)勵(lì)尚且不足，因?yàn)閾?jù)統(tǒng)計(jì)大多數(shù)舉報(bào)人在舉報(bào)后受到來(lái)自被檢舉人的各類報(bào)復(fù)行動(dòng)。倘若不對(duì)檢舉人進(jìn)行后續(xù)保護(hù)，則檢舉制度將形同虛設(shè)，持有重大證券違法內(nèi)部信息或證據(jù)的檢舉人則懾于來(lái)自被檢舉人的報(bào)復(fù)威脅而不敢采取行動(dòng)。為此《證券交易法》規(guī)定了嚴(yán)格的反報(bào)復(fù)機(jī)制以及賦予檢舉人上訴機(jī)制。

反報(bào)復(fù)機(jī)制規(guī)定，任何雇傭者不得因檢舉者采取的合法檢舉行為給對(duì)其進(jìn)行歧視性對(duì)待，包括但不限于解雇、降級(jí)、停滯、威脅、騷擾等方式，或以其他任何方式在雇傭的期限和條件上歧視檢舉者。SEC在調(diào)查取證過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)吹哨人的身份信息采取保密措施，除非吹哨者已經(jīng)向被舉報(bào)公司公開其身份，或者法院要求金融監(jiān)管部門提供吹哨者的身份（孟飛，2018）。檢舉人身份因法定事由公開后，SEC負(fù)有義務(wù)采取必要行動(dòng)制止因身份暴露而可能對(duì)檢舉人帶來(lái)的負(fù)面影響。

檢舉人因舉報(bào)行動(dòng)受到來(lái)自被檢舉人的報(bào)復(fù)或歧視性對(duì)待時(shí)，有權(quán)向有管轄權(quán)的法院提起訴訟?！抖嗟隆ヌm克法案》創(chuàng)制了美國(guó)聯(lián)邦法下的私人訴權(quán)，但考慮這一保護(hù)超越了之前有關(guān)檢舉人保護(hù)的所有法律，在訴諸司法之前無(wú)須前置行政程序，檢舉人甚至可以要求得到陪審團(tuán)審理的待遇，如此過(guò)度的保護(hù)可能造成司法資源的浪費(fèi)（Jones，2011）。因此，《證券交易法》通過(guò)規(guī)定檢訴訟時(shí)效及除斥期間雙重柵欄加以限制，首先檢舉人自侵權(quán)事項(xiàng)發(fā)生之日其已逾六年、或檢舉人知道或應(yīng)當(dāng)知道侵權(quán)事項(xiàng)發(fā)生之日其已逾三年起喪失上訴資格。除斥期間為10年之久，檢舉人必須在侵權(quán)事項(xiàng)發(fā)生之日起10年內(nèi)提起訴訟，否則即便符合前述規(guī)定的訴訟時(shí)效，也因超過(guò)法定除斥期間從而喪失訴權(quán)。勝訴的檢舉人可恢復(fù)在不受歧視的情況下與原職工作地位同等的職位，被告須向勝訴人支付欠付工資的2倍并加付利息以及檢舉人的訴訟花費(fèi)、專家鑒定費(fèi)和合理的律師費(fèi)等必要訴訟費(fèi)用。

三、量己審分：我國(guó)證券吹哨制度的立法現(xiàn)狀

我國(guó)的證券市場(chǎng)吹哨制度最早可追溯到證監(jiān)會(huì)于2001年6月發(fā)布的《關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》）。《通告》全文僅6條規(guī)定，是我國(guó)在證券檢舉領(lǐng)域的初步探索。

2014年6月，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《2014暫行規(guī)定》），在《通告》的基礎(chǔ)上對(duì)證券市場(chǎng)檢舉人制度做了初步描?。鹤C監(jiān)會(huì)下設(shè)證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)中心（以下簡(jiǎn)稱舉報(bào)中心），負(fù)責(zé)受理、審查、提請(qǐng)調(diào)查、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等工作；各地證監(jiān)局有權(quán)代替證監(jiān)會(huì)受理檢舉人的舉報(bào)，允許舉報(bào)人自愿選擇實(shí)名或匿名舉報(bào)方式；舉報(bào)適用情形包括內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、信息披露違法違規(guī)、欺詐發(fā)行等四類違法行為；對(duì)上述四種違法行為的實(shí)名舉報(bào)予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)金額的上限為30萬(wàn)元等?！?014暫行規(guī)定》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)證券吹哨制度的初步形成，然而遺憾的是證券吹哨制度仍未在立法層面得到確認(rèn)，制度是否可實(shí)踐有待檢驗(yàn)。

新《證券法》第一百七十六條的規(guī)定，標(biāo)志著證券吹哨制度在我國(guó)立法層面正式得到確認(rèn)。將證券吹哨制度拔擢至法律層面不僅能充分激勵(lì)舉報(bào)人成為證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的參與合作者，而且更多的是在“質(zhì)”的層面解決監(jiān)管問題，彌補(bǔ)的是“從0到1”的監(jiān)管效果（胡湛，2019）。隨后證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定（2020年修訂）》（以下簡(jiǎn)稱《2020暫行規(guī)定》），配合《證券法》第一百七十六條的實(shí)施?！?020暫行規(guī)定》與《2014暫行規(guī)定》的主要區(qū)別包括：①排除匿名舉報(bào)方式，只允許檢舉人實(shí)名向證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢舉；②舉報(bào)方式削減為證券期貨違法線索網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)系統(tǒng)和信函兩種；③擴(kuò)大舉報(bào)事項(xiàng)的外延，包括證券期貨法律法規(guī)明確禁止的并規(guī)定了行政或法律責(zé)任的各種違法違規(guī)行為；④授權(quán)舉報(bào)中心對(duì)于舉報(bào)信息與舉報(bào)人實(shí)施編碼管理，在調(diào)查、處罰以及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)審階段使用編碼，且因工作需要查詢舉報(bào)人身份信息的應(yīng)當(dāng)履行登記手續(xù)；⑤將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)上限由原先的30萬(wàn)元提高至60萬(wàn)元；⑥對(duì)于行政處罰案件、當(dāng)事人對(duì)行政處罰提出復(fù)議或訴訟的案件、未經(jīng)行政處罰直接移送司法機(jī)關(guān)的案件，如果要對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)的，應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的程序期限屆滿之后作出，目的是保證程序的有序性和終結(jié)性、彰顯獎(jiǎng)懲分明；⑦賦予中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱中證保有限公司）代表證監(jiān)會(huì)辦理舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)登記工作權(quán)限；⑧多人分別舉報(bào)同一違法違規(guī)行為并提供有效線索的，將僅對(duì)第一舉報(bào)人予以獎(jiǎng)勵(lì)修改為在舉報(bào)人之間分配獎(jiǎng)金；⑨舉報(bào)違法行為新增兜底條款，即“其他重大證券期貨違法行為”。

法律法規(guī)的完善在一定程度上健全了我國(guó)的證券市場(chǎng)檢舉制度，但由于研究層面的淺顯與實(shí)踐層面的缺位造成現(xiàn)階段我國(guó)證券吹哨制度仍存在著問題有待解決。

（一）檢舉程序規(guī)定不足

目前現(xiàn)行法律并未對(duì)舉報(bào)信息的適格條件加以規(guī)定，證券舉報(bào)人提供的能夠啟動(dòng)調(diào)查程序的檢舉信息應(yīng)具備的適格條件尚未可知。立法的空白無(wú)疑是對(duì)主管機(jī)關(guān)審查負(fù)擔(dān)的加重，當(dāng)事人為獲得獎(jiǎng)勵(lì)僅依據(jù)主觀臆斷認(rèn)為其所掌握的信息符合舉報(bào)要求無(wú)疑令審查主體大浪淘沙，難以篩選出“真正的哨聲”。

同時(shí)，《證券法》僅允許吹哨人采用實(shí)名舉報(bào)方式、取消匿名舉報(bào)的檢舉方式值得商榷。我國(guó)是典型的人情社會(huì)，人際關(guān)系在日常工作生活當(dāng)中的作用舉足輕重，即便當(dāng)事人在獲取他人涉嫌從事違法行為的內(nèi)部信息或取得相關(guān)證據(jù)后，也極有可能礙于人情關(guān)系或?qū)嵜麕?lái)的顯名風(fēng)險(xiǎn)而放棄檢舉。是否顯名屬于當(dāng)事人自由裁量權(quán)的范疇，對(duì)此加以限制既是對(duì)當(dāng)事人意思自治的干涉，也是對(duì)制度設(shè)立初衷的背離，因此現(xiàn)行法律僅賦予實(shí)名舉報(bào)的檢舉方式頗有不妥。

一旦證券吹哨啟動(dòng)后，相應(yīng)的審查流程、獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放以及糾紛解決等一系列規(guī)則無(wú)論是證券法層面還是法規(guī)規(guī)章層面都未做安排。立法本身的不確定性勢(shì)必會(huì)對(duì)實(shí)踐中的操作性帶來(lái)分歧，在不利于證券吹哨審查程序的統(tǒng)一性與標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)造成行政資源的浪費(fèi)，不符合證券市場(chǎng)追逐效率的內(nèi)在要求。

（二）舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)缺乏激勵(lì)性

盡管《2020暫行規(guī)定》代替《2014暫行規(guī)定》將證券檢舉獎(jiǎng)勵(lì)金額的上限由30萬(wàn)元提高至60萬(wàn)元，但60萬(wàn)元的上限獎(jiǎng)勵(lì)金額相比被檢舉人實(shí)施違法行為對(duì)證券市場(chǎng)、投資者造成的損害而言微不足道，且不談60萬(wàn)的上限金額之取得須滿足嚴(yán)苛的“內(nèi)部知情人員提供重大線索并經(jīng)查證屬實(shí)”這一構(gòu)成要件。證券吹哨制度試圖制止的行為一經(jīng)發(fā)生對(duì)證券市場(chǎng)以及公眾投資者造成的損失難以估量，行為人獲得的風(fēng)險(xiǎn)利益也是巨大的。由于檢舉行為帶來(lái)的獎(jiǎng)勵(lì)與危害行為造成的損失的嚴(yán)重不平衡，不僅難以發(fā)揮形成證券市場(chǎng)監(jiān)督合力、充分發(fā)揮私力監(jiān)督的作用，甚至倒逼檢舉人采取私下與行為人暗中約定 “封口費(fèi)”這樣的逆向選擇，漠視不法行為發(fā)生、擾亂證券市場(chǎng)秩序、損害投資者合法權(quán)益。

此外，實(shí)踐中成功的檢舉人獲取獎(jiǎng)金往往以對(duì)行為人行政處罰完畢或罰金收繳完成為前提，這樣的程序規(guī)定同樣不能帶來(lái)有效激勵(lì)，難以激活內(nèi)部監(jiān)督的動(dòng)力。美國(guó)《證券交易法》規(guī)定，成功檢舉者的獎(jiǎng)金從SEC管理的證券投資者保護(hù)基金中劃撥，獎(jiǎng)勵(lì)金依據(jù)SEC對(duì)行為人的處罰金額的10%-30%由SEC決定并直接從基金中劃扣，獎(jiǎng)金的發(fā)放不以行政處罰的執(zhí)行或罰金的繳納為必要條件。

（三）對(duì)檢舉人的保護(hù)力度亟需加大

檢舉人愿意自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)檢舉重大證券違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)享有來(lái)自證監(jiān)會(huì)的必要保護(hù)。應(yīng)然層面工作人員以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得泄露吹哨人的信息，然而實(shí)然層面《證券法》要求吹哨人檢舉實(shí)名化則無(wú)疑加重了檢舉人的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。《2020暫行規(guī)定》僅籠統(tǒng)規(guī)定，在調(diào)查、處罰或舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放工作中，經(jīng)辦人員應(yīng)當(dāng)妥善保管舉報(bào)材料，不得泄露舉報(bào)人身份信息，不得私自摘抄、復(fù)制、扣押和銷毀舉報(bào)材料或者有可能泄露舉報(bào)人身份信息或舉報(bào)內(nèi)容的其他行為，但工作人員一旦作出上述行為后需承擔(dān)的法律后果卻并未規(guī)定。法律責(zé)任未做規(guī)定的情況下難以遏制經(jīng)手負(fù)責(zé)人與被檢舉人私通的失職失責(zé)行為。

檢舉人的主要擔(dān)憂一方面來(lái)源于對(duì)信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，一方面來(lái)源于受到被檢舉人報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。檢舉人既可能是與被檢舉人無(wú)隸屬或雇傭關(guān)系的外部人，也有可能是受聘于被檢舉人的雇員。對(duì)于前者而言，外部人因其與被檢舉人不存在法律上的利害關(guān)系，或許不會(huì)對(duì)外部人的工作產(chǎn)生負(fù)面影響。但在檢舉案涉利益重大的情況下，不排除外部人存在人身安全層面遭到被檢舉人報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)允許檢舉人有權(quán)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、證監(jiān)局等申請(qǐng)保護(hù)，證監(jiān)會(huì)也應(yīng)當(dāng)充分協(xié)助對(duì)檢舉人人身財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)工作。對(duì)于后者而言，由于檢舉人與被檢舉人存在雇傭關(guān)系，被檢舉人在知悉內(nèi)部人行動(dòng)后，出于打擊報(bào)復(fù)可能在合同尚未屆期時(shí)解雇檢舉人，或雖未解雇但采用降職、降薪、調(diào)離工作崗位等方式給予其歧視性待遇?！?020暫行規(guī)定》雖對(duì)被舉報(bào)人不得采取的報(bào)復(fù)行動(dòng)作出了有限的列舉，但并未明確被檢舉人一旦實(shí)施報(bào)復(fù)后，檢舉人有權(quán)向何種機(jī)關(guān)求助、何種機(jī)關(guān)有權(quán)受理、經(jīng)查證屬實(shí)應(yīng)對(duì)檢舉人作何補(bǔ)償、對(duì)被檢舉人作何懲罰等問題。

四、取長(zhǎng)補(bǔ)短：完善證券吹哨制度的有效路徑

（一）完善檢舉程序

1.明確舉報(bào)信息適格條件

應(yīng)然層面，證券吹哨檢舉信息的適格條件應(yīng)滿足獨(dú)立性、原生性以及非官方渠道、公開渠道、法定職責(zé)可獲得這三個(gè)表征。獨(dú)立性是指舉報(bào)信息基于檢舉人自己獨(dú)立的認(rèn)識(shí)或分析所產(chǎn)生的；原生性是指檢舉人是這類信息的最初來(lái)源，即審查機(jī)關(guān)沒有其他任何渠道獲得該信息；而非官方或職務(wù)渠道可獲知是指若檢舉者不是信息的來(lái)源之一，則舉報(bào)信息不能僅僅來(lái)源于司法或行政聽證，在政府報(bào)告、聽證會(huì)、審計(jì)或調(diào)查中，或來(lái)源于新聞媒體的指控。美國(guó)將檢舉信息稱為“原始信息”，上述構(gòu)成要件也在《證券交易法》21F條對(duì)“原始信息”的界定中得到體現(xiàn)。滿足適格條件的檢舉信息體現(xiàn)出吹哨人對(duì)制止證券違法行為的關(guān)鍵作用，非因特定吹哨人向主管機(jī)關(guān)的舉報(bào)則主管機(jī)關(guān)恐無(wú)法知悉潛在重大證券違法行為的發(fā)生并采取行動(dòng)范。由于《證券法》剛剛修訂，再次啟動(dòng)修訂程序無(wú)疑是對(duì)立法資源的浪費(fèi)和對(duì)法律穩(wěn)定性的損害，因此應(yīng)當(dāng)授權(quán)證監(jiān)會(huì)能夠制定規(guī)章對(duì)舉報(bào)信息適格要件加以規(guī)定。

2.制定完備程序

《2020暫行規(guī)定》設(shè)立舉報(bào)中心作為處理證券檢舉的專門機(jī)構(gòu)，配合受理檢舉的具體實(shí)施工作，與美國(guó)SEC下設(shè)的吹哨人辦公室地位職能相當(dāng)。然而舉報(bào)中心接收到舉報(bào)后的處理程序立法未予以明確無(wú)疑將成為證券吹哨程序化的掣肘，舉報(bào)中心本身是否具有調(diào)查取證權(quán)尚未可知，主體權(quán)責(zé)確認(rèn)后從信息審查至調(diào)查取證、作出處罰、發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)這一系列流程目前仍處在空缺狀態(tài)。

SEC從接收舉報(bào)最終至獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放通常需要兩三年的時(shí)間，期間可能經(jīng)歷“提交線索—分析調(diào)查—立案處罰—案件公告—申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)—獎(jiǎng)勵(lì)審查—最初裁定—當(dāng)事人復(fù)議—獎(jiǎng)勵(lì)復(fù)核—最終決定”共計(jì)十個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)事人對(duì)SEC作出的最終決定不服時(shí)有權(quán)向法院起訴，可想而知從當(dāng)事人向SEC舉報(bào)直至完成處罰獲得獎(jiǎng)勵(lì)的期限跨度之長(zhǎng)。我國(guó)可以在參照美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序構(gòu)造，將受理線索工作劃歸于舉報(bào)中心，舉報(bào)中心經(jīng)審查認(rèn)定檢舉信息適格后由證監(jiān)會(huì)出面以其名義啟動(dòng)調(diào)查程序，舉報(bào)中心本身作為證監(jiān)會(huì)下設(shè)職能部門不具有調(diào)查審查權(quán)限，調(diào)查主體上升至證監(jiān)會(huì)層面也符合證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一監(jiān)管的內(nèi)在要求。建議吸收初裁與終決分步走的設(shè)計(jì)，初步裁定與最終決定于我國(guó)并不陌生，我國(guó)已在反傾銷、反補(bǔ)貼程序中有著豐富的初裁終決分步走的制度經(jīng)驗(yàn)。在證券吹哨制度中也引入兩步裁定的意義在于給予被檢舉人和當(dāng)事人提出異議的權(quán)利，可參照民法中“過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任”的原理，若被檢舉人能夠證明其行為不構(gòu)成違法行為或存在合理目的時(shí)，不做否定性法律后果認(rèn)定。但不應(yīng)將當(dāng)事人就主管當(dāng)局對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)金的最終決定有權(quán)上訴引入我國(guó)的證券吹哨制度中，原因有二：第一，賦予當(dāng)事人對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)爭(zhēng)議的上訴權(quán)極大地延長(zhǎng)了吹哨調(diào)查程序的戰(zhàn)線，在不符合證券市場(chǎng)內(nèi)在效率同時(shí)也會(huì)令證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管效率大打折扣；第二，當(dāng)事人對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的爭(zhēng)議無(wú)須上升到法律層面予以解決，我國(guó)各地法院普遍存在著“案件多、人手少”的供需關(guān)系緊張，獎(jiǎng)勵(lì)糾紛在完全可以借助于行政手段予以解決的條件下無(wú)須加重法院負(fù)擔(dān)，也是避免濫訴的有效手段。當(dāng)事人對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)金產(chǎn)生異議時(shí)可申請(qǐng)行政復(fù)議，證監(jiān)會(huì)所做的最終核定具有終局性效力。

3.賦予檢舉人選擇舉報(bào)方式的自由裁量空間

檢舉人選擇實(shí)名或匿名屬于當(dāng)事人意思自治的范疇，《證券法》固定實(shí)名舉報(bào)是對(duì)檢舉人意思自治的剝奪。采用匿名檢舉的方式既不會(huì)對(duì)公共資源產(chǎn)生負(fù)外部性，同時(shí)也是檢舉人基于充分考慮所做出的選擇。舉報(bào)給檢舉者帶來(lái)的是他人的不信任感，出于對(duì)人際關(guān)系和工作環(huán)境的考量檢舉人大多不愿實(shí)名舉報(bào)，顯名風(fēng)險(xiǎn)既有工作上的不利也有人身上的威脅。尤其是在一些社會(huì)影響重大的檢舉案件中，匿名舉報(bào)是對(duì)檢舉人最大的保護(hù)手段。應(yīng)當(dāng)認(rèn)可檢舉人選擇匿名方式，建議在匿名情況下要求檢舉人聘請(qǐng)專業(yè)律師作為“檢舉輔助人”，同時(shí)要求檢舉人與代理律師之間的委托代理關(guān)系應(yīng)當(dāng)顯名，代理律師應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)遵守保密義務(wù)和忠實(shí)勤勉義務(wù)代理檢舉人從事相關(guān)舉報(bào)工作和申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)工作。

（二）改進(jìn)證券檢舉獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

1.提高獎(jiǎng)勵(lì)金額

每一起證券市場(chǎng)“黑天鵝”事件的發(fā)生對(duì)關(guān)聯(lián)公司與投資者造成的損害金額龐大，與成功的檢舉所避免的損失相比，我國(guó)規(guī)定的10萬(wàn)至60萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)間不足以鼓勵(lì)檢舉人及時(shí)“吹哨”，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)金額設(shè)置過(guò)低有違比例原則。美國(guó)采用比例式獎(jiǎng)金，成功的檢舉可為吹哨人帶來(lái)罰金10%-30%的豐厚獎(jiǎng)勵(lì)，若SEC對(duì)被檢舉人作出數(shù)千萬(wàn)美元的高額罰金，則檢舉人的預(yù)期獎(jiǎng)勵(lì)是相當(dāng)可觀的。高額激勵(lì)勢(shì)必會(huì)大幅提高知情人的舉報(bào)傾向，從而維護(hù)證券吹哨制度的有效運(yùn)行。因此，對(duì)于獎(jiǎng)金數(shù)額采用具體金額區(qū)間的立法模式本身存在著較大局限性，建議對(duì)成功檢舉人的獎(jiǎng)勵(lì)效仿比例式規(guī)定，在處罰金額內(nèi)確定一個(gè)浮動(dòng)區(qū)間。

2.重構(gòu)投資者保護(hù)基金職能

我國(guó)雖早在2005年便建立證券投資者保護(hù)基金，但與美國(guó)的投資者保護(hù)基金相比二者的作用迥然不同。我國(guó)證券投資者保護(hù)基金設(shè)立用途在于防止證券公司因被撤銷、被關(guān)閉、宣告破產(chǎn)或被證監(jiān)會(huì)實(shí)施行政接管、托管經(jīng)營(yíng)等強(qiáng)制性監(jiān)管措施時(shí)出現(xiàn)對(duì)投資者償付不能的情形（唐豪和朱琳，2021）?；痣m冠以“投資者”的名號(hào)，然而實(shí)際的服務(wù)對(duì)象卻是證券公司。將檢舉人的獎(jiǎng)金發(fā)放工作授權(quán)給證券投資者保護(hù)基金是該基金固有職能的應(yīng)有之義，建議將獎(jiǎng)金的發(fā)放權(quán)交由證券投資者保護(hù)基金行使，以實(shí)現(xiàn)該基金的 “名副其實(shí)”，真正地為我國(guó)資本市場(chǎng)的投資者服務(wù)。同時(shí)建議修改先罰款再獎(jiǎng)勵(lì)的流程，采用獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放與罰金上繳并行的程序，這將是對(duì)證券吹哨制度的有力保障?！?020暫行規(guī)定》明確規(guī)定證監(jiān)會(huì)可委托中證保有限公司負(fù)責(zé)辦理舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)登記工作，中證保有限公司在名義上作為基金的管理人負(fù)責(zé)獎(jiǎng)金匯總清算并定期向證監(jiān)會(huì)報(bào)告，同時(shí)該基金可用于投資固定領(lǐng)域且投資所得收益依法納入該保護(hù)基金所有。建議對(duì)被檢舉人收繳的行政罰款一并納入該保護(hù)基金中。

（三）加大對(duì)檢舉人的保護(hù)力度

結(jié)合我國(guó)證券市場(chǎng)現(xiàn)狀而言，強(qiáng)化對(duì)檢舉人的保護(hù)可分兩步走：事先預(yù)防和事后救濟(jì)。事先的預(yù)防旨在消除檢舉人對(duì)報(bào)復(fù)的芥蒂，事后的補(bǔ)救旨在維護(hù)檢舉人的重大貢獻(xiàn)。

1.強(qiáng)化事先預(yù)防措施

行為人以報(bào)復(fù)檢舉人為目的，采用不正當(dāng)手段對(duì)檢舉人的合法權(quán)益造成侵害，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為報(bào)復(fù)行動(dòng)而承擔(dān)否定性法律后果。為更好保護(hù)對(duì)主管當(dāng)局成功執(zhí)法起到至關(guān)重要作用的檢舉人，法律須以明文規(guī)定的方式對(duì)檢舉人可能遭受的報(bào)復(fù)行動(dòng)盡可能的作禁止性列舉。《2020暫行規(guī)定》已對(duì)潛在的報(bào)復(fù)手段作出列舉，包括暴力、脅迫、誹謗、泄露個(gè)人隱私等人身性報(bào)復(fù)以及解除、變更勞動(dòng)合同等職務(wù)性報(bào)復(fù)。泄露個(gè)人隱私在美國(guó)法中未作規(guī)定但我國(guó)負(fù)有前瞻性的納入其中可謂是點(diǎn)睛之筆，侵犯?jìng)€(gè)人隱私的侵權(quán)事件在現(xiàn)實(shí)生活中愈演愈烈，立法者考慮到該點(diǎn)并將其引入證券吹哨中對(duì)檢舉人的保護(hù)可謂是“先見之明”。

2.完善事后救濟(jì)措施

賦予遭受被檢舉人報(bào)復(fù)而受有損害的檢舉人一定的救濟(jì)途徑從而合法地維護(hù)自身利益，既是公平正義的價(jià)值要求也是對(duì)檢舉成果的有力保護(hù)。無(wú)論是《證券法》還是《2020暫行規(guī)定》，現(xiàn)行證券檢舉制度法律法規(guī)都未對(duì)檢舉人受到報(bào)復(fù)后如何維護(hù)其合法利益消除危害作出規(guī)定。應(yīng)然層面受到損害的檢舉人可通過(guò)訴訟的方式維護(hù)自身的合法權(quán)益，實(shí)然層面證監(jiān)會(huì)也應(yīng)參與到訴訟中作為第三人盡可能幫助受到損害的當(dāng)事人維護(hù)自身合法權(quán)益。之所以選擇訴訟手段而非行政手段，理由在于：第一，傳統(tǒng)的和解手段難以為繼。如若被檢舉人在得知自己的違法行為被舉報(bào)后，相信其能夠容忍、寬恕檢舉人的行為則信賴過(guò)高，不符合社會(huì)平均道德水準(zhǔn)。因此相信被檢舉人主動(dòng)與檢舉人私下和解不具有法律上的可期待性。第二，行政的救濟(jì)手段存在不妥。當(dāng)事人一旦利益受有損害首先想到的主管機(jī)關(guān)便是證監(jiān)會(huì)，因其是與當(dāng)事人糾紛之解決最密切關(guān)聯(lián)的行政主體，然當(dāng)事人為阻卻被檢舉人的報(bào)復(fù)行為向作為證券市場(chǎng)監(jiān)管者的證監(jiān)會(huì)尋求救濟(jì)，證監(jiān)會(huì)既無(wú)裁量雙方當(dāng)事人糾紛之權(quán)限，何況一般性報(bào)復(fù)行為的性質(zhì)屬民事侵權(quán)行為，因系屬私主體間的民事法律行為而應(yīng)當(dāng)訴諸法院予以解決，故行政救濟(jì)的手段在理論上欠缺合理性。第三，檢舉人應(yīng)通過(guò)訴訟的方式尋求事后救濟(jì)。Heyes和Kapur（2009）通過(guò)數(shù)理模型分析發(fā)現(xiàn)，檢舉人向法院起訴尋求救濟(jì)是維權(quán)成本最小、保護(hù)法益最大的救濟(jì)手段。因此，應(yīng)當(dāng)將檢舉人遭受報(bào)復(fù)后通過(guò)司法途徑尋求救濟(jì)的維權(quán)手段予以明確，根據(jù)被檢舉人采取的行為以及檢舉人受到的損害，當(dāng)屬民事侵權(quán)依法判決民事賠償，構(gòu)成刑事犯罪依法追究刑事責(zé)任，證監(jiān)會(huì)等相關(guān)檢舉受理機(jī)關(guān)雖不具備解決當(dāng)事人事后糾紛的裁判職能，但應(yīng)當(dāng)為遭受報(bào)復(fù)的當(dāng)事人的維權(quán)給予一切可提供的必要幫助。