彭 輝，楊煜嬋，周 波

（1.上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究室，上海黃浦 200001；2.長興縣人民檢察院，浙江長興 313100）

探索并建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會(huì)作出的一項(xiàng)重大改革部署，也是以法治思維、法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排[1]。訴前檢察建議是檢察公益訴訟的重要工作內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要手段。在全面推進(jìn)依法治國、檢察公益訴訟制度日趨完善的情況下，推動(dòng)訴前檢察建議的剛性建設(shè)，形成訴前檢察建議高效維護(hù)公共利益、履行檢察職能的新常態(tài)，對有效發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。在當(dāng)前公益訴訟檢察制度廣泛實(shí)施、訴前檢察建議的作用原來越重要的形勢下，加強(qiáng)訴前檢察建議的剛性建設(shè)，是公益訴訟檢察工作的當(dāng)務(wù)之急。

一、訴前檢察建議的發(fā)展沿革

（一）訴前檢察建議的發(fā)展沿革

2014 年10 月，黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布政策性文件，明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的要求。2015 年7 月3 日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革試點(diǎn)方案》，確定了在四大領(lǐng)域、13 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展公益訴訟試點(diǎn)工作。此后，最高人民檢察院出臺(tái)了一系列關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)施辦法和相關(guān)解釋，如2016 年1 月6 日發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、2016 年2 月25 日發(fā)布的《人民法院關(guān)于審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、2016 年12 月22 日發(fā)布的《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》、2018 年發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院對行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前，需要向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議；行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不予回復(fù)、整改不到位或者明確表示不作回復(fù)的，人民檢察院可以依據(jù)法律規(guī)定將行政機(jī)關(guān)作為被告，向同級人民法院提起行政公益訴訟?？梢?，訴前檢察建議中既有對司法權(quán)謙抑與程序經(jīng)濟(jì)的考量，也有先行發(fā)揮檢察權(quán)監(jiān)督作用之義。目前，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，訴前檢察建議主要限于生態(tài)資源環(huán)境領(lǐng)域、食品藥品領(lǐng)域、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域、國有土地出讓領(lǐng)域，以及在法定范圍內(nèi)正在逐步探索的涉及公共利益的“等外”領(lǐng)域。2019年10 月23 日，在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上，最高人民檢察院檢察長張軍在《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》中指出，自檢察公益訴訟工作全面開展后，從2017 年7 月至2019 年9 月，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案214 740 件，提起訴訟6353 件，占比2.96%；辦理訴前程序案187 565 件，占公益訴訟案件的87.35%；發(fā)出訴前檢察建議182 802 件，占公益訴訟案件的85.13%；行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率達(dá)97.37%[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公益訴訟工作開展以來，2017—2020 年，浙江省辦理公益訴訟案21 767 件，通過訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履職的有17 551 件，占80.63%[2-4]。可見，實(shí)施訴前程序案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)施訴訟程序的案件數(shù)量，大部分公益訴訟案件通過行政公益訴訟的訴前檢察建議方式就能督促行政機(jī)關(guān)依法履職，達(dá)成維護(hù)公共利益的目的，真正需要啟動(dòng)行政公益訴訟或民事公益訴訟程序的案件占比不高。這說明行政公益訴訟及訴前檢察建議是公益訴訟檢察制度實(shí)踐較為廣泛的一項(xiàng)內(nèi)容，無論是從整體制度設(shè)計(jì)，還是從工作實(shí)踐來看，訴前檢察建議相較于行政公益訴訟程序和民事公益訴訟程序而言，是檢察公益訴訟工作中廣泛開展的較為成熟的監(jiān)督模式，也是行政公益訴訟工作的重要環(huán)節(jié)。

（二）對訴前檢察建議剛性建設(shè)的認(rèn)識(shí)

訴前檢察建議是行政公益訴訟中的重要環(huán)節(jié)，也是一種較為柔性的監(jiān)督方式。訴前檢察建議如果嚴(yán)格遵循如訴訟程序一般的規(guī)程，不僅將失去其獨(dú)立的程序價(jià)值，拉長維護(hù)公共利益的時(shí)間線，而且將導(dǎo)致司法資源投入大，甚至加劇檢察機(jī)關(guān)與被建議行政機(jī)關(guān)之間的對抗。因此，訴前檢察建議所要追求的剛性不是要求檢察機(jī)關(guān)與被建議行政機(jī)關(guān)對簿公堂。

相對于“柔性”的訴前檢察建議，后續(xù)的行政公益訴訟程序是“剛性”的，其剛性表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)必須與檢察機(jī)關(guān)在法庭上對損害國家利益或社會(huì)公共利益的事實(shí)，以及對行政機(jī)關(guān)怠于履職的情況進(jìn)行舉證、質(zhì)證，并相互作出回應(yīng)。民事訴訟或行政檢察中的抗訴程序也是“剛性”的，其剛性表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)提出抗訴后，法院必然啟動(dòng)再審程序。但是，抗訴程序啟動(dòng)并不意味著檢察機(jī)關(guān)的抗訴請求得到法院采納而改變原審判決。同樣，行政公益訴訟案件起訴后，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求也不一定獲得法院判決的支持。相比之下，訴前檢察建議是一種剛?cè)岵?jì)的監(jiān)督方式：“柔”是它的形式，是一種“建議”；“剛”則是它追求的監(jiān)督效果，建議獲得回復(fù)不是目的，案結(jié)事了才是其價(jià)值旨?xì)w?？梢?，訴前檢察建議試圖以柔的方式獲取剛的效果，其剛性建設(shè)就是要用柔性的監(jiān)督方式獲得剛性的監(jiān)督效果。因此，訴前檢察建議的剛性建設(shè)，并非程序或形式上的剛性，而是監(jiān)督效果、維護(hù)公共利益的剛性。這一剛性的具體表現(xiàn)就是被建議行政機(jī)關(guān)能依法作出回復(fù)，采納訴前檢察建議內(nèi)容，依法履職整改，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

二、訴前檢察建議剛性建設(shè)的價(jià)值

無論從立法層面還是從司法實(shí)務(wù)層面看，訴前檢察建議的剛性建設(shè)在規(guī)范與完善訴前檢察建議行為、為公益訴訟立法提供保障方面，都能發(fā)揮重要作用。司法數(shù)據(jù)顯示，訴前檢察建議在公益訴訟中運(yùn)用頻次較多，在一定程度上了突顯了建設(shè)訴前檢察建議剛性建設(shè)的重要意義。

（一）有利于保持程序獨(dú)立

行政公益訴訟訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟職能的一項(xiàng)程序，獨(dú)立于訴訟程序而存在，是檢察機(jī)關(guān)在不同階段有區(qū)別地履行職能的表現(xiàn)。訴前程序通過訴前檢察建議實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)依法履職的監(jiān)督，而訴訟程序則是檢察機(jī)關(guān)履行訴權(quán)的具體方式。如果忽視了訴前程序的剛性建設(shè)，就等于廢棄了這一程序的監(jiān)督職能，從而影響檢察公益訴訟監(jiān)督履職方式的規(guī)范化建設(shè)。加強(qiáng)訴前檢察建議剛性建設(shè)，能夠充分發(fā)揮訴前檢察建議這一程序的作用，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，這正是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的立法本意。因此，加強(qiáng)訴前檢察建議的剛性建設(shè)，不能忽視檢察機(jī)關(guān)在案件處理不同階段的履職特性。

（二）有利于提高監(jiān)督效率

相對于訴訟程序來講，訴前檢察建議具有效率高、手段溫和的特點(diǎn)。依照法律規(guī)定，在訴前建議階段，行政機(jī)關(guān)的履職期間為兩個(gè)月。如果被建議單位能在期限內(nèi)依法正確履行職責(zé)，并有效彌補(bǔ)公益損失，檢察機(jī)關(guān)就不需要啟動(dòng)公益訴訟程序。一旦訴訟程序啟動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)就要做好提起訴訟的準(zhǔn)備工作，對查明的事實(shí)、公益損害情況，以及行政機(jī)關(guān)先前的履職情況、收到檢察建議后的履職情況進(jìn)行法律分析，然后向法院提起行政公益訴訟。在庭審中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)經(jīng)過舉證質(zhì)證、法庭辯論等環(huán)節(jié)之后，等待法院當(dāng)庭宣判或擇期宣判，其間檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)公益訴訟的部分訴請或全部訴請得不到法院支持的風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)如果勝訴，就要考慮判決生效后行政機(jī)關(guān)能否及時(shí)依法履職、能否有效維護(hù)公益等問題。在訴訟程序運(yùn)轉(zhuǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)要投入時(shí)間、人力和物力，必然會(huì)增加司法資源耗費(fèi)，導(dǎo)致監(jiān)督效率相應(yīng)下降。相比之下，訴前檢察建議剛性建設(shè)能有效督促行政機(jī)關(guān)在訴訟程序啟動(dòng)之前解決相關(guān)問題，有利于節(jié)約司法資源，也有利于提高維護(hù)公共利益的監(jiān)督效率。

（三）有利于維護(hù)公共利益

實(shí)施訴前檢察建議制度的主要目的是督促行政機(jī)關(guān)自我改正、自我追責(zé)，以迅速有效地消除侵害國家利益和社會(huì)公共利益的現(xiàn)象。但是，行政公益訴訟程序周期長，對于需要迫切解決的破壞社會(huì)公共利益的問題，因當(dāng)下訴前檢察建議剛性不足，無法有效促使行政機(jī)關(guān)立即進(jìn)行自我糾正；而一旦進(jìn)入公益訴訟程序，就要等待法院判決后才能采取措施，在這種情況下，即便提前對社會(huì)公共利益進(jìn)行維護(hù)，也難以避免侵害結(jié)果的發(fā)生。因此，加強(qiáng)訴前檢察建議的剛性建設(shè)，能推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)、及時(shí)采取有效措施去維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

（四）有利于增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的公信力

檢察公信力既來自于檢察權(quán)的正確、合法使用，也來自受其監(jiān)督機(jī)關(guān)對檢察權(quán)的積極、有效的回應(yīng)。如果訴前檢察建議未能很好地行使檢察監(jiān)督權(quán)，就有可能損害被建議機(jī)關(guān)的合法權(quán)益，加劇檢察機(jī)關(guān)與被建議機(jī)關(guān)之間的沖突或?qū)?；行政機(jī)關(guān)如果對訴前檢察建議不予回復(fù)，或者不能及時(shí)回復(fù)，就會(huì)導(dǎo)致受損的公共利益無法及時(shí)得到維護(hù)：無論哪種情況都會(huì)削弱檢察機(jī)關(guān)的公信力。從這個(gè)意義上看，訴前檢察建議剛性建設(shè)是保障檢察機(jī)關(guān)權(quán)威的必然要求，也是保障訴前檢察建議實(shí)效性的重要舉措。

三、當(dāng)前訴前檢察建議剛性建設(shè)存在問題及成因

（一）訴前檢察建議剛性建設(shè)存在的問題

隨著公益訴訟案件的頻發(fā)，訴前檢察建議制度剛性不足的問題也日益凸顯，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是訴前檢察建議得不到回復(fù)。訴前檢察建議關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益職能的履行，雖然形式是柔性的，但是要求被建議機(jī)關(guān)要及時(shí)予以回復(fù)。然而，訴前檢察建議在發(fā)出后經(jīng)常面臨行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不回復(fù)或者超過法律期限未予回復(fù)的現(xiàn)象。二是訴前檢察建議的回復(fù)不準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議中提出的問題不作實(shí)質(zhì)性回復(fù)，或者回復(fù)無助于整改。有的行政機(jī)關(guān)雖然作了回應(yīng)，但是否認(rèn)問題的存在，或者表明不在其履職范圍，或者申明受到客觀局限無法履職。被建議的行政機(jī)關(guān)不愿意回復(fù)或回復(fù)不及時(shí)，無論是基于對訴前檢察建議所列事實(shí)的否認(rèn)，還是對建議的直接否定，都是訴前檢察建議剛性不足造成的。三是訴前檢察建議的回復(fù)與實(shí)際情況不相符。行政機(jī)關(guān)雖然針對訴前檢察建議提出的問題和建議內(nèi)容作了回復(fù)，但是由于各種原因一直未能依法履職，導(dǎo)致實(shí)際問題沒有得到解決，損害國家利益和社會(huì)公共利益的情況依然存在。

（二）存在問題的成因分析

分析訴前檢察建議剛性不足的內(nèi)在原因，我們大致可以從訴前建議內(nèi)容、訴前建議程序、人員能力與制度建設(shè)三個(gè)方面入手。

首先，訴前檢察建議內(nèi)容調(diào)查核實(shí)、法律適用、檢察建議等方面存在問題，導(dǎo)致訴前檢察建議可行性不足。檢察機(jī)關(guān)在提出訴前檢察建議時(shí)，如果沒有調(diào)查核實(shí)相關(guān)內(nèi)容，或者調(diào)查結(jié)果與事實(shí)存在偏差，或者沒有準(zhǔn)確掌握行政機(jī)關(guān)是否依法履職的情況，或者對行政機(jī)關(guān)履職情況與公益受損之間的因果關(guān)系分析論證不到位，都會(huì)導(dǎo)致訴前檢察建議成為無本之木。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)還要執(zhí)意制發(fā)訴前檢察建議，不僅不能正確行使公益訴訟職能和維護(hù)社會(huì)公共利益，還會(huì)破壞訴前檢察建議的剛性并降低法律監(jiān)督的權(quán)威性。有時(shí)，訴前檢察建議適用法律規(guī)范不當(dāng)、對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)核查不到位、未厘清行政機(jī)關(guān)的責(zé)任領(lǐng)域等情況，都屬于對建議對象確定不當(dāng)，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)相互推諉，降低訴前檢察建議的回復(fù)率和采納率。此外，訴前檢察建議如果內(nèi)容泛泛而談或者不具有可操作性，就無法確保行政機(jī)關(guān)作出有效回復(fù)，也會(huì)影響檢察公益訴訟的實(shí)際效能。

其次，訴前檢察建議程序的繁簡分流機(jī)制和跟蹤落實(shí)機(jī)制不到位，導(dǎo)致訴前檢察建議制度落實(shí)不到位。目前，訴前檢察建議的繁簡分流機(jī)制尚不完善，難以充分發(fā)揮訴前磋商程序的作用，既不利于及時(shí)有效解決公益損害的問題，也不利于檢察機(jī)關(guān)權(quán)威的建立。此外，訴前檢察建議的跟蹤機(jī)制的落實(shí)也缺少必要的規(guī)范，對被建議機(jī)關(guān)的回復(fù)行為缺乏約束力。如果訴前檢察建議的制度建設(shè)只專注于制發(fā)訴前檢察建議，而不關(guān)注被建議機(jī)關(guān)是否回復(fù)、公益損害行為是否整改到位，也不就如何核實(shí)整改結(jié)果并跟蹤回訪作出規(guī)定，就難以保證訴前檢察建議的監(jiān)督落到實(shí)處，從而導(dǎo)致訴前檢察建議實(shí)際上成為“爛尾工程”。

最后，負(fù)責(zé)公益訴訟案件的檢察人員能力不足和配套制度不完善，導(dǎo)致訴前檢察建議的剛性建設(shè)受到影響。辦案人員能力不足與配套制度不完善是影響訴前檢察建議剛性建設(shè)的間接因素。檢察人員調(diào)查核實(shí)能力、法律運(yùn)用能力、法治思維能力和專業(yè)問題判斷能力等方面存在不足，將直接影響訴前檢察建議的質(zhì)量，從而間接制約著訴前檢察建議的剛性。檢察機(jī)關(guān)在訴前檢察建議無法收到有效回復(fù)、為了維護(hù)公共利益而提起行政公益訴訟的時(shí)候，必須提供堅(jiān)實(shí)有力的證據(jù)，來證明訴訟的必要性和合法性。但是，目前還沒有專門的調(diào)查取證規(guī)定適用于檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)采集和證據(jù)固定，在一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)的效力，使得相關(guān)證據(jù)在訴訟環(huán)節(jié)面臨因效力不足而不被庭審采納的風(fēng)險(xiǎn)。

四、訴前檢察建議剛性建設(shè)路徑

（一）規(guī)范查明論證行為，確保訴前檢察建議內(nèi)容客觀準(zhǔn)確

訴前檢察建議制發(fā)之前，檢察機(jī)關(guān)需要查明一系列事實(shí)，包括行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的情況，公共利益受到侵害的事實(shí)，以及行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的職責(zé)，并對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)（或不作為）與國家利益、社會(huì)公共利益受損之間的因果關(guān)系加以嚴(yán)謹(jǐn)論證，有針對性地列出相關(guān)法律依據(jù)。在提起行政公益訴訟的不同階段，適用的證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別，訴訟程序需要采用較高蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)，而訴前檢察建議宜采取蓋然性占優(yōu)勢的證明標(biāo)準(zhǔn)[5]。在訴前檢察建議制發(fā)階段和訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)范開展調(diào)查取證和固定證據(jù)等工作。檢察機(jī)關(guān)要做到指向精準(zhǔn)，全面了解法律法規(guī)和相關(guān)行業(yè)規(guī)范，深入調(diào)查核實(shí)，加強(qiáng)分析論證，確保查明的事實(shí)及相關(guān)論證都符合訴前檢察建議制度規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)，為制發(fā)高質(zhì)量訴前檢察建議打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)還要以查明的違法事實(shí)為依據(jù)，對各種因果關(guān)系進(jìn)行分析論證，具體明確、客觀精準(zhǔn)地確定訴前檢察建議內(nèi)容。訴前檢察建議不能泛泛而談，要能指引行政機(jī)關(guān)依據(jù)建議內(nèi)容依法履職。訴前檢察建議也不能過于具體，以免影響建議內(nèi)容的落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)在擬定建議內(nèi)容時(shí)要尊重被建議機(jī)關(guān)對案件的首次判斷權(quán)和訴前程序參與權(quán)。為了便于被建議機(jī)關(guān)及時(shí)回復(fù)，訴前檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是客觀可行的。訴前檢察建議可以針對不同的具體行政行為提出不同的要求：對于法律指引較為明確的羈束性的行政行為，可以在查明具體法律依據(jù)的基礎(chǔ)上制定具體措施，以“建議行政機(jī)關(guān)依法履職+具體或兜底式的行政機(jī)關(guān)需要查處內(nèi)容”的形式向行政機(jī)關(guān)提供建議；對于裁量性行政行為，可以提供法律指引，由行政機(jī)關(guān)針對檢察機(jī)關(guān)查明的事實(shí)和依據(jù)，自行依照其行政行為裁量規(guī)則正確履職。無論采用哪種形式，訴前檢察建議都不宜過于詳細(xì)具體，要給行政機(jī)關(guān)依法履職留下裁量空間[5]。

此外，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議時(shí)還要考慮一些特殊情況。比如，有些公益損害是客觀因素導(dǎo)致的，行政機(jī)關(guān)即便及時(shí)履職也無法立刻消除損害，在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)需要充分考慮行政機(jī)關(guān)的履職能力、公益損害的客觀因素、公益維護(hù)的有效方式，切合實(shí)際地提出訴前檢察建議。再如，訴前檢察建議的法定回復(fù)期限為兩個(gè)月，而有些公益損害問題的治理周期較長，檢察機(jī)關(guān)需要考慮到這類情況，建議的主要內(nèi)容可以集中在能于兩個(gè)月之內(nèi)予以落實(shí)的范圍內(nèi)，然后結(jié)合被建議機(jī)關(guān)的履職規(guī)律、自然情況、技術(shù)條件等客觀因素，在發(fā)起公益訴訟之前督促被建議機(jī)關(guān)解決其他相關(guān)問題。

（二）規(guī)范公益訴訟案件辦理，完善公益訴訟程序

規(guī)范公益訴訟案件的辦理，可以從案件辦理的前、中、后三個(gè)階段的程序入手，規(guī)范排摸線索、調(diào)查核實(shí)、正式立案、詳細(xì)核查、訴前建議、落實(shí)回訪等流程，從程序上提升訴前檢察建議的剛性。

首先，規(guī)范訴前檢察建議制發(fā)與送達(dá)程序。在訴前檢察建議制作環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)要做好訴前檢察建議線索管理和調(diào)查核實(shí)工作，嚴(yán)格落實(shí)審批制度，要經(jīng)認(rèn)真研究后再向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)送訴前檢察建議，做到嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)、必要審慎、層級對應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)還可以采用多樣化的送達(dá)方式，以改變過去單一的“文來文往”模式，可以通過宣告送達(dá)訴前檢察建議，也可以邀請被建議方和第三方充分參與，以拓寬訴前檢察建議的知情面[6]。這樣做既能體現(xiàn)訴前檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也可以促使被建議單位提高重視程度，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。

其次，積極探索實(shí)施訴前磋商程序。相較而言，訴前檢察建議比訴前磋商更為正式，探索并實(shí)施磋商程序，可以為后續(xù)的訴前檢察建議程序的開展打好基礎(chǔ)。在一些情況復(fù)雜、疑難問題較多的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)可以與相關(guān)行政機(jī)關(guān)展開磋商，調(diào)查行政機(jī)關(guān)依法履職的情況，并聽取行政機(jī)關(guān)對調(diào)查結(jié)果的意見，給行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)留下合理空間，以提升訴前檢察建議的可行性。訴前磋商還有利于提高行政機(jī)關(guān)對于訴前檢察建議的接受度，從而間接提升了訴前檢察建議的剛性，便于檢察機(jī)關(guān)將有限的司法資源用于公益訴訟案件的關(guān)鍵工作。

最后，健全訴前檢察建議跟蹤回訪程序。檢察機(jī)關(guān)如果僅僅滿足于完成訴前檢察建議的制發(fā)與送達(dá)工作，對行政機(jī)關(guān)的回復(fù)內(nèi)容或者回復(fù)情況不做核實(shí)，對行政機(jī)關(guān)履職情況和公益受損修復(fù)情況缺乏跟蹤調(diào)查和及時(shí)回訪，就容易給被建議機(jī)關(guān)留下應(yīng)付了事、缺乏約束力的印象。久而久之，檢察監(jiān)督的權(quán)威就會(huì)受到損害，導(dǎo)致訴前檢察建議剛性下降。因此，加強(qiáng)訴前檢察建議剛性建設(shè)，必須落實(shí)訴前檢察建議跟蹤回訪程序。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議之后，要加強(qiáng)與被建議機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，督促行政機(jī)關(guān)依法制止損害公共利益的行為和解決有關(guān)問題，并及時(shí)掌握行政機(jī)關(guān)履職情況和公益受損修復(fù)情況。如果行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行了回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)就要認(rèn)真核實(shí)查對，對回復(fù)不到位、回復(fù)模糊、整改周期長的，要合理啟動(dòng)督促、反饋等后續(xù)程序。

（三）完善公益訴訟制度，將訴前檢察建議融入監(jiān)督治理體系

首先，重視發(fā)揮公益訴訟制度的作用。訴前檢察建議的剛性建設(shè)并不拒絕訴訟制度，公益訴訟制度也是訴前檢察建議剛性建設(shè)的制度保障。浙江省首起行政公益訴訟案件——景寧畬族自治縣人民檢察院訴景寧畬族自治縣國土資源局行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)訴前建議國土資源局依法履職，及時(shí)收回欠繳的國有土地出讓金，但是國土資源局在初步回復(fù)后未能依法履職到位。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，國土資源局在庭審前及時(shí)催繳涉案地塊的土地出讓金本金和滯納金，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)依法變更訴訟請求[7]。這說明可以通過啟動(dòng)公益訴訟程序來保障訴前檢察建議的剛性。

其次，建立檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督體系。訴前檢察建議剛性建設(shè)需要有效的監(jiān)督體系為保障，一方面要借助檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督“三位一體”監(jiān)督體系的功能優(yōu)勢，另一方面要切實(shí)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與外部行業(yè)監(jiān)督的作用，形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在制發(fā)訴前檢察建議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)案件特性，深入分析問題產(chǎn)生的原因、特點(diǎn)和規(guī)律，找準(zhǔn)公益損害問題的本質(zhì)和行政機(jī)關(guān)職能規(guī)定，做到訴前檢察建議制發(fā)準(zhǔn)確、有效。對一些社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、具有典型性的違法問題，檢察機(jī)關(guān)可以將訴前檢察建議抄送被建議機(jī)關(guān)的上級主管部門。對一些普遍性問題，檢察機(jī)關(guān)可以將訴前檢察建議抄送有關(guān)部門以及行業(yè)自律組織。對未達(dá)到制發(fā)訴前檢察建議條件的案件，檢察機(jī)關(guān)不能強(qiáng)行制發(fā)訴前檢察建議，但可以從法律監(jiān)督角度向有關(guān)部門提出治理建議。檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)訴前檢察建議后，要重視發(fā)揮監(jiān)督合力的作用，通過聯(lián)席會(huì)議、不定期會(huì)商等方式督促或協(xié)助被建議機(jī)關(guān)落實(shí)整改措施。對于被建議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促而無正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，經(jīng)檢察長決定，可以將相關(guān)情況報(bào)告上級檢察機(jī)關(guān)，通報(bào)被建議機(jī)關(guān)的上級部門或者行業(yè)自律組織。必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向同級人民政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)[8]通報(bào)相關(guān)情況，促使有關(guān)機(jī)關(guān)高度重視訴前檢察建議并積極回復(fù)。

（四）提高辦案人員的專業(yè)能力

首先，檢察機(jī)關(guān)可以通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、理論研究、典型案例、規(guī)范調(diào)查或開展專業(yè)競賽等方式，提高辦案人員的業(yè)務(wù)能力，使他們保持“堅(jiān)持學(xué)習(xí)、常學(xué)常新”的良好狀態(tài)，提高他們從事調(diào)查核實(shí)、固定證據(jù)、規(guī)范管理、協(xié)同合作等工作的能力。檢察機(jī)關(guān)還要與行政機(jī)關(guān)保持聯(lián)系，確保溝通渠道暢通無阻，強(qiáng)化辦案人員的法治思維，提高他們的工作能力，以提升訴前檢察建議的精準(zhǔn)性、規(guī)范性和嚴(yán)密性。

其次，重視辦案人員的遴選工作，將專業(yè)的問題交由專業(yè)人員解決。有些地方已經(jīng)開始探索建立專家咨詢論證制度，以提升訴前檢察建議的科學(xué)性和專業(yè)性。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以建立咨詢?nèi)瞬艓?，在獲知國家利益或社會(huì)公共利益受損線索時(shí)，先進(jìn)行初步分析，如果需要專業(yè)人員介入，檢察機(jī)關(guān)就要及時(shí)向?qū)＜易稍?，或在掌握基本證據(jù)后請專家進(jìn)行專業(yè)鑒定，以提高辦案效率和節(jié)約司法資源，避免因?qū)I(yè)性問題削弱訴前檢察建議效果。

總的來說，檢察權(quán)威是內(nèi)在的、生成的，訴前檢察建議的剛性也是在建設(shè)歷程中逐漸得以增強(qiáng)的。檢察機(jī)關(guān)要通過檢察建議的規(guī)范化建設(shè)、程序化建設(shè)、機(jī)制化建設(shè)、制度化建設(shè)提升檢察建議的質(zhì)量，向規(guī)范要質(zhì)量，向質(zhì)量要效果，向效果要效力，向效力要?jiǎng)傂院蜋?quán)威[8]，切實(shí)推進(jìn)檢察公益訴訟工作。