吳琦 任大明 楊敏婕

近年來，新一代信息通信技術(shù)快速發(fā)展，網(wǎng)絡化、數(shù)字化、智能化發(fā)展日益深入，經(jīng)濟社會從信息化時代快速轉(zhuǎn)向數(shù)字時代。政府作為國家的公共管理部門，在社會演進過程中扮演著重要角色，同時隨著時代的變遷不斷轉(zhuǎn)型重塑。政府的角色從農(nóng)業(yè)時代的統(tǒng)治型角色、工業(yè)時代的管理型角色向數(shù)字時代的服務型角色轉(zhuǎn)變。數(shù)字時代的加速到來，為政府信息化數(shù)字化建設賦予了新任務，也提出了新要求。因此，加快數(shù)字政府建設，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，是迎接數(shù)字時代浪潮、適應經(jīng)濟社會全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然要求。

一、數(shù)字政府發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

（一）數(shù)字政府概念

數(shù)字政府是指以新一代信息技術(shù)為支撐，重塑政務信息化管理架構(gòu)、業(yè)務架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務新機制、新平臺、新渠道，進一步優(yōu)化調(diào)整政府內(nèi)部的組織架構(gòu)、運作程序和管理服務，全面提升政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、環(huán)境保護等領(lǐng)域的履職能力，形成“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式。

（二）全球主要國家數(shù)字政府建設概況

隨著20世紀90年代信息技術(shù)革命的發(fā)展，美國率先提出了“數(shù)字地球”概念，隨后，數(shù)字政府、數(shù)字城市等理念開始快速發(fā)展，各國加強數(shù)字政府建設。特別是隨著新一代通信技術(shù)的發(fā)展和數(shù)字浪潮帶來的挑戰(zhàn)增大，世界主要國家加強了數(shù)字政府政策規(guī)劃和建設力度。

為應對數(shù)字時代快速發(fā)展帶來的機遇和挑戰(zhàn)，歐美等國家在數(shù)字政府建設過程中采用的主要模式是以數(shù)據(jù)開放為基礎、龍頭企業(yè)驅(qū)動為抓手，構(gòu)建政府主導、社會參與、開放包容的數(shù)字政府平臺。如美國紐約2013年提出數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市服務目標，并建立政府首席數(shù)據(jù)分析官制度，打破部門壁壘，開發(fā)和構(gòu)建一個全市的數(shù)據(jù)交換平臺，歸集和更新來自不同機構(gòu)的數(shù)據(jù)或其他來源的數(shù)據(jù)；德國法蘭克福在數(shù)字政府建設方面主要以政府和企業(yè)合作的模式推進，大型企業(yè)發(fā)布在城市建設試點項目的計劃，符合條件的城市會主動提出申請并參與這些項目的投資和執(zhí)行。

（三）我國數(shù)字政府建設現(xiàn)狀

近年來，我國政策規(guī)劃加快出臺、頂層設計和機制建設日益完善（見表）。黨的十八大以來，政府信息化和數(shù)字化建設工作受到高度重視?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務”“放管服”改革深入推進；2017年，“數(shù)字中國”寫入十九大報告，“數(shù)字政府”建設理念得到高度重視；2019年，黨的十九屆四中全會提出“推進數(shù)字政府建設”，要求利用信息化手段提高政府機構(gòu)履職能力。2020年，黨的十九屆五中全會再提數(shù)字政府建設，并將數(shù)字政府作為數(shù)字化發(fā)展的三大支柱之一，進一步突出數(shù)字政府的地位。與此同時，各地方政府也加快數(shù)字政府政策規(guī)劃和建設進程，2018年，廣西壯族自治區(qū)出臺首個地方數(shù)字政府建設專項行動技術(shù)——《廣西推進數(shù)字政府建設三年行動計劃（2018-2020年）》。截至2020年11月底，23個省級（占比71.9%）和31個重點城市（占比96.9%）地方政府明確了政務數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機構(gòu)；截至2021年上半年，全國已有10多省級政府發(fā)布數(shù)字政府建設規(guī)劃，其中，浙江、廣東兩地出臺了“十四五”時期數(shù)字政府建設整體規(guī)劃。同時，各地紛紛成立了數(shù)字政府建設領(lǐng)導小組和省級大數(shù)據(jù)管理局，統(tǒng)籌推進數(shù)字政府建設、協(xié)同政府各部門工作，我國數(shù)字政府頂層設計和體制機制建設日益完善。

表 中央及部委關(guān)于數(shù)字政府出臺的政策情況

數(shù)字政府建設加快推進，在線服務能力處于領(lǐng)先地位。集約化建設不斷深入，截至2020年底，我國政府網(wǎng)站數(shù)量由2015年的84094個整合為14475家，基層政府網(wǎng)站的運維能力明顯提升；32個省、自治區(qū)、直轄市均建成各地統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺和政務服務APP，并與國家平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通。公共服務能力顯著提升，截至2020年12月，我國互聯(lián)網(wǎng)政務服務用戶規(guī)模達8.43億，較2020年3月增長1.50億，占網(wǎng)民整體的85.3%。《2020聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》顯示，我國電子政務發(fā)展指數(shù)排名提升至全球第45位，達到“非常高”水平，特別是作為衡量國家電子政務發(fā)展水平核心指標的在線服務指數(shù)上升為0.9059，指數(shù)排名大幅提升至全球第9位?！耙痪W(wǎng)通辦”“異地可辦”“跨區(qū)通辦”漸成趨勢，“掌上辦”“指尖辦”逐步成為政務服務標配，營商環(huán)境不斷優(yōu)化。數(shù)據(jù)開放平臺穩(wěn)步推進，政務信息整合共享工作基本實現(xiàn)“網(wǎng)絡通、數(shù)據(jù)通”的階段性目標，全國一體化數(shù)據(jù)共享交換平臺建成，一體化的數(shù)據(jù)共享響應機制日趨完善，國家一體化電子證照共享服務系統(tǒng)梳理了各地區(qū)各部門證照類型897種，已匯聚861種，占比96%，證照目錄總量達31.5億條，為電子證照“一個證照、全國互認”提供了數(shù)據(jù)基礎支撐。公共信息資源開放有效展開，全國多個地區(qū)建立了公共信息資源開放平臺，開放數(shù)據(jù)的規(guī)模大幅度拓展，全國開放數(shù)據(jù)集總量從2017年到2019年增加了6倍，各地開放數(shù)據(jù)集中滿足可機讀格式標準的比率達到82%，56.3%的省級政府、73.3%的副省級政府、32.1%的地級市政府已依托政府門戶網(wǎng)站建立政府數(shù)據(jù)開放平臺。

二、我國數(shù)字政府建設主要模式和典型案例

我國東部地區(qū)數(shù)字政府發(fā)展進程顯著快于全國其他地區(qū)，其中上海、浙江、廣東及江蘇數(shù)字政府建設成果突出，是我國數(shù)字政府建設的先行區(qū)示范區(qū)，數(shù)字政府建設成績走在全國前列，是全國其他地區(qū)數(shù)字政府建設的重要參考。

（一）完善統(tǒng)籌機制，加強集約化一體化管理

長期以來，政府各部門存在的業(yè)務分割問題、政務碎片化處理現(xiàn)象，導致各部門信息溝通不暢，交流合作協(xié)同性較差。實現(xiàn)政府各部門服務協(xié)同和一體化成為了數(shù)字政府建設的一大痛點和難點。2014年，國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設的意見》提出“推進集約化建設”。近年來，廣東、浙江加快完善數(shù)字政府建設的頂層設計和體制機制，數(shù)字政府一體化管理水平走在全國前列。上海、江蘇和廣東等地在組織機構(gòu)規(guī)劃層面處于全國領(lǐng)先水平，在電子政務、智慧城市、數(shù)字政府等方面成立專門機構(gòu)，并聯(lián)合各類互聯(lián)網(wǎng)、電子政務協(xié)會等社會組織統(tǒng)籌規(guī)劃建設，合力提升數(shù)字政府集約化水平。

（二）創(chuàng)新政務服務方式，提升政務服務體驗

建設數(shù)字政府就是要構(gòu)建符合數(shù)字時代發(fā)展要求的服務型政府，因此，加強政務服務方式創(chuàng)新也成為數(shù)字政府建設的必然選擇。上海、浙江等地在政務服務方式創(chuàng)新方面優(yōu)勢明顯，“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”等政務服務改革經(jīng)驗已在全國廣泛推廣。上海首創(chuàng)的“一網(wǎng)通辦”已成為中國特色的詞匯，入選聯(lián)合國的經(jīng)典案例；“隨申碼”累計使用次數(shù)超9億次，已經(jīng)成為伴隨市民工作、生活的隨身服務碼。廣東針對居民上百項高頻政務服務事項，通過推進“省內(nèi)通辦”“跨省通辦”“灣區(qū)通辦”，基本實現(xiàn)社保、醫(yī)療、商事登記等事項省內(nèi)、跨省通辦；在全國首創(chuàng)了政務服務事項“免證辦”，通過對接電子證照庫，接入營業(yè)執(zhí)照、稅收完稅證明、食品經(jīng)營許可證等146類高頻電子證照服務，實現(xiàn)高頻事項線上辦理。

（三）加強政企合作，推進平臺建設和平臺化運營

數(shù)字時代的一大特點就是平臺化運營模式將成為社會生產(chǎn)和治理的全新組織方式。政務平臺的建設和平臺化運營具有協(xié)同性高、成本低等優(yōu)勢，可有效推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。上海、廣東、浙江等東部發(fā)達地區(qū)數(shù)字龍頭企業(yè)集聚，平臺經(jīng)濟和平臺化運營模式經(jīng)驗豐富。上海以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”為切入點，全面建成“一平臺、多終端、多渠道”的服務體系和城市智慧管理平臺，成為我國數(shù)字政府建設高地。由廣東省牽頭成立、三大運營商和騰訊公司共同出資組建的混合所有制企業(yè)——數(shù)字廣東網(wǎng)絡建設有限公司，成為廣東省數(shù)字政府的獨立運營中心。浙江聯(lián)合阿里巴巴聯(lián)合開發(fā)各類先進政務APP，著力打造“掌上辦事之省”“掌上辦公之省”；掌上辦公平臺“浙政釘”，覆蓋一省份6級組織，集成1278個應用，服務全省112萬政務人員。

三、常態(tài)化疫情防控下數(shù)字政府建設面臨新問題和新趨勢

（一）新特點與新趨勢

1.數(shù)字政府成為應對新冠肺炎疫情及后疫情時代的有力武器。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，給各級政府的應急管理能力帶來極大考驗的同時，也進一步加速了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記指出“要鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用”。政府部門積極利用數(shù)字化這一抗疫武器，開展全方位衛(wèi)生防疫工作，數(shù)字政府建設成為提升政府疫情防控治理能力和促進經(jīng)濟復蘇的重要舉措。

2.數(shù)字政府是推進智慧城市建設的主導者。新型智慧城市建設是體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中載體，推進新型智慧城市也就離不開數(shù)字政府的支撐。同時，在碳達峰、碳中和目標下，推動能源革命與數(shù)字革命深度融合，也成為了新型智慧城市建設的必然要求，成為數(shù)字政府建設的主要發(fā)力方向。其中，數(shù)字新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展離不開覆蓋全區(qū)域、全部門、全層級的精準高效、便捷智慧、無感流暢的政務服務體系。實現(xiàn)低碳發(fā)展，離不開政府對能源行業(yè)的數(shù)字化改革和新能源的規(guī)劃布局，在能源消費環(huán)節(jié)，大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)改變了能源的消費方式，降低了能源需求，推動形成能源消費的新理念。

3.“碼上”經(jīng)濟成防疫利器，“健康碼+”服務需求快速增長。健康碼的應用成為此次疫情防控過程中最重要、最亮眼的措施。健康碼自杭州、深圳推出以來，憑借著高效便捷的信息化能力快速實現(xiàn)了全國覆蓋，健康碼、企業(yè)碼等成為此次疫情中的“隔離墻”和“通行證”。同時，在常態(tài)化疫情防控下，健康碼的應用空間不斷升級，不再只擔負查詢健康狀態(tài)的功能，還提供各類公共服務和辦事通道。如上海的隨申碼已經(jīng)變?yōu)椤半S身碼”，市民可用于乘坐公交地鐵、看病、借書、健身、辦理政務服務等，進而形成后疫情時代數(shù)字政府下更完善的完整防御體系和服務體系。

4.移動政務辦公需求激增，政府工作模式加快重塑。疫情下，政府辦公人員也面臨著拓展移動辦公能力、跨區(qū)域跨部門高效協(xié)同的需求。政府辦公人員的數(shù)字化辦公效率成為提高疫情防控成效的重要保障。數(shù)字政府建設不僅是一場技術(shù)變革，更是政府內(nèi)部流程再造和工作模式的制度變革。移動政務辦公系統(tǒng)可以有效改變傳統(tǒng)的層層審批的工作形式，釋放基層公職人員的工作效率，構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的全面協(xié)同的數(shù)字政府管理體系。

（二）面臨的問題和挑戰(zhàn)

1.標準體系不夠完善，一體化平臺建設仍需加強。當前，全國統(tǒng)一的一體化政務服務平臺仍未完全建立，各地電子政務建設也缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準作指導，跨地區(qū)、跨部門、跨層級、跨業(yè)務的信息資源共享共用和業(yè)務協(xié)同力度不夠，信息孤島仍然存在。此次疫情期間，在國家一體化政務平臺的推動下，各地健康碼雖實現(xiàn)互認，但全國統(tǒng)一的疫情防控碼仍未得以推行，各地健康碼建設標準也不相統(tǒng)一。

2.數(shù)字政務分布不均，基層數(shù)字政務建設力度有待加強。當前，我國電子政務仍存在區(qū)域發(fā)展不平衡、普及率需進一步提高等問題。在疫情初期，基層數(shù)字化政務能力建設嚴重不足，制約基層抗疫和治理效率提升。此外，在建設電子政務的過程中各級政府普遍注重硬件設施建設，對電子政務專業(yè)人才、管理服務等軟件建設不夠重視，使得網(wǎng)絡資源利用率不足，電子政務服務交互性不強，政民互動較少。

■漫游花徑｜樊甲山/攝

3.數(shù)據(jù)安全問題日益突出，安全制度保障亟待加強。隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)在生產(chǎn)生活中發(fā)揮的作用也日益突出，社會各領(lǐng)域各主體產(chǎn)生的數(shù)據(jù)呈指數(shù)級增長，尤其疫情期間，產(chǎn)生了大量的居民健康和出行信息，數(shù)據(jù)保護和安全利用問題進一步凸顯。與此同時，數(shù)據(jù)安全問題也面臨嚴重挑戰(zhàn)。社會各界對保護數(shù)據(jù)安全和公民隱私權(quán)不夠重視，對數(shù)據(jù)利用的安全隱患認識不足，數(shù)字企業(yè)過度收集個人信息現(xiàn)象嚴重、算法監(jiān)管問題滯后。

四、建議

（一）加快完善協(xié)調(diào)機制和標準建設，打造政務服務新模式

1.加快完善全國政務服務一體化建設，進一步優(yōu)化頂層設計。加快推進政務數(shù)據(jù)資源跨地區(qū)、跨層級、跨部門共享和交換。同時，還需加強標準建設，把分散、重復的建設模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化可持續(xù)的發(fā)展模式，統(tǒng)一規(guī)劃部署、統(tǒng)一標準建設、統(tǒng)一規(guī)范應用；以統(tǒng)一標準規(guī)范，引領(lǐng)平臺一體化、服務一體化、保障一體化，建設整體性數(shù)字政府。

2.進一步優(yōu)化政務服務平臺服務流程，打造移動化的政務服務新模式。將政府提供公共服務的時間延伸到8小時工作時間以外，消除公共服務的“盲區(qū)”。與此同時，加大在線辦公系統(tǒng)推廣力度，尤其是加大對基層的覆蓋力度。優(yōu)化工作流程，切實提高審批效率。

（二）創(chuàng)新政務服務方式，加大“健康碼+服務”應用

1.加強對政務服務與數(shù)字生活的聯(lián)通力度，提升數(shù)字政府服務能力。常態(tài)化疫情防控背景下，應針對居民生產(chǎn)生活場景和需求，依托本地健康碼廣泛觸達能力，打通疫情防控與數(shù)字生活，上線群眾日常高頻使用的出行、教育、醫(yī)療健康、城事生活等服務，賦予健康碼更多公共服務功能。

2.升級健康碼防疫功能，將健康碼信息與身份證的證件關(guān)聯(lián)。實現(xiàn)了人、證、碼“三合一”查驗，在“一碼通行”基礎上實現(xiàn)“一證通行”，緩解市民辦事出行和數(shù)字化防疫過程中的“數(shù)字鴻溝”。實現(xiàn)全面覆蓋、多維融合的全方位服務，提升政府治理能力和群眾獲得感。

（三）加大基層數(shù)字政府建設力度，增強數(shù)字政務通達服務能力

1.加快完善基層政府信息基礎設施建設。統(tǒng)籌重大突發(fā)事件和常態(tài)化疫情防控需要，進一步加強自身政務云建設力度，進一步完善一體化政務服務平臺，減少多個政務APP因標準不統(tǒng)一造成的浪費；加大縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政務服務平臺建設力度和網(wǎng)上辦公平臺推廣力度，提升政務平臺基層承接和服務能力。

2.加快數(shù)字政府領(lǐng)域?qū)I(yè)人才、管理服務的供給和提升。加強電子政務信息技術(shù)人才培育和引進力度，加強對領(lǐng)導干部的數(shù)字化培訓、提升數(shù)字政務服務水平。

3.加大推動公共服務向省市縣鄉(xiāng)村覆蓋，加快信息服務無障礙改造等，以群眾常辦的公共服務事項為切入點，建設統(tǒng)一的數(shù)字化服務平臺，推廣平臺化運營模式，推進辦事流程優(yōu)化升級、創(chuàng)新管理措施，提高政府服務效率。

（四）進一步增強數(shù)字政府輻射帶動作用，推進后疫情時代經(jīng)濟發(fā)展和智慧城市建設

1.進一步提高服務能力，促進經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型。深化“一網(wǎng)通辦”，全面提升政府效能；運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，提升基層承接和服務能力，增強后疫情時代市場主體發(fā)展活力，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

2.加強創(chuàng)新應用，進一步發(fā)揮數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢。加快數(shù)據(jù)共享頂層設計，建立長效機制，提高數(shù)據(jù)共享的廣度和深度，提高政府數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用水平，為實現(xiàn)“服務通”提供有力支撐。加快推進公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的賦能作用和要素價值，促進企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.加快新技術(shù)應用，促進智慧城市建設和城市低碳發(fā)展。推動5G網(wǎng)絡覆蓋范圍不斷拓展，推進物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)與政府業(yè)務深入融合，讓新一代信息技術(shù)為數(shù)字政府建設和智慧城市發(fā)展提供強有力的技術(shù)保障。加快數(shù)字技術(shù)在能源領(lǐng)域的應用，促進能源數(shù)字化轉(zhuǎn)型。