章萍

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院）

一、前言

世界科技強國都注重運用重大科技基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國家意志，推動“政府與科學(xué)的聯(lián)姻”。[1]在公共部門主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，歐美發(fā)達國家越來越重視拓展公私合作機制(Public-Private Partnership，PPP)，除了在設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的公私合作，還特別注重發(fā)揮私人機構(gòu)專業(yè)性強、效率高的優(yōu)勢，在設(shè)施運行領(lǐng)域更多地引入“公建民營”機制。[2]對于我國來說，在新型舉國體制下科學(xué)設(shè)計重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作路徑，有助于發(fā)揮私人資本優(yōu)勢，實現(xiàn)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。

有關(guān)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作機制的研究大致可分為三類：一是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“公私共建”機制研究，在分析國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上[3]，從發(fā)起、融資、建設(shè)、移交等各階段[4]，分析“公私共建”的風險分擔機制、責任確定機制、利益分享機制等[5]；二是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施運營的“公建民營”機制研究，發(fā)現(xiàn)“公建民營”改善了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的運營績效[6]，較好地兼顧了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的社會效益和經(jīng)濟效益[7]；三是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作機制發(fā)展路徑研究，歐美國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作，呈現(xiàn)了從公共依賴機制到“公建民營”機制的路徑變遷趨向[8][9]，“公建民營”設(shè)施不僅能夠產(chǎn)生大量科研成果，更能夠培養(yǎng)運營管理專業(yè)人才隊伍[10]。

重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作“公建民營”的優(yōu)勢何在?是否存在具有說服力的實踐案例支持?相關(guān)研究成果尚不多見。本文以“伽利略”計劃為典型案例，分析重大科技基礎(chǔ)設(shè)施從“公私共建”轉(zhuǎn)向“公建民營”的運作實踐，進而提出我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”的合作路徑選擇。

二、“伽利略”計劃案例介紹

本研究采用案例分析的研究方法，選取“伽利略”計劃作為分析對象，運用過程追蹤 (process-tracing)[11]分析其動態(tài)機制，力圖通過具體案例剖析重大科技基礎(chǔ)設(shè)施項目公私合作機制調(diào)整的原因。

“伽利略”計劃最初設(shè)計采用“公私共建”機制，公開招募私人資本，合作建設(shè)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施。但在實踐過程中，公私各方適時做出調(diào)整，由合作建設(shè)轉(zhuǎn)為委托運營，采用“公建民營”機制，將公共部門建成的設(shè)施委托給專業(yè)社會力量運營。“伽利略”計劃是一個全球?qū)Ш椒?wù)開發(fā)與重大科技設(shè)施興建計劃，由歐盟委員會（European Commission，EC)和歐洲太空局（European Space Agency，ESA）共同發(fā)起。“伽利略”計劃有社會效益和經(jīng)濟效益的雙重考慮：一是戰(zhàn)略安全的需要，使歐洲擺脫對美國GPS的嚴重依賴；二是參與商業(yè)市場競爭的需要，獲得衛(wèi)星導(dǎo)航市場的先機。2002年3月，歐盟交通部長會議一致同意啟動“伽利略”計劃，并從歐盟財政撥款4.5億歐元用于相關(guān)重大科技設(shè)施興建和技術(shù)研發(fā)。[12]“伽利略”計劃相關(guān)重大科技設(shè)施支持系統(tǒng)由空間段、地面段和用戶段三部分組成?？臻g段主要提供公開、生命安全、公共特許服務(wù)、商業(yè)及搜救服務(wù)等五種服務(wù)，計劃發(fā)射30顆衛(wèi)星；地面段承擔衛(wèi)星的導(dǎo)航控制和星座管理，計劃設(shè)立2個位于歐洲的伽利略控制中心（Galileo Control Center）和20個分布在全球的伽利略傳感器站（Galileo Sensor Station）等；用戶段提供全天候、全天時、高精度的三維位置、速度和時間信息等科技服務(wù)。[12]

鑒于衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)耗資巨大及公共財政資金數(shù)量有限的事實，“伽利略”計劃最初設(shè)計引入私人資本參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是比較典型的“公私共建”機制。然而這種機制在運行實踐中進展不順，出現(xiàn)預(yù)算超支，建設(shè)風險加大，多方主體在特許經(jīng)營問題上因利益糾葛難以達成一致意見等問題，導(dǎo)致“伽利略”計劃陷入實質(zhì)性延期，預(yù)算超支愈發(fā)嚴重。經(jīng)過兩年多的反復(fù)協(xié)商，2008年4月，歐盟理事會重新調(diào)整“伽利略”計劃，宣布系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)與部署階段所需經(jīng)費全部由公共部門負責，但將系統(tǒng)運營委托給私人特許運營商，私人資本參與機制實質(zhì)上由“公私共建”變更為“公建民營”。

三、“伽利略”計劃公私合作機制

“伽利略”計劃公私合作最初的設(shè)計是基于風險共擔的合作理念，采用“公私共建”機制，即公私部門共同出資、合作共建設(shè)施。然而項目在推進過程中，出現(xiàn)風險超出預(yù)期，導(dǎo)致了私人資本參與“公私共建”的意愿減弱。公私雙方通過協(xié)商，調(diào)整合作機制，基于優(yōu)勢互補的合作理念，采取“公建民營”合作機制，公私合作的重點轉(zhuǎn)移到重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建成后的運營階段。

1.“伽利略”計劃原定的“公私共建”機制

對于公共部門來說，由于歐盟經(jīng)濟相對衰退，財政收入嚴重縮減，“伽利略”計劃龐大的資金支出讓歐盟公共機構(gòu)承受較大壓力，吸納私人資本緩解支出壓力成為理性選擇；對私人機構(gòu)來說，“伽利略”計劃具有較好的預(yù)期商業(yè)應(yīng)用前景，又有公共部門的積極支持，因此參與“公私共建”合作是難得的商機?！百だ浴庇媱澴畛醯摹肮焦步ā痹O(shè)計充分體現(xiàn)了公私雙方共同建設(shè)、分擔項目風險的考慮。“公私共建”機制主要包括兩個方面。

第一，搭建全周期的公私合作框架?！百だ浴庇媱澑鶕?jù)項目周期分系統(tǒng)定義、開發(fā)、部署、運營四個階段，制定了公私合作框架（見表1）。公共部門由歐洲太空局、歐盟委員會和聯(lián)合執(zhí)行體（Joint Undertaking，JU）組成。私人部門包括各國的航天公司、通信公司等。前兩個階段主要是公共部門間的合作。其中，定義階段主要是進行系統(tǒng)可行性分析，由歐盟委員會和歐洲太空局主導(dǎo)。[13]開發(fā)階段需要發(fā)射4顆衛(wèi)星、建立相應(yīng)的地面設(shè)施、確認系統(tǒng)軌道，并為系統(tǒng)全面部署和運營階段的管理做準備，這個階段仍由公共部門負責，私人機構(gòu)提供技術(shù)支持。歐盟委員會和歐洲太空局各派代表組建具有獨立法人地位的聯(lián)合執(zhí)行體，專門管理和檢查任務(wù)的執(zhí)行，同時負責物色特許運營商，為下一階段作融資和招商準備。部署階段是“公私共建”的合作重點，主要任務(wù)是發(fā)射剩余26顆衛(wèi)星，以及完成地面重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由聯(lián)合執(zhí)行體授權(quán)的特許運營商在這一階段負責發(fā)射、融資和建造工作。運營階段的主要工作為提供導(dǎo)航控制、星座管理和用戶服務(wù)等，由特許運營商組成的伽利略運營公司負責，公共部門的任務(wù)是監(jiān)督和支持特許運營商的工作?！百だ浴庇媱潯肮焦步ā睓C制，根據(jù)各階段特點設(shè)計了相應(yīng)的合作辦法，公私部門各司其責，旨在盡可能減少合作中的風險，試圖使公私合作能夠穩(wěn)定進行。[14]

第二，建立公私資本分階段參與的模式。從公私資本的參與進程來看，“伽利略”計劃公私資本根據(jù)各階段任務(wù)分步投入，前期由公共資本引導(dǎo)、中后期由私人資本主導(dǎo)。在系統(tǒng)定義和開發(fā)階段，由于不確定因素較多，系統(tǒng)所能達到的技術(shù)性能及未來商業(yè)前景并不明晰，風險較大，因此，這兩個階段以公共資本的投入為主。其中，系統(tǒng)定義階段所需的0.8億歐元及開發(fā)階段所需的11億歐元，全部由公共部門承擔，私人機構(gòu)不出資。進入部署階段后，私人資本成為投資主體，承擔此階段三分之二的建設(shè)經(jīng)費。系統(tǒng)正式投入運營后，公共資本逐漸退出，每年約2.2 億歐元的運營費用由運營公司從收入中支出?？紤]到運營初期可能存在收入不足的問題，歐洲太空局計劃在運營第一年補貼運營商3.5億歐元的維護經(jīng)費，此后逐年減少，至第八年不再補助?！百だ浴庇媱澒劫Y本分步投入的參與機制設(shè)計，在吸納私人資本積極參與的同時也能夠減輕公共部門的融資壓力。設(shè)施的建設(shè)不全由公共部門投入，運營階段長期的運營費用也不需要公共經(jīng)費的持續(xù)投入，這種方式可以大大降低項目風險，是一種經(jīng)營上的創(chuàng)新。[14]

但“公私共建”機制在實踐中推進得并不順利?！百だ浴庇媱澾M展到開發(fā)階段，衛(wèi)星發(fā)射遇到技術(shù)瓶頸，并出現(xiàn)預(yù)算超支問題，歐盟主要成員國在超支款的分攤和爭取本國利益方面出現(xiàn)嚴重分歧，如西班牙要求在本國設(shè)立基站，德國則關(guān)心本國企業(yè)能否獲得預(yù)期的參與機會。[12]同時，參與公私合作的私人機構(gòu)在特許經(jīng)營權(quán)問題上發(fā)生利益糾葛，導(dǎo)致“伽利略”計劃陷入實質(zhì)性延期且預(yù)算超支嚴重。由于項目風險大大超出預(yù)期，私人機構(gòu)參與設(shè)施建設(shè)的意向減弱，特許經(jīng)營權(quán)談判久拖不決。經(jīng)過反復(fù)談判協(xié)商，歐盟主管機構(gòu)同相關(guān)國家及企業(yè)在研制投資、運營模式等方面才消除合作分歧。2008年4月，歐盟理事會重新調(diào)整“伽利略”計劃，宣布部署階段設(shè)施所需的建設(shè)經(jīng)費全部由公共部門負擔，歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)局(European GNSS Supervisory Authority，GSA)接手聯(lián)合執(zhí)行體的工作，負責部署階段的任務(wù)，以及后續(xù)特許運營商的選擇與合同談判工作?！百だ浴庇媱澋恼{(diào)整，也意味著公私合作機制的調(diào)整，“公私共建”轉(zhuǎn)向“公建民營”。

2.“伽利略”計劃調(diào)整后的“公建民營”機制

特別需要指出的是，“伽利略”計劃發(fā)生調(diào)整，并不意味著重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的失敗。從項目全生命周期看，私人資本在方案調(diào)整后并未退出合作，只是將合作重心調(diào)整到設(shè)施建成后的運營環(huán)節(jié)，即采用“公建民營”方式（見表1）。這是公私合作機制隨實踐情況進行的動態(tài)調(diào)整，公私雙方通過調(diào)整找到了契合各自利益的合作均衡點。調(diào)整后的“公建民營”機制能夠發(fā)揮私人機構(gòu)在資金、技術(shù)、專業(yè)管理上的優(yōu)勢，公共部門也能夠從不擅長的具體運營事務(wù)中解放出來，從而實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

第一，構(gòu)建“公建民營”合作框架。根據(jù)調(diào)整方案，“伽利略”計劃被分為建設(shè)階段和運行階段。建設(shè)階段所需經(jīng)費全部由歐盟各國政府的公共財政負擔，用于完成整個系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與衛(wèi)星發(fā)射任務(wù)。私人機構(gòu)無需承擔建設(shè)階段的風險，只在運行階段接受歐盟委托，運營管理該系統(tǒng)，享有運營收益并承擔相應(yīng)風險。在運營安排上，公共部門主動放棄對于運營的干預(yù)，僅保留重大決策上的話語權(quán)，具體運營事務(wù)由各類私人資本組成的伽利略運營公司負責。歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)局是運營階段的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管伽利略系統(tǒng)的公共利益部分。這種運營制度能夠結(jié)合公私稟賦優(yōu)勢，高效集成社會資源，從而推動項目的實施。為確保公共利益，調(diào)整后的方案還要求歐盟委員會制定嚴格的技術(shù)要求和措施，控制接觸“伽利略”計劃核心技術(shù)的人員數(shù)量，并對這些人員的信息資料嚴格保密，歐盟各成員國也要制定安全法規(guī)，統(tǒng)一標準[15]，從而保障“伽利略”計劃核心技術(shù)在運行階段的安全。

第二，“公建民營”推行特許經(jīng)營制度。“公建民營”采用特許經(jīng)營模式，公共部門通過特許經(jīng)營授權(quán)私人機構(gòu)享有“伽利略”系統(tǒng)的運營管理權(quán)，私人機構(gòu)作為“伽利略”系統(tǒng)的特許運營商，享有系統(tǒng)特許運營收益，可以通過征收接收機中的芯片專利費獲得專利收入。除公開訪問服務(wù)免費外，私人機構(gòu)還可以通過提供有償?shù)纳虡I(yè)服務(wù)、公共管制服務(wù)、生命安全服務(wù)等獲得收入。為維護公平健康的競爭環(huán)境，歐盟在2014年還頒布了《特許經(jīng)營指令》，制定了三項基本原則（平等原則、公平原則、公開原則），作為特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議立法的指導(dǎo)思想。[2]

第三，完善“公建民營”機制。一是公開公正公平的進入機制。為保證各國私人機構(gòu)能夠獲得“伽利略”計劃特許運營的機會，“伽利略”計劃的所有項目合同被分為地面基礎(chǔ)設(shè)施、控制中心、衛(wèi)星制造、發(fā)射裝置、系統(tǒng)軟件和其他任務(wù)等不同大類，通過公開招標的方式供歐盟國家的公司競標，并要求任何一家公司不能成為超過兩類合同的主承包商，且每種產(chǎn)品都必須有兩家不同的供應(yīng)商。[15]二是使用者付費的私人投資回報機制。私人機構(gòu)的投資收入主要來自于“伽利略”接收機芯片及其軟件的專利費和提供生命安全、公共特許服務(wù)、商業(yè)及搜救等有償服務(wù)的費用，這兩類投資回報相對比較穩(wěn)定。三是股份制的收益分配與退出機制。伽利略運營公司采用股份制，各私人資本分別占有一定比例的股份。在收益分配上，公共資金不參與收益分配，私人資本按照股權(quán)比例參與分配。私人資本的退出方式是在協(xié)商基礎(chǔ)上進行的股份轉(zhuǎn)讓。

四、“伽利略”計劃公私合作機制調(diào)整原因

“伽利略”計劃公私合作從“公私共建”調(diào)整為“公建民營”，其主要原因可以從私人機構(gòu)和公共部門兩方面進行分析。從私人機構(gòu)的角度來看，“伽利略”計劃進展緩慢，超過了私人機構(gòu)的風險預(yù)期，難以達到私人機構(gòu)的利益期望，而“公建民營”能夠提高私人機構(gòu)的收益期望；從公共部門的角度來看，“公建民營”具有其比較優(yōu)勢。

1.私人機構(gòu)的“風險-收益”權(quán)衡

第一，“公私共建”的高風險降低了各方主體的合作意愿。首先，“伽利略”計劃參與主體復(fù)雜，包括超國家機構(gòu)（歐盟）、國家間機構(gòu)（歐洲太空局，包括非歐盟成員）、國家機構(gòu)（各成員國的太空部門）和私人機構(gòu)，各方主體利益不一致導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)困難，以至于項目推進滯后。公私合作機制調(diào)整為“公建民營”后，運營環(huán)節(jié)主要是私人資本之間的協(xié)調(diào)，合作相對簡單高效。其次，“伽利略”計劃項目周期長，不確定性因素多，風險管控難度大。按照“公私共建”方案，私人機構(gòu)在建設(shè)階段需投入大筆資金，但“伽利略”計劃系統(tǒng)復(fù)雜龐大，技術(shù)風險高，研發(fā)階段曾因技術(shù)問題導(dǎo)致衛(wèi)星發(fā)射延期、預(yù)算超支，后續(xù)建設(shè)過程中的技術(shù)開發(fā)能否順利進行仍是未知數(shù)。此外，投資建設(shè)周期過長，預(yù)期收益并不明朗，私人資本面臨較大的市場風險和資金回收風險，這顯然與其利益上的訴求相悖。在此背景下，私人資本出于規(guī)避風險和維護自身利益考慮做出的降低合作意愿、退出“公私共建”過程的選擇，是其在公私合作實踐中基于風險和收益權(quán)衡后的理性選擇。

第二，“公建民營”的比較優(yōu)勢能夠提高私人資本收益期望。一方面，私人機構(gòu)的效率優(yōu)勢能夠充分發(fā)揮。在“伽利略”系統(tǒng)的運營階段，歐盟委員會和歐洲太空局主動放棄對運營的干預(yù)，僅保留重大決策上的話語權(quán)，具體運營由私人資本組成的項目公司決定，使得私人資本具有足夠的空間充分發(fā)揮管理優(yōu)勢。而股份制的收益回報分配機制能夠進一步激勵私人資本提高運營效率。另一方面，“公建民營”投資回報周期短，收益預(yù)期增強?！百だ浴毕到y(tǒng)運營階段雖然需要私人資本投入大筆運營費用，但主要采用分批多次投入的方式，有利于減少資金運轉(zhuǎn)壓力，并能夠通過使用者付費產(chǎn)生穩(wěn)定服務(wù)收益，使得資金回收速度加快。

2.公共部門對“公建民營”優(yōu)勢的考量

在公共部門看來，“公建民營”具有三方面的優(yōu)勢。首先，“公建民營”有利于提高運營工作的專業(yè)程度。“伽利略”系統(tǒng)承載著高精尖科技攻關(guān)的任務(wù)，運營管理既需要專業(yè)水平，又需要管理效能，如果由公共部門負責運營，往往難以達到相關(guān)要求?！肮駹I”通過招投標的方式，廣泛選擇具有重大科技基礎(chǔ)設(shè)施運營經(jīng)驗的合作伙伴，成立專業(yè)的運營管理公司，從人員聘用、管理流程、績效考核、獎懲機制以及用戶管理等方面探索靈活的運營管理機制，目標明確、資源集中，有利于實現(xiàn)專業(yè)高效的管理效率和設(shè)施產(chǎn)出效率。公共部門也可以擺脫具體的運營事務(wù)，專注于擅長的公共事務(wù)與監(jiān)管。其次，“公建民營”有利于保持設(shè)施的先進性。技術(shù)服務(wù)的高度精準是“伽利略”計劃的特色，為保持設(shè)施在技術(shù)上的領(lǐng)先，參與運營的企業(yè)不僅需要通過不斷地技術(shù)創(chuàng)新對設(shè)施進行持續(xù)的維護升級，而且需要投入大量的維護升級經(jīng)費。這對于公共部門來說，也是一筆龐大的財政開支負擔，若因經(jīng)費不足導(dǎo)致改造升級不及時，勢必影響設(shè)施建設(shè)的初衷。最后，“公建民營”有利于發(fā)揮設(shè)施的綜合效益。不同于一般科學(xué)儀器設(shè)備和一般工程項目，“伽利略”系統(tǒng)承擔了歐盟科技變革的戰(zhàn)略使命，設(shè)施運營需要考慮科技效益、經(jīng)濟效益、社會效益等綜合效益，并要求設(shè)施保持高度開放性與共享性。[16]“伽利略”系統(tǒng)須向歐盟成員和客戶開放共享，而公共部門的運營受制于部門屬性，開放共享的內(nèi)在動力不足，難以促進科技資源的高效利用?！肮駹I”通過項目合同理順了政府與市場的關(guān)系，在確保公益性的基礎(chǔ)上，激勵私人機構(gòu)促進設(shè)施的有償共享，不僅有助于設(shè)施獲得可觀的經(jīng)濟效益，更促進了社會效益，保障了歐盟的安全與商業(yè)利益。

五、我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”的路徑選擇

隨著我國綜合國力的增強，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模也越來越大，但在管理上仍然采用政府主導(dǎo)的方式，缺乏專業(yè)性和效率，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施總體利用率僅約為50%，個別設(shè)施甚至長期處于閑置狀態(tài)，制約了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施科技效益、社會效益、經(jīng)濟效益的發(fā)揮。[17]在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極引入私人資本，推行公私合作是科技管理創(chuàng)新的新趨勢[2]，“伽利略”計劃公私合作從“公私共建”調(diào)整為“公建民營”的實踐表明，“公建民營”具有獨特的效率優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，不失為我國私人資本參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先選擇。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”，需要從戰(zhàn)略層面、制度層面、運作層面構(gòu)建實施路徑。

戰(zhàn)略層面：構(gòu)建“公建民營”框架。“伽利略”計劃公私合作的各個階段，無論是“公私共建”還是“公建民營”，都體現(xiàn)出了分層管理、充分協(xié)商、分步推進、互相支持的公私合作關(guān)系，歐洲太空局在戰(zhàn)略層面負責總體規(guī)劃監(jiān)督，聯(lián)合執(zhí)行體在執(zhí)行層面負責具體推進。私人機構(gòu)的參與從項目規(guī)劃階段就已經(jīng)開始，從而能夠掌握后期項目管理的必要信息。[2]長期以來，我國政府既是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃者、投資者、建設(shè)者，又是經(jīng)營者與服務(wù)提供者，多重角色導(dǎo)致項目成本偏高、運營效率偏低等問題，制約了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的效益。我國必須從戰(zhàn)略上明確“公建民營”的合作框架。第一，分層管理、專業(yè)運營。政府應(yīng)該在戰(zhàn)略層面上設(shè)立總體規(guī)劃的專門機構(gòu)，適時發(fā)揮政策主導(dǎo)、立項投資、監(jiān)督管理的職能；在執(zhí)行層面，應(yīng)該由政府和私人資本合作成立專業(yè)化運營機構(gòu)，負責項目的具體實施和推進。此外，還可以采用總項目與子項目相結(jié)合的布局方式，我國雖然不存在歐盟主要成員國相互爭利的問題，但是中央和地方、政府和科研機構(gòu)在總體利益一致的情況下，仍存在不同的利益訴求，這是客觀存在且不可避免的，采用總項目與子項目相結(jié)合的方式能夠更好地協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)多方共贏。第二，政府和私人機構(gòu)積極的伙伴關(guān)系。“公建民營”的重大基礎(chǔ)設(shè)施能夠做到立項與合作伙伴的同步遴選，并在預(yù)研階段允許私人資本合作方參與，充分協(xié)商推進，提供足夠的項目信息，幫助私人機構(gòu)更快地達到專業(yè)化運營要求。第三，政府和私人機構(gòu)分階段合作。在立項、預(yù)研、建設(shè)階段，政府作為投資方負責出資，私人資本雖然不承擔出資責任，但參與協(xié)助項目推進；在運營階段，私人資本投資逐步進入，比例逐漸提高。第四，政府確保長期穩(wěn)定的資金支持。公益為主的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)在建設(shè)和運營的全生命周期內(nèi)獲得政府的支持；市場主導(dǎo)的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)在運營初期和更新升級期間給予一定的支持。

制度層面：完善特許經(jīng)營制度。歐盟自上世紀90年代以來，超過60%的公私合作項目都采用了特許經(jīng)營模式。歐盟于2014年出臺的《特許經(jīng)營指令》明確指出，特許經(jīng)營是公私合作項目模式的一種具體形式。《特許經(jīng)營指令》還第一次將“公共工程特許經(jīng)營（項目的建設(shè)）”和“公共服務(wù)特許經(jīng)營（項目的運營）”納入統(tǒng)一的框架加以界定，這為重大科技基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度提供了法律保障。[18]“伽利略”計劃采用的也是特許經(jīng)營制度。因此，我國應(yīng)該進一步完善特許經(jīng)營制度，并通過立法明確重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理適用于政府采購法及相關(guān)條例，明確政府“公建民營”的采購規(guī)范。這種方式可以對重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”進行有效規(guī)制，為重大科技基礎(chǔ)設(shè)施采用特許經(jīng)營提供法律保障。

運作層面：建立“公建民營”機制。私人資本參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“公建民營”是一種市場行為，有其利益訴求，只有按照市場規(guī)則構(gòu)建機制，才能激發(fā)私人資本的積極性。一是公開、公正、公平的進入機制?！百だ浴庇媱澩ㄟ^公開招標選擇合作的私人機構(gòu)，這也是國外重大科技基礎(chǔ)設(shè)施公私合作通常采用的方式。[9]由于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的運營具有較高的專業(yè)技術(shù)要求，同時存在一定的運營風險，因此參與“公建民營”的私人機構(gòu)必須具有相當?shù)馁Y質(zhì)水平、專業(yè)實力和運營經(jīng)驗。應(yīng)該在公開、公正、公平的基礎(chǔ)上，確定統(tǒng)一的資質(zhì)要求和評審標準，通過招標方式選擇優(yōu)質(zhì)私人資本。二是科學(xué)的投資回報機制。利益回報是私人資本的重要關(guān)注點，“伽利略”系統(tǒng)特許運營商的利益回報主要來自芯片專利收入和有償服務(wù)收入。我國公私合作的回報機制通常包括政府補貼、使用者付費和可行性缺口補助。對于具有公益性的“公建民營”項目，可以依據(jù)所提供的公益服務(wù)和績效考核情況對私人機構(gòu)發(fā)放政府補貼；對于具有一定商業(yè)性的“公建民營”項目，可以根據(jù)提供的商業(yè)服務(wù)，允許私人機構(gòu)向使用者直接收取服務(wù)費用，作為私人機構(gòu)回報的部分來源。對于“公建民營”過程中可以預(yù)期到的運營費用缺口，政府應(yīng)給予可行性缺口補助，保障運營主體得到合理回報。對于多主體參與的“公建民營”項目，股份制的收益分配機制可以避免不必要的運營糾紛，提高重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率。三是合理的投資退出機制。能進能出的制度安排既能打消私人機構(gòu)參與“公建民營”的顧慮，也有助于資源整合，淘汰不合格的運營參與方?？梢愿鶕?jù)私人機構(gòu)參與的不同方式設(shè)計“公建民營”的退出機制。針對如“伽利略”計劃的特許經(jīng)營模式，允許私人資本轉(zhuǎn)讓特許權(quán)實現(xiàn)投資退出；針對以股份方式參與的私人機構(gòu)，允許其向政府指定的運營企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)，以收回投資；針對合同約定期限或者設(shè)定績效考核目標等方式參與的私人機構(gòu)，允許私人機構(gòu)按照合同約定取得收益并退出，未達到績效考核目標的，應(yīng)按約定強制退出，另選合適的“公建民營”參與方。