黃振羽

（大連海事大學公共管理與人文藝術學院）

大科學裝置源起于“二戰(zhàn)”期間的美國曼哈頓工程。20世紀中葉以來，大科學裝置推動了許多前沿科學領域的突破和產業(yè)技術創(chuàng)新，中國、美國、日本、德國、法國、英國等國家為大科學裝置的發(fā)展投入了巨大經費。

中國的大科學裝置建設起始于“兩彈一星”工程。改革開放后，中國對大科學裝置的投入逐步上升。隨著中國大科學裝置的發(fā)展?jié)u成規(guī)模，政府在先后出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《國家重大科技基礎設施建設“十三五”規(guī)劃》和《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策文件中，提出要在大科學裝置集中的地區(qū)建設綜合性國家科學中心，形成具有全國乃至全球影響力的科學技術重要發(fā)源地。在這獨特的歷史時期下，越來越多的高校參與到大科學裝置的建設中，為此，從關注高校大科學裝置的投資建造轉向重視高校大科學裝置的有效治理，就具有了必要性和緊迫性。

一、問題的提出

自“十二五”規(guī)劃以來，中國高校逐步成為大科學裝置的一個重要建設與管理主體，具有代表性的如哈爾濱工業(yè)大學的空間環(huán)境地面模擬裝置、上海交通大學的轉化醫(yī)學研究設施、中山大學的“天琴計劃”與“中山大學號”海洋綜合科考實習船等。目前，中國政府主要采用“依托運營”的模式對高校大科學裝置進行治理，然而，越來越多的實踐及研究表明，“依托運營”模式存在嚴重的治理困境。

“依托運營”模式起源于“二戰(zhàn)”時期的美國“曼哈頓工程”，當時美國政府把基于大科學裝置建立的國家實驗室依托大學運營，由于戰(zhàn)時資源動員的經費不計入成本，掩蓋了這種模式的內在治理結構沖突及由此產生的大量交易成本。[1]然而，伴隨“二戰(zhàn)”和“冷戰(zhàn)”的結束，被掩蓋的交易成本逐漸顯現。20世紀80年代到90年代的十多年間，“依托運營”模式在美國被相關政府部門指證為高度浪費、管理不當、濫用權力、數據造假和目標偏離等，這導致了美國能源部在1996年結束了依托方對大科學裝置的長期獨家“管理權”，強制實行“合同管理權競標制度”。[2][3]2005年，美國多家大學與國家實驗室（基于大科學裝置建立的實驗室）的管理者們在一項研究報告中指出，依托方與國家實驗室的日常行政管理程序、人員聘用、研究模式、財務模式、激勵結構和合同文書等方面存在結構性矛盾，阻礙了兩者的進一步合作。[4]在“合同管理權競標制度”的影響下，自1996年以來，布魯克海文國家實驗室、洛斯阿拉莫斯國家實驗室、勞倫斯利佛摩國家實驗室以及阿貢國家實驗室等擁有大科學裝置的著名國家實驗室紛紛脫離了原有的依托單位，成立了各自的專屬管理公司，形成了“獨立運營”模式。[1]

中國依托高校運營管理大科學裝置的模式同樣存在類似的治理問題。在2011年教育部重大科技基礎設施研究組的一次研討會上，來自華中科技大學、北京科技大學、哈爾濱工業(yè)大學、清華大學等與會學者達成的一個共識是，基于大科學裝置的科研組織模式不同于大學，依托大學運營導致了兩種不同激勵和考核評價制度的相互沖突。作者曾對“依托運營”模式進行調研，發(fā)現2012—2015年間大學內部的其他學術組織或科研機構會爭奪和消耗投入到大科學裝置中的人才和經費。[5]2016年兩會期間，面對李克強總理提到在“十三五”時期建設一批高水平的國家科學中心等目標任務時，全國政協委員、中國科學院上海技術物理研究所原所長何力指出，在“依托運營”模式下采取的“雙聘”制度，分散了國家實驗室的研究精力（與美國一樣，中國基于大科學裝置建立的實驗室也被稱為“國家實驗室”），不能為國家的科研投入和科研目標提供制度保障。[6]既然已有的研究和實踐均證明了“依托運營”模式阻礙了大科學裝置運營績效的提升，并且有學者呼吁要改變當前的運營模式，為什么中國高校大科學裝置仍然難以走出困境？

運營大科學裝置不僅僅是一種科研行為，更包括了公共財政投入的政府行為。盡管已有研究者從交易成本理論的角度分析了高?！耙劳羞\營”模式的治理困境成因，[1][5][7]但這些分析更多局限于擁有大科學裝置的國家實驗室與高校之間的組織關系，而未囊括“政府”這一重要的治理角色。而有的研究雖然注意到政府的作用，但主要從科學價值辨析或規(guī)范性研究的角度探討大科學裝置在建造與運營背后的政治博弈現象，[8][9]或者強調政府在大科學裝置建造上的事前資源動員和事后項目評估，[10]這使得針對政府行為的研究深度仍有待推進。[11]基于上述考慮，本文將通過“行政發(fā)包”視角，嘗試論證政府缺位是導致中國高校大科學裝置產生治理困境的重要原因，并在這一視角下探討中國當前正在發(fā)生的大科學裝置治理變革現象。

二、理論視角的導入

1.行政發(fā)包與政府治理

“行政發(fā)包”概念源于經濟學的企業(yè)理論。該理論區(qū)分了企業(yè)治理的兩個主要模式：發(fā)包制（Subcontracting）與雇傭制（Employment relations），前者涉及企業(yè)間的市場交易關系，而后者則是企業(yè)內部的行政命令關系。[12][13]進一步溯源，該企業(yè)理論所探究的外包或內部生產問題，源自科斯以來的交易成本經濟學理論，即企業(yè)邊界的決定問題，或者說“The decision of make or buy”。[14][15][16]通過把企業(yè)理論中關于發(fā)包制與雇傭制的區(qū)別經過轉換與發(fā)展引入政府治理領域，周黎安提出了“行政發(fā)包制”概念。周黎安指出，“行政發(fā)包制”是在一個統一的權威之下，在上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關系，其與科層制及純粹的外包制在“權力分配、經濟激勵和考核控制”三個維度上存在系統性的差異。[13]

由于“行政發(fā)包”在分析政府間關系、官員激勵和政府治理中的獨特內涵和價值，已經有學者運用該理論在相關領域做出了研究。例如，黃曉春與周黎安將行政發(fā)包制應用到中國社會組織研究，重新考察轉型期政府與社會組織關系。[17]杜春林以行政發(fā)包所包含的財權與事權為切入點，闡釋了西漢政權發(fā)展的脈絡與興衰歷程。[18]孟飛認為，中央與地方金融分權體現了行政發(fā)包制的邏輯，其在行政權分配、經濟激勵、內部考核與控制三個維度的結合反映了金融分權的現實。[19]可以說，“行政發(fā)包”這一視角在刻畫政府與政府、政府與社會組織間的關系上得到較為廣泛的應用，較為系統地解釋了中國政府治理的特征，分析了上級政府發(fā)包的任務在下級政府執(zhí)行過程中的走樣、變通和形式化等現象。

然而，“行政發(fā)包”的理論源頭是“企業(yè)理論”，而基于企業(yè)理論的發(fā)包或雇傭研究，除了理論層面上研究企業(yè)組織邊界的決定問題外，在實踐層面則注重研究發(fā)包或雇傭的策略意義，如獲取專業(yè)化服務、整合資源和提升創(chuàng)新能力，等等。[20][21]因此，如果說中國政府的治理行為體現行政發(fā)包邏輯，這種治理行為也必然蘊含了相應的治理策略。

2.行政發(fā)包視角的三個維度

權力分配、經濟激勵與考核控制是利用“行政發(fā)包”視角做出分析的三個維度。首先，在權力分配上，周黎安認為行政發(fā)包有兩個基本特點：第一，發(fā)包方擁有正式權威和剩余控制權，如人事權、監(jiān)察權、指導權和審批權等屬于正式權威，而剩余控制權主要是指“不受約束的否決權和干預權”。這種權力分配方式區(qū)別于外包制下雙方平等的契約關系，是一種存在于“行政組織內部上下級之間的權力分配”——這是“行政發(fā)包”視角中的“行政”意蘊所在。第二，對于承包方，其擁有具體的執(zhí)行權和決策權，并且能夠“以自由裁量權的方式享有許多實際控制權”。[13]

其次，在經濟激勵上，“行政發(fā)包”更多是體現了“發(fā)包”的特點，并區(qū)別于單純以行政為特點的科層制，即“承包人擁有剩余索取權和面臨強激勵”。[13]從“行政發(fā)包”視角看：第一，“承包方與發(fā)包方為財政或預算分成關系，承包方擁有剩余索取權”，即按照規(guī)定交夠上級所需的，剩下的全部屬于承包方。第二，人員的薪酬激勵接近市場化的安排，其獎金、晉升與創(chuàng)造的收入或服務高度相關，呈現為一種收入分成的強激勵形式，而非固定薪酬或福利的弱激勵。[13]

最后，在考核控制上，區(qū)別于強調程序和規(guī)則的科層制，行政發(fā)包的內部控制是一種結果導向的、人格化的責任分擔。[13]發(fā)包方（上級政府）下達的任務指標往往只看結果，至于承包方（下級政府）是否有能力或條件完成，或者是執(zhí)行過程是否嚴格合乎程序或原則，并不影響發(fā)包方的決策。然而，這往往也是導致發(fā)包任務被扭曲或變通執(zhí)行的一個主要原因。在行政發(fā)包下，承包方擁有的自由裁量權及信息控制能力，使得上級對其的考核控制往往只能依賴最終結果。[13]

對于“行政發(fā)包”的三個維度，顯而易見的是，“權力分配”是體現政府治理的“行政性”內涵、并區(qū)別于“發(fā)包”的一個主要維度，而“經濟激勵”和“考核控制”則更多地體現“發(fā)包”特點，區(qū)別于以弱激勵和程序化為特征的“科層”。從更深一層的意義看，“權力分配”是“行政發(fā)包”的核心維度，權力的分配設置是否恰當，將嚴重影響到發(fā)包任務的完成效果。[22]從政府治理看，在行政權力邊界內引入發(fā)包制，能夠根據治理區(qū)域或治理對象的不同而建立有差別的激勵機制和控制機制，為發(fā)包方節(jié)省大量的監(jiān)督和管理成本。[12]然而，承包方由于擁有較大的自由裁量權，并能夠控制相關信息的向上披露，其不僅因此獲得了追求私人利益的空間，同時也能夠通過以私人利益替換發(fā)包方利益來“完成”發(fā)包任務——這導致了發(fā)包任務在執(zhí)行中的走樣或扭曲。[22]因此，發(fā)包方必須通過正式權威和剩余控制權“來控制重大決策，否決、制止和監(jiān)督承包方的決策和行為”。[22]換言之，在“行政發(fā)包”視角下，“權力分配”的設置不僅是核心解釋維度，同時也是一個重要的治理策略。

3.行政發(fā)包與中國高校大科學裝置治理

周黎安在提出“行政發(fā)包”的理論視角時，曾反復強調該視角是指政府內部的發(fā)包關系，并指出內部發(fā)包的邊界由“官僚組織內部上下級職位系列的晉升鏈條所決定的”。[13][22]那么，中國大科學裝置的治理研究是否包含在這樣的鏈條之中？換言之，“行政發(fā)包”的理論視角是否適用于解釋和研究中國大科學裝置治理的現象及問題？

從大科學裝置的依托單位看，在中國當前的政治體制下，高校作為公共事業(yè)單位，在一定程度上是政府行政權力的延伸。一方面，擁有大科學裝置的高校往往擁有相應的行政級別，接受相應的上級主管部門（如教育部、工信部或交通部）指導工作；另一方面，在人事權方面，高校的黨政“一把手”均由上級政府任命，這是處于晉升鏈條邊界內的一個顯著標志。

從大科學裝置本身看，一方面，《國家重大科技基礎設施管理辦法》（發(fā)改高技[2014]2545號）明確提出，“國家發(fā)展改革委是設施建設管理的牽頭部門，與財政部、科技部、國家自然科學基金委員會等部門各司其職，負責設施的規(guī)劃、建設、運行和退役，以及依托設施開展的科研工作”。另一方面，以大科學裝置為核心的綜合性國家科學中心，不僅僅是代表國家參與全球科技競爭與合作的重要力量，同時也成為了地方政府獲取政績的一個重要方式。這表明，大科學裝置本身的治理問題不僅局限于依托單位，而是涉及到了地方政府的治理與績效。

綜上所述，“行政發(fā)包”的理論視角適用于中國高校大科學裝置的治理研究。在該理論視角下，“依托運營”模式中的“運營管理大科學裝置”，是由中央部委作為發(fā)包方發(fā)出的委托任務，高校是這個任務的直接承包方。

三、治理困境的囹圄

1.權力分配：運營過程的政府缺位

追根溯源，大科學裝置得以誕生并發(fā)展成為一個制度體系，有兩個特定歷史因素起到了重要的推動作用，即外部戰(zhàn)爭壓力和戰(zhàn)時資源動員。一個公認的事實是，大科學裝置在“曼哈頓工程”中誕生，與之伴隨的是政府、科學家、工程師、軍隊和工業(yè)企業(yè)等多主體的大規(guī)模合作。然而，這樣的合作并非傳統小科學體系的自然演化結果。[23]在“珍珠港事件”發(fā)生以前，與原子彈相關的研究工作由科學家在各自的大學實驗室中進行，私人基金會是科學家進行鈾研究的主要“恩主”，來自政府的政策和資金支持十分有限。[23]此時，科學家們遵循的仍然是傳統的小科學研究模式?！罢渲楦凼录钡谋l(fā)導致了一個由總統、副總統、國防部長、參謀總長和科學家組成的“最高決策團”的成立，全面的戰(zhàn)時資源動員由此展開，不考慮成本地使用任何可行的方法來制造原子彈。[23]通過不斷地調整研究組織，原本分散的研究工作全部被集中到“曼哈頓工程區(qū)”，美國的政府、科學、軍隊和工業(yè)企業(yè)等主體在這個過程中被整合在一起，而各項被用于原子能研究的大科學裝置在這個過程中得以建造。[23]為使大科學裝置繼續(xù)發(fā)揮作用，美國國家實驗室體系被初步組建，阿貢國家實驗室、布魯克海文國家實驗室以及勞倫斯伯克利國家實驗室分別被建成為中西部的大型多學科研究中心、東北部研究中心和遠西地區(qū)研究中心。[1]而緊隨“二戰(zhàn)”而至的“冷戰(zhàn)”，則通過來自軍備競賽的外部壓力，把源自“曼哈頓工程”的成功經驗進一步建制化和擴大化，林肯實驗室、勞倫斯利弗莫國家實驗室以及斯坦福直線加速器中心等正是在這期間得以建立。[1]在美國之外，著名的歐洲核子研究中心（CERN）也是在冷戰(zhàn)時期建立。

中國也是如此。“兩彈一星”工程起始于1956年，中國當時面臨的外部戰(zhàn)爭壓力可能比美國的更加惡劣，西方國家不僅對中國采取了持續(xù)的經濟封鎖和軍事保衛(wèi)，而且，美國、英國和前蘇聯都曾經計劃過要對中國采取核打擊。[24]在這樣的情況下，中國同樣采用了“不計代價”的方式來完成“兩彈一星”工程。一方面，在高層次領導協調機構上，成立了擁有實權的指揮機構“15人中央專委”，獲得了核武器領域的最高決策權；[24]另一方面，全國各地區(qū)和各部門樹立了“全國一盤棋”的思想?！皟蓮椧恍恰惫こ淘谡我饬x上有著無比重要性，各方面都被給予了特殊優(yōu)待，并且形成了一個相對脫離現實政治的“封閉體”。[24]在這個封閉體內，等級和部門主義被減到最小程度，條塊分割與相互保密的傾向在這里受到限制，跨學科與跨部門的科學討論與合作在這里展開，官僚主義和反知識分子的保守主義在這里被克服。[24][25]由此可見，在外部戰(zhàn)爭壓力下實施的“兩彈一星”工程實際上是突破了當時的中國社會局限，在一定程度上建立了大科學式的合作制度和認知。為此，聶榮臻曾建議把“兩彈一星”工程的這種模式建制化。[26]

進入和平時期之后，美國和歐洲等國家及地區(qū)的政府部門對于大科學裝置的運營管理仍然保留著相應的剩余控制權，積極參與運營過程。例如，美國能源部所實施的“管理權競標制度”正是提升大科學裝置運營效率、乃至最終改變大科學裝置“依托運營”模式的一項措施；[1]而歐洲核子研究中心則是由22個成員國政府共同建設與運營，在多個國家的合作下，歐洲核子研究中心有著近萬名工作人員和科學家在這里開展研究。中國是在改革開放以后重新提出建設大科學裝置的需求，雖然黨和政府高度重視并給予大力支持，但運營大科學裝置的制度邏輯卻并非“兩彈一星”工程的延續(xù)，基于大科學裝置的大規(guī)模、多元主體合作制度并未建立，特別是隨著高校成為大科學裝置的運營管理單位，政府在大科學裝置的運營過程中的“缺位”現象明顯，即政府的剩余控制權并未得到適當配置。一方面，“軟預算約束”在中國當前的體制邏輯下獲得延續(xù)，即當項目被批準后，為了避免項目下馬所造成的影響，除非出現重大變故，否則撥款就會不斷追加。[27]也就是說，只要大科學裝置的建設項目被立項，不管后續(xù)的管理績效如何，相應的經費支持不會中斷。因此，雖然相關的管理實踐和研究已經表明“依托模式”存在績效問題，但除非外部政治環(huán)境發(fā)生重大變化，否則不會影響到依托單位對于大科學裝置的長期“占有權”。另一方面，高校雖然會爭取政府支持大科學裝置的建設立項，但并不希望政府介入大科學裝置的運營管理，在實際操作中，則是在立項過程中加上相應的限制條件，使得政府不能直接擁有運營大科學裝置的參與權和否決權。①這是我們在參與某高校的省實驗室立項申請過程的發(fā)現，并以此進行推測。從體量上說，省實驗室的發(fā)展目標是成為國家實驗室，而建成國家實驗室除了需要有大科學裝置的支撐外，它的制度邏輯必然是通過大規(guī)模的多元主體合作來實現國家的戰(zhàn)略目標和科學使命，這可以從相關文件對國家實驗室的界定獲得佐證。換言之，中國政府在權力配置上，其正式權威更多是表現在大科學裝置的建造階段或運營階段的資金審批或項目批復等，而在大科學裝置運營階段，其剩余控制權的缺失導致了政府的缺位。

通過回顧大科學裝置在國際上和中國的起源，可以發(fā)現，政府的積極參與是大科學裝置得以建造和發(fā)展的重要因素，特別是政府通過運用剩余控制權，不僅保障了大科學裝置的運營效率，也促使了大規(guī)模的多元主體合作。然而，這種情況在和平時期產生了分歧，美國和歐洲等國家或地區(qū)延續(xù)了“曼哈頓工程”的運營經驗，保持了政府在大科學裝置運營過程中的剩余控制權，而中國由于特定的歷史原因，“兩彈一星”工程的科研模式并沒有被建制化，大科學裝置的運營過程缺失政府的積極參與，幾乎完全成為了依托單位的內部事務。從行政發(fā)包的角度看，權力配置不當會導致“行政發(fā)包”的“行政性”缺失，上級政府作為發(fā)包方，就有可能無法控制“發(fā)包”過程中因強激勵和信息不對稱而造成的任務目標偏離及負面效應。

2.經濟激勵：剩余索取權與勝者全得

當大科學裝置的運營任務被發(fā)包到依托單位，依托單位及科研人員會面臨兩種不同類型的強激勵。

對于依托單位，面臨著由剩余控制權而帶來的強激勵。在中國當前的行政體制下，一個單位占有的資源越多、越獨特，這個單位就更容易擴大自己的話語權和提升行政級別，這使得單位產生出擴張的激勵。[28]中國高校是典型的事業(yè)單位，當高校獲得大科學裝置的運營管理權，意味著能夠長期性的獲得大量國家公共經費投入，因為大科學裝置的生命周期往往長達數十年。同時，大科學裝置作為一種能夠提供極限研究手段的科技基礎設施，能夠為高校吸引人才和集聚社會資源，提升依托單位的競爭力。高校擁有了大科學裝置的剩余控制權，就能夠獲取由大科學裝置帶來的全部收益。不僅如此，在“發(fā)包”的邏輯下，高校作為大科學裝置建設及運營管理的任務承包方，擁有高度的自由裁量權，面對大科學裝置運營權所帶來的強激勵，高校就有動機控制大科學裝置的開放共享。因為，如果能夠實現理想中的開放共享，那么高校因占用大科學裝置而產生的資源優(yōu)勢就會大幅削弱。然而，作為一種特殊的公共物品，如果大科學裝置不能開放共享，其運營績效和運作效能就無法得到提升。[29]更進一步，如果不能有效地開放共享，那么基于大科學裝置的大規(guī)?？蒲泻献骶陀锌赡芤虺杀具^高而難以實現。換言之，在依托運營模式下，高校獲得大科學裝置的運營管理權，容易導致零和博弈而非合作博弈。

對于高校的科研人員，其面臨著由“科學發(fā)現優(yōu)先權”帶來的“勝者全得”的強激勵。在默頓的科學社會學理論體系中，“科學發(fā)現優(yōu)先權”構成了整個科技獎勵制度的核心，其中最為明顯的特征是“勝者全得”，即首次公布某一科學發(fā)現的科學家一旦被認定，將獲得全部科學激勵。[30][31]遵循“科學發(fā)現優(yōu)先權”制度的科研人員很難自發(fā)地形成大規(guī)模的合作。因此，在高校中觀察到的往往是一種“松散聯合”的科研組織模式，如采用小團隊的方式自由研究，這是典型的小科學特征。[5][7]我們在此前的研究中也發(fā)現，在采用小科學式研究的高校內，科研人員會傾向于把組織資源投入自身的研究方向或研究興趣。[5]由此，在實地調研中，當我們看到依托單位的其他院所或實驗室爭奪來自大科學裝置的經費和人才時，也就不足為奇了。

這兩種類型的強激勵是相容的。對于作為依托單位的高校而言，其追求的是資源控制權和競爭力提升，其針對大科學裝置運營所設定的評價指標，更多的是論文數量、發(fā)表質量（如發(fā)表在SCI一區(qū)的期刊）、發(fā)明專利以及技術轉移等內容，這些內容并不必然和大科學裝置所承載的戰(zhàn)略目標相關；而對于高校中的科研人員，只要能夠利用大科學裝置所提供的極限研究手段來幫助奪取“發(fā)現優(yōu)先權”和發(fā)表論文，就能夠滿足高校的考核要求，這些研究同樣不必和大科學裝置所承載的戰(zhàn)略目標相關。由于內部激勵相容，無論是高校本身還是科研人員，在運營和使用大科學裝置過程獲取各自的私人收益方面，兩者并不相悖。

3.考核控制：被替代的任務目標

由于在運營過程中的政府缺位，政府對于發(fā)包任務的考核控制，僅能夠依賴于依托單位所呈現的最終結果。然而，有兩方面的情況表明考核控制是失靈的。

一方面，正如前面所提及，“軟預算約束”是中國當前體制邏輯的一個特點，大型項目往往是“能上不能下”。也就是說，大科學裝置的運營管理任務一旦被國家“發(fā)包”，大科學裝置及相關資源就在高校中沉淀下來，無論考核的結果如何，高?；旧喜挥脫氖ゴ罂茖W裝置的“獨家占有權”。

另一方面，在現有的考核指標下，政府可能根本無從判斷高校和科研人員所實現的是私人收益還是發(fā)包任務?？茖W研究的專業(yè)性強，且作為承包方的高校及科研人員很容易實現激勵相容，當兩者“合謀”控制信息的向上披露，以私人目標替換發(fā)包方目標，可能很難在考核過程中被發(fā)現。在這里，我們可以通過考察國家科技部所制定的“國家重點實驗室評估指標體系”（見表1）來獲得佐證。

表1 國家重點實驗室評估指標體系

分析表1的績效評估指標和分值設置可以發(fā)現，這個考核評價體系更注重“研究水平與貢獻”和“隊伍建設與人才培養(yǎng)”，兩者的權重占了80%，第三項“開放交流與運營管理”僅占了權重的20%。然而，即便高校和科研人員把實驗室的各類專用資源耗散于各個研究者自身的研究中，同樣會產生出與“研究水平與貢獻”和“隊伍建設與人才培養(yǎng)”相關的效果。因為，就算沒有實驗室，研究者本身就有著發(fā)表學術論文、提升自身學術地位、培養(yǎng)研究生、帶領科研團隊以及服務社會等多方面的要求，如果僅從這些指標進行考核，發(fā)包方將難以判斷投入的資源是否已經被專用于實驗室的任務或使命。從這個角度看，被發(fā)包的“大科學裝置運營任務”，實際上就轉化為投入到高校本身發(fā)展需求的某種科技資源，這種科技資源與其他投入依托單位的資源相比，僅存在形式上的差異。

四、控制權重建：地方政府的治理嵌入與治理變革

隨著中國特色社會主義建設進入新時代，創(chuàng)新已成為引領經濟社會發(fā)展和建設現代化經濟體系的動力源泉，是新時代地方政府面臨的新挑戰(zhàn)。在經濟發(fā)展提質增效要求和創(chuàng)新信息成本高昂的約束下，創(chuàng)新的事后效益無法準確預估，很難利用諸如“GDP”這樣的事后結果來做出評價。于是，地方政府更多地轉向了事前行為，①我們基于晉升錦標賽理論另外撰文分析了地方政府在“創(chuàng)新驅動發(fā)展”的政治環(huán)境下轉向具有事前政績顯示度的晉升競爭行為，進一步解釋了為什么地方政府青睞大科學裝置。為了不偏離本文有關大科學裝置治理變革的論述主題，這里僅是提及地方政府的行為選擇，而不展開分析。如加大人才引進和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持力度等。綜合性國家科學中心和粵港澳大灣區(qū)國際科技中心的提出，為地方政府提供了最具事前政績顯示度的行為選擇，即建設大科學裝置。大科學裝置建設目標的產業(yè)發(fā)展導向和《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》（國發(fā)〔2018〕4號）提出的“鼓勵和引導地方、社會力量投資建設重大科技基礎設施”，為地方政府參與建設大科學裝置提供了行動激勵和合法性。

在新的建設目標導向和中央政府支持下，地方政府開始嵌入大科學裝置治理。從近年的新聞報道和政府工作報告等已經可以觀察到地方政府的行為選擇，除了已經獲批的城市外，廣州、佛山、東莞、成都、西安、吉林、大連、濟南、武漢等多地省市紛紛表示要支持建設大科學裝置、乃至爭取獲批綜合性國家科學中心；而作為改革開放前沿的深圳市，早于2017年開始實施“十大行動計劃”，以地方財政在光明科學城的核心區(qū)投資建設大科學裝置群。

地方政府的治理嵌入使得政府在行政發(fā)包關系中的剩余控制權得以重建，這開啟了中國大科學裝置的治理變革進程。在實踐上，地方政府的治理嵌入方式各有特點，如北京與合肥分別建立了懷柔科學城管理委員會和濱湖科學城管理委員會，上海建立了推進科技創(chuàng)新中心建設辦公室，而深圳將由直屬深圳市發(fā)改委的深圳國家高技術產業(yè)創(chuàng)新中心負責大科學裝置群的總體治理。

以上海市為例。2018年9月29日，上海推進科技創(chuàng)新中心建設辦公室（以下簡稱“科創(chuàng)辦”）正式揭牌。據介紹，科創(chuàng)辦是由張江科學中心辦公室、大張江管委會、小張江管委會和張江自貿局合并而成，目的是更有利于統籌協調張江科學城的建設、管理和服務事宜。通過對科創(chuàng)辦和張江實驗室的負責人進行訪談，我們發(fā)現，中央部委不再直接把大科學裝置的建設和運營管理任務發(fā)包到某個高校，而是先“發(fā)包”到科創(chuàng)辦，再由科創(chuàng)辦進行“分包”。由此科創(chuàng)辦就能夠根據其實際擁有的剩余控制權，對以往的大科學裝置治理模式進行變革。正如一位負責人在訪談時說：“（以往）很多裝置建設完了以后自己用，我們現在進行拆分了，即你建裝置，就不要去做用戶，做用戶就不要去建裝置。我們就是要開放，考核的一個重要指標就是有多少用戶來使用，而不是自己單位有多少人使用。從知識保護來說，如果你是裝置的管理者還是裝置的主要使用者，那別的研究機構就會不愿意到這里來，因為擔心運營單位得到一些使用者的信息。所以建和用一定要分開的。”①2019年，筆者到上海張江國家實驗室調研，該段話來自張江國家實驗室一位負責人的訪談記錄。

換言之，以往是“誰牽頭建設，誰負責運營管理”，后果是，一方面大科學裝置往往被牽頭建設單位“長期占有”，很難做到有效開放共享；另一方面則是用戶擔心運營管理單位存在學術不端行為?！伴_放共享”難題正是中國大科學裝置在依托高校運營下的一個主要治理困境，而上海采用“建用分開”的方式，把大科學裝置牽頭建設任務發(fā)包到某個高校，建成后的運營管理任務則發(fā)包到上海高等研究院——這是重建政府控制權之后的一個重要治理變革現象。

不僅如此，我們在調研過程中還看到，深圳市作為開啟地方財政投資建設大科學裝置先河的城市，正在探索能夠根據考核結果需要而改變發(fā)包對象的治理模式。一位來自深圳市發(fā)改委的相關負責人曾明確提出，是否對產業(yè)發(fā)展有貢獻是大科學裝置運營管理機構的一項重要考核內容。這表明，隨著政府重建剩余控制權，績效評價和考核控制的改變也將緊隨其后。

當前國際上一個變革趨勢是建立專屬管理組織和走向“獨立運營”模式。[1]一方面，正如前面所提及，作為“依托運營”模式發(fā)源地的美國，自“合同管理權競標制度”實施以后，美國的一些著名高校內的國家實驗室脫離了原本的依托單位，建立了專屬管理組織，例如，2006年，加州大學結束了對洛斯阿拉莫斯國家實驗室長達60年的直接管理后，實驗室新的合同方是洛斯阿拉莫斯國家安全公司；另一方面，日本、德國、英國以及歐洲核子研究中心（CERN）等擁有大科學裝置的主要國家或組織，雖然在具體的運營方式上存在差異，但均采用了“獨立運營”模式，而不是將大科學裝置依托于某個已有的科研機構進行運營管理，例如，日本采用的是獨立行政法人模式，德國為大科學裝置的運營管理成立了“亥姆霍茲聯合會”。這種變革趨勢的實質，正是這些國家或地區(qū)的政府在尋找更適合的治理方式，以建立、乃至強化大科學裝置運營管理控制權的過程。從這個角度看，我國當前正在發(fā)生的治理變革，與國際的變革趨勢具有相似性。

五、研究結論

本文首先，從“行政發(fā)包”視角，通過權力配置、經濟激勵和考核控制三個維度的分析可見，中國大科學裝置未能走出治理困境的重要原因，在于其運營管理過程中的政府缺位。大科學裝置是大科學時代的標志，其建造和運營過程中投入的人力、物力和財力要遠遠超過以“自由研究和追求真理”為特征的小科學。作為一個時代的標志，大科學裝置所承載的是一種完全迥異于小科學時代的科研合作模式，更為重要的是，這種合作模式并非“小科學式”合作的自然演化結果，而是在特定歷史條件下形成的新模式。在這個過程中，政府所起到的重要作用，并不僅僅是經費的提供者，更是推動大規(guī)模合作的組織者與權威者。政府缺位和剩余控制權缺失，導致了“大科學式”合作秩序未能實現。

其次，在政府缺位的情況下，作為依托單位的高校，其本身不可能產生變革動力，這就產生了“呼吁變革-變革動力缺失”的悖論。一方面，隨著越來越多的研究和管理實踐表明“依托運營”模式存在治理問題和績效問題，國內的部分學者與管理者已經發(fā)出了變革的呼吁；另一方面，因為依托單位和科研人員是激勵相容的，并且在“軟預算約束”和高度專業(yè)性所造成的信息不對稱情況下，政府對依托單位的考核評價是失靈的。政府缺位下的“發(fā)包”缺失了“行政性”，這恰恰為依托單位及“依托運營模式”提供了保持現狀的制度因素。

第三，在解釋中國高校大科學裝置未能走出治理困境的基礎上，“行政發(fā)包”視角同時提供了可選的治理策略：重建“行政性”。重建“行政性”是要解決政府缺位問題，是要重建政府在大科學裝置運營過程中的剩余控制權，為實現大科學裝置所承載的戰(zhàn)略目標和科學使命提供制度保障。實踐為這一策略提供了佐證。

第四，當前我國正在發(fā)生的大科學裝置治理變革趨勢是，地方政府的治理嵌入重建了政府在大科學裝置建設及運營過程中的剩余控制權。相較于以往的“中央部委發(fā)包，依托單位接包”的行政發(fā)包關系而言，地方政府的嵌入不僅減少了治理跨度，同時，上海、深圳和北京等綜合性國家科學中心建設過程中探索的治理模式表明，不同的地方政府能夠根據實際情況建構差異化的治理體制。政府的控制權因此得以重建，如上海正是在這一過程中提出了“建用分開”的治理策略，而非如同以往那樣，不管考核績效結果如何，只能選擇“保持現狀”。

最后，值得注意的是，建立、乃至強化政府對大科學裝置運營管理的控制權并不意味著全面管制，否則就走向了另一個極端，即“行政發(fā)包”缺失了“發(fā)包”的特點，導致激勵不足。隨著我國地方政府在大科學裝置管理與運行過程中的治理嵌入，如何厘定發(fā)包方與承包方之間的治理邊界，成為了目前學界和實務界迫切需要解決的理論與實踐問題，以避免陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。對此，深入比較研究不同國家和地區(qū)因平衡控制權與有效激勵之間的關系而形成的治理經驗，以及在這個過程中產生的各種治理問題，將有助于進一步完善我國高校大科學裝置的治理策略。