周艷波 曹培忠

摘要：鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式是體現(xiàn)中國特色糾紛解決措施的中國之治，也是實現(xiàn)社會風(fēng)險化解的精準(zhǔn)治理。依據(jù)薩維尼法律關(guān)系理論，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式包含著不同的法律關(guān)系，有著不同的主體權(quán)能。為實現(xiàn)黨的十九大報告及十九屆四中全會中提出的創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平。應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)立法如人民調(diào)解法，建立專業(yè)獨立的司法體系，加強群眾和社會監(jiān)督，依法規(guī)范公權(quán)力，防止出現(xiàn)侵權(quán)現(xiàn)象和濫用權(quán)力現(xiàn)象，使體現(xiàn)東方智慧的新型鄉(xiāng)村治理模式煥發(fā)鮮活的生命力，助推中華民族偉大復(fù)興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村基層治理；“網(wǎng)格化”模式；法治保障

中圖分類號：D422.6；D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0029-06

基金項目：全國“十三五”教育規(guī)劃國家一般課題“‘互聯(lián)網(wǎng)+’時代高校學(xué)術(shù)爭議在線仲裁研究”（國家社科基金教育學(xué)）（BIA190196）。

一、引言

黨的十九大報告提出，提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。基于此，山東省部分地區(qū)率先實施基礎(chǔ)治理模式創(chuàng)新，將基礎(chǔ)綜合治理與社會調(diào)節(jié)結(jié)合在一起，（推動形成政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動局面）創(chuàng)新管理模式，實施“網(wǎng)格化”管理模式，受到了中國法學(xué)會等機構(gòu)的高度贊譽。網(wǎng)格化管理是十八屆三中全會提出的一種新的管理模式，已經(jīng)逐漸成為一種制度性要求。在學(xué)術(shù)研究過程中，關(guān)于網(wǎng)格化的研究成果十分豐富，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是概念甄別性研究，研究認(rèn)為網(wǎng)格化管理是借助了傳統(tǒng)的數(shù)理概念形成的新的管理模式，但是又有不同的內(nèi)容和要求；二是功能性研究，研究認(rèn)為網(wǎng)格化管理的功能齊全，主要體現(xiàn)在四個方面的功能，如數(shù)據(jù)、信息、考核和管理功能等，同時認(rèn)為隨著管理事項的擴大化，功能有可能出現(xiàn)新的變化；三是模式研究，研究認(rèn)為目前我國網(wǎng)格化管理充分體現(xiàn)了地方管理智慧，出現(xiàn)了不同的管理模式，先后有許昌魏都區(qū)信息化網(wǎng)格化，遼陽白塔區(qū)“一會一本一單”運行模式等不同的模式；四是模式要素研究，研究認(rèn)為，我國網(wǎng)格化管理模式作為系統(tǒng)，有著不同的管理要素，如信息員和信息監(jiān)督員等。

在基層治理過程中，如何有效發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，實現(xiàn)社會精準(zhǔn)之治，在法制條件下實現(xiàn)基層社會治理的創(chuàng)新，保證基本人權(quán)和社會公共利益，是目前我國網(wǎng)格化管理面臨的新課題。文章依據(jù)薩維尼法律關(guān)系理論，結(jié)合法律關(guān)系工具性的分析，提出鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式的內(nèi)涵要素和法治保障，并從創(chuàng)新模式的角度就如何實現(xiàn)法律保障提出建議，使鄉(xiāng)村基層治理模式更好地服務(wù)鄉(xiāng)村基層社會治理現(xiàn)代化，助推中華民族偉大復(fù)興。

二、“網(wǎng)格化”模式內(nèi)涵、架構(gòu)和綜合效果

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，互聯(lián)網(wǎng)正在逐步滲透到人們?nèi)粘Ｉ畹母鱾€方面，人們的生活習(xí)慣也為之改變，傳統(tǒng)的管理模式和服務(wù)模式受到了巨大挑戰(zhàn)，其中鄉(xiāng)村基層“網(wǎng)格化”模式就是典型的例證。

（一）“網(wǎng)格化”模式內(nèi)涵和基本架構(gòu)

具體到“網(wǎng)格化”管理模式或服務(wù)模式，最初是從數(shù)字化城市模式演變過來的。在鄉(xiāng)村治理過程中，“網(wǎng)格化”管理模式的起源已無法準(zhǔn)確追尋，傳統(tǒng)觀點中著名的“沙暴說”認(rèn)為：社會治理的“網(wǎng)格化”模式是借助于自然沙漠治理的“網(wǎng)格”模式。在沙漠治理過程中，為了固定流動沙丘，防止出現(xiàn)沙塵暴，使用植物桿將沙漠網(wǎng)格化，可以有效地讓沙塵固定在自己的位置，時間長了沙塵就和植物桿融合在一起。類似的方式被用在基層社會管理中。網(wǎng)格化管理依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格，通過加強對單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。網(wǎng)格化管理具有如下特點：一是將過去被動應(yīng)對問題的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)問題和解決問題；二是管理手段數(shù)字化，這主要體現(xiàn)在管理對象、過程和評價的數(shù)字化上，保證管理的敏捷、精確和高效；三是多層次的管理體系，融合了社會管理和服務(wù)的多種機構(gòu)和資源，不僅具有一整套規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，而且形成了一個以信息化為支撐、網(wǎng)格化為依托，由黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主建的“三位一體”的綜合治理體系。其內(nèi)容包括法律服務(wù)、職業(yè)能力提升、社會事務(wù)辦理等多項社會功能，將過去傳統(tǒng)、被動、定性和分散的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)的管理。簡單地講鄉(xiāng)村基層“網(wǎng)格化”模式就是運用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，通過“網(wǎng)格化”管理信息平臺，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種新模式。

鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式，是基層政府在社會管理過程中的管理模式，其基本的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成要素分兩大類：一是以黨委、政府和公檢法為代表的公權(quán)力要素主體；二是以不同網(wǎng)格事項分為不同層級的社會網(wǎng)格成員，其基本要素構(gòu)成如下圖。本文結(jié)合實際調(diào)研，以濰坊濱?！熬W(wǎng)格化”模式基本要素圖解為例解構(gòu)“網(wǎng)格化”模式，其基本構(gòu)架是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有政府和公檢法公權(quán)力機構(gòu)、不同層級和網(wǎng)格事項的社會網(wǎng)格成員。例如，針對涉及社會穩(wěn)定和社會安全等重大事項，一般都有公權(quán)力主體和多級社會網(wǎng)格成員構(gòu)成。然而，上述鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式在不同的地區(qū)有著不同的架構(gòu)要素，如有的地區(qū)僅僅有法院等公權(quán)力機構(gòu)參加，基本要素內(nèi)容和下圖類似，只是在不同的網(wǎng)格事項中公權(quán)力主體參與程度不同，社會網(wǎng)格成員的層級不同而已。

在濱海模式中，可以發(fā)現(xiàn)，以法律服務(wù)為例證，其基本模式是“黨建+網(wǎng)絡(luò)+法律義工”，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的深度融合，實現(xiàn)了網(wǎng)格員的全覆蓋。如在網(wǎng)格事項中，結(jié)合山東省提出的新舊動能轉(zhuǎn)化和處理“僵尸企業(yè)”中可能涉及社會穩(wěn)定等問題，開展法律風(fēng)險評估①。為方便社會服務(wù)，在法律服務(wù)方面結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)了不出家門法律“求診”和“定單式”法律服務(wù)，降低了社會成本，減輕了訴訟負(fù)擔(dān)，同時就重大事件實行了“5+X”聽證模式，增加了透明度，實現(xiàn)了過程公正和結(jié)果公正。

（二）綜合社會效果

為了準(zhǔn)確了解鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式的有關(guān)內(nèi)容，筆者圍繞“網(wǎng)格化”模式效果，從以下兩個方面開展了多人次的訪談和問卷調(diào)查：一是對于“網(wǎng)格化”的認(rèn)識；二是“網(wǎng)格化”的效果。該調(diào)查采取問卷和訪談的方式進行，問卷發(fā)放了120份，有效回收了97份，回收率80.1%，樣本數(shù)與回收率均符合統(tǒng)計學(xué)要求。上述訪談?wù){(diào)查是依據(jù)山東省法學(xué)會服務(wù)基層法治建設(shè)現(xiàn)場會期間和部分群眾和網(wǎng)格員的交談?wù)淼?，從現(xiàn)場調(diào)查和訪談的情況看，“網(wǎng)格化”模式的效果是十分明顯的，一是密切了黨群關(guān)系，二是重大問題可能引發(fā)的危害社會公共安全的風(fēng)險顯著降低，同時解決了鄉(xiāng)村社會矛盾突出的問題，如拆遷等矛盾糾紛，也使社會基本力量有機整合，實現(xiàn)了治理的資源利用，保證了基層工作的有序開展，效果良好。

如果上述模式是新時代實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的創(chuàng)舉，那么系統(tǒng)地總結(jié)其經(jīng)驗，從法律的高度將“網(wǎng)絡(luò)化”模式理論化就是當(dāng)下法學(xué)研究的重要內(nèi)容。

三、薩維尼法律關(guān)系理論和“網(wǎng)格化”模式涉及的法律關(guān)系

從法律邏輯上講，上述模式在一定程度上是社會調(diào)節(jié)模式，是法律現(xiàn)象或法律事實，其背后蘊涵著法律權(quán)利或法律關(guān)系。所謂法律事實是法律規(guī)范效果的要件，是一個概括性的概念，可以區(qū)分為獨立類型，有著制度意義，涉及人身關(guān)系的為人身法律事實，有的表現(xiàn)為一定事實的發(fā)生，有的表現(xiàn)為一定事實的繼續(xù)。法律事實背后是法律關(guān)系，只有分清法律關(guān)系，分清網(wǎng)格內(nèi)成員的權(quán)利和義務(wù)，才能實現(xiàn)法律保障。

（一）法律關(guān)系的概念和工具性

法律關(guān)系的概念出現(xiàn)較早，首次在理論上系統(tǒng)使用法律關(guān)系（Rechtsverhaltnis，legal relationship）的是德國法學(xué)家薩維尼，他系統(tǒng)地研究了整個現(xiàn)代法律體系，特別是民法體系的基本性概念。他將法律關(guān)系定義為法律規(guī)定的人與人的關(guān)系，即是一種法律上的規(guī)范聯(lián)系，這一經(jīng)典描述成為法律關(guān)系定義的起點，揭示了法律關(guān)系的重要特征，被后世學(xué)者和司法所接受。依據(jù)薩維尼關(guān)于法律關(guān)系的解釋，法律關(guān)系的本質(zhì)就是劃分個人意志所能獨立支配的范圍和權(quán)利，權(quán)利構(gòu)成了法律關(guān)系的事實要素。因此，依據(jù)薩維尼法律關(guān)系本質(zhì)的經(jīng)典解釋，法律關(guān)系就是權(quán)利。法律關(guān)系的分類十分復(fù)雜，根據(jù)法律關(guān)系的性質(zhì)分類方案，可以分為人身權(quán)關(guān)系和財產(chǎn)權(quán)關(guān)系；依據(jù)司法程序可以分為行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系等類型。

依據(jù)薩維尼法律關(guān)系理論，規(guī)定或者賦予法律效果是法律調(diào)整對象的基本手段，因此法律將法律關(guān)系確定為法律效果內(nèi)容的中心概念，就是把以追求權(quán)利的法律關(guān)系確立為法律工具，使法律關(guān)系有了方法論上的意義和方法。依據(jù)法律關(guān)系工具性理論，每個人都有權(quán)利選擇去做或者不做一件事情，在不同的法律體系里，如民法體系，只要是不違反法律的禁止性規(guī)定，就可以作為；同時對于法律關(guān)系的相對人而言，他不僅不能違反法律上的禁止性規(guī)定，他還必須尊重法律關(guān)系權(quán)利的存在。法律關(guān)系工具性的另一個重要意義是使法律的實現(xiàn)技術(shù)和手段獲得了可能，簡化了內(nèi)部處理方式。因為法律是需要實現(xiàn)的應(yīng)然的東西，任何法律制度都需要法律力量維護其效力，不管是外部的還是內(nèi)部的。

（二）“網(wǎng)格化”模式中不同法律關(guān)系的辨析

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，在目前鄉(xiāng)村基層治理中的“網(wǎng)格化”模式主要包含兩類法律關(guān)系，一是被“網(wǎng)格化人員”民事法律關(guān)系，主要體現(xiàn)在財產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)益等方面。嚴(yán)格意義上講，人權(quán)概念作為一個國際法概念，與目前的法律不兼容。人權(quán)是泛指人身權(quán)利和政治權(quán)利[1]495，是一個階級性的概念，有著特殊的歷史發(fā)展進程。人權(quán)最初在資產(chǎn)階級革命時期被提出，與封建特權(quán)和神權(quán)對立，如1789年法國國民議會通過的《人權(quán)宣言》是資產(chǎn)階級革命的綱領(lǐng)性文件，1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》具體規(guī)定了人權(quán)種類?，F(xiàn)在國際意義上的人權(quán)概念，有著中性含義，被稱為“人道主義”，代替了原先的人權(quán)概念，其原因是人權(quán)成為當(dāng)下霸權(quán)主義干涉其他國家內(nèi)政的一種借口，成為發(fā)達(dá)國家干涉發(fā)展中國家的內(nèi)政的所謂事實，為此發(fā)展中國家強調(diào)人權(quán)首先是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。為了研究客體的清晰，文章不做國際法意義上的人權(quán)法律關(guān)系的分類和研究。二是不同“網(wǎng)格化”機構(gòu)之間的行政法律關(guān)系。在該法律關(guān)系中由于法律規(guī)定不一樣，其主體的權(quán)能也不完全相同。關(guān)于權(quán)利的本質(zhì)，歷史上有著不同的解釋。如德國的學(xué)者薩維尼等認(rèn)為，權(quán)利的本質(zhì)是意思自由，權(quán)利人可以按照自己的意思發(fā)展其權(quán)利，實際上一項權(quán)利就是法律或者社會賦予權(quán)利人以個人意思所能自由活動或個人意思所能支配的范圍。總之，不同的主體之間有著不同的權(quán)能[2]276-278。參見鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式法律關(guān)系和權(quán)能對比一覽表。

綜上所述，依據(jù)薩維尼法律關(guān)系理論和工具理論，鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式中有不同的法律關(guān)系，有著不同的“權(quán)利”和自由空間等，各種自由和權(quán)利有著不同的邊界，需要結(jié)合不同的法律，從立法、司法和執(zhí)法等不同環(huán)節(jié)出發(fā)，才能有效實施法律保障。

四、優(yōu)化鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式法律保障的對策建議

優(yōu)化鄉(xiāng)村基層治理網(wǎng)格化模式是實現(xiàn)新時代法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是基層管理方式的創(chuàng)新，使社會治理重心向基層下移，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)，居民自治良性互動，必須優(yōu)化鄉(xiāng)村基層治理網(wǎng)格化模式的法律保障。

（一）優(yōu)化網(wǎng)格化模式法律保障的必要性

以歷史唯物主義為理論基礎(chǔ)的馬克思主義法學(xué)觀，體現(xiàn)了法根源的物質(zhì)性、法本質(zhì)的階級性和法發(fā)展的規(guī)律性，是馬克思主義對法律現(xiàn)象的基本理論和觀點的總稱，成為新的歷史時代習(xí)近平法治思想的重要理論基礎(chǔ)。習(xí)近平法治思想是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進全面依法治國的根本保證，也是應(yīng)對國際國內(nèi)復(fù)雜的環(huán)境，實現(xiàn)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)，運用法治思維和法治手段鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力，保證黨和國家長治久安的基礎(chǔ)。上述理論作為新時代解決突出社會問題的理論工具，是優(yōu)化“網(wǎng)格化”模式的理論源泉。

（二）優(yōu)化網(wǎng)格化模式法律保障的對策建議

鄉(xiāng)村基層治理的“網(wǎng)格化”模式需要系統(tǒng)的制度建設(shè)作為法律保障。

1.立法先行，制定和完善鄉(xiāng)村基層治理的“網(wǎng)格化”的良法

在深化現(xiàn)代鄉(xiāng)村基層治理的“網(wǎng)格化”模式的偉大實踐中，堅持馬克思主義法學(xué)觀，以唯物史觀為理論基礎(chǔ)，不僅是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且是整個法治體系和法律保障的前提和基礎(chǔ)。推進科學(xué)立法、民主立法和依法立法的目標(biāo)就是要制定良法。具體到“網(wǎng)格化”模式的立法，如在網(wǎng)格事項中涉及農(nóng)村宅基地拆遷和置換，采取的很多做法都可以通過法律的形式固定下來，如堅持聽證制度和調(diào)研制度，使網(wǎng)格內(nèi)事項盡可能地根據(jù)法律開展調(diào)研，同時堅持“群眾立法”和“專家立法”結(jié)合，使法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，解決實際問題。

2.公正執(zhí)法，合理厘定鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”中的法律關(guān)系和法律責(zé)任

執(zhí)法者須盡“守法促進”職責(zé)，以“網(wǎng)格化”模式為例證，涉及行政法律關(guān)系，也涉及行政執(zhí)法問題。如在網(wǎng)格內(nèi)事項中，有政府行為，如政府主導(dǎo)的拆遷等事項，也有政策主導(dǎo)的落實新舊動能轉(zhuǎn)化過程中的事項，要提供法治保障，必須要有依法行政的法律意識，全面履行政府職能，堅持法無授權(quán)不可為的原則，要嚴(yán)格依法辦事，敢于承擔(dān)責(zé)任，糾正不作為和亂作為。在上述“網(wǎng)格化”模式中要堅持群眾自治的事項和政府職能事項有效分離，實現(xiàn)法律關(guān)系和權(quán)能的科學(xué)界定。同時要堅持依法決策，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大決策的必經(jīng)程序，做到?jīng)Q策科學(xué)、程序正當(dāng)和責(zé)任明確。

3.堅持主權(quán)原則，確保鄉(xiāng)村基層治理的“網(wǎng)格化”的中國之治

提供法律保障不能離開開放的外部環(huán)境，隨著經(jīng)濟全球化和我國進一步主動對外開放的推進，在鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式中，一定要善意履行我國的國際法義務(wù)，不能成為外國政府和敵對勢力干涉中國的借口；同時也要嚴(yán)格按照主權(quán)原則，獨立處理有關(guān)管理權(quán)能，將鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式的法律保障落到實處。

總之，鄉(xiāng)村基層治理“網(wǎng)格化”模式，有著鮮明的中國法治特點，是基層社會的經(jīng)驗創(chuàng)新。依據(jù)薩維尼法律關(guān)系理論，要分清該模式現(xiàn)象背后法律關(guān)系的種類和權(quán)能邊界，只有結(jié)合新時代的形勢，才能發(fā)揮該模式的有效作用，同時發(fā)揮法律的保障職能，實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化，助推中華民族的偉大復(fù)興。

參考文獻(xiàn)：

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[3]龍衛(wèi)球.民法總論（第二版）[M].北京：中國法制出版社，2002.

責(zé)任編輯：羅鈺涵

①以山東省昌邑市法學(xué)會為例，邑市法學(xué)會明確提出了“研法輔政，用法為民”的新時代理念，將重大事件引發(fā)的法律風(fēng)險，從社會穩(wěn)定和可能引發(fā)信訪的角度，分為5級。同時就重大風(fēng)險實行一票否決制度，有效地化解了矛盾和糾紛，使社會更加穩(wěn)定。參見《山東省法學(xué)會服務(wù)基層法治建設(shè)現(xiàn)場會暨專職干部培訓(xùn)班發(fā)言材料》（內(nèi)部會議材料）第8-9頁。