◎?qū)O德超，鐘莉莉

吉林大學(xué) a.行政學(xué)院; b.社會(huì)公正與政府治理研究中心，長(zhǎng)春130012

一、引言

新時(shí)代，國(guó)家治理的內(nèi)外部環(huán)境日趨復(fù)雜多變，央地關(guān)系隨著國(guó)家治理情境的變化而不斷調(diào)整。有效的國(guó)家治理不僅體現(xiàn)為常態(tài)化條件下中央對(duì)地方權(quán)力的下放、約束與整合程度，還體現(xiàn)在非常態(tài)危機(jī)情境下央地關(guān)系的結(jié)構(gòu)調(diào)整與關(guān)系轉(zhuǎn)換能力。尤其是在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過(guò)程中，發(fā)揮至關(guān)重要作用的仍然是中央和地方兩種治理主體之間的角色分工與高效合作。新冠肺炎疫情是“新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[1]，為我們考察國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非常態(tài)化的央地關(guān)系提供了一次思考、總結(jié)與提升的機(jī)會(huì)。在此次疫情防控中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力，精準(zhǔn)解決疫情第一線問(wèn)題。”[2]可見(jiàn)，以專業(yè)化分工和科層制為基礎(chǔ)的常態(tài)央地關(guān)系模式難以滿足國(guó)家應(yīng)急治理的現(xiàn)實(shí)需要，為此，中央迅速派出由大批部委官員等組成的中央指導(dǎo)組入駐湖北，負(fù)責(zé)湖北省防疫的指揮協(xié)調(diào)工作。這種多個(gè)中央部委入駐地方的現(xiàn)象，是國(guó)家在突發(fā)緊急狀態(tài)下的一種治理模式，即通過(guò)暫時(shí)叫停常規(guī)化的央地運(yùn)行機(jī)制，將中央力量臨時(shí)“植入”地方，幫助地方盡快化解危機(jī)。這種高效應(yīng)急體制背后展現(xiàn)的不僅是中央強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力、動(dòng)員能力及危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，還透視出危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中我國(guó)中央與地方之間形成了一種暫時(shí)性的、非常態(tài)化的特殊關(guān)系。這種非常態(tài)下央地關(guān)系打破了我國(guó)“屬地負(fù)責(zé)”的常規(guī)應(yīng)急模式，是從我國(guó)舉國(guó)體制式治理、戰(zhàn)時(shí)體制治理等與疫情防控密切相關(guān)的國(guó)家治理元素中提取、配置而形成的整合優(yōu)化體制，有利于迅速?gòu)浹a(bǔ)常態(tài)化央地關(guān)系的顯性和隱性漏洞，及時(shí)控制危機(jī)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，被實(shí)踐證明是一種高效有力的體制安排。這種非常態(tài)下央地關(guān)系既內(nèi)嵌于我國(guó)固有的政治體制中，又是對(duì)央地關(guān)系模式的一次重大創(chuàng)新，充分釋放出我國(guó)國(guó)家制度的獨(dú)特功能和潛在優(yōu)勢(shì)，不僅對(duì)我國(guó)未來(lái)重大危機(jī)應(yīng)對(duì)中的央地關(guān)系選擇具有重要的創(chuàng)新意義，還對(duì)正處于“抗疫”關(guān)鍵階段的世界其他國(guó)家央地關(guān)系模式的調(diào)試與完善具有積極的參考價(jià)值。

中央與地方關(guān)系存在多種模式，導(dǎo)致雙方在國(guó)家治理中體現(xiàn)出不同的行為特征。既有文獻(xiàn)關(guān)于央地關(guān)系模式的研究，主要體現(xiàn)為以下三種類型：

第一，委托代理關(guān)系。央地關(guān)系模式設(shè)計(jì)的基本任務(wù)是解決彼此之間的委托代理問(wèn)題。地方政府受中央政府委派、代表中央政府來(lái)管理國(guó)家的一部分；地方政府的職權(quán)來(lái)自中央政府，其目標(biāo)亦須服務(wù)于中央政府的目標(biāo)；中央是國(guó)家治理的委托方，地方則是代理方，地方運(yùn)用中央授予的權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)中央規(guī)定的任務(wù)，中央回報(bào)給地方以部分利益[3]。

第二，利益博弈關(guān)系。中央與地方關(guān)系本質(zhì)上是一個(gè)動(dòng)態(tài)的博弈過(guò)程，雙方圍繞著“權(quán)、責(zé)、利”的重新定位和分解，始終進(jìn)行著利益博弈[4]。尤其當(dāng)中央與地方的利益或目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，雙方會(huì)通過(guò)多種方式展開(kāi)博弈。例如，地方與中央通過(guò)多輪正式或非正式談判進(jìn)行討價(jià)還價(jià)和利益交換[5]，地方上下級(jí)政府間采取共謀行動(dòng)以共同應(yīng)對(duì)中央政府的政策法令和檢查監(jiān)督[6]，地方通過(guò)“上有政策、下有對(duì)策”的變通對(duì)付中央政策[7]，中央與地方在政策“制定—執(zhí)行”過(guò)程中相互推諉責(zé)任[8]等。

第三，合作治理關(guān)系。從宏觀層面的合作而言，基于國(guó)家利益的一致性，中央可以通過(guò)說(shuō)服、指導(dǎo)、協(xié)助、財(cái)政幫助、技術(shù)服務(wù)、共同開(kāi)發(fā)等方式，在政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、技術(shù)等方面與地方進(jìn)行合作[9]。從微觀層面的合作而言，則存在多種具體的央地合作模式，如公共決策機(jī)制中的“央地共治”模式，即中央政府在公共決策上與地方合作，表現(xiàn)為決策權(quán)力上的地方分享、決策主體上的地方參與、決策過(guò)程上的地方影響等[10]。

國(guó)家治理軌跡一直處于更新變化中，因此，需要根據(jù)新形勢(shì)下的國(guó)家治理情境和需求，進(jìn)一步推進(jìn)央地關(guān)系變動(dòng)邏輯與創(chuàng)新機(jī)制的研究。既有央地關(guān)系模式研究是基于常態(tài)化的國(guó)家治理情境展開(kāi)的，強(qiáng)調(diào)央地互動(dòng)規(guī)律的簡(jiǎn)化性和普適性，適用于國(guó)家治理的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，但在特殊情境下解釋力度不足，尤其是難以有效解釋非常規(guī)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中我國(guó)中央與地方關(guān)系的演變規(guī)律。疫情防控中我國(guó)央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，既是建立在常態(tài)化央地關(guān)系規(guī)則的基礎(chǔ)上，又是根據(jù)危機(jī)事件的邏輯演化與現(xiàn)實(shí)發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)常態(tài)化央地關(guān)系進(jìn)行一定程度的調(diào)整、補(bǔ)充和完善，呈現(xiàn)出易變、模糊、復(fù)雜的特征。這就需要將分析視角置于具體情境中，對(duì)中央與地方的行為特征加以提煉，以觀察央地關(guān)系在特殊情況下的運(yùn)行機(jī)理和創(chuàng)新價(jià)值。

在既有研究成果的基礎(chǔ)上，本文主要基于疫情防控下央地關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整的基本邏輯，深入探討非常規(guī)應(yīng)急狀態(tài)下我國(guó)央地關(guān)系調(diào)整在國(guó)家治理體系中究竟存在哪些值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新價(jià)值。通過(guò)對(duì)這種新型央地關(guān)系的基本邏輯與創(chuàng)新價(jià)值進(jìn)行全方位的考察與分析，從國(guó)家應(yīng)急治理的視角把握我國(guó)新時(shí)代央地關(guān)系的內(nèi)涵與外延，既可以豐富我國(guó)央地關(guān)系的模式研究，又有利于彌補(bǔ)既有研究在應(yīng)急治理層面上的不足。

二、疫情防控下央地關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整的基本邏輯

在重大突發(fā)事件應(yīng)急治理中，中央與地方關(guān)系發(fā)生了某種程度的動(dòng)態(tài)變化，這種變動(dòng)既不是中央在收權(quán)和放權(quán)之間進(jìn)行選擇和徘徊，也不是中央集權(quán)與地方分權(quán)的簡(jiǎn)單交替和間歇性調(diào)整，而是根據(jù)危機(jī)應(yīng)對(duì)中的國(guó)家治理需求作出的特殊調(diào)整。央地關(guān)系變動(dòng)的背后既蘊(yùn)含著中央和地方之間權(quán)力分配關(guān)系的變化，也透視出央地雙方各自的行為特征和行動(dòng)邏輯。

(一)權(quán)力分配變化：地方自主權(quán)經(jīng)歷“常態(tài)—限制—恢復(fù)”的歷程

在常態(tài)化國(guó)家治理模式中，我國(guó)中央與地方關(guān)系同時(shí)呈現(xiàn)出權(quán)力集中與分散的特征，中央具有統(tǒng)轄全國(guó)不同地方的權(quán)威，地方則享有管理地方事務(wù)的自主權(quán)；中央通過(guò)原則性決策為地方預(yù)留自主決策空間，與此同時(shí)，地方自主決策不能違背中央精神。當(dāng)央地關(guān)系隨著國(guó)家治理的形勢(shì)需要發(fā)生變化時(shí)，央地之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之變動(dòng)。在應(yīng)對(duì)和處理地方發(fā)生的非常規(guī)重大突發(fā)事件的過(guò)程中，中央主動(dòng)調(diào)整權(quán)力集中程度，對(duì)中央與地方之間的權(quán)力分配關(guān)系作出短暫性調(diào)整，以有效應(yīng)對(duì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)期的緊急治理需求。新冠肺炎疫情緊急防控狀態(tài)下的中央“接管”地方模式，正是中央和地方調(diào)整權(quán)力分配關(guān)系的一種特殊方式，其背后反映了地方自主權(quán)的變化。

在疫情防控中，湖北省的自主權(quán)經(jīng)歷了由“常態(tài)化”到“受限制”再到“恢復(fù)”的歷程。這里的地方自主權(quán)主要體現(xiàn)為應(yīng)急管理權(quán)，即疫情防控指揮權(quán)。在疫情暴發(fā)初期，中央與地方之間的權(quán)力分配屬于常態(tài)化模式，即中央原則性指導(dǎo)與地方具體化決策相結(jié)合。湖北省根據(jù)屬地管理原則，自主管理地方事務(wù)，雖然中央為地方疫情防控提供方向指導(dǎo)和原則要求，但對(duì)地方工作的推進(jìn)方式、實(shí)施細(xì)節(jié)等并無(wú)具體規(guī)定。在中央宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督下，地方擁有充分的自主決策空間。

由于疫情事態(tài)愈發(fā)嚴(yán)重，超出了地方自主應(yīng)對(duì)能力的范圍，加之地方關(guān)于疫情防控的決策及其執(zhí)行情況對(duì)國(guó)家全局影響較大，為了確保地方應(yīng)急管理質(zhì)量，各司其職的常態(tài)化央地關(guān)系被打破，中央選擇“接管”地方。在此階段，湖北省地方暫時(shí)“喪失”了對(duì)于本地疫情防控事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，完全配合、服從、聽(tīng)命于中央，更多地扮演中央決策安排的聽(tīng)從者與執(zhí)行者角色，希望借助中央的權(quán)威和力量及時(shí)化解本地危機(jī)。當(dāng)?shù)胤綉?yīng)急狀態(tài)解除時(shí)，中央與地方的權(quán)力分配關(guān)系向常態(tài)化模式轉(zhuǎn)變，中央撤出地方，并將自主決策權(quán)歸還地方。

(二)行為動(dòng)機(jī)分析：央地行為目標(biāo)和價(jià)值取向由分散到逐漸達(dá)成一致

在行為動(dòng)機(jī)方面，中央和地方在疫情防控的不同階段有著各自不同的利益考量，但二者的行為目標(biāo)和價(jià)值取向逐漸由分散轉(zhuǎn)向一致。處于科層體系中的地方政府并不是僅僅充當(dāng)中央政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而是具有自身利益和自我意識(shí)的行為主體，在應(yīng)急管理中遵循一套相對(duì)獨(dú)立的行為邏輯。在未知病毒初露苗頭、尚未形成擴(kuò)散之勢(shì)，對(duì)湖北省各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而言，需要對(duì)當(dāng)前形勢(shì)作出判斷并選擇有利的行動(dòng)策略。在當(dāng)時(shí)的情形下，由于專業(yè)知識(shí)和既有應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏、主要領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平有限，湖北省個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)陷入“疫情不會(huì)暴發(fā)”“不能輕舉妄動(dòng)”的認(rèn)知誤區(qū)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)出于避責(zé)動(dòng)機(jī)，更愿意選擇“等待上級(jí)指示”的“不作為”。由于信息不對(duì)稱，此時(shí)的中央對(duì)地方疫情僅僅處于由“未知”到初步了解的狀態(tài)，傾向于采取常態(tài)化的應(yīng)急管理模式，即希望通過(guò)強(qiáng)調(diào)疫情防控工作的重要性以及對(duì)地方提出開(kāi)展疫情防控工作的宏觀要求，督促地方自主、靈活、有效地應(yīng)對(duì)和解決問(wèn)題。在這一時(shí)期，中央和地方在各自的目標(biāo)考量和約束條件下，具有完全不同的行為動(dòng)機(jī)：地方不想承擔(dān)“有所為”帶來(lái)的潛在治理后果，選擇被動(dòng)地等待中央指示，而且更多地將疫情視為地方內(nèi)部性問(wèn)題，希望在地方區(qū)域內(nèi)予以化解，避免事態(tài)擴(kuò)大化以引發(fā)輿論危機(jī)和中央問(wèn)責(zé)；中央則希望地方積極落實(shí)屬地責(zé)任，因而主要在總體層面上為地方提供方向指導(dǎo)和原則倡議，而并未對(duì)地方疫情防控工作的推進(jìn)方式、實(shí)施細(xì)節(jié)等作出具體規(guī)定。

此后，當(dāng)疫情迅速擴(kuò)散時(shí)，中央和地方都意識(shí)到疫情的嚴(yán)重性，地方努力采取各種“補(bǔ)救”措施，然而，疫情經(jīng)過(guò)前期的不斷積聚、擴(kuò)散和升級(jí)，已經(jīng)形成難以控制的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)鏈，地方常規(guī)化應(yīng)急處理的效果并不理想，促使中央選擇“接管”地方。中央基于防控疫情在更大范圍內(nèi)甚至全國(guó)暴發(fā)、最大限度地降低國(guó)家損失的考量，代替地方進(jìn)行決策，而此時(shí)的地方也希望借助于中央權(quán)威力量從而有效控制疫情、穩(wěn)定社會(huì)秩序。當(dāng)中央采取迅速有力的防控措施并及時(shí)更換地方主要領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，地方的行為目標(biāo)逐漸向中央靠攏，由自利性避責(zé)逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性作為。這一時(shí)期，中央和地方的行為動(dòng)機(jī)漸趨一致。由此，最短時(shí)間、最高效率、最小損失地控制疫情發(fā)展以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，成為中央和地方共同的奮斗目標(biāo)。當(dāng)?shù)胤綉?yīng)急狀態(tài)解除時(shí)，中央撤出地方，此后，二者的行動(dòng)目標(biāo)都轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟虘?yīng)急治理成效、避免疫情再次反彈。

(三)體制根源闡釋：央地關(guān)系調(diào)整的彈性空間與中央的主導(dǎo)地位

央地關(guān)系的模式選擇和結(jié)構(gòu)調(diào)整內(nèi)嵌于特定的國(guó)家治理體制之中，因此，國(guó)家特定的制度安排基本確定了央地關(guān)系變動(dòng)的軌跡、抉擇范疇及最終結(jié)果。制度層面預(yù)留的靈活調(diào)整空間與單一制結(jié)構(gòu)下的中央集權(quán)體制共同塑造了疫情防控下央地關(guān)系變化的動(dòng)力結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏輯。

一方面，央地關(guān)系具有一定的彈性調(diào)整空間?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第3條規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。這意味著相關(guān)權(quán)力主體可以根據(jù)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，與時(shí)俱進(jìn)地動(dòng)態(tài)調(diào)整央地關(guān)系，以保證央地關(guān)系的靈活性和適用性。

另一方面，中央在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行中占據(jù)主導(dǎo)地位。在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，地方政府的權(quán)力由中央政府授予，接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央與地方在科層體系內(nèi)部是上下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、決策者與執(zhí)行者的關(guān)系。中央不僅在省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部任免方面擁有絕對(duì)權(quán)力，還在很大程度上限制了省級(jí)政府的財(cái)政收支權(quán)，并以設(shè)定總體目標(biāo)、制定考核獎(jiǎng)懲制度等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)地方自上而下的權(quán)威式治理。

法律制度為我國(guó)央地關(guān)系的調(diào)整預(yù)留了彈性空間，而且單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)塑造了中央的主導(dǎo)地位，因此，具有高度權(quán)威的中央政府可以根據(jù)國(guó)家治理形勢(shì)變化對(duì)央地之間的權(quán)力和資源配置進(jìn)行相機(jī)決策：當(dāng)需要強(qiáng)化中央調(diào)控以打破地方主義時(shí)，就進(jìn)行中央集權(quán)；當(dāng)需要調(diào)動(dòng)地方積極性發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)時(shí)，就進(jìn)行適當(dāng)?shù)牡胤椒謾?quán)[11]。這種央地關(guān)系調(diào)整的彈性空間是國(guó)家治理體系靈活運(yùn)行的集中體現(xiàn)，可以有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的變動(dòng)性與不確定性。此外，中央對(duì)地方權(quán)限的調(diào)整可以通過(guò)“決定”“通知”“條例”等多種手段靈活實(shí)現(xiàn)，這些豐富的政策工具為我國(guó)央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了較多選擇，有助于確保中央始終對(duì)地方實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

此次疫情防控下央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，正是在地方突發(fā)非常規(guī)性重大危機(jī)且應(yīng)對(duì)能力有限的特殊情境下，中央根據(jù)國(guó)家應(yīng)急治理的現(xiàn)實(shí)需求作出的理性選擇。在疫情大規(guī)模暴發(fā)的緊急狀態(tài)下，不論是中央“接管”地方，還是中央“撤出”地方，都是中央根據(jù)疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)情況的緊迫性需要而對(duì)央地關(guān)系作出的臨時(shí)性調(diào)整，反映出中央在央地關(guān)系的構(gòu)造和調(diào)整中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，具有對(duì)地方權(quán)力“下放”或“收回”的自由裁量權(quán)。

三、疫情防控下央地關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整的成功經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新價(jià)值

疫情防控下央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，使中央與地方之間呈現(xiàn)出一種新的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在這一結(jié)構(gòu)安排下形成的疫情防控模式，成為我國(guó)疫情防控工作取得重大成就的根本保障。我國(guó)在此次央地關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整中形成了獨(dú)具特色的疫情防控經(jīng)驗(yàn)，充分彰顯了國(guó)家應(yīng)急治理的制度性優(yōu)勢(shì)，不僅對(duì)我國(guó)未來(lái)應(yīng)急治理中的央地關(guān)系選擇具有重要的創(chuàng)新意義，而且對(duì)處于“抗疫”關(guān)鍵階段的世界其他國(guó)家的央地關(guān)系調(diào)試與創(chuàng)新具有重要的參考價(jià)值。

(一)中央臨時(shí)“接管”地方，創(chuàng)新非常規(guī)重大危機(jī)的有效治理方式

在此次疫情防控的關(guān)鍵階段，我國(guó)央地關(guān)系在權(quán)力分配方面作出了重要的調(diào)整與創(chuàng)新，即中央由“幕后”走向“臺(tái)前”，臨時(shí)“上收”地方的應(yīng)急指揮權(quán)，直接負(fù)責(zé)湖北省疫情防控的指揮與決策。在地方常規(guī)化應(yīng)急治理中，面對(duì)地方能夠獨(dú)立解決的一般性危機(jī)，中央無(wú)須干預(yù)和介入，只需給出方向指導(dǎo)和原則倡議，并充分發(fā)揮地方在危機(jī)治理中的自主性功能即可，然而，當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生非常規(guī)重大突發(fā)事件，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方自主應(yīng)對(duì)能力時(shí)，中央務(wù)必以國(guó)家大局為重，打破屬地管理的刻板常規(guī)，根據(jù)地方應(yīng)急治理的現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)進(jìn)行權(quán)力調(diào)整。在此次疫情防控中，中央臨時(shí)“上收”湖北省地方應(yīng)急指揮權(quán)，正是根據(jù)當(dāng)?shù)匾咔閲?yán)重程度及地方的有限治理能力作出的理性選擇。

實(shí)踐表明，“中央全權(quán)接管”的治理模式在湖北省疫情防控過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵性乃至決定性作用。一方面，中央幫助湖北省構(gòu)建了內(nèi)部疫情聯(lián)防聯(lián)控的科學(xué)防控體系，并橫向打通了地方政府間的溝通渠道，動(dòng)員多省力量共同支援湖北；另一方面，中央通過(guò)建立賞罰分明的“戰(zhàn)時(shí)”考核評(píng)價(jià)制度，避免部分地方官員將常規(guī)治理中形成的思維慣性和路徑依賴，如形式主義、官僚主義、信息過(guò)濾性傳遞等延伸到危機(jī)治理中，從而為湖北省疫情防控構(gòu)建了“政府行動(dòng)有力、官民上下一心”的有利格局。

“中央全權(quán)接管”的應(yīng)急治理模式是國(guó)家應(yīng)急管理體制的一次重大創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)未來(lái)應(yīng)對(duì)地方非常規(guī)重大突發(fā)事件具有重要的借鑒意義。當(dāng)?shù)胤皆庥鲋卮笪C(jī)且無(wú)力自主解決時(shí)，中央臨時(shí)“上收”地方應(yīng)急指揮權(quán)，居于地方危機(jī)治理的核心位置，全權(quán)掌握地方在危機(jī)治理中的人員組織、資源調(diào)配、戰(zhàn)略決策、信息傳輸?shù)日綑?quán)力與非正式權(quán)力，能夠有效規(guī)避由于層級(jí)體系傳遞造成的“信息失真”“信息延誤”等治理弊端，減少地方與中央之間的目標(biāo)沖突和相互推諉，既能提升中央危機(jī)決策的精準(zhǔn)性與有效性，又能確保地方高效地貫徹落實(shí)中央政策。與此同時(shí)，一定程度的權(quán)力集中有利于在短時(shí)間內(nèi)快速集聚大量資源，為地方危機(jī)治理提供強(qiáng)大的外在支援，是有效彌補(bǔ)地方應(yīng)急治理能力不足的重要方式。需要指出的是，緊急時(shí)期的收權(quán)僅僅是一種暫時(shí)性、權(quán)宜性的選擇，央地權(quán)力關(guān)系會(huì)隨著地方危機(jī)的化解而逐漸回歸到常態(tài)化運(yùn)行軌道，這恰好體現(xiàn)出我國(guó)央地之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)與國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要之間的相互適應(yīng)性。而且，這種權(quán)力變動(dòng)更多地局限于地方的應(yīng)急指揮權(quán)，央地之間一般性的財(cái)權(quán)、事權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)劃分等并未發(fā)生改變，也不會(huì)對(duì)地方日后的常態(tài)化治理造成實(shí)質(zhì)性影響。

(二)中央領(lǐng)導(dǎo)下地方政府間幫扶模式，有效分散中央的應(yīng)急治理壓力

在重大危機(jī)治理中，單個(gè)地方政府在資源整合、人員調(diào)度、組織協(xié)調(diào)等方面的功能較為有限，難以具備達(dá)成目標(biāo)所需要的全部條件，往往需要借助上級(jí)組織進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；通過(guò)聚合多方的支援力量，構(gòu)建資源橫向配置的互助合作機(jī)制，形成應(yīng)對(duì)危機(jī)的強(qiáng)大合力。在此次疫情防控中，在習(xí)近平總書(shū)記“疫情防控要堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋”[12]重要思想指導(dǎo)下，我國(guó)建立了中央領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府間互助救援模式。這種救援模式是在中央統(tǒng)一安排下構(gòu)建的、以地方政府為主體的應(yīng)急治理模式，不僅形成了數(shù)萬(wàn)人跨省大調(diào)動(dòng)的龐大救援規(guī)模，在橫向政府間建立起龐大的組織救援網(wǎng)絡(luò)，還融合了中央統(tǒng)一調(diào)度、對(duì)口支援、任務(wù)分解、監(jiān)督考核等治理因素，圍繞“結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組”等三個(gè)方面內(nèi)容展開(kāi)“跨界合作”機(jī)制[13]。并憑借中央強(qiáng)大的權(quán)威和有效的治理方式，充分激發(fā)各省對(duì)口支援湖北的積極性，最終開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互為呼應(yīng)、整體運(yùn)行的地方政府間互助救援體系。

面對(duì)湖北省嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)，在中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度下，形成了“一省支援一地市”的科學(xué)安排。一方面，在各省份對(duì)口支援湖北的組織框架中，中央是決策中樞，負(fù)責(zé)對(duì)口支援決策的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌全局，將對(duì)口支援的政策任務(wù)和工作責(zé)任落實(shí)到各個(gè)省份，并實(shí)時(shí)監(jiān)督和考核各地方政府的政策執(zhí)行效果，為各省對(duì)口支援湖北省應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情提供了堅(jiān)固的政治保障；另一方面，隨著中央對(duì)口支援任務(wù)的下達(dá)，各馳援省份將其視為“政治任務(wù)”與“光榮使命”來(lái)積極貫徹落實(shí)，通過(guò)層層分解與下放中央分派的政策目標(biāo)，各省迅速調(diào)配醫(yī)療人員和物資支援湖北。中央領(lǐng)導(dǎo)親自“坐鎮(zhèn)”湖北，進(jìn)一步促進(jìn)了各省在此次對(duì)口支援活動(dòng)中普遍實(shí)行透明且高效的行動(dòng)。這種自上而下安排的對(duì)口支援，促使中央與地方之間形成目標(biāo)統(tǒng)一、責(zé)任明確、指揮有方、執(zhí)行有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的救援體系，對(duì)于疫情防控起到了決定性作用。

疫情防控成效表明，中央統(tǒng)籌安排下形成的地方政府對(duì)口支援模式是及時(shí)且有效的，能夠保證中央政府在短時(shí)間內(nèi)組織和動(dòng)員其他地方政府迅速支援危機(jī)核心區(qū)，通過(guò)橫向政府間合作共同分擔(dān)危機(jī)應(yīng)對(duì)的壓力，快速提升危機(jī)核心區(qū)的應(yīng)急治理水平。這種地方政府間的對(duì)口救援機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中完善的央地應(yīng)急關(guān)系的必然要求。尤其是當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生非常規(guī)重大突發(fā)事件時(shí)，這種應(yīng)急治理模式有利于形成橫向政府間風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟慕换ソY(jié)構(gòu)，在一定程度上緩解重大危機(jī)治理責(zé)任過(guò)度頂端化、集中化的問(wèn)題，從而有效分散了中央的應(yīng)急治理壓力。

(三)央地之間良性互動(dòng)與有效協(xié)作，支撐國(guó)家應(yīng)急治理體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)

在疫情防控中，中央與地方之間不僅表現(xiàn)為科層權(quán)力體系內(nèi)部“命令與服從”的上下級(jí)關(guān)系，還體現(xiàn)出相互依賴、相互合作、相互滲透、相互促進(jìn)及相互協(xié)調(diào)的互動(dòng)關(guān)系。

一方面，通過(guò)充分運(yùn)用和發(fā)揮央地各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，形成央地互動(dòng)的整體效能。在此次疫情防控中，我國(guó)既充分發(fā)揮了中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)一指揮、有力決策及高效動(dòng)員的主導(dǎo)作用，也有效發(fā)揮了地方政策落實(shí)、信息搜集、資源供給的優(yōu)勢(shì)；中央借助地方實(shí)現(xiàn)人員調(diào)配和資源統(tǒng)籌，地方依靠中央把控疫情防控大局和方向，央地之間建立起“中央為主導(dǎo)，地方為主體”的良性互動(dòng)關(guān)系。例如，中央指導(dǎo)組負(fù)責(zé)全權(quán)指揮、駕馭復(fù)雜局面，地方積極服從指揮、協(xié)調(diào)配合，具體貫徹落實(shí)政策措施；在中央的主導(dǎo)和部署下，采用“一省包一市”的對(duì)口支援方式，各省積極響應(yīng)，迅速集中各自優(yōu)勢(shì)資源為疫情防控一線提供強(qiáng)大的人員、物資保障，并及時(shí)搜集本地疫情信息，為中央決策提供參考。

另一方面，中央與地方在疫情防控的各個(gè)環(huán)節(jié)并不是相互獨(dú)立的，而是進(jìn)行了有機(jī)的銜接、耦合與協(xié)作。中央主要在組織保障、目標(biāo)規(guī)劃、權(quán)責(zé)劃分、利益分配等方面對(duì)央地關(guān)系作出了協(xié)調(diào)與規(guī)劃。例如，中央及時(shí)更換決策不力的湖北省委和武漢市委主要領(lǐng)導(dǎo)，為湖北省疫情防控提供有力的組織保障；中央強(qiáng)化對(duì)地方的激勵(lì)與約束機(jī)制，將地方的行為選擇調(diào)整到與中央利益目標(biāo)相一致的方向上；中央及時(shí)將病毒檢測(cè)的權(quán)限“下放”到地方，縮短地方病患確診救治耗時(shí)，實(shí)現(xiàn)地方實(shí)情與中央信息的有效對(duì)接；中央積極向地方安排補(bǔ)助資金，明確央地之間的疫情防控財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制，主動(dòng)承擔(dān)支援一線、科技攻關(guān)、技術(shù)檢測(cè)等跨區(qū)域防疫支出等。

中央與地方通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同協(xié)作，在科層體系中逐步締結(jié)了一種相互信任、步調(diào)一致的互動(dòng)關(guān)系，建構(gòu)了中央與地方之間的協(xié)同治理體系。央地之間這種上下聯(lián)動(dòng)式的協(xié)作與互動(dòng)，改變了原有的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家應(yīng)急治理中央地關(guān)系的功能重塑，對(duì)國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)及優(yōu)化具有重要的借鑒意義。

(四)央地關(guān)系調(diào)整方式兼具靈活性與多樣性，彰顯國(guó)家應(yīng)急治理的韌性與彈性

在習(xí)近平總書(shū)記“因時(shí)因勢(shì)調(diào)整工作著力點(diǎn)和應(yīng)對(duì)舉措”[14]思想引領(lǐng)下，中央能夠根據(jù)疫情防控中不同階段的形勢(shì)變化適時(shí)作出精準(zhǔn)判斷和戰(zhàn)略部署，及時(shí)校準(zhǔn)靶向坐標(biāo)，使我國(guó)央地關(guān)系的調(diào)整呈現(xiàn)出靈活切換、多樣性并存的顯著優(yōu)勢(shì)，成為推動(dòng)疫情防控取得突出成效的重要驅(qū)動(dòng)力。

一方面，央地關(guān)系的變動(dòng)展現(xiàn)了危機(jī)狀態(tài)與常規(guī)化狀態(tài)的靈活調(diào)整與轉(zhuǎn)換。在常規(guī)化狀態(tài)下，央地關(guān)系的權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制保持基本平衡與穩(wěn)定。而在危機(jī)狀態(tài)下，國(guó)家應(yīng)急治理時(shí)間緊迫、情況復(fù)雜、任務(wù)繁重，加之公共危機(jī)的突發(fā)性、緊急性、共振性及不確定性，迫切要求中央與地方之間形成一種非常態(tài)下關(guān)系結(jié)構(gòu)，使其在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)揮出積極的功能和優(yōu)勢(shì)。在此次疫情防控的關(guān)鍵階段，中央以“入駐”和“接管”的方式強(qiáng)化對(duì)湖北省的管控，構(gòu)建了“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的特殊央地關(guān)系模式；當(dāng)湖北省的疫情防控由應(yīng)急性超常規(guī)防控向常態(tài)化防控轉(zhuǎn)變后，中央又及時(shí)撤出地方，適時(shí)將自主權(quán)歸還地方。央地關(guān)系在不同治理情境中的主動(dòng)轉(zhuǎn)換，彰顯出我國(guó)央地關(guān)系架構(gòu)特有的靈活性優(yōu)勢(shì)。

另一方面，央地關(guān)系的變動(dòng)并非簡(jiǎn)單的“一刀切”，而是針對(duì)不同地方疫情防控形勢(shì)的嚴(yán)峻程度形成差異化的調(diào)整方式，呈現(xiàn)出“因地因時(shí)制宜”的多樣化格局。對(duì)于此次疫情防控的核心區(qū)湖北省，中央選擇“接管”地方，代替地方進(jìn)行應(yīng)急管理和決策；對(duì)于疫情相對(duì)較輕的其他省份，中央選擇在常態(tài)化央地關(guān)系的基礎(chǔ)上適當(dāng)強(qiáng)化中央統(tǒng)籌和督導(dǎo)，同時(shí)給予地方充分的、靈活的自主決策權(quán)。隨著各省疫情形勢(shì)的發(fā)展變化，中央及時(shí)調(diào)整與不同省份之間的關(guān)系。例如，當(dāng)湖北省疫情防控由應(yīng)急性超常規(guī)防控向常態(tài)化防控轉(zhuǎn)變時(shí)，中央選擇適時(shí)歸還地方?jīng)Q策權(quán)，恢復(fù)常態(tài)化的央地關(guān)系模式；當(dāng)黑龍江省和吉林省的疫情出現(xiàn)二次反彈時(shí)，中央及時(shí)派督導(dǎo)組加強(qiáng)對(duì)兩地疫情防控工作的指導(dǎo)與監(jiān)督。

疫情防控下央地關(guān)系的靈活性與多樣化調(diào)整，為我國(guó)有效應(yīng)對(duì)不確定的疫情防控形勢(shì)提供了重要保障。這一成功經(jīng)驗(yàn)提示我們，在國(guó)家未來(lái)常態(tài)化的應(yīng)急治理中，需要充分利用央地關(guān)系的彈性運(yùn)作空間，根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化，及時(shí)對(duì)央地關(guān)系架構(gòu)作出相應(yīng)的調(diào)整和謀劃，促進(jìn)央地制度優(yōu)勢(shì)與國(guó)家多樣化治理情境的有效融合，運(yùn)用靈活多樣的央地關(guān)系模式應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的沖擊。

(五)危機(jī)狀態(tài)下強(qiáng)化中央對(duì)地方管控，有效穩(wěn)定國(guó)家應(yīng)急治理秩序

危機(jī)形勢(shì)下強(qiáng)化中央集權(quán)既是維護(hù)國(guó)家安全的重要保障，也是一個(gè)國(guó)家能夠以較低成本渡過(guò)危機(jī)的最好措施。尤其是在超出單一地方政府范圍的重大突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急治理中，集中統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)更是發(fā)揮著不可替代的作用。

新冠肺炎疫情在全球大規(guī)模暴發(fā)后，如何通過(guò)央地關(guān)系的妥善調(diào)試，以合力控制疫情，成為諸多國(guó)家共同面臨的難題。我國(guó)中央政府反應(yīng)迅速、決策果斷、調(diào)度科學(xué)、防控有序，不僅在不同省份的疫情防控工作中發(fā)揮了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，還迅速“接管”了疫情核心區(qū)，以強(qiáng)大的組織力、號(hào)召力、動(dòng)員力、管制力幫助地方化解危機(jī)，使疫情在較短時(shí)間內(nèi)得到有效的遏制，維護(hù)了國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定及人心安定。反觀其他國(guó)家，尤其是一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家，面對(duì)疫情，雖然各國(guó)相繼進(jìn)入了某種形式的緊急狀態(tài)，但或者是中央政府應(yīng)對(duì)遲緩、漏洞百出，沒(méi)有及時(shí)對(duì)各地實(shí)施嚴(yán)密的管控，導(dǎo)致各地疫情蔓延；或者是分權(quán)協(xié)作型的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中央與地方間相互抗衡、互不配合，矛盾糾紛不斷，更多地呈現(xiàn)出一種討價(jià)還價(jià)的關(guān)系，最終導(dǎo)致中央決策久拖不決、決而不行、行而不力，各地相互搶奪醫(yī)療資源，疫情防控成效低下。一些地方甚至出現(xiàn)騷亂，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂不堪，并嚴(yán)重危害國(guó)民安全和社會(huì)穩(wěn)定。層級(jí)政府之間分權(quán)制衡的模式在國(guó)家常態(tài)化治理中能夠正常運(yùn)行，但在遭遇重大危機(jī)時(shí)，由于中央在許多環(huán)節(jié)上難以有效調(diào)控各地行為，地方各自為政、各行其是的空間較大，進(jìn)而導(dǎo)致疫情擴(kuò)散加劇，國(guó)家應(yīng)急治理陷入失控、失序、失衡的僵局中。

在此次疫情防控中，我國(guó)及時(shí)強(qiáng)化中央對(duì)地方的管控，避免地方陷入失序與混亂狀態(tài)，這一成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他國(guó)家的危機(jī)應(yīng)對(duì)具有重要的借鑒意義。在國(guó)家應(yīng)對(duì)重大危機(jī)時(shí)，為了維護(hù)國(guó)家整體利益，勢(shì)必要實(shí)現(xiàn)中央權(quán)力的適當(dāng)集中，通過(guò)出臺(tái)政策、法規(guī)、條例等方式，加強(qiáng)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，確保中央具備健全、高效的政治調(diào)控體系，使中央政令暢通、地方同心抗疫。對(duì)于危機(jī)狀態(tài)下的地方而言，為了獲得長(zhǎng)久穩(wěn)定的發(fā)展空間，需要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)和大局，增加對(duì)中央的信任感，主動(dòng)“上交”部分原屬于自身的應(yīng)急管理權(quán)力，由中央集中統(tǒng)一行使。在危機(jī)治理中，只有及時(shí)強(qiáng)化中央對(duì)地方的整合力與控制力，才能快速穩(wěn)定社會(huì)公共秩序、統(tǒng)一調(diào)配應(yīng)急物資、最大限度地保護(hù)民眾的生命健康安全。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)央地關(guān)系的建構(gòu)模式不是固定不變的，而是根據(jù)不同時(shí)代的環(huán)境特征進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與平衡。考察央地關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律與現(xiàn)實(shí)邏輯，是理解我國(guó)不同時(shí)期諸多治理現(xiàn)象和問(wèn)題的重要切入點(diǎn)。在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)因素交織疊加、不斷積累甚至集中顯現(xiàn)，各種突發(fā)性公共危機(jī)事件的動(dòng)態(tài)性、跨界性、復(fù)雜性、綜合性、不確定性逐漸增強(qiáng)，這就要求國(guó)家治理體系和治理能力既能夠有效應(yīng)對(duì)常態(tài)化問(wèn)題，也能夠經(jīng)得起“非常態(tài)”危機(jī)的考驗(yàn)。

立足于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代背景，考察疫情防控這一特殊任務(wù)情境下中央與地方政府間的關(guān)系結(jié)構(gòu)與互動(dòng)過(guò)程，解讀央地關(guān)系調(diào)整過(guò)程中折射出來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新價(jià)值，是對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中有益治理經(jīng)驗(yàn)的探索與總結(jié)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度和現(xiàn)實(shí)需要。在疫情防控期間，我國(guó)中央與地方之間建立了良好的關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制，一方面適應(yīng)了復(fù)雜多變的國(guó)家治理情境，增強(qiáng)了國(guó)家治理體制在特殊形勢(shì)下的回應(yīng)性和調(diào)適力，成為我國(guó)有效遏制疫情蔓延風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定國(guó)家秩序的重要制度保障；另一方面，反映出我國(guó)在應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)央地關(guān)系理論與實(shí)踐的一次重大創(chuàng)新，不僅對(duì)于國(guó)家未來(lái)應(yīng)急治理體系中進(jìn)一步優(yōu)化央地關(guān)系結(jié)構(gòu)和功能具有重要的借鑒意義，而且對(duì)目前正處于疫情防控攻堅(jiān)克難關(guān)鍵階段的其他國(guó)家具有積極的參考價(jià)值。