◎鄭方輝，梁偉達(dá)

1.華南理工大學(xué) 政府績效評價中心，廣州510640；2.廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧530004

政績考評作為組織管理的固有基因，旨在樹立政績導(dǎo)向、激勵干部作為、落實責(zé)任追究，提高管治的執(zhí)信力及公信力。有組織就有考評，政績考評兼具價值理性和工具理性，在我國政治生活中具有特殊功能，是國家治理現(xiàn)代化的重要推手。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[1]。政績考評包含組織考評和個人考評，在我國制度體制中，主要針對領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子，并成為黨政管理的重要標(biāo)尺。審視歷史，改革開放以來，我國政績考評歷經(jīng)多個階段，凸顯不同特色，考評導(dǎo)向及演進(jìn)路徑折射了黨和政府執(zhí)政理念的嬗變和飛躍，背后的行為邏輯在于以人民為中心，不斷適應(yīng)新的歷史重任，以政績考評構(gòu)筑國家的發(fā)展張力和管治的內(nèi)在動力。

一、問題提出與分析視角

(一)問題提出：40年政績考評路徑與邏輯審視

2020年10月，中共中央組織部頒布《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展政績考核的通知》，再次強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮政績考核“指揮棒”和“助推器”的作用，激勵和引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實中央決策部署。步入新時代，“質(zhì)量、效率、動力”變革既是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代化考評體系的核心要素。在理論上,政績考評受制于治理主題、層級互動[2]、制度安排[3]與民意回饋等因素影響，涉及中央、地方、公眾等多方主體。其中，中央與地方間的壓力下沉與對上履責(zé)的雙向交互呈現(xiàn)出整體與局部的內(nèi)在矛盾，地方與公眾間的橫向履責(zé)與問責(zé)構(gòu)成由外至內(nèi)的外生矛盾，這些矛盾的交織既形成考評的誘因與動力，又衍生出諸多現(xiàn)實問題。其一，在制度層面上，制度效力與權(quán)威性不匹配，剛性制度約束與激勵效應(yīng)發(fā)展不均衡[4]；其二，在執(zhí)行層面上，考評片面化、虛泛化，執(zhí)行更多依賴于管理文件，缺失規(guī)劃設(shè)計及法律權(quán)威；其三，在效果層面上，考評理念導(dǎo)向與目標(biāo)實現(xiàn)間存在偏差。應(yīng)對這些問題和矛盾，落實中央驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展政績考評的戰(zhàn)略部署，全面透視40多年來我國政績考評路徑，探究其演進(jìn)邏輯，對于進(jìn)一步明確及完善政績考評的理念、目標(biāo)、體系、機(jī)制等具有重要的現(xiàn)實意義和學(xué)術(shù)價值。因為有什么樣政績考評，就有什么組織導(dǎo)向和社會形態(tài)，歷史經(jīng)驗表明，政績考評路徑即社會發(fā)展的路徑，政績考評邏輯即執(zhí)政及國家治理的邏輯。

(二)分析視角：路徑依賴與結(jié)構(gòu)動能論

政績考評作為組織管理和國家治理的價值工具，置于歷史的坐標(biāo)中，本身具有清晰的路徑，同時呈現(xiàn)出某種路徑依賴的表征。其路徑依賴表明，歷史選擇對于系統(tǒng)變遷具有重大影響，“不去追溯制度的漸進(jìn)性演化過程，就無法理解今日的選擇”[5]。首先，路徑依賴是一種“鎖定”狀態(tài)的非規(guī)律、非線性的動態(tài)過程，可能表現(xiàn)為有效率、低效率或無效率；其次，早期偶然歷史事件會對系統(tǒng)發(fā)展軌跡產(chǎn)生一定影響，基于因果關(guān)系，發(fā)展軌跡對初始條件保有敏感性，并受小事件或偶然因素影響；最后，路徑依賴強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)變遷中的時間因素和歷史“滯后”作用，一旦達(dá)到某個臨界點(diǎn)，系統(tǒng)便進(jìn)入鎖定狀態(tài)，即出現(xiàn)報酬遞增、內(nèi)部正反饋及自增強(qiáng)現(xiàn)象[6]。透視我國制度體制的變遷，歷史因素成為路徑依賴的重要變量[7]。具體而言，一是政治因素。對于政績考評來說，服務(wù)于中心工作要求其必須依據(jù)國家戰(zhàn)略導(dǎo)向進(jìn)行調(diào)整并發(fā)揮功能，從而受制于頂層意識與制度效力的雙重鎖定，呈現(xiàn)“頂層牽引—考評調(diào)適”的路徑依賴特征。二是利益因素。在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于階段性飽和時，人的有限理性與較高的制度轉(zhuǎn)換成本強(qiáng)化了制度性“鎖定”。政績考評作為強(qiáng)化組織管理的工具，既依托于多種制度約束，使目標(biāo)分解產(chǎn)生“責(zé)任分擔(dān)效應(yīng)”，又將利益與履責(zé)行為掛鉤，使履責(zé)主體產(chǎn)生追求政績、尋求報酬遞增而形成合法性依賴，進(jìn)而形成內(nèi)部正反饋，以增強(qiáng)制度效力與組織管理。概言之，政績考評的演進(jìn)在歷史選擇下受“頂層牽引”與“履責(zé)效應(yīng)”的雙重鎖定。

政績考評鑄造結(jié)構(gòu)動能。為服務(wù)于宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，政績考評結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)上下聯(lián)動、內(nèi)外聯(lián)合的結(jié)構(gòu)關(guān)系，也即構(gòu)建“指導(dǎo)—執(zhí)行”關(guān)系、“履責(zé)—問責(zé)”關(guān)系、“激勵—約束”關(guān)系的行動框架。由此，結(jié)構(gòu)方法論為政績考評路徑變遷和行為邏輯提供了詮釋的視域。作為方法論，結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為，任何事物本質(zhì)上均以“結(jié)構(gòu)”為單元，呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)形式”，具有整體性、自調(diào)性及轉(zhuǎn)換性，主要表現(xiàn)為“整體論”與“關(guān)系論”。整體論強(qiáng)調(diào)整體對于部分具有邏輯上的優(yōu)先性，“只要價值有一個方面根植于事物和事物的自然關(guān)系，我們就可以從時間上追溯這個價值到一定地步”[8]；關(guān)系論強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為事物是由一連串相關(guān)事務(wù)組成的封閉結(jié)構(gòu)體系[9]，主體的行為動機(jī)由結(jié)構(gòu)間的相互關(guān)系決定。政績考評的層級結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為垂直的監(jiān)督問責(zé)，存在剛性約束效力，促使“壓力下沉”，形成“對上負(fù)責(zé)”的履責(zé)動機(jī)。結(jié)構(gòu)整體論旨在糾正過分關(guān)注局部而忽視整體聯(lián)系的“原子論”思維偏向。在政績考評體系中，整體性體現(xiàn)為考評所產(chǎn)生的效能應(yīng)服務(wù)于整體效能提升。

由此不難發(fā)現(xiàn)，政績考評演進(jìn)的路徑依賴源于頂層牽引，即現(xiàn)代化戰(zhàn)略的階段性需求與目標(biāo)責(zé)任分解要求組織管理必須“壓力下行”，結(jié)構(gòu)動能源于考評作為技術(shù)工具因履責(zé)問責(zé)而鑄造動能，并通過雙向反饋形成糾錯糾偏機(jī)制?！皬埩Α獎幽堋苯换プ饔檬球?qū)使政績考評不斷演進(jìn)的誘因與動力。

二、我國政績考評的演進(jìn)路徑與特點(diǎn)

(一)我國政績考評變遷的路徑及節(jié)點(diǎn)

有組織就有評價。改革開放以前，以階級斗爭為綱的執(zhí)政理念強(qiáng)化了體制內(nèi)的政治敏稅性，對組織及干部的考評側(cè)重于政治忠誠，并逐漸形成以“激發(fā)政治覺悟”為導(dǎo)向的政治驅(qū)動型考評模式。20世紀(jì)80年代以來，作為社會主義現(xiàn)代化的重要議題，領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考評體系得以重塑、推進(jìn)及完善。以黨的綱領(lǐng)性文件為標(biāo)記，40多年來政績考評大體經(jīng)歷五個階段，呈現(xiàn)出鮮明的時代特征和歷史內(nèi)涵。

第一階段：基于“四位一體”的定性考評(從黨的十一屆三中全會到黨的十四大)。1978年，黨的十一屆三中全會明確了黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來，并實施全方位對外開放戰(zhàn)略。為適應(yīng)工作中心轉(zhuǎn)移，推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)，1979年11月，中組部制定了《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，首次提出干部考核應(yīng)從德、能、勤、績等四個方面進(jìn)行，堅持德才兼?zhèn)湓瓌t，強(qiáng)調(diào)“考績是考核干部的工作成績，主要看對現(xiàn)代化建設(shè)直接或間接所作的貢獻(xiàn)”，政績概念由此而來。1983年10月，中組部在《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》中指出，“現(xiàn)行的干部管理體制有許多方面已不能適應(yīng)新形勢的需要”，要求提拔干部必須經(jīng)過民主推薦和民意測驗環(huán)節(jié)，建立相應(yīng)的檢查、監(jiān)督制度。1988年，中組部頒發(fā)《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》，將實績納入年度考核，并系統(tǒng)闡明了考核目的、理念、內(nèi)容、程序、方法等行動方案，由此標(biāo)志著干部考核邁入科學(xué)化、規(guī)范化、制度化之路。

第二階段：以工作實績?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(黨的十四大到黨的十六大)。1992年，黨的十四大確立我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制?；趥鹘y(tǒng)的定性考評機(jī)制單一、標(biāo)準(zhǔn)宏觀、手段主觀、結(jié)果難以應(yīng)用等諸多弊端，為驅(qū)動改革目標(biāo)實現(xiàn)，1994年，黨的十四屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，明確提出“要全面考核干部的德、能、勤、績，注重考核工作實績”“制定科學(xué)的考核體系和標(biāo)準(zhǔn)，對工作實績進(jìn)行全面考核和準(zhǔn)確評價”。1995年2月，中組部出臺了《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣(市)委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子實績考核的通知》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》等文件，進(jìn)一步規(guī)范實績考核內(nèi)容，明確考核周期，并將工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等指標(biāo)納入考核重點(diǎn)。這一時期，政績考評將目標(biāo)和責(zé)任細(xì)化、分解、落實到具體部門及個人，形成了自上而下、層層分責(zé)的政績管理鏈條。有別于定性考評，量化政績考核的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)明確，并將干部晉升與GDP發(fā)展情況掛鉤，從而極大地調(diào)動了干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。

第三階段：科學(xué)發(fā)展觀政績考評(黨的十六大到黨的十八大)。2004年，黨的十六屆四中全會指出，要“抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標(biāo)準(zhǔn)”。2006年7月，中組部頒布《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》。2009年，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制的意見》，配套印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法(試行)》等三個試行辦法。這些文件明確了政績考評標(biāo)準(zhǔn)不再“以GDP論英雄”。在凸顯以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時，將環(huán)保節(jié)能、安全生產(chǎn)、增進(jìn)民生、社會穩(wěn)定等指標(biāo)納入考評體系中。同期，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，部分地區(qū)制定以“幸福指數(shù)”為標(biāo)準(zhǔn)的評價體系，如廣東省向社會咨詢“建設(shè)幸福廣東”與“廣東群眾幸福感”兩套評估體系?？茖W(xué)發(fā)展觀綜合考評凸現(xiàn)“以人為本”，體現(xiàn)指標(biāo)考評與民主評議相結(jié)合，強(qiáng)化民生、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展理念，提高公眾滿意度在考評體系中的權(quán)重。在這一時期，政績考評的制度化、科學(xué)化、民主化特點(diǎn)愈加顯著。

第四階段：法治評價、政府績效評價、預(yù)算績效評價等多元考評(黨的十八大以來)。首先，法治考評孕育于改革開放初期，起步于科學(xué)發(fā)展觀考評期[10]，經(jīng)歷了由“行政執(zhí)法評議考核”向“依法行政考核制度”的變遷[11]。2010年，國務(wù)院在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上出臺《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，明確要求科學(xué)設(shè)定依法行政工作考核指標(biāo)，將其納入各級政府目標(biāo)考核、績效考評體系中。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》，強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮考核評價對法治政府建設(shè)的重要推動作用”。其次，2011年，國務(wù)院批復(fù)監(jiān)察部牽頭成立全國政府績效管理部際聯(lián)席會議制度，并選擇8個地方政府和6個國務(wù)院部門開展政府績效管理試點(diǎn)工作。2012年，黨的十八大提出，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力、執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”，強(qiáng)調(diào)績效評價是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)樹立正確政績觀的根本要求。此后不久，為適應(yīng)新的環(huán)境要求，政府績效管理牽頭部門由監(jiān)察系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到中央編辦。最后，2017年，黨的十九大報告提出全面實施預(yù)算績效管理；2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《全面實施預(yù)算績效管理的意見》，旨在加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。事實上，此前財政部(2012年、2013年)先后出臺了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》等文件。這一時期的政績考評具有多元性與互補(bǔ)互證性，進(jìn)一步凸現(xiàn)滿意度導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)“價值理性”與“工具理性”的統(tǒng)一[12]，體現(xiàn)從“管理考核”向“治理評價”的轉(zhuǎn)型趨勢。

第五階段：推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展政績考評(黨的十九大至今)。黨的十九大報告指出，我國已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)加快構(gòu)建符合高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的考評體系。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，強(qiáng)調(diào)要完善干部考核評價機(jī)制，改進(jìn)考核方式，建立健全容錯糾錯機(jī)制。2019年，中組部修訂頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《2019—2023年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》，要求貫徹落實新發(fā)展理念，將滿足人民日益增長的美好生活需要的實際成效及履責(zé)情況等，作為考核干部實績的重要內(nèi)容，全方位、前瞻性地構(gòu)建考評體系。2020年10月，中組部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，強(qiáng)調(diào)要聚焦和優(yōu)化政績考核指標(biāo)，將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。

(二)我國政績考評演進(jìn)的主要特點(diǎn)

政績考評是一個不斷發(fā)展、不斷完善的動態(tài)過程，蘊(yùn)含發(fā)展的本質(zhì)，具有多維度價值，涉及“目標(biāo)—價值”“控制—選擇”“原則—意義”等國家治理的發(fā)展倫理。事實上，作為一個復(fù)雜系統(tǒng)上述的政績考評階段性劃分只是一種框架性、粗線條的單維度區(qū)分，但從考評的演進(jìn)路徑和規(guī)律來看，40余年我國政績考評呈現(xiàn)了較鮮明的特點(diǎn)。

1.考評理念的導(dǎo)向性。有什么樣的考核評價就有什么樣的組織行為，政績考評的價值屬性體現(xiàn)為考評的導(dǎo)航與指向功能。五個階段性考評呈現(xiàn)不同考評的理念導(dǎo)向，但均服務(wù)于當(dāng)時的中心任務(wù)。如改革開放初期的GDP導(dǎo)向、20世紀(jì)初科學(xué)發(fā)展觀導(dǎo)向、近年來推動高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向等，無不體現(xiàn)著與時俱進(jìn)的政績觀。

2.考評體系統(tǒng)一性。組織考評具有自上而下的垂直性，并且本身內(nèi)置了統(tǒng)一性要求。我國是單一制社會主義國家，重要的考評活動均由中央統(tǒng)一部署，并進(jìn)行頂層規(guī)劃，包括建立統(tǒng)一的考核評價體系和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)然，這種統(tǒng)一性具有相對性，各地各部門在統(tǒng)一考評體系下，可因地制宜地體現(xiàn)差異化和個性化，主要表現(xiàn)為技術(shù)層面和執(zhí)行層面的差異。

3.考評方式多樣性?？荚u方式即考評手段和具體做法。總體上看，不同階段考評呈現(xiàn)多樣性，主要表現(xiàn)為考評實施主體、評議主體及技術(shù)手段日趨多樣。體制內(nèi)考核愈加開放，引入外部實施主體、擴(kuò)大社會組織及公眾參與的程度愈來愈高，如推進(jìn)法治政府建設(shè)和依法行政考評引入社會評議，既強(qiáng)化量化考評的客觀性與科學(xué)性[13]，也有效提高了考評的公信力。

4.考評項目疊加性。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，政府服務(wù)及管理事務(wù)不斷擴(kuò)大，涉及政績考評的項目呈現(xiàn)疊加趨勢，有關(guān)考評內(nèi)容、指標(biāo)、周期等內(nèi)容相互重疊、相互關(guān)聯(lián)，甚至相互矛盾和牽制。如同一時期由不同部門主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)考評、幸?？荚u、平安考評、民生考評、環(huán)保考核、預(yù)算績效評價、法治評價等即反映了這種情況，存在重疊重復(fù)的現(xiàn)象。

5.結(jié)果應(yīng)用及問責(zé)的剛性與彈性?？荚u的激勵功能要求對考評結(jié)果進(jìn)行問責(zé)，從而提升問責(zé)的信度與效度。從某種意義上說，改革開放的成就與基于考評而產(chǎn)生的地方政府競爭，即所謂“晉升錦標(biāo)賽”密切相關(guān)。有兩種現(xiàn)象值得關(guān)注：一是以約束、激勵領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)行動而塑成“剛性”問責(zé)；二是基于科層制的層級性構(gòu)成了不平衡的官員問責(zé)結(jié)構(gòu)[14]，使問責(zé)的形式、強(qiáng)度“因人因時因地而行”而表現(xiàn)出“彈性”。

三、我國政績考評的演進(jìn)邏輯

改革開放以來，服務(wù)于強(qiáng)化組織管理及推進(jìn)中心工作，我國政績考評的理念導(dǎo)向、技術(shù)體系、體制機(jī)制等與時俱進(jìn)，雖然歷經(jīng)不同階段，呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，但變遷邏輯具有一致性。從運(yùn)行機(jī)理來看，蘊(yùn)含著自上而下的宏觀張力——方向引領(lǐng)的價值邏輯和目標(biāo)分解落實的責(zé)任邏輯；自下而上的微觀動力——鑄造動能的技術(shù)邏輯和糾錯糾偏的現(xiàn)實邏輯。

(一)宏觀張力：自上而下的方向引領(lǐng)和目標(biāo)分解

社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的長期性與階段性符合社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，從追求GDP最大化到驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展，政績考評演變之路本質(zhì)上是由不斷滿足社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求所決定，自上而下的宏觀張力體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本意志和舉國體制的動員能力。

1.價值邏輯：引領(lǐng)方向與制度規(guī)范。中國共產(chǎn)黨作為我國現(xiàn)代發(fā)展的決定性歷史力量與全部政治史[15]，是引領(lǐng)我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國戰(zhàn)略的根本支撐。政績考評作為檢驗黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治忠誠、政治擔(dān)當(dāng)、政治能力的重要標(biāo)尺，是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)根本意志、保持領(lǐng)導(dǎo)干部政治定力的工具?？荚u體系的統(tǒng)一性與導(dǎo)向性同樣體現(xiàn)出政治引領(lǐng)、服務(wù)于政治任務(wù)?；厮菖d國之路，展望強(qiáng)國規(guī)劃，現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略需求始終牽引著考評導(dǎo)向，并形成牽引效力。具體而言：

一是以發(fā)展理念牽引考評導(dǎo)向。發(fā)展理念具備戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性，是管全局、管根本、管長遠(yuǎn)的宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向。在不同時期下賦予新的戰(zhàn)略藍(lán)圖與政治目標(biāo)，與治理主體相匹配，牽引考評導(dǎo)向，塑造領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀，進(jìn)而形成不同的考評體系[16]。在改革開放初期，我國發(fā)展理念經(jīng)歷了由“革命”到“發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)發(fā)展生產(chǎn)力成為我國現(xiàn)代化發(fā)展的時代議題時，戰(zhàn)略側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長，理念逐步系統(tǒng)化為利益動機(jī)和貨幣倫理。追求更快的經(jīng)濟(jì)增長理念牽引了考評導(dǎo)向側(cè)重于GDP增長。當(dāng)粗放式經(jīng)濟(jì)增長弊端阻礙了現(xiàn)代化進(jìn)程時，協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展理念奠定了科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵，進(jìn)一步，基于國家治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需求，新發(fā)展理念要求政績考評追求高質(zhì)量發(fā)展的政績觀。

二是以制度規(guī)范考評執(zhí)行。無論從理論還是實踐層面，制度的建構(gòu)與變遷應(yīng)在政府績效管理的承受范圍內(nèi)[17],以制度改革促進(jìn)政府績效的持續(xù)提升并不是一蹴而就的，而是一個長期的基礎(chǔ)性工作。政績考評本質(zhì)上在于建構(gòu)政治價值與社會價值。政治價值意味著政績考評是一種制度供給，并且要求以制度的剛性約束和規(guī)范考評；社會價值源于人民群眾在不同時期下的需求與偏好，其塑成來自社會的制度需求，對制度變遷起到重要的推動作用。因此，戰(zhàn)略需求下的制度建構(gòu)與變遷，實際上也是約束、規(guī)范考評執(zhí)行以實現(xiàn)考評價值的過程。

2.責(zé)任邏輯：目標(biāo)分解與壓力傳導(dǎo)。在“金字塔”式的科層制組織體系中，政治任務(wù)與責(zé)任緊密相連。以目標(biāo)為導(dǎo)向的職責(zé)任務(wù)落實在不同層級、不同部門、不同成員之上，各級干部既是完成目標(biāo)任務(wù)的主體，也是承擔(dān)責(zé)任的主體。目標(biāo)的逐級分解是政治任務(wù)委托的過程，任務(wù)的落實則是責(zé)任產(chǎn)生的過程，受體制內(nèi)外不同層級與社會關(guān)系的影響，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在不同環(huán)境下扮演不同角色，也因此承擔(dān)了多重責(zé)任，接受多方監(jiān)督[18]。有別于西方國家，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的社會主義制度框架下，政黨政治與政府行政不存在兩分意義上的結(jié)構(gòu)性分離[19]，因此，政治、行政、法律責(zé)任既有區(qū)別，也彼此關(guān)聯(lián)。政治責(zé)任與目標(biāo)分解所授予的權(quán)力密切相連[20]，強(qiáng)調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)黨與國家組織原則，向中央與人民負(fù)責(zé)；行政責(zé)任強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)及工作人員在行政管理活動與組織系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)中履行相應(yīng)職責(zé)、承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；法律責(zé)任作為黨政干部責(zé)任追究的底線，對權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等行為依法處理。三方責(zé)任納入考評體系，形成對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治忠誠、履責(zé)水平、政治擔(dān)當(dāng)?shù)鹊目荚u標(biāo)準(zhǔn)。此外，受多種權(quán)責(zé)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響，多方主體參與考評是履行責(zé)任追究的必然要求。

以考評促履責(zé)，與問責(zé)制相匹配以驅(qū)動目標(biāo)的實現(xiàn)。如生態(tài)環(huán)境問責(zé)，將績效考評與問責(zé)制相結(jié)合，為責(zé)任追究提供充足支撐?！笆晃濉币?guī)劃將以節(jié)能減排為主的五項資源環(huán)境類指標(biāo)列為考評約束性指標(biāo)，要求各地區(qū)承擔(dān)保護(hù)各轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，嚴(yán)格實行績效考評與責(zé)任追究制，并在國務(wù)院配套制定的《單位GDP能耗考核體系實施方案》中明確將考評結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部晉升激勵掛鉤，使考評具備問責(zé)的制度效力，產(chǎn)生了自上而下的制度壓力和同級間的競爭壓力。又如“十三五”時期出臺的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確規(guī)定，國務(wù)院每年組織開展省級人民政府節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考評，將考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部考核中，并對未完成降能目標(biāo)者予以問責(zé)?？梢钥闯?，履責(zé)行為離不開考評引導(dǎo)，問責(zé)執(zhí)行離不開考評結(jié)果反饋，作為“目標(biāo)分解—責(zé)任落實”的重要引導(dǎo)與監(jiān)管手段，考評蘊(yùn)含的制度效力與激勵機(jī)制既是促成體制內(nèi)壓力下行的重要因素，也是確保目標(biāo)分解落實的重要保障，以此服務(wù)于不斷變革的中心工作。

(二)微觀動力：自下而上的動力生成和糾錯糾偏

政績考評問責(zé)履責(zé)是政治勢能“向上疊加”的過程。制度約束與激勵約束形成對領(lǐng)導(dǎo)干部行為的糾錯糾偏機(jī)制。自下而上的微觀動力是“問責(zé)效力”的條件反應(yīng)。

1.技術(shù)邏輯：履責(zé)問責(zé)與鑄造動能。就技術(shù)理性而言，政績考評中對目標(biāo)完成程度的多維度檢驗過程便是動能鑄造過程，驅(qū)動領(lǐng)導(dǎo)干部完成任務(wù)的動力機(jī)制源于縱向的“壓力型考評問責(zé)”與橫向的“社會評議”。

縱向“壓力型考評問責(zé)”自上而下，是現(xiàn)代科層體制功能發(fā)揮的保障條件，強(qiáng)調(diào)等級權(quán)威與執(zhí)行效率。以目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)建立的考評體系，立足于長期形成的注意力戴帽行為[21]，引入“責(zé)任—利益”連帶關(guān)系，從而創(chuàng)造出政府間全面競爭的機(jī)制，以維持上級權(quán)威性，激發(fā)地方能動地完成任務(wù)。政績考評的評判標(biāo)準(zhǔn)由上級規(guī)定，被考評對象的職業(yè)發(fā)展軌跡掌握在上級手中，這種考評關(guān)系呈現(xiàn)出權(quán)力上移、責(zé)任下沉的特點(diǎn)。由于掌握著下級晉升的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府為在競爭中贏得“晉升籌碼”，會依據(jù)上級的戰(zhàn)略導(dǎo)向及下達(dá)任務(wù)向下級施加更大的“指標(biāo)壓力”，而下級不論是基于“政治使命”還是受“政績追求”的驅(qū)動，在這種“高壓”之下必然盡力履行其應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)，這也是考評“指標(biāo)加碼、責(zé)任下移”的形成機(jī)理。壓力加碼與晉升綁定推動履責(zé)行為產(chǎn)生的過程也是動能生成的過程，即以體制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生指標(biāo)壓力向下問責(zé)所鑄造的“壓力型動能”為基，同激勵約束相捆綁鑄造的“激勵型動能”為引，塑成履責(zé)動能。這種將“目標(biāo)—責(zé)任—利益”三合一嵌入考評執(zhí)行的模式，既強(qiáng)化體制內(nèi)自上而下的單向度控制，增強(qiáng)執(zhí)行效率，也在執(zhí)行過程中逐級向上塑造履責(zé)動能，產(chǎn)生服務(wù)于宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的技術(shù)效能。

橫向“社會評議”機(jī)制源于“以人民為中心”的主旋律。在社會主義制度下，人民群眾對政府政績的認(rèn)可構(gòu)成了考評政績的合法性和國家治理根基。群眾組織具備極大的政治勢能，群眾評價政績能直接或間接地對領(lǐng)導(dǎo)干部或相關(guān)職能部門產(chǎn)生影響。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部是否實現(xiàn)了考評所賦予的社會價值，可以通過民生指標(biāo)與民意反饋等方式直接反映于考評中，產(chǎn)生民意“問責(zé)效力”。2020年11月，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》強(qiáng)調(diào)把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，即“民生三感”作為考評的重要標(biāo)準(zhǔn)，以此考察領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)行為是最好的詮釋。另一方面，公眾參與監(jiān)督與第三方評價，由于獨(dú)立于體制之外，能橫向制約政績考評的封閉性?！懊裨u官”“外評內(nèi)”的方式可以被看作借助社會勢能、以多視角檢驗領(lǐng)導(dǎo)干部與職能部門履責(zé)行為的試金石。引入第三方評價是對信息不對稱、權(quán)責(zé)不清等問題的有效約束，以實現(xiàn)垂直監(jiān)管與水平監(jiān)督、內(nèi)部控制與外部制約的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而產(chǎn)生“社會問責(zé)效力”。通過施加政治壓力、引入社會壓力的雙重約束，領(lǐng)導(dǎo)干部受到權(quán)利、權(quán)力的雙重監(jiān)督，必然強(qiáng)化其履責(zé)動能。

2.現(xiàn)實邏輯：標(biāo)桿管理與糾錯糾偏?？荚u本身具有糾錯糾偏的功能。政績考評依據(jù)國家戰(zhàn)略對價值、指標(biāo)、模式的調(diào)整，可以彌補(bǔ)干部自身適應(yīng)性不足產(chǎn)生的偏差。依托制度優(yōu)勢，以問題為導(dǎo)向，政績考評過程、體系及問責(zé)能補(bǔ)糾內(nèi)部產(chǎn)生的、與目標(biāo)偏離的誤差，具體體現(xiàn)為方向糾偏與行為糾錯。

一是方向糾偏，涵蓋目標(biāo)糾偏與權(quán)責(zé)再梳理。這里的目標(biāo)是針對各層級目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀。由于中心任務(wù)更多地以文件形式下達(dá)，統(tǒng)一性與原則性較強(qiáng)，在經(jīng)過多層級分解之后，層級目標(biāo)不可避免地會發(fā)生偏移或變異，甚至使政績觀產(chǎn)生偏離。因此，考評中體現(xiàn)中央意志的“硬性指標(biāo)”便成為約束層級目標(biāo)的方向標(biāo)桿，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的回應(yīng)性調(diào)適。這種調(diào)適建立在制度剛性約束與晉升評獎的激勵性之上，發(fā)揮考評“指揮棒”作用，促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。權(quán)責(zé)關(guān)系的再梳理源于體制內(nèi)權(quán)責(zé)關(guān)系紊亂。權(quán)責(zé)不清、職能重疊等問題會加劇庸政懶政怠政的風(fēng)險，弱化問責(zé)的權(quán)威性、規(guī)范性[22]。以結(jié)果為導(dǎo)向的政績考評具備執(zhí)紀(jì)問責(zé)所需的剛性約束指標(biāo)，使被評者的履責(zé)能力與獎優(yōu)罰劣掛鉤，將軟性問責(zé)變?yōu)椤皩嵸|(zhì)問責(zé)”[23]，增強(qiáng)問責(zé)的約束效力，以此糾正混淆的權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清各個層級、部門、領(lǐng)導(dǎo)干部間的履責(zé)方向與目標(biāo)。

二是行為糾錯，基于內(nèi)部、外部評價相統(tǒng)一的考評糾錯機(jī)制，體現(xiàn)為多元考評體系對領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)行為與創(chuàng)新行為的檢驗。單向度的目標(biāo)考評隱含決策及目標(biāo)的正確性，貫穿上級目標(biāo)的權(quán)威性與方向性，而一旦目標(biāo)偏移，政府的履責(zé)行為便會出現(xiàn)差錯，執(zhí)行力變?yōu)槠茐牧24]。多主體多維度評價立足于客觀現(xiàn)實，以標(biāo)桿為目標(biāo)，以指標(biāo)體系為技術(shù)工具，對領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)行為進(jìn)行評估、糾錯、激勵，填補(bǔ)“上級考評”的“視野盲區(qū)”，以滿足不同階段的戰(zhàn)略需求。對于領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新行為而言，由于存在“創(chuàng)新驅(qū)動”與“約束效力”的內(nèi)在矛盾，創(chuàng)新往往局限于上級文件的“字里行間”，難以落地。因此，融入“容錯空間”的糾錯機(jī)制應(yīng)建立在考評的指標(biāo)底線之上，以“剛性指標(biāo)”糾錯，以“彈性標(biāo)準(zhǔn)”激勵，獎勵敢于擔(dān)當(dāng)、敢于創(chuàng)新，懲罰不擔(dān)當(dāng)、不作為，以激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為的積極性與主動性。

四、驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展政績考評的趨向前瞻

政績考評是推動黨的事業(yè)與政府建設(shè)得以貫徹落實的“指揮棒”。“考什么”決定“干什么”，“怎么考”決定“怎么干”。在新時代進(jìn)一步完善和豐富政績考評的理念、體系及機(jī)制，有助于引導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。審視40多年來我國政績考評的演進(jìn)歷史，不難預(yù)見，兼具“價值理性”與“工具理性”政績考評將在我國國家治理現(xiàn)代化及推動高質(zhì)量發(fā)展中扮演不可缺失的角色。未來發(fā)展應(yīng)更加關(guān)注和重視以下問題：

(一)構(gòu)建以“民生三感”為導(dǎo)向的指標(biāo)體系

《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部的考評應(yīng)以人民的獲得感、幸福感、安全感為重要標(biāo)準(zhǔn)，從而賦予考評鮮明的價值導(dǎo)向。由此，圍繞“民生三感”構(gòu)建指標(biāo)體系具有前瞻性、現(xiàn)實性和迫切性。

(二)完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵與保護(hù)機(jī)制

應(yīng)以獎懲分明、獎優(yōu)罰劣激勵領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為，完善容錯糾錯機(jī)制。創(chuàng)新意味風(fēng)險，鼓勵擔(dān)當(dāng)在一定程度上緩解了“創(chuàng)新”與“約束”的內(nèi)在矛盾，為領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)留“試錯空間”。未來應(yīng)健全考評中領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新激勵機(jī)制，塑成領(lǐng)導(dǎo)干部“理念、擔(dān)當(dāng)、榮譽(yù)”一體化的內(nèi)生創(chuàng)新激活體系。

(三)進(jìn)一步培育及完善第三方評價市場

第三方評價具有超然性、專業(yè)性及公信力，擴(kuò)大群眾參與政績考評的廣度和深度既是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯，因為質(zhì)量是滿足需求的一組屬性[25]。為此，應(yīng)創(chuàng)造條件進(jìn)一步培育第三方評價主體，完善第三方評價市場。從發(fā)展趨勢來看，重點(diǎn)在于逐步開放評價權(quán)，激發(fā)第三方有序競爭。

(四)構(gòu)建數(shù)字化考評管理信息系統(tǒng)

在新發(fā)展格局下，動力、效率變革會加快信息的交互流動，增加信息不對稱等風(fēng)險因素。具備長久儲存、及時共享、不可偽造等優(yōu)勢的數(shù)字技術(shù)，能有效降低由信息層級流動帶來的失真、不對稱等現(xiàn)象?；诖?，將數(shù)字技術(shù)與考評系統(tǒng)相結(jié)合，建立績效信息管理系統(tǒng)與監(jiān)督體系將成為未來考評發(fā)展的趨勢。