岑智豐

（廣東科學中心 廣東 廣州 510006）

事業(yè)單位預算是單位為履行社會職能和服務社會大眾所編制的綜合財政計劃。目前，我國國有事業(yè)單位依舊使用財政部門預算，以財政部門預算的管理體系作為基礎的預算管理制度。由于財政管理改革不斷深化，國有事業(yè)單位在編寫預算、組織預算、實施預算、以及績效和考核決算等環(huán)節(jié)的許多問題逐漸顯露出來。

一、事業(yè)單位預算管理中存在的問題

（一）預算組織方面

一是預算管理文化氛圍有待改善。負責管理預算的工作人員管理意識薄弱，專業(yè)人員隊伍不足，對國家新制度、新政策的普及存在滯后性；二是預算管理和預算操作崗位組織機構(gòu)未設置或設置不合理，導致制定的預算方案不準確和不科學；三是未全面評估預算風險。四是部門預算數(shù)據(jù)未做到透明、公開。近年來，雖然事業(yè)單位依據(jù)《預算法》的要求公開了部門預算數(shù)據(jù)，但預算公開廣度和深度和民眾的心理預期有落差，部分仍停留在形式上。

（二）預算編制方面

1.預算編制流程不嚴謹。很多單位在部門預算編制時內(nèi)部規(guī)章制度沒有具體的要求和明確的審批流程，存在較大的隨意性，通常使用財務部門對單位各部門的經(jīng)費需求進行刻板的匯總就上報給財政部門，沒有使用科學的有效數(shù)據(jù)分類和收集、調(diào)研論證調(diào)研、嚴謹和有效的溝通、層層審核等流程。

2.編制方法不科學。在編制下年度部門預算時，大部分使用的是增量預算方法，通常以個人自身工作經(jīng)驗和職業(yè)判斷作為依據(jù)開展編制工作，缺乏考慮宏觀經(jīng)濟環(huán)境、沒充分考慮單位實際工作需求等，編制依據(jù)不全面，無法使用下年度工作新變化。

（三）預算執(zhí)行方面

部門預算管理的核心是事業(yè)單位預算執(zhí)行和調(diào)整，它們效果的運行是可以直接影響到實現(xiàn)單位，甚至是整個部門預算目標的關鍵，是實現(xiàn)年度決算的“底層建筑”。對單位預算計劃性的執(zhí)行力不強，對資金缺乏統(tǒng)籌的使用計劃，令單位預算進度緩慢執(zhí)行或者出現(xiàn)進度不均衡，經(jīng)常會出現(xiàn)年末突擊花錢現(xiàn)象。沒有有效、科學地全方位監(jiān)控，預算項目在執(zhí)行過程中對偏差不能及時進行有效的糾正，經(jīng)常出現(xiàn)沒有預算的支出、超出原有預算的支出。預算項目經(jīng)常申請調(diào)整，影響財政預算管理的嚴肅性和約束力。

（四）決算和績效考核方面

部門預算的最終環(huán)節(jié)是決算和績效考評。單位預算執(zhí)行的最終反饋是決算。

預算的統(tǒng)計口徑和決算的統(tǒng)計不一致，執(zhí)行預算的情況不能準確和全面地反映，令群眾對財政預算的嚴肅性存在質(zhì)疑。財務部門與其他業(yè)務部門缺乏有效溝通。財務部門負責的人員對會計信息刻板的“復制、粘貼”，沒有加以分析提煉；單位決算沒有縱觀全局的審核預算內(nèi)容、預算形式和預算方式，不適應現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展要求。沒有重點關注預算績效管理。對預算績效管理的使用沒有準確把握，只關注經(jīng)費的使用是否合法，但較少關注是否使用得當和有效。缺乏科學、完善的預算績效評價體系。還未能形成一個科學統(tǒng)一、方便人員操作的預算績效考評指標體系和評價標準。而且，最終考評的結(jié)果沒有配套的獎勵和懲罰機制，考評結(jié)果沒有利用得當。

二、完善事業(yè)單位預算管理的思考

事業(yè)單位的預算管理需要本單位各部門全面積極參與，除了財務部門，還包括業(yè)務部門、上級歸口部門等相關職能部門。預算管理是整合和優(yōu)化單位內(nèi)部資源的動態(tài)過程，需要全員、全部門、全過程參與。

（一）預算組織機制的優(yōu)化

首先，完善財務部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)溝通機制。一是單位內(nèi)部應該建立一個規(guī)范的部門間協(xié)調(diào)的預算制度。形成“資金管控為方式、緊密圍繞預算”的多個流程的協(xié)調(diào)機制，積極發(fā)揮財務部門、合同管理部門、采購管理部門、資產(chǎn)管理和項目管理的互相協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的多部門、多崗位體系，保證財政預算管理能夠在各部門分權(quán)的基礎上迅速、高效、充分的運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)預算全流程的協(xié)作；二是加強部門間的信息溝通，達到預算的歸口管理。由于歷史原因，事業(yè)單位的有些預算資金分散在每個獨立的業(yè)務處室或部門進行具體開展，若要完成一項工作往往需要各部門之間的協(xié)作。要解決這個問題就需要設立一個專職的歸口預算管理崗位部門，全面統(tǒng)籌負責部門內(nèi)部的協(xié)作和信息溝通，全權(quán)審核跨部門之間的業(yè)務和財政資金的支出。其次，建立科學有效、相互制衡、公平透明的事業(yè)單位預算原則，統(tǒng)籌考慮部門整體的預算管理狀況，負責預算管理的組織機構(gòu)應合理設置。通常，應包括預算監(jiān)察機構(gòu)、預算決定機構(gòu)、預算執(zhí)行機構(gòu)。另外，單位應該按照權(quán)責對等守則，依據(jù)單位自身整體預算的實際情況，設置獨立相互制衡的權(quán)限職責，設置科學的預算管理核心崗位。最后，建立內(nèi)部監(jiān)督的執(zhí)行預算機制。內(nèi)審機構(gòu)應該是整個監(jiān)督預算管理機制設立工作的重中之重，是完善預算全流程監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)之一。我國的事業(yè)單位很應該充分利用好組織內(nèi)部的審計效用，這個能幫助單位及時發(fā)覺在執(zhí)行預算中的存在哪些薄弱的環(huán)節(jié)和風控等重大問題，并及早對發(fā)現(xiàn)的問題進行完善。設置內(nèi)部審計部門應注意，一是保障審計部門的獨立性，不受其他業(yè)務部門的影響；二是提高內(nèi)部審計人員的專業(yè)性。

（二）設立預算績效評價制度

事業(yè)單位應該與時俱進地學習并熟練運用國際現(xiàn)行的績效學術(shù)和方法，融會貫通預算管理全部流程，設立以“全流程、多方位、準覆蓋”為原則的預算績效評價制度。首先，建立績效目標。我國現(xiàn)存的事業(yè)單位對國家資金的給付安排涉及的項目支出應該實行全部、完整的現(xiàn)代化有效的績效目標的管理。內(nèi)部各部門需要定期的編制、報送和準時更新績效目標執(zhí)行情況，合理地設置績效指標和目標數(shù)值。由于預算績效評價指標的效用是對財政績效的具體數(shù)值化、細致化，是財政績效考核的基層單位，是預算目標衡量實現(xiàn)程度的準繩。所以，事業(yè)單位切合實際，遵從可比性、重要性的原則設置預算績效評價制度。預算績效評價制度我們要依據(jù)實際情況分別設置根據(jù)部門職能的特性化指標和單位通用指標。部門職能特性指標就是指針對財政執(zhí)行部門的實際情況或具體經(jīng)濟職能進行設定，僅適用于各自的預算執(zhí)行部門。單位通用指標則是由各個財政預算指標組成，適用于社會所有企業(yè)和單位。其次，有效監(jiān)控績效目標是否實現(xiàn)。事業(yè)單位要根據(jù)預算過程中出現(xiàn)的情況，積極開展財政資金使用全流程追蹤和多方位的監(jiān)督，能夠及早糾正執(zhí)行偏差，實現(xiàn)最終財政預算目標。再次，建立和完善預算整體績效評價體系。事業(yè)單位設立的預算執(zhí)行監(jiān)督部門應依據(jù)單位所有預算資金年度總體績效目標完成情況，按照公正、公平、公開的原則開展預算績效評價。對比年初設定的績效考評目標，對預算績效進行完整的評價，出具專業(yè)的評價書面報告。

（三）優(yōu)化風險識評制度

事業(yè)單位應參考國外大型跨國企業(yè)成功案例，設立跨部門、有實權(quán)、全方面、專業(yè)的風險評估小組。風評小組的首要工作是收集預算管理風險信息。風險評估小組要及時收集與預算管理相關的風險原始信息，包括可能會對預算執(zhí)行造成影響的外部風險和內(nèi)部風險兩部分。外部風險包括社會政治、經(jīng)濟、法律等因素；內(nèi)部風險包括編制、組織、執(zhí)行、決算等風險。在此，風評小組可以參考利用文檔法、頭腦風暴法、德爾菲法、SWOT技術(shù)、流程圖法、工作分解結(jié)構(gòu)法等方式對信息進行收集，確保風險信息收集的充分且有效。其次，風評小組應該展開財政管理中的預算風險的識別。工作人員應該對在識別過程之中收集到的各類管理風險進行有效及早的識別和有效的分類，并且在分析的基礎上對造成風險的原因、風險的分類、風險可能造成的影響的廣度和深度進行量化，最終形成風險的優(yōu)先等級。最后，利用科學的理論對預算管理風險進行等級劃分。在此，可以采用頭腦風暴法、德爾菲法、魚骨圖、調(diào)查問卷等方法。

（四）建立預算管理信息系統(tǒng)

運用現(xiàn)代信息管理系統(tǒng)技術(shù)手段強化財政預算管理，將在單位執(zhí)行預算的工作人員的操作權(quán)限和流程完整嵌入單位Office Automation信息管理系統(tǒng)之中，并保證系統(tǒng)內(nèi)部每個ID的預算管理人員權(quán)力獨立且互不干擾，獨自操作且達到信息共享；另外，Office Automation信息系統(tǒng)之間允許進行業(yè)務協(xié)同工作，提升事業(yè)單位的工作人員辦事效率以及管理水平，加強預算業(yè)務執(zhí)行過程中的監(jiān)督和執(zhí)行結(jié)果的公開透明，實現(xiàn)財政資金管理的制度化和高度專業(yè)化。但我們注意到，每個事業(yè)單位所處的經(jīng)濟環(huán)境和條件不同。所以，每個單位若要建立各自的信息化預算管理系統(tǒng)應依據(jù)自身特點和財力，切忌盲目建設導致資源浪費。與此同時，也可以通過公開組招標等政府采購方式招聘外部專業(yè)的信息技術(shù)供應商。

（五）健全和完善預算執(zhí)行管理機制

預算執(zhí)行是指經(jīng)政府財政部門經(jīng)過法定審批程序 的預算具體實施過程，是令預算從紙上的計劃變?yōu)檎鎸嵉木唧w實施環(huán)節(jié)。預算的執(zhí)行環(huán)節(jié)是實現(xiàn)預算收支任務的重要步驟，也是整個預算管理工作的核心環(huán)節(jié)。因此，事業(yè)單位必須要健全和不斷完善預算管理執(zhí)行制度，保證在預算執(zhí)行的每個環(huán)節(jié)中，財務核算和經(jīng)濟業(yè)務的同步性，并且需要建立財務對預算批復后，實際執(zhí)行工作信息的反饋與驗證機制。

結(jié)束語：

綜上所述，事業(yè)單位部門預算工作實質(zhì)上不單單是一項財務專業(yè)性工作，它更涉及和具體反映到單位年度整體工作。如何完善事業(yè)單位預算管理的是一個值得我們永遠不斷思考的問題。因此，預算管理制度需要我們一起不斷規(guī)范和完善，因為它對事業(yè)單位工作的全面、順利開展和業(yè)務管理水平的全面提升發(fā)揮關鍵作用。我們應該充分和必須到意識新時代的預算管理的必要性和重要性，以科學的理論知識不斷完善每個環(huán)節(jié)，最終建立起一個公開透明、經(jīng)得起群眾監(jiān)督、全面規(guī)范的與時俱進的預算管理制度。