安亞倫

摘 要：國際學生流動是美國高等教育國際化最為顯著的標志之一。二戰(zhàn)后，美國國際學生流動政策歷經(jīng)了以“促進教育文化交流”到“培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家”，到“提升經(jīng)濟競爭力”，再到“兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)”為核心的發(fā)展階段。運用間斷—均衡理論分析政策變遷的邏輯，發(fā)現(xiàn)美國國際學生流動政策的變遷在漸進模式和間斷均衡模式下交替進行，政策壟斷的變化為政策變遷提供直接驅(qū)動力，政策圖景的變化是政策變遷的關鍵發(fā)生機制，政策議定場所的變化是引發(fā)政策變遷的重要條件。時下，我國政府既要保障來華留學教育政策的均衡發(fā)展，又要適時對其進行調(diào)整與改革;適當簡政放權，促進高校自主發(fā)展;重視留學教育質(zhì)量，提升院校綜合實力;弘揚中國傳統(tǒng)文化，增加其國際吸引力。

關鍵詞：國際學生流動;政策變遷;來華留學教育;高等教育國際化

美國大學自誕生之日起就具有國際化基因，國際學生流動不但可以擴大國家的世界影響力，也是促進社會、經(jīng)濟繁榮的重要武器。二戰(zhàn)后，美國憑借其發(fā)達的高等教育體系逐漸取代歐洲，獲得了學術產(chǎn)業(yè)的主導權。聯(lián)邦政府把高等教育國際化上升至國家戰(zhàn)略，美國的國際學生流動政策經(jīng)歷了“促進教育文化交流”“培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家”“提升經(jīng)濟競爭力”“兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)”四個發(fā)展階段，分步驟地完善了國際學生獎學金資助、國際化課程、留學簽證與留學服務政策?？梢哉f，美國大學的國際學生規(guī)模之所以能夠不斷擴大，成為美國高等教育國際化進程中最顯性的標志，很大程度上得益于聯(lián)邦政府在國際學生流動政策上的宏觀調(diào)控。自十八大以來，我國的來華留學政策發(fā)展進入提升和完善階段，政府出臺的來華留學生獎學金、留學簽證和就業(yè)方面的政策日趨成熟，取得了一定的現(xiàn)實成效。然而，在新形勢下，來華留學政策在實踐過程中仍然存在諸多問題，缺乏前瞻性、科學性和系統(tǒng)性，滯后于“一帶一路”倡議的發(fā)展思路。梳理美國國際學生流動政策的變遷歷程，把握政策變遷的時代特點，透視政策的變遷機制，可以為我國的來華留學政策發(fā)展提供建議。

一、間斷—均衡理論及其適切性

間斷—均衡理論（Punctuated-equilibrium Theory）起源于古生物學領域中的間斷—均衡說，該學說否定了達爾文的生物進化論，提出生物進化過程實際上是一種在長期穩(wěn)定的狀態(tài)中，穿插著爆發(fā)性的、重大的種族滅絕或替代的過程。1993年，美國政策學家弗蘭克·R·鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）與布賴恩·D·瓊斯（Bryan D.Jones）首次利用間斷—均衡說研究了美國公共政策制定中的間斷與均衡現(xiàn)象，由此提出政策變遷中的間斷—均衡理論。

（一）間斷—均衡理論的核心內(nèi)容

作為解釋政策變遷的理論工具，間斷—均衡理論既肯定了漸進主義范式在詮釋政策變遷過程中的重要作用，又肯定了政策在緩慢變遷過程中會突然發(fā)生爆發(fā)式的變遷，盡管這種變遷并不多見。[1]實際上，間斷—均衡理論中的“間斷”意味著政策發(fā)生大規(guī)模變遷，“均衡”則是回歸到漸進主義狀態(tài)中。在均衡時期，政策子系統(tǒng)被單一利益所主導，處理單一的問題，只會因環(huán)境的變化做出利益妥協(xié)和微小的政治行動，造成政策的緩慢變遷。在間斷時期，一個問題領域處于宏觀的政治議程中，任何客觀環(huán)境的細微變化都可能引發(fā)政策的重大變遷。美國政治和政策制定的許多領域，包括留學政策在內(nèi)，都曾發(fā)生過劇烈的變遷。間斷—均衡理論認為，政策的重要變遷與政策壟斷（Policy Monopoly）的建立與破壞、政策圖景（Policy Images）的變化、政策議定場所（Policy Venue）的變化有著較為直接的關系（見圖1）。[2]其中，政策壟斷是指在公共政策制定和發(fā)展的過程中，統(tǒng)治集團與聯(lián)盟等主要的政策參與者，通過構建一個相對封閉的政策子系統(tǒng)，以確保政策的變遷得以在漸進的緩流中進行。政策圖景研究政策如何被理解和討論，通常與政策信念和價值觀有關。政策議定場所則是針對某個問題作出權威性決策的制度性場所。[3]

（二）間斷—均衡理論的適切性

間斷—均衡理論在研究美國國際學生流動政策變遷中的適切性主要體現(xiàn)在三個方面：第一，美國國際學生流動政策的長期回顧揭示了漸進變遷和劇烈變遷都是其發(fā)展過程中的重要組成部分，間斷—均衡理論可以同時解釋政策過程中的穩(wěn)定性與間斷性。第二，美國國際學生流動政策的發(fā)展過程反映了政策壟斷的建立和破壞與政策變遷的聯(lián)系。在《富布賴特法》和《國防教育法》的變遷過程中，利益集團、國會和政府組成政策壟斷鐵三角，使政策處于均衡式變遷中，《國際教育法》和《美國愛國者法案》則體現(xiàn)了外部刺激造成政策壟斷的破壞，繼而引發(fā)政策的間斷。第三，美國國際學生流動政策的演變過程反映出不同政策圖景和政策議定場所對政策變遷產(chǎn)生的影響。

二、美國國際學生流動政策的變遷軌跡

二戰(zhàn)是美國國際學生流動政策的重要分水嶺，二戰(zhàn)后的美國一躍成為世界上科技和經(jīng)濟最強國，其高等教育也從世界高等教育的邊緣飛躍至中心，以提供優(yōu)質(zhì)和多元化的教育占據(jù)了國際知識體系的主導地位。歷經(jīng)70多年的浮沉，如今的美國大學已經(jīng)完成了破繭成蝶的蛻變，發(fā)展成為世界一流大學的代表，這與二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府的國際學生流動政策推動有著密不可分的關系。根據(jù)《富布賴特法》、《國防教育法》第六章、《國際教育法》和《美國愛國者法案》四個法案出臺的關鍵節(jié)點，把美國國際學生流動政策演變過程劃分為四個階段。

（一）以促進教育文化交流為核心的政策階段

二戰(zhàn)后初期，美國在文化滲透上強烈的使命感成為影響國際學生流動政策的重要因素。1946年8月，美國國會通過了由參議員詹姆斯·W·富布賴特（James W.Fulbright）提出的《富布賴特法》（Fulbright Act），授權通過成立基金的方式，將美國二戰(zhàn)后向歐洲國家出售剩余戰(zhàn)備物資所得的款項用于為有意愿前往美國大學就讀的國際學生提供交通出行上的資助，該法案還授權設立了外國獎學金委員會（J.William Fulbright Foreign Scholarship Board，簡稱FFSB）監(jiān)督教育交流項目的實施。[4]最初的《富布賴特法》主要有兩個特征，一是沒有要求國會直接撥款，只是提出授權將剩余資產(chǎn)處置所產(chǎn)生的貨幣用于與擁有美國戰(zhàn)后剩余物資的國家進行教育交流活動，不涉及任何以犧牲國內(nèi)教育為代價支持國際教育的條款，體現(xiàn)了政策制定者超高的政治策略。二是對參與國每年提供的貨幣總額或貨幣信貸進行了額度限制，且為美國學生提供交通費、學費、生活費和與學術活動相關的費用等，但只為國際學生提供交通費，不包括其他費用，體現(xiàn)了該法案初期美國利益優(yōu)先的原則，在資助對象和資助范圍上具有局限性。

由于教育交流的對象最初只限于擁有美國戰(zhàn)后剩余物資的國家，造成富布賴特計劃的實施對象頗為局限，美國國會又于1948年通過了由參議員亞歷山大·H·史密斯（Alexander H.Smith）與卡爾·E·蒙特（Karl E.Mundt）聯(lián)合提交的《美國信息與教育交流法》（United States Information and Educational Exchange Act），又稱《史密斯—蒙特法》（Smith-Mundt Act）。作為《富布賴特法》的補充，《史密斯—蒙特法》在美國與其他國家互惠互利的前提下，擴大了國際學生、教師、學者等的交流范圍，將項目延展到租賃國以外的國家，批準以最低限度出售剩余戰(zhàn)備物資所得資金開展教育交流活動，外幣可以用于支付國際學生到美國的交通費用，并新增美元外匯條款，解決了原項目資金不足的問題。

我們不難得出結(jié)論，這一階段的《富布賴特法》和《史密斯—蒙特法》在文化教育層面配合了“馬歇爾計劃”（The Marshall Plan）和“第四點計劃”（Point Four Program）的對外援助政策方針，通過與其他國家進行有選擇的教育文化交流活動，輸出美國的文化價值觀，利用教育手段培養(yǎng)未來領袖的親美情結(jié)，達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的政治目的。

（二）以培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家為核心的政策階段

1957年10月，前蘇聯(lián)第一顆人造衛(wèi)星“斯普特尼克1號”（Sputnik-1）的成功發(fā)射不僅打破了美國一向在科技領域的自我沉醉感，更是改變了美國國家利益的內(nèi)涵。1958年，美國出臺的《國防教育法》（National Defense Education Act，簡稱NDEA）中赤裸裸地表達了留學教育應該從國家利益出發(fā)，通過外語研究和區(qū)域研究應對國際挑戰(zhàn)的核心思想，高等教育也因為與國防安全的緊密聯(lián)結(jié)而得到巨額的聯(lián)邦資助資金。NDEA第六章“語言發(fā)展”（Language Development）部分授權教育署專員以簽訂合同的方式在美國高校設立現(xiàn)代外語中心，用于培養(yǎng)聯(lián)邦政府亟需的外語（阿拉伯語、漢語、日語、印度語、葡萄牙語和俄語）人才，還授權對應用這些語言的區(qū)域和國家的歷史、政治學、經(jīng)濟學、社會學、地質(zhì)學和人類學等必要領域進行研究。[5]NDEA的出臺標志著留學教育不再僅僅是各州政府的事情，聯(lián)邦政府正式將留學教育與國防安全聯(lián)系起來。至此，聯(lián)邦政府的國際學生流動政策發(fā)生了大角度轉(zhuǎn)變，國防安全成為重中之重。

進入20世紀60年代，亞、非、拉地區(qū)掀起的民族獨立與解放狂潮導致了新興國家的出現(xiàn)，形成權力的真空地帶，引發(fā)蘇、美兩大陣營對這些國家的爭奪。1961年，美國國會通過了《教育與文化交流法》（Mutual Educational and Cultural Exchange Act），又稱《富布賴特—海斯法》（Fulbright-Hays Act）。在《富布賴特法》的基礎上，新法案擴大了原有教育交流活動規(guī)模和資金使用范圍，授權以美元和外幣為富布賴特計劃提供資金來源，打破了將富布賴特計劃與外幣掛鉤的枷鎖，為富布賴特計劃的長期發(fā)展提供了物質(zhì)保障。此外，新法案免除了受助人從美國組織、機構或外國政府和基金會獲得資助的稅收，放寬了他們在美國的工作許可，為短期訪美的外國學生和教師提供貨幣兌換服務，還史無前例地給他們的家屬發(fā)放與本人相同類型的簽證。這段時期與接收國際學生有關的政策還有1966年通過的《國際教育法》（International Education Act，簡稱IEA）。IEA授權衛(wèi)生、教育與福利部（Department of Health，Education and Welfare，簡稱DHEW）部長對國際教育撥款，加強高等教育機構或相關機構的高級國際研究中心的設立和運行，同時將研究生的國際教學計劃拓展到本科階段。此外，IEA還試圖促成聯(lián)邦政府對留學教育進行長期和穩(wěn)定的資助，并鼓勵聯(lián)邦政府和大學以外的機構進行與留學教育有關的教育活動。[6]

從1946年到1966年的二十年中，美國國際學生流動政策的發(fā)展進入“騰飛階段”。由于大量注入的公共和私人資金，加之受到政府和企業(yè)決策者的政策鼓勵，美國大學在高等教育領域的教育交流項目、人員和專業(yè)知識達到前所未有的程度。雖然在約翰遜總統(tǒng)的極力推動下，IEA在國會內(nèi)部好評如潮并通過了立法程序，但國會立法委員會認為聯(lián)邦政府已經(jīng)為教育援助投入了過多資金，加之受到國內(nèi)民權運動與國外越南戰(zhàn)爭的影響，IEA最終成為“一紙空文”。

（三）以提升經(jīng)濟競爭力為核心的政策階段

IEA撥款失敗后，美國國際學生流動政策進入較長時間的均衡發(fā)展期。國內(nèi)經(jīng)濟困境、水門事件加之在越南戰(zhàn)場的失敗使美國重新陷入孤立主義，聯(lián)邦政府對參與國際教育事務缺乏興趣，在接收國際學生政策上沒有任何積極性舉措，已經(jīng)實施的政策也面臨重重困境。由于來自聯(lián)邦政府和私立基金會資金的減少，美國大學的留學教育發(fā)展一度處于“原地踏步”狀態(tài)，許多有關留學教育的計劃被束之高閣。另一方面，在經(jīng)歷了50年代后期到60年代的迅速發(fā)展后，70年代初的美國高等教育面臨著學生數(shù)量減少、資金入不敷出的危機，幾乎每一家媒體都認為美國的高等教育處于財政不景氣之中。[7]不斷惡化的財政條件迫使高校一方面努力控制支出，一方面尋找新的資金來源。美國的大學和學院開始依賴于地方政府而不是聯(lián)邦政府或基金會的資助，積極參與到國際學生的接收中。

進入80年代后，隨著教育全球化的不斷深入，美國的大學和學院逐漸擺脫了對聯(lián)邦政府的政策依賴，成為聯(lián)邦政府在國際學生流動政策停滯時期的主要執(zhí)行者。1988年，美國州立大學與贈地學院協(xié)會（National Association of State University and Land-Grant College）在《為了90年代美國大學和國際事務就國際教育優(yōu)先選項致新一屆政府的聲明》（Statement to the New Administration on International Education Priorities for the 1990s.U.S.Universities and World Affairs）中明確指出，發(fā)展留學教育，擴大國際學生交流，應該是美國公立教育機構的優(yōu)先發(fā)展事務。[8]與此同時，美國大學也逐漸意識到單純依靠聯(lián)邦政府的幾個法案推動國際學生流動是遠遠不夠的。因此，一些有條件的大學，尤其是研究型大學，紛紛采取措施對大學的留學教育進行專門化管理，推動大學課程的國際化，為更多的國際學生提供教學和實踐的機會。例如，耶魯大學（Yale University）就在60年代末成立了國際與區(qū)域研究委員會，負責協(xié)助國際關系研究的工作。美國賓夕法尼亞州州立大學（Pennsylvania State University）在70年代末設立了學生事務副校長辦公室，負責管理國際學生的事務。[9]

正因如此，美國的國際學生接收工作在政策和管理方面的不利局面下得以持續(xù)有效地推進，高校的國際學生數(shù)量在總體上穩(wěn)中有升（除了1971-1972學年3.2%的負增長）。1971-1972年度，在美國高校的國際學生數(shù)量為140126人，1979-1980年度達到286343人，增長了一倍多。此后的二十年中，國際學生數(shù)量發(fā)展的大趨勢是小幅增長，雖有起伏，但總體上幅度不大，顯示出一定的穩(wěn)定性。

（四）以兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)為核心的政策階段

“911”事件預示著美國地理安全時代的終結(jié)，在小布什總統(tǒng)的圍堵戰(zhàn)略下，美國發(fā)動了反恐戰(zhàn)爭，不僅要從內(nèi)部掃除潛在的威脅，也試圖將所有潛在的安全風險拒之門外?！?11”事件后的四個月中，國會幾乎把全部注意力都放在防止外來移民突破美國安全防線的議題上，在通過的24項新法案中，對接收國際學生影響最大的就是2001年10月出臺的《美國愛國者法案》（USA PATRIOT Act）。該法案授權移民規(guī)劃局全面啟動“學生與訪問學者信息系統(tǒng)”（Student and Exchange Visitor Information System，簡稱SEVIS），對每名赴美留學生和訪問學者進行電子監(jiān)控與追蹤，并對所有違反簽證規(guī)定的國際學生進行清理。2002年5月，小布什又簽訂了《加強邊境安全和簽證入境改革法》（Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act），更為詳細地規(guī)定了國際學生簽證的流程，旨在強化對赴美留學人員的跟蹤。

“911”事件后，美國聯(lián)邦政府為保障國土安全相繼出臺的一系列緊縮政策一度對國際學生流動政策的發(fā)展造成了負面影響。但事實表明，“911”事件并沒有對美國的國際學生流動政策造成持續(xù)性影響，聯(lián)邦政府很快意識到限制人才流入對其經(jīng)濟發(fā)展、科技研究及國際地位的沖擊。為了再次加入世界留學市場競爭，重塑美國在國際學生心中的形象，改變國際留學人員數(shù)量不斷下降的局面，美國參議院在《2006財政年衛(wèi)生、服務和教育機會法案修正案》（Amendments to Health，Services and Education Opportunity Act for Fiscal Year 2006）中提出，重新調(diào)整赴美留學生簽證制度和發(fā)放標準，加快人員排查速度，改進危險人員識別的方法，加強對SEVIS的管理和使用效率，美國接收國際學生政策回歸理性。

2008年金融危機后，美國的國際學生流動政策與國家安全和經(jīng)濟力量有機結(jié)合起來，吸收優(yōu)質(zhì)人才為我所用逐漸內(nèi)化為美國國際人才戰(zhàn)略的潛在核心原則。為搶占國際高新技術人才，重振美國經(jīng)濟，民主黨和共和黨參議員于2012年5月共同提交了《創(chuàng)業(yè)法案2.0》（Start-Up Act 2.0），提議為在美國大學取得STEM碩士和博士學位的國際學生提供新的STEM簽證（EB-6），使他們可以獲得綠卡并留在美國創(chuàng)業(yè)，進而為美國創(chuàng)造更多的工作崗位。同年11月，眾議院通過《STEM就業(yè)法案》（STEM Jobs Act），取消多元化移民簽證（Diversity Immigrant Visa），重新分配5.5萬張綠卡給美國大學STEM相關領域畢業(yè)的國際學生。[10]2015年的《美國國家安全戰(zhàn)略》和2017年的《2017高技能職業(yè)移民誠信與公平法案》（High-Skilled Integrity and Fairness Act of 2017）也能很好地反映出新形勢下美國發(fā)展留學教育的邏輯。每年吸引全球最優(yōu)秀的學生，繼續(xù)吸引世界上任何角落的移民，擴大國際交流與合作，從不斷增長的勞動力和充滿活力的多元化經(jīng)濟中受益，將成為美國保持國際領導地位和國家活力的重要舉措。

三、間斷—均衡理論視角下美國國際學生流動政策的變遷邏輯

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府開始關注留學教育，從“促進教育文化交流”到“培養(yǎng)外語人才和區(qū)域研究專家”，到“提升經(jīng)濟競爭力”，再到“兼顧國土安全和精英人才培養(yǎng)”，聯(lián)邦政府通過出臺一系列的國際學生流動政策，建立了較為完善的國際學生接納和培養(yǎng)體制，對其高等教育國際化進程產(chǎn)生了積極的影響。盡管受到特朗普政府排外情緒和留學簽證政策收緊的影響，美國大學的國際學生增長幅度有所放緩，但美國在全球留學教育市場上的領跑者地位一時難以撼動，其國際學生接收數(shù)量依舊雄踞榜首。研究美國國際學生流動政策的變遷邏輯，有利于透析其政策的發(fā)展經(jīng)驗和問題。

（一）美國國際學生流動政策的變遷是在漸進模式和間斷均衡模式下交替進行的

查閱1946年至2018年美國國會通過的所有與國際學生流動相關的法案，可以發(fā)現(xiàn)，美國國際學生流動政策是在漸進的緩流和快速的變更中交替進行的。1946年制定的《富布賴特法》在1948年、1952年、1961年、1966年進行了4次修正，1958年制定的《國防教育法》在1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2008年先后進行了7次重新授權，2001年出臺的《美國愛國者法案》在2005年、2015年進行了兩次修訂，像1966年出臺的《國際教育法》由于沒有獲得國會撥款而未經(jīng)修正的法案是極少數(shù)的。

當美國國際學生流動政策處于漸進式變遷時期，政策子系統(tǒng)內(nèi)部形成政策壟斷，政策制定者在保持目標不變的前提下，對政策中的計劃或項目、工具配置、機構或人員配置方面進行細微的修正，所以新舊政策之間能夠保持較好的連續(xù)性。當美國國際學生流動政策處于間斷均衡式變遷時期，政策子系統(tǒng)內(nèi)壟斷被打破，占統(tǒng)治地位的政策決策者的政策圖景發(fā)生變化，政策目標的改變意味著現(xiàn)有政策發(fā)生了飛躍、中斷甚至終結(jié)。

（二）政策壟斷的變化為政策變遷提供直接驅(qū)動力

分析美國國際學生流動政策的發(fā)展軌跡，可以發(fā)現(xiàn)政策壟斷的建立為政策的漸進式變遷提供了政治保障，政策壟斷的崩潰為政策的間斷式變遷提供了直接動力。在《富布賴特法》和《國防教育法》第六章的變遷過程中，以富布賴特為代表的政策決策者在政策子系統(tǒng)中占據(jù)了主導地位，正如他在提交該法案的演講中所言，整個聽證會期間，幾乎沒有人反對該法案，他的小組委員會和外交事務全體委員會也一致贊成這項決議。此外，《富布賴特法》《富布賴特—海斯法》《國防教育法》的順利實施和發(fā)展也離不開關注留學教育的大型基金會、美國國際教育協(xié)會（IIE）、美國教育理事會（ICA）、美國全國外國學生事務聯(lián)合會（NAFSA）等多方利益相關者的通力支持。

《國際教育法》和《美國愛國者法案》證明了外部刺激可以導致政策壟斷的崩潰，繼而引發(fā)政策的終結(jié)或間斷。從《國際教育法》獲得通過到之后的執(zhí)行撥款期間，越南戰(zhàn)爭、通貨膨脹和國內(nèi)反戰(zhàn)運動的環(huán)境導致該法案的最大支持者約翰遜總統(tǒng)失勢，同時結(jié)束了民主黨長期統(tǒng)治白宮的局面。另外，對該法案存有偏見的喬治·馬洪（George Mahon）當選眾議院撥款委員會主席，國務院、司法部和商務部小組委員會也對該法案毫無興趣，這些都對撥款委員會的撥款決策產(chǎn)生了重大影響?！睹绹鴲蹏叻ò浮返恼Q生則完全是小布什總統(tǒng)在全國進入戰(zhàn)爭狀態(tài)的情況下，利用國民恐懼情緒，控制大眾傳媒信息，跳過正常立法程序，開啟政策黑箱的結(jié)果。否則，既沒有理性也沒有質(zhì)量的《美國愛國者法案》不可能以史上最快速度獲得國會通過。

（三）政策圖景的變化是政策重大變遷的關鍵發(fā)生機制

間斷—均衡理論認為，政策的大規(guī)模間斷不是來自于偏好的改變，就是來源于注意力的改變，而政策圖景的轉(zhuǎn)變可以改變公眾的注意力，促使政策由子系統(tǒng)上升至宏觀的政治議程中，造成短時期內(nèi)政策的重大變遷。在二戰(zhàn)后初期至60年代末這段時間，美國國際學生流動政策基本上是與實現(xiàn)教育文化交流、增進國際理解、維護世界和平等正面圖景聯(lián)系在一起的，政策處于均衡式的變遷過程中。越南戰(zhàn)爭爆發(fā)后，反戰(zhàn)運動、民權運動以及國內(nèi)經(jīng)濟滯脹成為政策焦點，“內(nèi)憂外患”中的美國不再關注國際教育，從而導致了《國際教育法》變遷的失敗，引發(fā)了政策間斷。從《國際教育法》變遷失敗至90年代末，國際學生流動政策再次回歸到均衡式變遷過程中。而在突如其來的“911”事件后，政府和公眾的注意力幾乎全部轉(zhuǎn)移到反恐上，美國的國際學生流動政策一度與危害國土安全、占用國內(nèi)資源等負面圖景聯(lián)系在一起，最終導致《美國愛國者法案》的通過。

（四）政策議定場所的變化是引發(fā)政策變遷的重要條件

在美國，政策議定場所的多樣性導致了針對同一議題的、相互對立的政策圖景能夠同時活躍在政治舞臺上。政策議定場所也會像政策圖景一樣隨著時間的推進而發(fā)生改變，進而造成政策的變遷。自二戰(zhàn)后初期到20世紀70年代末，美國的高等教育國際化主要由聯(lián)邦政府主導，國際學生流動政策的制定屬于聯(lián)邦政府的職能，由地方政府和高校進行配合。進入80年代，里根政府采取的新聯(lián)邦主義通過改變政策議定場所，嘗試將國際學生流動政策的主導權從聯(lián)邦政府逐漸下放給州政府和高校。進入新世紀，受到“911”事件的影響，美國國際學生流動政策的議定場所再次上移到聯(lián)邦政府，州政府與聯(lián)邦政府相對力量的變化導致了政策的逆轉(zhuǎn)。時下，美國形成了聯(lián)邦政府、州政府和高校三方驅(qū)動的政策議定場所。聯(lián)邦政府主要通過立法對國際學生的流動進行宏觀調(diào)控，州政府主要通過制定高校發(fā)展規(guī)劃以及財政資助指導州立大學的國際學生接收，美國高?？梢越Y(jié)合自身情況，采取各項措施吸引世界各地的優(yōu)秀人才到校學習。

四、對來華留學事業(yè)發(fā)展的啟示

二戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦政府通過出臺一系列的國際學生流動政策，在全球范圍內(nèi)吸引優(yōu)質(zhì)生源赴美留學，成為當今世界首屈一指的留學教育強國。然而從2016年起，受到逆全球化浪潮、特朗普政府“美國優(yōu)先”理念和反移民政策的影響，美國國際學生流動政策進退失據(jù)。因此，需要用辨證和發(fā)展的眼光思考美國國際學生流動政策，既要學習和借鑒這些政策的先進經(jīng)驗，又要看到其政策發(fā)展中存在的問題，做到“取其精華，去其糟粕”。

（一）既要保障來華留學教育政策的均衡發(fā)展，又要對其進行適時調(diào)整

基于間斷—均衡理論的分析表明，漸進變遷和劇烈變遷都是美國國際學生流動政策發(fā)展過程中的重要組成部分。美國之所以能成為最大的留學目的地國，很大程度上得益于其持續(xù)穩(wěn)定的國際學生流動政策。例如，從《富布賴特法》到《富布賴特—海斯法》的變遷過程中，利益集團、國會和政府組成的政策壟斷鐵三角，使政策處于漸進式變遷中。需要指出的是，政策的均衡發(fā)展并不意味著一成不變，而是基于不同時期的社會經(jīng)濟環(huán)境不斷地進行調(diào)整與完善的。我國發(fā)展來華留學教育，也需要對原有制約來華留學教育發(fā)展的政策進行適時調(diào)整與改革。以獎學金政策為例，可以借鑒富布賴特計劃的資助政策，把一些留學項目發(fā)展成雙邊政府項目，吸引和利用派出國的經(jīng)費接收更多的國際學生。同時，引導來華留學獎學金向攻讀高層次學位的留學生傾斜，改善來華留學教育質(zhì)量不高的現(xiàn)狀。另一方面，美國國際學生流動政策的間斷抑或劇烈變遷也會給美國的留學教育帶來消極影響?！睹绹鴲蹏叻ò浮肥跈鄧涟踩咳鎲覵EVIS系統(tǒng)，對每名國際學生和訪問學者進行電子監(jiān)視和追蹤，嚴重打擊了留學生赴美深造的熱情，而《美國愛國者法案》的頒布與突然遭受恐怖主義襲擊有著密切聯(lián)系。因此，鞏固和壯大來華留學教育，需要保證來華留學教育政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，其前提條件是大力發(fā)展經(jīng)濟，維護政治的穩(wěn)定。

（二）政府適當簡政放權，促進高校自主發(fā)展

美國國際學生流動政策的成功發(fā)展得益于其政策議定場所的多樣性，政策議定場所的多樣性又與美國三權分立的聯(lián)邦體制有著密切的關系。在美國，三權分立的聯(lián)邦體制決定了聯(lián)邦政府對國際學生流動政策的調(diào)控始終是宏觀的。聯(lián)邦政府制定的有關國際學生流動的法案基本上都是規(guī)定其如何向高等教育機構提供資助、如何重點發(fā)展大學國際化課程、如何向國際學生提供獎學金等。州政府和高校是國際學生流動政策的自主實施者，州政府的職責是制定高校發(fā)展規(guī)劃等，指導州立大學的國際學生接收，協(xié)調(diào)政府與高校的關系，但不直接干涉高校具體的留學教育事宜。美國高校的自治允許其根據(jù)自身辦學特色和發(fā)展需要制定國際化戰(zhàn)略，在確定國際學生招生標準和規(guī)模、招聘國際教師、開設國際化課程、設置國際學生獎學金等方面無需申請政府審批。

我國長期以來，省、市、自治區(qū)政府包攬了來華留學的各項事務，包括來華留學教育的獎學金政策、學費政策、招生政策等。高校在“中央與地方共管”的體制下，很難行使其自主辦學權力，在國際學生招生標準、國際化課程設置和獎學金預算等方面，還需要經(jīng)過政府部門審批。實際上，無論政府與高校的權力分配趨向于哪種模式，作為高等教育系統(tǒng)中最基本的一級，高校始終具有其自身的發(fā)展邏輯，而這種發(fā)展需要必不可少的自由空間。故而，需要學習和借鑒美國留學教育的經(jīng)驗成果，逐漸優(yōu)化政府職能，適當下放留學教育的決策和管理權力，擴大高校的辦學自主權，將高校置于全球留學市場的激烈競爭中，使市場機制在留學教育中發(fā)揮一定的協(xié)調(diào)作用。具體來說，政府只需要負責制定來華留學教育政策的宏觀規(guī)劃，省級政府依法對高校的來華留學工作進行統(tǒng)籌管理，而具體的來華留學事宜，諸如國際學生招生、學位、課程、財政等決策，交予高校在政府制定的標準范圍內(nèi)處理，以此強化地方政府與高校的來華留學責任主體意識，實現(xiàn)政府主導、地方政府與高校自主相結(jié)合。

（三）重視留學教育質(zhì)量，提升院校綜合實力

質(zhì)量是留學教育的生命線，美國之所以能成為留學教育大國，與其發(fā)達的高等教育密不可分。從《泰晤士報》（The Times）2020年最新發(fā)布的世界高校排名看，美國大學獨占鰲頭，有41所美國高校躋身百強。[11]根據(jù)英國教育組織QS（Quacquarelli Symonds）發(fā)布的世界大學專業(yè)排名，美國大學在工程與技術領域?qū)嵙妱牛槭±砉ご髮W和斯坦福大學分列全球第一、第二，加州大學伯克利分校、哈佛大學、喬治亞理工學院和加州理工大學均在排名前15位中。[12]美國大學在社會科學與管理、自然科學、生命科學等領域的研究優(yōu)勢同樣明顯，而這些學科也是國際學生赴美留學選擇的熱門學科。

2015年，國務院在印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》中，提出了打造世界一流的師資隊伍，提升科學研究水平，繼續(xù)提高我國教育發(fā)展水平，加快推進國際交流合作。[13]近幾年來，我國在建設“綜合型、研究性和開放性”的世界一流大學的道路上取得了矚目成果，但我們也要認識到，我國的高等教育相比美國、英國等發(fā)達國家，還存在較大的差距，在國際學術和科研中仍處于相對邊緣的位置。在國際學生招生和培養(yǎng)方面，雖然規(guī)模逐年擴大，但仍面臨學科專業(yè)分布不平衡、人才培養(yǎng)質(zhì)量偏低、缺乏國際競爭力等問題。[14]而解決這些問題的核心，在于提高教學質(zhì)量，重視師資力量建設。教師是提高來華留學教育質(zhì)量的關鍵，擁有高水平、世界領先的師資隊伍是高水平人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的基礎性條件。高校要想吸引國際學生，就必須打造出教學水平過硬、綜合素質(zhì)高、研究能力強的教研團隊。因此，我國在教師隊伍建設上，應盡快與國際接軌，注重教師的專業(yè)能力發(fā)展，提供更多出國進修、訪學和共同研究的機會，使教師的教學和科研水準向世界一流大學的水平看齊。此外，我國高校的外籍專職教師數(shù)量較少，平均不足40人，只占全部專職教師數(shù)量的2.3%[15]，遠低于日本、德國等發(fā)達國家水平，需要在教師聘用上進一步加強國際化制度的構建。

（四）弘揚中國傳統(tǒng)文化，增加其國際吸引力

美國的經(jīng)驗表明，建立正面的政策圖景有利于國際學生流動政策的健康發(fā)展。譬如，富布賴特計劃能夠長期服務于美國的留學教育，與聯(lián)邦政府弘揚通過留學教育增進國際理解、培養(yǎng)全球公民和世界領袖、實現(xiàn)文化價值觀輸出有很大關系。反觀中國的一流大學，在國際學生的招生和培養(yǎng)中，往往顯得“底氣不足”，鮮有提出培養(yǎng)學生全球勝任力、增進文化理解的理念，這是必須引起重視的問題。由于缺乏對中國文化和制度上的自信，我國大學在招收國際學生時，出于特殊對待的心理，把國際學生都集中在留學生公寓，阻礙了他們與中國學生的接觸。這樣不利于來華留學生充分運用漢語，進一步了解中國文化。中國傳統(tǒng)文化博大精深，我國政府有理由通過高校增加中國的“文化軟實力”[16]，吸引更為優(yōu)質(zhì)的海外生源，通過他們向世界傳播中國文化，開展?jié)h語學習。孔子學院的建設就是我國在對外文化輸出上的重大戰(zhàn)略措施。雖然我國在海外開設的孔子學院數(shù)量每年都在穩(wěn)步增長，但孔子學院的發(fā)展還不能完全適應全球漢語學習的需要，面臨著高素質(zhì)教師不足、教材適用性不強、當?shù)卣透咝ＶС植蛔愕葐栴}。要想進一步提高中國傳統(tǒng)文化在全球的影響力，提高對國際學生的吸引力，就要提高孔子學院的辦學質(zhì)量，改善辦學條件，突出辦學特色，健全中文推廣體系，不斷豐富其文化內(nèi)涵，以培養(yǎng)更多知華、友華、親華的優(yōu)秀人才和行業(yè)領袖。

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[12]QS Top Universities.World University Rankings[EB/OL].（2020-01-10）[2020-03-29].https：//www.qschina.cn/subject-rankings-2020.

[13]中華人民共和國教育部.統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案[R/OL].（2015-10-24）[2019-10-26].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151105_217823.

[14]王英杰.廣義國際化與世界一流大學建設[J].比較教育研究，2018（7）：3-10.

[15]程瑩，張美云，俎媛媛.中國重點高校國際化發(fā)展狀況的數(shù)據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計分析[J].高等教育研究，2014，35（8）：46-54.

[16]劉寶存.高等教育強國建設與我國高等教育改革的政策走向[J]，河北師范大學學報（教育科學版），2012，14（1）：8-13.

（責任編輯 黃銘釗）