代海軍副研究員 邵 國

(應(yīng)急管理部 信息研究院，北京 100029)

0 引言

2002年6月29日頒布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，經(jīng)過3次修訂，于2021年6月10日通過《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)(簡稱《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版))?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，緊緊圍繞解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域的突出矛盾和問題，通過完善治理結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)督管理、加大處罰力度等措施，進(jìn)一步壓實生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，為新時代安全生產(chǎn)提供更強有力的法治保障，保護(hù)廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)正處于爬坡過坎期，整體形勢不容樂觀，突出問題之一就是企業(yè)主體責(zé)任不落實。近5年重特大事故整改措施落實“回頭看”情況表明，企業(yè)主體責(zé)任落實差距很大，一些企業(yè)無視安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，安全管理的基礎(chǔ)不牢、水平不高，特別是在交通運輸、煤礦、建筑施工、危險化學(xué)品這些行業(yè)、領(lǐng)域風(fēng)險隱患問題很多。《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)既是彌補法律制度滯后性的客觀要求，也是解決實踐中遇到的突出問題的現(xiàn)實需要。本次修法突出問題導(dǎo)向，也不乏理論創(chuàng)新。本文重點闡述《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)在解決安全生產(chǎn)主體責(zé)任方面的思路與創(chuàng)新舉措，特別是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障義務(wù)的新變化，并就如何貫徹實施提出建議。

1 新修《安全生產(chǎn)法》中安全生產(chǎn)保障義務(wù)的基本內(nèi)容

廣義上講，安全生產(chǎn)責(zé)任包括黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任及企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。前幾版的《安全生產(chǎn)法》關(guān)于安全生產(chǎn)主體責(zé)任的制度設(shè)計過于碎片化，沒有與黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任有效銜接。本次修法除了在“總則”中增加黨的領(lǐng)導(dǎo)的字樣，還在“主體責(zé)任”后增加了對政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定，并將其提升到與生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任同等重要的位置，使得安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度更加完善。從主體責(zé)任制度自身看，先前的制度設(shè)計主要聚焦主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員等“關(guān)鍵少數(shù)人員”，而安全生產(chǎn)的實現(xiàn)，除了“關(guān)鍵少數(shù)人員”發(fā)揮作用外，也需要各個崗位、所有人員各負(fù)其責(zé)，同時需要加強資金、物資、技術(shù)、人員等方面的投入保障?？梢?，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)圍繞補齊制度短板，將建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制以及安全生產(chǎn)規(guī)章制度的要求貫徹立法始終，使得安全生產(chǎn)主體責(zé)任要求更加具體，便于企業(yè)貫徹落實。同時，歷次重特大事故告訴我們，要做好安全生產(chǎn)工作，必須確保生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任落地生根。為此，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)繼續(xù)聚焦主要矛盾，按照“明責(zé)”“定責(zé)”“督責(zé)”“追責(zé)”的思路，堅持層層壓實責(zé)任，推動主體責(zé)任落實、落細(xì)。

義務(wù)是責(zé)任的前提，下面著重討論生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障義務(wù)?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)中涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障義務(wù)的條款共44條，分布在總則、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理等4個章節(jié)之中?？傮w而言，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障義務(wù)提出的新要求，可以歸納為“一條主線”“五個方面”和“十五項具體內(nèi)容”。

“一條主線”，即立法明確生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人。需要指出的是，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)中規(guī)定的“主體”并非指權(quán)利主體，而是與從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)主體。一般認(rèn)為，安全生產(chǎn)主體責(zé)任是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動全過程中履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，并接受未盡責(zé)的追究。

“五個方面”分別為安全責(zé)任、安全管理、安全投入、安全培訓(xùn)和應(yīng)急救援。安全生產(chǎn)有賴于人、機、物、管理、環(huán)境等要素相互間和諧運作。近年發(fā)生的重特大事故都有不重視安全生產(chǎn)、不落實安全責(zé)任的因素。習(xí)近平總書記在看望青島輸油管線爆燃事故受傷人員時強調(diào)，所有企業(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位，確保安全生產(chǎn)。2016年12月9日通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》進(jìn)一步提出，建立企業(yè)全過程安全生產(chǎn)管理制度，做到安全責(zé)任、安全管理、安全投入、安全培訓(xùn)和應(yīng)急救援“五到位”。可見，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)繼續(xù)從安全責(zé)任、安全管理、安全投入、安全培訓(xùn)和應(yīng)急救援5個方面發(fā)力，目的在于通過規(guī)范人的行為、堵塞管理漏洞等手段，減少潛在的危險因素，提高系統(tǒng)的安全系數(shù)，從而預(yù)防和減少事故發(fā)生。

“十五項具體內(nèi)容”是在“一條主線”的指引下，對落實“五個方面”的進(jìn)一步細(xì)化和落實，目的是使各類生產(chǎn)經(jīng)營單位在明確安全生產(chǎn)主體責(zé)任，并知道“怎么干”“干什么”以及“如何干到位”，詳細(xì)內(nèi)容，見下表。

表 《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)關(guān)于安全生產(chǎn)主體責(zé)任內(nèi)容統(tǒng)計表Tab. The Work Safety Law of 2021 amendment version on the production and business units of the main responsibility of the content of the statistical table

2 新修《安全生產(chǎn)法》安全生產(chǎn)保障義務(wù)的主要變化

2.1 安全保障義務(wù)從生產(chǎn)安全向公共安全拓展

當(dāng)前，我國正處于貝克所謂的“風(fēng)險社會”。近年來，我國在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中積聚了大量系統(tǒng)性風(fēng)險，湖北十堰“6.13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿?，集中暴露出城市管網(wǎng)老化的突出問題。做好安全生產(chǎn)工作，既要防患于未然，又要堅持關(guān)口前移，加強風(fēng)險管理。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班上，深刻闡述了防范化解重大風(fēng)險的重要性，并對完善風(fēng)險防控機制提出明確要求。工業(yè)事故并不是源自特定當(dāng)事人的過錯，而是企業(yè)風(fēng)險的必然后果。傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)主要聚焦于對從業(yè)人員的勞動保護(hù)，隨著生產(chǎn)經(jīng)營活動的日趨豐富，安全風(fēng)險外溢特征日趨明顯。企業(yè)生產(chǎn)類別、規(guī)模和周圍環(huán)境的空間結(jié)構(gòu)等的不同，會對公共安全帶來不同程度的影響。一旦發(fā)生事故，往往會造成重大損失，如河北盛華化工“11.28”重大燃爆事故，造成24人死亡、22人受傷，該公司泄漏的氯乙烯擴(kuò)散到廠區(qū)外公路上，遇明火發(fā)生爆燃，導(dǎo)致停放公路兩側(cè)等候卸貨車輛的司機等人員傷亡。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院堅持總體國家安全觀，將安全生產(chǎn)作為維護(hù)公共安全的重要方面加以推進(jìn)，為安全生產(chǎn)賦予新的時代內(nèi)涵，也為本次修法明確指向。此次修法增加了餐飲行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報警裝置、平臺經(jīng)濟(jì)等新興行業(yè)領(lǐng)域依法履行安全生產(chǎn)義務(wù)、公益訴訟制度等內(nèi)容，這些內(nèi)容均指向維護(hù)公共安全利益，體現(xiàn)了《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的與時俱進(jìn)。這一理念嬗變，一方面源于《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)“保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”的立法宗旨，另一方面也體現(xiàn)了“誰制造風(fēng)險，誰就要對風(fēng)險負(fù)責(zé)”的安全生產(chǎn)歸責(zé)原則。

2.2 安全保障義務(wù)從個別(局部)責(zé)任向全員責(zé)任拓展

安全風(fēng)險是伴隨生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的，相應(yīng)地管控安全風(fēng)險需要從生產(chǎn)經(jīng)營活動各個環(huán)節(jié)、各個崗位入手。實踐中，個別生產(chǎn)經(jīng)營單位不落實安全保障義務(wù)，甚至有的主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“安全生產(chǎn)就是安全管理機構(gòu)及安全管理人員的事”，這是對安全生產(chǎn)主體責(zé)任的嚴(yán)重誤讀。如危險化學(xué)品安全管理涉及生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸和廢棄處置等全生命周期的各個環(huán)節(jié)，涉及崗位和人員眾多，每個環(huán)節(jié)責(zé)任不落實都容易造成嚴(yán)重事故。2016年12月9日印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確要求，嚴(yán)格落實企業(yè)主體責(zé)任，實行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。本次修法圍繞貫徹落實中央改革要求，明確提出“建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”，并將“全員”2字的要求進(jìn)行責(zé)任分解、細(xì)化和落實，推動安全保障義務(wù)從個別責(zé)任向全員責(zé)任拓展，形成主要負(fù)責(zé)人“全面抓”、專職安全管理人員“具體抓”、相關(guān)部門和人員“分頭抓”、從業(yè)人員遵章守紀(jì)的工作局面。

2.3 安全保障義務(wù)從人的行為向人的心理拓展

事故致因理論表明，人的不安全行為是事故最直接的因素，各類事故約有80%以上與人因有關(guān)，有的行業(yè)事故甚至比例更高。人的不安全行為來自于生理或心理的影響，包括故意、無意的不安全行為。心理健康問題是全世界勞動領(lǐng)域普遍面臨的突出問題，國際勞工組織已將精神和行為失調(diào)納入重要議事日程，積極推動相關(guān)國家立法。本次修法，圍繞貫徹“人民至上、生命至上”的價值理念，在借鑒國外立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，突出對勞動者身心健康的人文關(guān)懷和保護(hù)力度，增加關(guān)注從業(yè)人員心理狀況的相關(guān)規(guī)定，著力解決因從業(yè)人員身心健康問題引發(fā)的“人的不安全行為”，防范從業(yè)人員因心理問題致使行為異常引發(fā)事故。

3 不履行安全生產(chǎn)保障義務(wù)的法律風(fēng)險

3.1 受行政處罰的風(fēng)險

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的規(guī)定，安全生產(chǎn)法律責(zé)任涵蓋民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。從以往的實踐看，生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)行政責(zé)任尤其是受到行政處罰，是最常見的責(zé)任形態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，2020年，各地應(yīng)急管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)全年實施行政處罰15.7萬次，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓生產(chǎn)經(jīng)營單位12 544家，關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位1 089家。受到行政處罰，主要因為安全生產(chǎn)違法行為的存在。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的規(guī)定，依照嚴(yán)重程度，可將安全生產(chǎn)違法行為劃分為一般違法行為、拒不改正執(zhí)法指令的行為、情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，以及涉嫌犯罪的違法行為4大類，前3種違法行為主要以實施行政處罰為主，包括罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓等措施。如上文所述，本次修法，其中一項重要任務(wù)，就是加大對安全生產(chǎn)違法行為的懲治力度，彌補法律責(zé)任的欠缺。具體而言，是在普遍提高對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為處罰額度的同時，進(jìn)一步創(chuàng)新法律責(zé)任形式，新增按日連續(xù)處罰制度，重點懲治諸如天嘉宜化工有限公司此類的“屢教不改者”；同時，對于四類嚴(yán)重的違法行為實行“一票否決”，規(guī)定由相關(guān)部門提請政府直接關(guān)閉，具體包括存在重大事故隱患，一百八十日內(nèi)三次或者一年內(nèi)四次受到行政處罰；拒不執(zhí)行行政機關(guān)作出的停產(chǎn)停業(yè)整頓決定等，生產(chǎn)經(jīng)營單位如果不履行安全生產(chǎn)保障義務(wù)，將面臨罰款直到被關(guān)閉的法律風(fēng)險。

3.2 受聯(lián)合懲戒的風(fēng)險

生產(chǎn)經(jīng)營單位因違法受到行政處罰，并非“一罰了之”或“一關(guān)了之”，情節(jié)嚴(yán)重的還將受到有關(guān)部門實施的聯(lián)合懲戒。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)第七十八條之規(guī)定，有關(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員采取加大執(zhí)法檢查頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并向社會公示。失信聯(lián)合懲戒的信用信息直接源自負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)部門的行政執(zhí)法信息，后者轉(zhuǎn)化為信用信息后成為聯(lián)合懲戒的正當(dāng)性基礎(chǔ)。需要注意的是，增加執(zhí)法檢查頻次、暫停項目審批、行業(yè)或職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，屬于多種行政行為疊加的制度范疇，在懲罰力度上比傳統(tǒng)的法律責(zé)任更甚。這一定會對違法的生產(chǎn)單位產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，不僅讓其“丟不起人”，而且“出不了門、辦不成事”。

3.3 受刑事制裁的風(fēng)險

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)與安全生產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)法律、規(guī)范共同構(gòu)成安全生產(chǎn)依法治理體系。本次修法，其中一個顯著特征就是注重與《刑法修正案(十一)》相銜接，形成行政處罰與刑事制裁配套的責(zé)任體系?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)分別在第九十九條以及第一百零二條對生產(chǎn)經(jīng)營單位關(guān)閉、破壞安全監(jiān)控報警設(shè)備、設(shè)施，以及拒不執(zhí)行重大隱患整改指令等行為做了具體規(guī)定，為此類違法行為納入刑法認(rèn)定范圍，進(jìn)而推進(jìn)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接創(chuàng)造了條件。2020年通過的《刑法修正案(十一)》新增了“危險作業(yè)罪”，意味著存在嚴(yán)重違法行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位，即便不發(fā)生事故，也有可能被追究刑事責(zé)任，無疑大幅抬高了安全生產(chǎn)違法的成本。如杭州市蕭山區(qū)余某林氣體公司非法存儲?；钒福?021年6月9日，涉事企業(yè)負(fù)責(zé)人余某林被法院以危險作業(yè)罪判處有期徒刑6個月、緩刑1年。

4 生產(chǎn)經(jīng)營單位貫徹落實好新修《安全生產(chǎn)法》的建議

貫徹落實好《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的規(guī)定，既是確保生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的內(nèi)在要求，也是生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定義務(wù)。就生產(chǎn)經(jīng)營單位如何貫徹落實好《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)，提出以下建議：

4.1 加強學(xué)習(xí)，增強貫徹實施新修《安全生產(chǎn)法》的自覺性

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、通用性法律，為生產(chǎn)經(jīng)營單位建立和落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任提出具體要求，同時劃出不可觸碰的“高壓線”。生產(chǎn)經(jīng)營單位要加強對《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的學(xué)習(xí)，了解本法的立法目的、精神實質(zhì)和具體制度，真正把《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的各項要求融入生產(chǎn)經(jīng)營單位的日常工作當(dāng)中。主要負(fù)責(zé)人作為“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其要明確自身的法定義務(wù)，做到知法懂法、守法用法。近期，相關(guān)部門派出的明查暗訪組對一些煤礦進(jìn)行檢查時，面對明查暗訪組提出的相關(guān)問題，有些煤礦礦長竟答不上來，場面一度令人十分尷尬。

4.2 嚴(yán)格守法，全面履行安全生產(chǎn)法律義務(wù)

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法，難以對各行業(yè)領(lǐng)域做出全面細(xì)致的規(guī)定，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)規(guī)章和地方性法規(guī)很多是對《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的細(xì)化。這意味著生產(chǎn)經(jīng)營單位在遵守《安全生產(chǎn)法》的同時還要遵守地方性法規(guī)和規(guī)章，比如應(yīng)急管理部于2021年7月發(fā)布的《工貿(mào)企業(yè)粉塵防爆安全規(guī)定》(應(yīng)急管理部令第6號)，粉塵涉爆企業(yè)應(yīng)當(dāng)按要求制定包括崗位安全操作規(guī)程、粉塵清理和處置等7個方面的安全管理制度。此外，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)與安全生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)法如《特種設(shè)備安全法》，是一般法與特別法的關(guān)系，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，如果特別法另有規(guī)定，適用特別法的規(guī)定，特別法沒有規(guī)定的，則適用《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)。因而，生產(chǎn)經(jīng)營單位要根據(jù)自身行業(yè)特點，適用相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章，全面履行法律義務(wù)。

4.3 開展合規(guī)管理，創(chuàng)造性落實新修《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定

當(dāng)前，安全生產(chǎn)已經(jīng)成為市場主體“合規(guī)”體系構(gòu)建的重要一環(huán)。如何將《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的要求內(nèi)化為企業(yè)制度，是生產(chǎn)經(jīng)營單位需要考慮并解決的問題。筆者建議，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，首先，根據(jù)經(jīng)營特點和監(jiān)管要求，從人員崗位配置、技術(shù)設(shè)備支撐、專項資金保障、事故預(yù)防處置等方面，建立安全生產(chǎn)合規(guī)體系。其次，梳理安全生產(chǎn)“責(zé)任清單”。比如針對全員安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定，明確從主要負(fù)責(zé)人到一線從業(yè)人員(含勞務(wù)派遣人員、實習(xí)學(xué)生等)的安全生產(chǎn)責(zé)任、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)，并在適當(dāng)位置進(jìn)行長期公示，同時建立獎懲工作機制，激發(fā)全員參與安全生產(chǎn)工作的積極性和主動性。最后，要學(xué)會借助社會專業(yè)力量，發(fā)揮第三方機構(gòu)的支撐作用，對安全生產(chǎn)合規(guī)情況開展專業(yè)評估，在事前預(yù)防中的企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)、教育培訓(xùn)、勞動保護(hù)，危機應(yīng)對中的事故救援、信息上報、保護(hù)現(xiàn)場等方面給予專業(yè)指導(dǎo)，不斷提升安全管理水平。

5 結(jié)論

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)回應(yīng)社會關(guān)切，妥善處理安全與發(fā)展的關(guān)系，進(jìn)一步強化了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全保障義務(wù)，加大了對安全生產(chǎn)違法行為的制裁力度，使得法律的執(zhí)行性和可操作性不斷增強。在此背景下，違法生產(chǎn)經(jīng)營活動，將面臨嚴(yán)厲懲處甚至被淘汰出局。作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，強化守法意識，抓緊建立安全生產(chǎn)合規(guī)體系，已成為當(dāng)務(wù)之急。