魯倩 馬婷婷

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理體制“行政化”趨向明顯，鄉(xiāng)村治理主體流失化現(xiàn)象普遍，鄉(xiāng)村文化庸俗化傾向顯著，究其原因主要在于主體認知、城鄉(xiāng)二元體制、外嵌制度等方面的問題尚未得到妥善解決。因此，破解鄉(xiāng)村治理困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要以鄉(xiāng)村文化為紐帶，不斷提高主體認知水平;以實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源公平配置為導向，破除城鄉(xiāng)二元體制弊端;以完善外嵌制度為基礎，不斷提高鄉(xiāng)村治理水平。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;困境;現(xiàn)實路徑

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2021）21-0008-04

“十九大”以來，在黨中央的領導下，各級地方政府不斷探索鄉(xiāng)村治理的方法和路徑，改革創(chuàng)新治理體系，為新農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設作出巨大努力。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村治理的有效實現(xiàn)并不是一蹴而就的，時代發(fā)展和歷史積弊的矛盾沖突致使鄉(xiāng)村治理過程中存在重重阻礙，嚴重阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，成為制約社會主義現(xiàn)代化建設的巨大障礙。因此，深度剖析造成鄉(xiāng)村治理面臨困境與挑戰(zhàn)的內(nèi)在原因，有針對性地提出解決方案和應對路徑，對于破解鄉(xiāng)村治理的難點與痛點、補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的短板及弱項、不斷推進鄉(xiāng)村的全面振興具有重大現(xiàn)實意義。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實困境

1.1 鄉(xiāng)村治理體制“行政化”趨向明顯 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)依賴于國家政權與民間社會組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民主體之間的雙向聯(lián)動和統(tǒng)籌協(xié)作。當前，在政府職權的行政控制下，村級組織逐步喪失主動權和“自治”權，基層干部的身份和工作開始出現(xiàn)職業(yè)化和官僚化的特點，使得基層組織內(nèi)部整體呈現(xiàn)行政化的趨勢[1]。村民自治是基層政府領導下的以村民為主體的鄉(xiāng)村治理方式，具有非正式的行政化的特點。農(nóng)業(yè)稅取消后，村委會的正常運轉、公共產(chǎn)品的投入、村委干部的工資報酬都高度依賴于政府，村干部在角色和身份上逐步向“政府代理人”和“準政府工作人員”靠近，村民自治組織的自治功能逐漸弱化，逐步演化為基層政府的一個功能部門。在職能部門履行工作職能的工作過程中，縣級政府尚未找準自己的定位，不斷干涉村民自治范圍內(nèi)的事項，將村委會和村干部變成自己的下屬。與此同時，政策自上而下的執(zhí)行模式，致使鄉(xiāng)村治理的職能部門在行政壓力的驅使下不斷下壓責任與任務。在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為鄉(xiāng)級政府的傳話筒和執(zhí)行機構。而村民自治組織在鄉(xiāng)村治理過程中大多依靠于行政資源開展工作，用強制性、命令性的方式治理社會，這種“行政下沉”的現(xiàn)象一定程度上使得村民自治的性質(zhì)被歪曲，鄉(xiāng)村治理效果逐步弱化。

1.2 鄉(xiāng)村治理主體流失化現(xiàn)象普遍 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共基礎設施、軟硬件設施急需進行系統(tǒng)建設和完善，關系社會民生的大量資源、資金和各種政策紅利逐步向基層傾斜，鄉(xiāng)村治理的社會事務逐漸繁重復雜，鄉(xiāng)村工作人員的工作量急劇增加，鄉(xiāng)村善治工作亟需大量優(yōu)秀治理人才協(xié)助完成。但是鄉(xiāng)村治理的主體及人才流失嚴重，特別是中西部地區(qū)，由于環(huán)境惡劣、基礎條件較差，其鄉(xiāng)村普遍存在基層干部儲備總量不足、黨務干部隊伍建設偏老齡化和女性化、農(nóng)村社會治理專業(yè)人才極度缺乏等現(xiàn)象，偏遠山區(qū)干部“青黃不接”的現(xiàn)象尤為嚴重。隨著城市化進程的加快，城市強大的“虹吸效應”致使大量農(nóng)村優(yōu)秀人才外流，有能力、有知識的農(nóng)村精英憑借自身能力扎根城市，致使村干部選擇面越來越窄，質(zhì)量不斷下降，農(nóng)村治理后備人才出現(xiàn)嚴重空缺。與此同時，基層鄉(xiāng)村干部工作十分繁重，工作強度大，包括黨務工作、計劃生育工作、民政工作、信訪工作以及調(diào)解糾紛、解決矛盾在內(nèi)的其他瑣碎工作，風雨無阻，全年無休。加之村干部社會地位不高，發(fā)展空間狹小，完全沒有職業(yè)晉升的通道，也沒有基層干部退休機制作為保障，年輕村干部的工作積極性普遍不高，在物欲橫流的現(xiàn)實社會中難以安心從事基層繁重的工作，鄉(xiāng)村治理人才流失現(xiàn)象較為普遍。

1.3 鄉(xiāng)村文化庸俗化傾向顯著 近年來，鄉(xiāng)村文化日益衰落，傳統(tǒng)農(nóng)民文化價值觀受到強烈沖擊，鄉(xiāng)村文化庸俗化傾向顯著。首先，改革開放以來，以土地為中心的生產(chǎn)生活方式逐漸改變，傳統(tǒng)文化存在的基礎遭到破壞。當前，網(wǎng)絡信息技術發(fā)達，現(xiàn)代性經(jīng)濟和文化的大量涌入對傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟和鄉(xiāng)村文化造成巨大沖擊，部分村民無法準確甄別信息中的錯誤觀念和腐朽思想，導致村民對傳統(tǒng)社會的美德和信仰等方面的認知形成了一定的偏差，禮俗秩序被逐步瓦解。其次，現(xiàn)代性文化成為農(nóng)民思想認知、價值選擇和價值判斷不斷向市場化、物質(zhì)化轉變的重要誘因。農(nóng)民在現(xiàn)代性文化的強力沖擊下，盲目舍棄鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，過度追逐城市文化，致使農(nóng)村社會拜金主義、消費主義、個人主義甚囂塵上。人們經(jīng)濟水平和生活水平不斷提高，其文化態(tài)度和價值共識發(fā)生相應轉變，農(nóng)民功利化、利益至上化價值認同盛行，對自然敬畏之心淡薄，道德行為日漸失范，農(nóng)村生態(tài)破壞嚴重。此外，在利益的驅使下，鄉(xiāng)村社會不同主體間矛盾和沖突不斷，人際關系冷漠化、疏遠化傾向明顯。最后，我國鄉(xiāng)村文化價值體系存在弊端。目前，與新時期鄉(xiāng)村社會發(fā)展相適應的鄉(xiāng)村價值體系尚未構建起來，面對多元價值觀的強力沖擊，農(nóng)民在過度追逐現(xiàn)代性價值觀的過程中，逐漸喪失對自我身份和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的自信，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會價值觀念面對現(xiàn)代價值觀的沖擊毫無招架之力，這不僅極大地沖擊著鄉(xiāng)村文化的地位，也導致鄉(xiāng)村文化失去了自己的價值立場、存在意義和既有的文化凝聚力[2]。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的因素

2.1 認知上的誤區(qū)影響治理主體的行為和選擇 市場經(jīng)濟的發(fā)展極大推動了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，網(wǎng)絡信息技術的進步使得大量現(xiàn)代思想觀念涌入農(nóng)村社會，在現(xiàn)代與后現(xiàn)代交疊的宏觀背景下，現(xiàn)代“經(jīng)濟人”的理性原則和自我利益觀念逐步代替了傳統(tǒng)習俗和村規(guī)民約，成為影響村民思想和行為選擇的主導原則。然而現(xiàn)代的利益觀念與傳統(tǒng)倫理道德之間有很大差別，新舊觀念的碰撞造成治理主體在行為和選擇上的不同。就農(nóng)村基層干部而言，一些村干部思想觀念陳舊，“官本位”思想嚴重，工作方法欠妥，致使鄉(xiāng)村治理體制行政化傾向加劇。就村民主體而言，受傳統(tǒng)封建殘余思想影響，思想覺悟不高，法治精神欠缺，且受文化水平限制，鄉(xiāng)村治理的民主質(zhì)量難以提高。同時，部分村民深受現(xiàn)代自我利益觀念影響，過分強調(diào)個人利益和個性發(fā)展，導致家庭觀念和集體意識的淡漠，不利于鄉(xiāng)村善治的整體推進。

利益化和政績化誤區(qū)是導致治理主體行為選擇的另一個重要因素。當前，農(nóng)村社會鄉(xiāng)村利益格局發(fā)生改變，階層矛盾、貧富差距等問題突顯。在利益的驅使下，部分基層干部的政績觀產(chǎn)生了偏差，為了維護自身利益、提升自身政績，在工作過程中片面追求利益最大化，將經(jīng)濟效益置于首要位置，選擇性忽略社會效益和生態(tài)效益，甚至為了高速的經(jīng)濟發(fā)展而采取極端方法，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，嚴重阻礙了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

鄉(xiāng)村治理主體在認知上還存在短期化誤區(qū)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一蹴而就的，它是一個復雜且長期的工程，鄉(xiāng)村治理也是如此。但是在現(xiàn)代社會，快餐式的文化泛濫，部分治理主體在認知方面也受到一定影響，部分基層干部認為鄉(xiāng)村治理是一個一蹴而就、短期速成的工程，在工作過程中片面追求速度而忽略質(zhì)量，出現(xiàn)了很多面子工程，不利于鄉(xiāng)村振興的深入推進。

2.2 城鄉(xiāng)二元結構體制遺存阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展 改革開放以來，由資源配置方式和戶口政策2個主要方面構成的城鄉(xiāng)二元結構及其嵌入其中的二元體制是造成農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后的根本原因，也是阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展、妨礙鄉(xiāng)村治理措施有效推進的根源所在。城鄉(xiāng)二元體制使得城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素分配失衡，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯緩，鄉(xiāng)村治理缺乏所需的生產(chǎn)要素。計劃和市場均為資源配置的方式，但城鄉(xiāng)二元體制通過這2種方式使其在生產(chǎn)要素的配置方式上以農(nóng)村支持城市獲取利益最大化為目標。生產(chǎn)要素配置方式的不公平是直接導致城鄉(xiāng)收入鴻溝的重要原因。當城市人口普遍達到小康水平時，農(nóng)村人口還在貧困線上苦苦掙扎，這嚴重阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進。以戶籍政策為核心的二元體制是加劇城鄉(xiāng)之間不平等現(xiàn)象的重要原因。城鄉(xiāng)二元體制總體而言是以戶籍制度為核心構建起來的，戶籍政策的設立給予了城市和農(nóng)村人口2種不同的社會地位，導致二者在生產(chǎn)、交換、分配、消費等環(huán)節(jié)以及在就業(yè)、學習、福利待遇等方面享受的范圍和內(nèi)容大有不同。此外，國家財政對農(nóng)村在基礎設施、教育、社會保障等方面的投入也遠遠低于城市。這種不公平的對待使得農(nóng)村基礎設施遠遠落后于城市，農(nóng)村的教育資源得不到保障，人才流失嚴重，村民的受教育水平和技術水平普遍偏低。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民進城務工人數(shù)不斷增多，很多地方甚至出現(xiàn)“空心村”，鄉(xiāng)村治理主體嚴重缺失，且整體素質(zhì)偏低，鄉(xiāng)村善治的軟硬件設施亟待完善。由此看來，城鄉(xiāng)二元體制加劇了城鄉(xiāng)之間不平等的現(xiàn)象，成為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展最大的體制障礙。

2.3 外嵌制度難以保障鄉(xiāng)村治理的有效實施 隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村社會結構發(fā)生重大轉變，農(nóng)村本土權威日益沒落，傳統(tǒng)非正式制度逐漸退出，但新制度在鄉(xiāng)村卻沒有完全落地生根，相應的財政保障制度、人才引進制度以及激勵考評等外嵌性制度的不健全難以保障鄉(xiāng)村治理的有效實施。就財政保障制度而言，鄉(xiāng)村振興的實施離不開財政的支持，財政是鄉(xiāng)村治理的基礎與保障。近年來，為了促進補齊鄉(xiāng)村發(fā)展的短板，黨中央不斷加大對農(nóng)村地區(qū)的財政投入，以此來支持鄉(xiāng)村發(fā)展，但是財政保障制度尚未完全建立，財政向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜的力度難以把握，容易產(chǎn)生債務風險和財政危機。此外，以財政來引導構建多元共治的鄉(xiāng)村治理格局尚未形成，財政制度的不完善在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興的推進。就人才引進及其激勵考評制度而言，人才引進制度是解決農(nóng)村治理主體缺失的重要保障，我國人才引進制度逐步建立，但在實際運行過程中仍然存在諸多問題。人才引進過程中容易出現(xiàn)無序競爭。有些地方為了吸引人才，不惜采用極端手段，不僅給社會的其他群體造成困擾，也對整個城市的財政支出造成不必要的浪費。另外，人才引進存在無效引進的狀況。在人才引進過程中，很多地方將學歷作為重要甚至是唯一標準，普遍認為學歷高就是當?shù)匕l(fā)展所需要的人才，過度重視學歷而忽視了其他方面的能力，引進的人才與崗位所需人才的適配性低，造成人才的無效引進。同時，人才引進之后，對于人才的定期考核和激勵考評制度不完善，加之基層工資水平低，最低工資保障制度不健全，難以最大程度發(fā)揮人才的作用，也難以留住人才。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下應對鄉(xiāng)村治理困境的策略和路徑

3.1 以鄉(xiāng)村文化為紐帶，不斷提高主體認知水平

3.1.1 重塑農(nóng)民價值觀 第一，堅持以黨建引領重塑村民價值觀，堅持正確的思想引領，堅持把習近平中國特色社會主義思想作為指導思想，增強廣大村民的政治覺悟，自覺做到堅決服從黨的組織領導和組織建設，不斷加強農(nóng)村基層組織建設，在具體社會實踐中逐漸改變落后陳舊的思想觀念，提高基層組織為人民服務的質(zhì)量和水平。第二，以社會主義核心價值觀為引領，促進鄉(xiāng)村文化發(fā)展。社會主義核心價值觀作為社會發(fā)展的主流觀念，與我國鄉(xiāng)村文化中所涉及的仁義禮智信等價值理念有一定的相通之處，宣揚社會主義核心價值觀能夠在一定程度上有效整合鄉(xiāng)村價值觀，逐步提升農(nóng)民的認知水平，為鄉(xiāng)村振興筑牢思想基礎。推進社會主義核心價值觀深入農(nóng)民頭腦，幫助其樹立正確的國家價值觀，不斷增強對中國特色社會主義道路和理想的認同。幫助治理主體樹立正確的社會價值觀，以此解放思想，培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共精神，構建推動農(nóng)村社會良性發(fā)展的環(huán)境。幫助治理主體樹立正確的個人價值觀，大力宣傳“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的個人價值準則，逐步改善農(nóng)民因貧窮等原因萌生的自私狹隘的道德觀念，引導其正確處理不同利益之間的關系[3]。

3.1.2 發(fā)展鄉(xiāng)村文化，走文化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路 鄉(xiāng)村治理主體要樹立正確的利益觀和政績觀，不斷促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟必須堅持實事求是、因地制宜的原則，科學制定發(fā)展規(guī)劃，充分利用地域優(yōu)勢和政策紅利，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)。堅持走以文化建設促進經(jīng)濟發(fā)展、以經(jīng)濟發(fā)展推動文化保護的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村文化的內(nèi)生性活力，真正實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。

3.2 以實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源公平配置為導向，破除城鄉(xiāng)二元體制弊端

3.2.1 實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)之間公平且均衡配置 目前，公共服務和資源配置的不平衡是造成城鄉(xiāng)基礎設施差距大和居民收入鴻溝的重要原因。長久以來，公共財政僅保障城市地區(qū)的公共設施和公共服務的建設，農(nóng)村地區(qū)只能依靠自己解決。破除城鄉(xiāng)二元體制的弊端，首先要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為導向，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)均衡配置，把基礎設施和公共服務建設的重點放在鄉(xiāng)村，推動公共財政逐步向農(nóng)村基礎設施建設方面傾斜，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)、普惠共享的公共服務體系，提高其總體保障水平[4]。就農(nóng)村基礎設施而言，在加大建設力度的同時逐步建立完善其管護機制，使其發(fā)揮最大效用。就農(nóng)村基本公共服務而言，在全面覆蓋的同時不斷提檔升級，逐步改善公共服務的質(zhì)量和水平，在實質(zhì)上促進城鄉(xiāng)基本公共服務實現(xiàn)普惠。

3.2.2 改革城鄉(xiāng)戶籍政策制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素實現(xiàn)雙向流動 戶籍政策是城鄉(xiāng)二元體制的核心，也是拉大城鄉(xiāng)之間差距的關鍵所在。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須要加大戶籍制度改革力度，在福利制度和公民權利方面對城鄉(xiāng)實行相同的政策，使城市外來人口能夠享受與城市人口相同的公共服務和人口權利保障，改變務工人員游離在城市邊緣的現(xiàn)狀，增強他們的歸屬感和安全感[5]。

3.3 以完善外嵌制度為基礎，不斷提高鄉(xiāng)村治理水平

3.3.1 建立健全的財政保障制度 財政是推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的保障。加快形成財政優(yōu)先保障、資金合理投入、資源重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，堅持以市場為導向的財政使用機制，在綜合考慮農(nóng)村建設需求的同時不斷探索完善農(nóng)村財政預算制度，更好地發(fā)揮財政在鄉(xiāng)村振興中的支柱和基礎作用。

3.3.2 完善人才引進和培育機制 制定科學的人才發(fā)展規(guī)劃，不斷完善人才培育體系，著力解決人才無序引進和無效引進問題。在人才引進過程中建立人才引進“綠色通道”，人才的引進和培育要結合實際情況，堅持與時俱進的原則，科學制定促進農(nóng)村社會發(fā)展的人才引進和培育計劃，不斷提高鄉(xiāng)村干部隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化水平。實現(xiàn)精準培育和精準引進，在統(tǒng)籌謀劃地區(qū)發(fā)展的前提下，精準定位緊缺型人才，不斷完善人才培育機制，采用多種培育方式，逐步增添培育內(nèi)容，造就一批“愛農(nóng)村、懂農(nóng)民、懂農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村內(nèi)生型人才。

3.3.3 健全村干部監(jiān)督管理體系 不斷完善村干部監(jiān)督管理體系，健全鄉(xiāng)村人才的激勵保障機制。健全對村干部日常管理、監(jiān)督考核、責任追究等方面的配套制度，明確村干部權利行使的法律依據(jù)、運行范圍、程序步驟，形成多方共同監(jiān)督體系，使村干部能夠依法辦事，不斷提高其服務群眾的水平和能力。

4 結語

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新的歷史階段黨中央面對鄉(xiāng)村積弊所提出的新的解決方案，是補齊社會主義現(xiàn)代化建設短板作出的努力與嘗試，是對“三農(nóng)”問題“從何處來”“向何處去”的新解答。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興全面鋪展中不可或缺的一部分，有效的鄉(xiāng)村治理為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了重要支撐?？偠灾卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，黨及各地方政府要堅持初心，努力探索新方式和新路徑，不斷破解鄉(xiāng)村治理困境，有序推進鄉(xiāng)村振興。

參考文獻

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（責編：徐世紅）