張賡　李之吟

代理支庫(kù)一般設(shè)在部分沒(méi)有中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的縣（區(qū)）域，是基層央行在代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)方面履職的有效補(bǔ)充和重要依托，在預(yù)算資金收支等環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用。代理國(guó)庫(kù)的監(jiān)管質(zhì)效直接影響整個(gè)國(guó)庫(kù)經(jīng)理體系的高質(zhì)量發(fā)展。

代理支庫(kù)監(jiān)管存在的問(wèn)題

國(guó)庫(kù)代理業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)三十多年的實(shí)踐，取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展。以陜西為例，2020年陜西省國(guó)庫(kù)代理分支機(jī)構(gòu)已達(dá)32家，代理業(yè)務(wù)從1985年約10萬(wàn)筆、9億元，增加到2020年的1198萬(wàn)筆、4790.05億元。但是該業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展以及國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)提出了新的要求。如果不能與時(shí)俱進(jìn)，將使國(guó)庫(kù)“資金安全、系統(tǒng)安全”兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)底線日益凸顯。目前主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

規(guī)章制度不夠健全。代理支庫(kù)業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行往往對(duì)制度建設(shè)重視不夠，主要表現(xiàn)在沒(méi)有及時(shí)根據(jù)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的需要，制定適應(yīng)本支庫(kù)具體情況的內(nèi)控制度、應(yīng)急預(yù)案和監(jiān)管辦法，易形成業(yè)務(wù)監(jiān)督的“死角”。

業(yè)務(wù)定位不夠清晰。一方面，商業(yè)銀行作為代理支庫(kù)要履行國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職責(zé)，但同時(shí)又是稅費(fèi)的繳納者，需要接受稅務(wù)部門(mén)的管理。而財(cái)稅部門(mén)又是商業(yè)銀行存款的重要客戶資源，商業(yè)銀行在代理國(guó)庫(kù)過(guò)程中往往定位不清，自覺(jué)或不自覺(jué)地將代理國(guó)庫(kù)與財(cái)稅之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行與客戶之間的關(guān)系，尤其當(dāng)履行代理支庫(kù)監(jiān)管職責(zé)觸動(dòng)地方政府利益或與財(cái)稅部門(mén)發(fā)生沖突時(shí)，代理支庫(kù)有時(shí)會(huì)在預(yù)算資金收納、庫(kù)款支撥、退庫(kù)和業(yè)務(wù)更正等方面遷就財(cái)稅部門(mén)，使“彈性監(jiān)管”成為事實(shí)。商業(yè)銀行代理支庫(kù)角色的多重屬性往往會(huì)誘導(dǎo)其視代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)為聯(lián)系財(cái)政、稅務(wù)的橋梁，從而游弋于代理支庫(kù)、企業(yè)和納稅人三種角色之間，不由自主地陷入顧此失彼、定位不清、難以公允的窘境。另一方面，商業(yè)銀行代理支庫(kù)的思維理念和主要管理精力往往圍繞商業(yè)銀行的主營(yíng)業(yè)務(wù)開(kāi)展，對(duì)國(guó)庫(kù)代理業(yè)務(wù)的內(nèi)控重視不夠，容易忽視對(duì)國(guó)庫(kù)制度、管理要求及操作規(guī)范等方面的嚴(yán)格管理，導(dǎo)致代理國(guó)庫(kù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)制度要求理解掌握不透徹，監(jiān)督管理執(zhí)行不嚴(yán)格等問(wèn)題。

人員配備不夠優(yōu)化。業(yè)務(wù)趨利性決定了商業(yè)銀行在人員配備上，更愿意將行內(nèi)業(yè)務(wù)素質(zhì)高的優(yōu)秀員工配備在能帶來(lái)收益的重要崗位，而對(duì)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的人員配備不足、年齡結(jié)構(gòu)不盡合理，人員變動(dòng)也較為頻繁，容易弱化監(jiān)督和內(nèi)控效果。

激勵(lì)機(jī)制不夠充分。一是代理內(nèi)生動(dòng)力不足，代理國(guó)庫(kù)資格較難調(diào)整。目前，一部分縣級(jí)國(guó)庫(kù)代理行處于金融市場(chǎng)不完善、金融機(jī)構(gòu)布局不充分的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可供選擇的商業(yè)銀行相對(duì)較少;另一部分位于中心城市的縣區(qū)國(guó)庫(kù)代理行多由某家大型銀行網(wǎng)點(diǎn)統(tǒng)一代理，調(diào)整代理資格勢(shì)必牽涉國(guó)庫(kù)、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)部門(mén)，溝通協(xié)調(diào)成本巨大。加上培訓(xùn)成本、業(yè)務(wù)連續(xù)性、熟悉程度等因素，這些代理行在代理資格上競(jìng)爭(zhēng)壓力較小，做好代理國(guó)庫(kù)工作內(nèi)生動(dòng)力不足。二是代理外生動(dòng)力欠缺。按照規(guī)定，地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)按受理各種原始憑證的筆數(shù)支付給代理支庫(kù)一定的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)用。但代理行代辦費(fèi)用這項(xiàng)“法定應(yīng)有”的收入一直未得到全面落實(shí)，基本為無(wú)償代理，迫使部分代理行以代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)帶來(lái)的其他“衍生收益”彌補(bǔ)成本，也是代理國(guó)庫(kù)監(jiān)管乏力的原因之一。

監(jiān)管模式缺乏創(chuàng)新?，F(xiàn)有模式下，央行對(duì)代理支庫(kù)最直接、最主要和最有效的監(jiān)管手段是國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)現(xiàn)場(chǎng)檢查及非現(xiàn)場(chǎng)事后票據(jù)監(jiān)督，同時(shí)結(jié)合數(shù)據(jù)電子化檢查手段，以事后監(jiān)督為主。現(xiàn)行針對(duì)商業(yè)銀行（含代理支庫(kù)）的年度綜合執(zhí)法檢查明確規(guī)定要遵循“雙隨機(jī)”“全覆蓋”原則，按照“做好檢查的年度統(tǒng)籌，避免在相鄰年度反復(fù)抽取同一檢查對(duì)象”和“每年2～6家且少于全部監(jiān)管對(duì)象數(shù)量的20%”的規(guī)定，容易形成無(wú)法按需要對(duì)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行及時(shí)檢查監(jiān)督的情況。

成因分析

重要性認(rèn)識(shí)不夠，形成監(jiān)管“盲區(qū)”。一方面，代理行通常有重本行業(yè)務(wù)、輕代理業(yè)務(wù)傾向，因而在制度建設(shè)、人員配備、業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督檢查等方面存在得過(guò)且過(guò)的思想，對(duì)代理業(yè)務(wù)的規(guī)范性，尤其是對(duì)日常國(guó)庫(kù)資金撥付、退庫(kù)和更正等需要實(shí)時(shí)柜面監(jiān)督的業(yè)務(wù)的重要性認(rèn)識(shí)不到位;另一方面，代理支庫(kù)作為一級(jí)國(guó)庫(kù)，既是經(jīng)營(yíng)者，又是監(jiān)管者;既要完成好日常的商業(yè)銀行會(huì)計(jì)核算等銀行業(yè)務(wù)，又要履行好國(guó)庫(kù)對(duì)轄區(qū)其他商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的監(jiān)督管理職責(zé)。這種既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的“雙重”身份，決定其在操作者與監(jiān)管者之間很難做到均衡兼顧，形成事實(shí)上的國(guó)庫(kù)監(jiān)管缺位。

約束力不足，弱化了監(jiān)管威懾力。一是國(guó)庫(kù)制度建設(shè)沒(méi)有完全跟上業(yè)務(wù)監(jiān)管發(fā)展需要;二是現(xiàn)階段國(guó)庫(kù)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)行“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——督促糾改——跟蹤督改”的檢查方式，對(duì)存在的需要處罰問(wèn)題沒(méi)有制定相應(yīng)的處理辦法，弱化了業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查的嚴(yán)肅性、震懾力和約束力，容易形成查出的問(wèn)題不能得到有效糾正和屢查屢犯的現(xiàn)象。

時(shí)效性不強(qiáng)，降低了監(jiān)管質(zhì)效。目前國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)尚未達(dá)到對(duì)代理業(yè)務(wù)實(shí)施全方位的電子化實(shí)時(shí)監(jiān)管，人民銀行對(duì)代理支庫(kù)的監(jiān)管主要是通過(guò)看傳票、查賬簿等傳統(tǒng)的手工方式開(kāi)展監(jiān)督檢查，輔之以非現(xiàn)場(chǎng)的事后票據(jù)監(jiān)督，缺乏大數(shù)據(jù)高度電子化手段的監(jiān)督檢查能力，只能通過(guò)事后監(jiān)督的方式加強(qiáng)監(jiān)管，在事前監(jiān)督和事中監(jiān)督方面缺乏手段。

能動(dòng)性不強(qiáng)，制約了高質(zhì)量發(fā)展。一是代理行普遍缺乏代理資格競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致其盡職盡責(zé)、高質(zhì)量做好代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的動(dòng)力不足。二是部分財(cái)政部門(mén)無(wú)法按時(shí)、足額地支付代理費(fèi)用，久而久之影響代理支庫(kù)長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、傾心傾力、創(chuàng)造性地做好國(guó)庫(kù)工作的積極性。

代理支庫(kù)監(jiān)管工作的優(yōu)化路徑

建立健全規(guī)章制度，細(xì)化激勵(lì)約束機(jī)制。制度既是業(yè)務(wù)開(kāi)展的基礎(chǔ)，也是資金安全的保障，更是國(guó)庫(kù)監(jiān)管的先導(dǎo)。代理國(guó)庫(kù)要及時(shí)補(bǔ)充完善適合本轄區(qū)具體情況的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督管理細(xì)則規(guī)定，制定符合實(shí)際的代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)內(nèi)控管理辦法;人民銀行要及時(shí)建立健全代理支庫(kù)監(jiān)督管理辦法和可操作的代理支庫(kù)業(yè)務(wù)管理罰則，只有做到獎(jiǎng)罰分明，監(jiān)督有力，才能切實(shí)從制度上為代理支庫(kù)持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

調(diào)整國(guó)庫(kù)監(jiān)管思路，構(gòu)建電子監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。首先，在人民銀行現(xiàn)有現(xiàn)場(chǎng)檢查模式框架下，國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)線索的代理支庫(kù)，要積極與行內(nèi)法務(wù)部門(mén)對(duì)接，列入行內(nèi)的專項(xiàng)計(jì)劃?rùn)z查。其次，要以各種手段積極落實(shí)非現(xiàn)場(chǎng)檢查，加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和檢查力度。各級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)目前都在使用的“國(guó)庫(kù)監(jiān)管子系統(tǒng)——事后監(jiān)督”模塊是一個(gè)較好的非現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查工具，但存在利用率不高的情況?；鶎訃?guó)庫(kù)除了使用該系統(tǒng)監(jiān)督代理國(guó)庫(kù)的核算業(yè)務(wù)之外，其他的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管功能模塊尚未使用。因此，要大力探索、發(fā)掘、創(chuàng)新使用該模塊，以求最大限度地發(fā)揮系統(tǒng)監(jiān)督成效。其次，構(gòu)建開(kāi)放的電子化實(shí)時(shí)監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺(tái)。地方國(guó)庫(kù)可以積極參與財(cái)政部門(mén)正在建設(shè)的財(cái)政預(yù)算收支一體化項(xiàng)目，倡導(dǎo)“財(cái)稅管庫(kù)銀”，將國(guó)庫(kù)現(xiàn)有的“3T”業(yè)務(wù)核算和信息平臺(tái)、財(cái)政預(yù)算管理信息數(shù)據(jù)、“金稅”和“金關(guān)”等系統(tǒng)進(jìn)行深度整合，同時(shí)鼓勵(lì)基層國(guó)庫(kù)開(kāi)發(fā)適合本地區(qū)的輔助實(shí)時(shí)監(jiān)管系統(tǒng)，從收支數(shù)據(jù)獲取、信息反饋、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等方面搭建“經(jīng)緯縱橫、不留死角”的電子監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

注重國(guó)庫(kù)人才培養(yǎng)，深化國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)。一是充實(shí)基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管人員，有針對(duì)性地組織監(jiān)管培訓(xùn)，提升應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的檢查能力，打造一支高素質(zhì)、高效率的國(guó)庫(kù)專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍。二是人民銀行管轄國(guó)庫(kù)要積極協(xié)調(diào)商業(yè)銀行，配足、配強(qiáng)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員，保持代理業(yè)務(wù)人員的相對(duì)穩(wěn)定。三是人民銀行要大力為代理國(guó)庫(kù)人員創(chuàng)造各類業(yè)務(wù)及監(jiān)管培訓(xùn)機(jī)會(huì)，督促、鼓勵(lì)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員主動(dòng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)新知識(shí)、新業(yè)務(wù)和新技能學(xué)習(xí)，及時(shí)適應(yīng)新時(shí)期國(guó)庫(kù)發(fā)展要求。

加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，提升國(guó)庫(kù)監(jiān)管效能。一是積極探索建立國(guó)庫(kù)和財(cái)政之間的“聯(lián)席聯(lián)動(dòng)監(jiān)管”新模式。組建聯(lián)合檢查組，借助雙方專業(yè)人員，對(duì)帶有苗頭性的重大資金風(fēng)險(xiǎn)線索開(kāi)展專項(xiàng)檢查監(jiān)督;建立定期的多渠道溝通模式，定期評(píng)估代理庫(kù)的代理效果;建立健全區(qū)域內(nèi)代理國(guó)庫(kù)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“能者進(jìn)、劣者退”的良性循環(huán)機(jī)制等。二是協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)積極落實(shí)代理國(guó)庫(kù)代辦業(yè)務(wù)費(fèi)用，特別是對(duì)于金融不發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜。三是對(duì)于有條件收回代理國(guó)庫(kù)的區(qū)域中心城市，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行要主動(dòng)作為，攻堅(jiān)克難，積極創(chuàng)造條件將商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)收回人民銀行經(jīng)理，進(jìn)而從源頭解決商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)監(jiān)督缺失的局面。

引導(dǎo)激勵(lì)商業(yè)銀行，實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)與代理業(yè)務(wù)雙贏。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的核心是為政府管庫(kù)理財(cái)，責(zé)任重大。商業(yè)銀行主營(yíng)業(yè)務(wù)和代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)本質(zhì)上沒(méi)有沖突，雙方的正常業(yè)務(wù)效益關(guān)系應(yīng)該是互相促進(jìn)、相輔相成的。因此，要堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)以犧牲國(guó)庫(kù)監(jiān)管的質(zhì)效來(lái)?yè)Q取商業(yè)銀行主營(yíng)業(yè)務(wù)開(kāi)展的錯(cuò)誤理念。人民銀行要加強(qiáng)對(duì)代理支庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)教育，引導(dǎo)代理支庫(kù)切實(shí)提高對(duì)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)，厘清職責(zé)邊界，依法合規(guī)履行職責(zé)，將商業(yè)銀行主營(yíng)業(yè)務(wù)與代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)置于同等重要的位置，實(shí)現(xiàn)“兩手抓，兩手都要硬”。

責(zé)任編輯：楊生恒