周舟

[摘 要]近年來，在國務(wù)院政策引導(dǎo)下，PPP模式在高速公路項目中得到推廣普及，政府部門與項目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，項目公司承擔(dān)投融資、公路建設(shè)與后期維護保養(yǎng)責(zé)任，按照合同條款來收取費用、回收項目投資，這對加快高速公路建設(shè)步伐與緩解政府財政負擔(dān)有著重要意義。與此同時，PPP項目投資風(fēng)險問題被廣泛探討，如何規(guī)避項目投資風(fēng)險，成為消除PPP模式推廣阻礙和打消企業(yè)投資顧慮的重要舉措。因此，文章對高速公路PPP項目的重要投資風(fēng)險展開探究，提出風(fēng)險防范對策，以助于達成共識。

[關(guān)鍵詞] 高速公路;PPP項目;重要投資風(fēng)險;防范對策

中圖分類號：G221? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）22-0028-03

一、高速公路PPP投資項目現(xiàn)狀

（一）高速公路現(xiàn)狀及未來發(fā)展規(guī)劃

近年來，為滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需求，國家陸續(xù)出臺相關(guān)政策來推動我國高速公路事業(yè)的發(fā)展，至今已取得諸多顯著成果。根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果，截至2020年年底，我國已建成高速公路的總里程超過16.1萬千米，各條高速公路共同組成四通八達的高速公路網(wǎng)，總里程位居世界第一。與此同時，為適用全新時代背景，賦予我國高速公路事業(yè)以全新的發(fā)展活力，減輕政府財政支出壓力與分散投資風(fēng)險，在高速公路建設(shè)領(lǐng)域中全面推行PPP模式，推出《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策，PPP模式取代了傳統(tǒng)的政府還貸收費公路建設(shè)模式，成為高速公路項目的主要建設(shè)路徑。而PPP模式的推廣，與科技創(chuàng)新、政策導(dǎo)向一同成為我國高速公路的主要發(fā)展規(guī)劃。

（二）PPP投資項目現(xiàn)狀

在我國高速公路事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，雖然PPP模式得到推廣普及，但由于這種項目運作模式在我國的推廣時間較短，在項目運作期間存在著決策者觀念落后、融資認(rèn)識不足、項目投資風(fēng)險過大、金融工具缺失等多項問題，項目運作規(guī)范性有待提高，致使部分投資企業(yè)對高速公路PPP項目存在投資顧慮，限制了PPP模式的發(fā)展。因此，如何妥善解決PPP項目投資運作問題、建立起完善的風(fēng)險防范體系，既是打消企業(yè)投資顧慮和吸引社會資本的重要舉措，也是推動我國高速公路事業(yè)邁入全新發(fā)展階段的關(guān)鍵。

二、高速公路PPP投資項目中存在的重要風(fēng)險

（一）經(jīng)營不確定性風(fēng)險

在高速公路PPP項目中，經(jīng)營不確定風(fēng)險的表現(xiàn)形式包括工期延長、工程造價超概算、工程投運后的實際收費交通量遠低于預(yù)期，致使項目投資與收益未達到企業(yè)預(yù)期目標(biāo)，嚴(yán)重時造成項目虧損。因此，也可將經(jīng)營不確定性風(fēng)險分解為建設(shè)周期不確定性、建設(shè)成本不確定性、收費交通量不確定性三部分。

1.建設(shè)周期不確定性風(fēng)險

此項風(fēng)險表現(xiàn)為工程開工時間拖延，產(chǎn)生原因包括工程設(shè)計變更、工程量增加、未在約定時間內(nèi)完成工程現(xiàn)場土地征用拆遷等前期準(zhǔn)備工作，導(dǎo)致高速公路工程的實際開工時間有所拖延，進而影響到工期進度和項目竣工交付時間。然而，在市場機制激勵和高速公路特許經(jīng)營期限靈活調(diào)整的雙重作用下，雖然無法徹底消除建設(shè)周期不確定性風(fēng)險，但可以避免這類風(fēng)險對項目投資效益造成實質(zhì)性影響。例如，在陜西省榆林至神木高速公路項目中，按照特許經(jīng)營合同約定條件，工程建設(shè)期間為動工建設(shè)日起算的三年整，項目公司為避免因工期延長而縮短實際經(jīng)營年限，采取增加機具設(shè)備數(shù)量等措施，實際工期僅為15個月，相比約定建設(shè)工期縮短了21個月。同時，在高速公路特許經(jīng)營期限調(diào)整作用下，因土地征用拆遷進度落后、政府方變更工程設(shè)計方案而導(dǎo)致開工時間拖延時，將會適當(dāng)延長工程建設(shè)期間，且項目特許經(jīng)營期限將從項目竣工驗收階段開始起算[1]。

2.建設(shè)成本不確定性風(fēng)險

該風(fēng)險產(chǎn)生原因包括工程設(shè)計變更、資本金不到位而產(chǎn)生額外借款利息、建設(shè)成本控制力度不足、設(shè)計概算不合理，導(dǎo)致高速公路的實際造價成本超過總投資額。例如，當(dāng)前在部分高速公路PPP項目中，仍舊采取傳統(tǒng)的概算定額方式來編制初步設(shè)計概算文件，無法真實反映工程建設(shè)成本，且物資材料采購價、機具設(shè)備租賃價格等概算定額指標(biāo)沒有得到及時更新，與實際情況不符。

3.收費交通量不確定性風(fēng)險

該風(fēng)險存在的根源在于高速公路收費管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，我國河南、廣東、陜西等省份的高速公路免費車輛范圍存在細微差距。例如，在陜西省玉林至佳縣高速公路項目特許經(jīng)營合同中約定，除國務(wù)院、全國人大及常委會規(guī)定的執(zhí)行任務(wù)和處理交通事故的制式警車、武警部隊車輛、執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)車輛以外，陜西省人民政府規(guī)定的免費放行車輛也將被納入免費車輛范圍。因此，項目公司在決策立項階段獲取的收費交通量預(yù)測結(jié)果與項目投運試用期間的實際收費交通量有著較大出入，最終影響到項目投資收益。

（二）政策變動風(fēng)險

與其他項目類型相比，在PPP項目中，政府相關(guān)政策將對項目投資收益造成深遠影響，影響因素包括車輛通行費收費標(biāo)準(zhǔn)、高速公路經(jīng)營年限、相關(guān)扶持政策與優(yōu)惠條件等。隨著時間推移，我國總體市場環(huán)境、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府治理重心發(fā)生變化，也陸續(xù)出臺了全新的政策規(guī)定，部分原有政策措施被廢止，受外部政治環(huán)境影響，高速公路PPP項目的實際收益與預(yù)期收益產(chǎn)生出入，形成項目投資風(fēng)險。例如，在國務(wù)院頒布的《收費公路管理條例》（國務(wù)院令第417條）規(guī)定，軍隊車輛、武警部隊車輛、執(zhí)行任務(wù)的制式警車、搶險救災(zāi)車輛免交車輛通行費，以及運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛酌情減少或免受通行費。而在2012年頒布的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》（國發(fā)[2012]37號）中規(guī)定，春節(jié)、國慶節(jié)等國家法定節(jié)假日免收七座及以下載客車輛的通行費。

（三）公路項目公益性與商品性不兼容風(fēng)險

PPP模式的推廣普及，使得高速公路項目同時具備公益屬性與商品屬性，項目公司將通過收取通行費的方式來回收項目投資、實現(xiàn)收益目標(biāo)。但是，在項目公司沒有正確處理高速公路公益屬性及商品屬性時，將因此形成新的項目投資風(fēng)險，這類風(fēng)險的表現(xiàn)形式包括各地區(qū)高速公路橋梁隧道附加收費標(biāo)準(zhǔn)存在差異、因設(shè)計方案中橋梁隧道長度與數(shù)量發(fā)生變化而改變工程建設(shè)成本與通行費收入、項目公司隨意增設(shè)收費橋梁隧道而加大后續(xù)運營成本并造成資源浪費、因可收費橋梁隧道數(shù)量過少而影響到項目運營效益，這也是項目策劃立項與設(shè)計階段需要考慮的主要問題[2]。

（四）設(shè)計權(quán)限風(fēng)險

現(xiàn)階段，在部分高速公路PPP項目中，投資企業(yè)并未掌握項目設(shè)計權(quán)，高速公路設(shè)計活動由第三方設(shè)計單位完成，且項目可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等階段的投資估算、投資概算、投資預(yù)算工作均由政府主管部門開展，投資企業(yè)無法做到對高速公路工程建設(shè)成本及設(shè)計內(nèi)容的有效控制。這一問題的存在，導(dǎo)致部分企業(yè)對高速公路PPP項目存在投資顧慮，無法準(zhǔn)確判斷項目投資需求和最終獲取的投資收益。同時，因缺乏項目設(shè)計權(quán)限，在工程建設(shè)期間，項目公司很難做到對由此引發(fā)資金風(fēng)險以及工程技術(shù)風(fēng)險的有效處理。

三、高速公路PPP投資項目風(fēng)險的防范對策

（一）經(jīng)營不確定性風(fēng)險防范對策

由于《收費公路管理條例》得到修訂，解決了明確社會資本投資收費公路報酬范圍等問題，加之受到市場制度激勵作用影響，建設(shè)周期不確定性風(fēng)險并不會對項目投資收益造成實質(zhì)影響。因此，對高速公路PPP項目經(jīng)營不確定性風(fēng)險的防范，需要從解決建設(shè)成本不確定性和收費交通量不確定性問題兩方面著手[3]。

一方面，對于建設(shè)成本不確定性問題，要做好項目論證、深化設(shè)計、方案審核等前期準(zhǔn)給工作，禁止項目倉促上馬、動工建設(shè)，而是在妥善解決絕大多數(shù)造價控制隱患問題、營造良好外部環(huán)境后，再進入工程施工階段，從而提高對建設(shè)成本的控制能力。例如，在項目設(shè)計階段，運用BIM等信息工具，模擬高速公路施工過程，論證不同情境與突發(fā)狀況下的方案可行性，從而識別出方案中潛藏的設(shè)計缺陷，對方案內(nèi)容進行優(yōu)化調(diào)整，避免在后續(xù)施工期間出現(xiàn)設(shè)計變更問題。此外，由于土地資源具備稀缺屬性，土地征用遷移的實際費用與概算結(jié)果有著較大出入。例如，西安至寶雞高速公路改擴建項目的預(yù)期和實際土地征用拆遷補償費用分別為13億元、29.24億元，京石高速公路改擴建項目的預(yù)期費用和實際費用則分別為18.33億元、超過30億元。因此，應(yīng)提高對項目土地征用及遷移補償費用的管控力度，具體措施包括深入研究政府相關(guān)政策文件、規(guī)范征地程序、在征地協(xié)議中明確規(guī)定交地時間與征地程序等事項、優(yōu)化設(shè)計方案來減少占地數(shù)量、由第三方審價單位參與到征地拆遷投資費用總結(jié)工作當(dāng)中等等。

另一方面，對于收費交通量不確定性問題，可借鑒國內(nèi)外成熟高速公路PPP項目的風(fēng)險處理經(jīng)驗，采取“風(fēng)險共擔(dān)、收益共享”或是“風(fēng)險獨擔(dān)、收益獨享”兩種風(fēng)險應(yīng)對思路。其中，“風(fēng)險共擔(dān)、收益共享”思路是在項目特許經(jīng)營協(xié)議中補充約定條件，如果高速公路項目在投運期間的實際收費交通量或通行費收入低于預(yù)期一定比例時，則由政府部門向項目公司給予一定額度的經(jīng)濟補償;當(dāng)實際收費交通量高于預(yù)期一定比例時，則政府部門將參與到通行費收入分配中。而“風(fēng)險獨擔(dān)、收益獨享”思路，則是由項目公司獨自承擔(dān)投資風(fēng)險，這對企業(yè)的決策能力、風(fēng)險應(yīng)對能力有著嚴(yán)格要求，項目投資風(fēng)險等級相對較高，但可獲取的項目收益上限也將隨之提高。

（二）政策變動風(fēng)險防范對策

為減小政策變動風(fēng)險對項目實際收益造成的影響，避免項目公司因此承受額外的投資風(fēng)險，需要對高速公路特許經(jīng)營合同內(nèi)容加以完善補充，明確標(biāo)注出現(xiàn)政策變動、承諾優(yōu)惠條件無法落實等突發(fā)情況時的處理方式。例如，當(dāng)出現(xiàn)高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)基價提升條款內(nèi)容及適用范圍發(fā)生變化、與特許經(jīng)營合同條款內(nèi)容不一致問題時，需要提前在特許經(jīng)營合同中增加附加條款，如果這類優(yōu)惠條件沒有得到完全落實，或是未達到政府方預(yù)先承諾的收費標(biāo)準(zhǔn)時，則由政府方根據(jù)實際情況與合同約定條件，向投資企業(yè)提供一定額度的財政補助，以彌補投資企業(yè)實際產(chǎn)生的損失。此外，在項目公司未出現(xiàn)拒絕履行公路養(yǎng)護義務(wù)、工程建設(shè)質(zhì)量不達標(biāo)、擅自關(guān)閉收費高速公路、存在嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)行為等問題，且不具備地震、泥石流等不可抗力因素時，如果政府方提前終止特許經(jīng)營合同，需要按照相關(guān)政策規(guī)定和合同約定條件，向項目公司給予一定額度的經(jīng)濟補償。

（三）項目屬性兼容風(fēng)險防范對策

為妥善解決高速公路項目屬性兼容風(fēng)險問題，充分體現(xiàn)PPP模式下高速公路項目的公益屬性和商品屬性，需要政府主管部門和項目公司在策劃立項階段開展溝通探討，達成共識，正確處理政府方注重高速公路公益屬性和項目公司關(guān)注商品效益最大化的需求，以達成的一致共識作為高速公路的主要設(shè)計依據(jù)，以此來控制可收費橋梁隧道數(shù)量。例如，政府主管部門為突出體現(xiàn)高速公路的公益屬性，可選擇在特許經(jīng)營協(xié)議中添加獎勵條款，在高速公路建設(shè)成果滿足條款要求時，由政府方向項目公司提供一定額度的經(jīng)濟獎勵。其次，在工程設(shè)計階段，設(shè)計師應(yīng)嚴(yán)格遵循節(jié)約原則，禁止受人為主觀因素影響而隨意增減橋梁隧道數(shù)量及長度，需要從技術(shù)可行性、工程建設(shè)成本等維度來開展方案審核工作，發(fā)現(xiàn)設(shè)計缺陷要及時采取改進措施，將可收費橋梁隧道設(shè)計內(nèi)容作為審核重點[4]。

（四）項目設(shè)計權(quán)限風(fēng)險防范對策

對于高速公路PPP項目的設(shè)計權(quán)限風(fēng)險，對于政府主管部門而言，需要對原有管理理念加以調(diào)整，在合理范圍內(nèi)賦予投資企業(yè)參與工程設(shè)計、審核等環(huán)節(jié)的權(quán)限，既可以提高項目公司對工程建設(shè)成本及建設(shè)質(zhì)量的管控力度，還可以打消投資企業(yè)參與高速公路PPP項目的一些顧慮。與此同時，對于投資企業(yè)而言，需要向政府主管部門反饋參與工程設(shè)計活動與爭取項目設(shè)計權(quán)的意見，由項目公司設(shè)計部門開展高速公路工程的初步設(shè)計以及施工圖設(shè)計工作，或是擔(dān)任工程施工圖設(shè)計總體單位，協(xié)助原設(shè)計單位一同開展后續(xù)設(shè)計工作。而政府主管部門仍舊負責(zé)開展投資估算、投資概算與投資預(yù)算工作，用于控制工程建設(shè)規(guī)模和設(shè)計質(zhì)量，使投資企業(yè)和政府部門的要求得到同時滿足。

四、結(jié)語

綜上所述，在全新的時代背景下，政府主管部門與投資企業(yè)需要正視高速公路PPP項目投資風(fēng)險問題，結(jié)合以往項目經(jīng)驗與同類項目案例，深入了解項目實施期間存在的經(jīng)營不確定、政策變動、項目屬性不兼容、設(shè)計權(quán)限四項重要風(fēng)險，樹立清晰、明確的風(fēng)險應(yīng)對思路，積極采取風(fēng)險防范對策，以此來完善PPP項目體系，取得理想的項目收益和實施效果。

參考文獻：

[1]黃春維.高速公路投資項目全流程財務(wù)風(fēng)險管控模式探討——以A高速公路項目為例[J].會計師，2020（23）：65-66.

[2]曹雨.高速公路投資項目遴選方法研究[J].中國集體經(jīng)濟，2021（19）：71-72.

[3]譚量. PPP模式在高速公路工程中應(yīng)用的風(fēng)險評價研究[D].蘭州理工大學(xué)，2021.

[4]李鑫. 高速公路PPP項目風(fēng)險管理研究[D].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，2021.