□徐臻瑩，李 雨

（西北農(nóng)林科技大學 陜西 咸陽 712100）

1 河長制正當性的由來

保護江河湖泊，事關人民福祉，是中華民族長遠發(fā)展的必要條件。習近平總書記多次強調(diào)，綠水青山就是金山銀山，要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境。好的水環(huán)境治理制度，有利于解決我國復雜的水資源環(huán)境問題，推進我國生態(tài)文明建設，真正實現(xiàn)綠色發(fā)展。

2007 年江蘇省太湖流域暴發(fā)了大規(guī)模藻類水華，其中很大原因是相關部門在常態(tài)化水治理過程中相互推諉，沒有及時協(xié)調(diào)，導致污染愈演愈烈。自此，江蘇省委、省政府確立了“治湖先治河”的思路，創(chuàng)立了河長制。

2007 年，河北省子牙河水系成為河北省污染最嚴重的流域。為解決流域污染，河北省于2008 年在子牙河水系施行河長制。

2013 年，浙江省蒼南縣“網(wǎng)民懸賞30 萬元請環(huán)保局局長下河游泳”，轟動一時。2013 年底，浙江省委決定在全省范圍內(nèi)全面實施河長制。

河長制施行之初，河流污染情況得到了改善，但并不是所有地區(qū)都取得了成果，例如玉林市南流江河長制公示牌下垃圾遍地、桂林市漓江流域水污染仍然嚴重。此外，繼河長制實行后，各地紛紛效仿河長制開始實行山長制，同樣由政府、黨委主要領導擔任山長職責。先不論這些制度成效如何，若都一刀切地采取河長制、山長制，那么為了保護礦產(chǎn)、空氣、草原，豈不是還要創(chuàng)立礦長制、空長制、原長制？

河長制設立至今，有關于河長制的各種研究越來越多，其中大部分是對河長制長效運行的研究。這些研究肯定了河長制在江蘇、浙江等地試點的優(yōu)秀成果，同時指出了河長制無法長效運行的弊端，提出了確立法律依據(jù)、完善考核機制、統(tǒng)一細化治理指標、提高行政執(zhí)法隊伍、引入第三方進行監(jiān)督等方法，以期河長制得以長效運行。

這些研究從側(cè)面反映出現(xiàn)階段我國河長制存在種種弊端，使得河長制無法在水環(huán)境治理中長效運行，除非對河長制從立法、執(zhí)法、考核、監(jiān)督等各個方面進行完善。無疑，這項完善工程是浩大的。

除了對河長制完善性的研究之外，小部分學者提出了質(zhì)疑的聲音，認為河長制無法長效運行。這些研究多從行政管理的角度進行分析，論證河長制屬于“人治”，使得黨政一把手行政角色錯位。還有學者認為，河長制屬于一種環(huán)境承包式的治理運動，這種模式下仍然無法避免環(huán)境繼續(xù)惡化。

河長制作為我國水環(huán)境管理的行政手段之一，應當首先從法學角度對河長制存在的合理性進行分析論證?！芭R危受命”之下的河長制是否具有法理依據(jù)、法律依據(jù)，其運作模式是否合乎法律邏輯，這些問題都值得深究。

2 法學視角下河長制的內(nèi)在缺陷

河長制的基本治理思路是由黨政機關負責人負責本轄區(qū)范圍內(nèi)的河流湖泊情況，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復和水執(zhí)法監(jiān)管6 個方面，即把轄區(qū)內(nèi)河流治理的全部責任歸于領導人。

根據(jù)契約理論，人民將權力讓渡給政府，由政府對具有公共利益的事務進行管理。政府在行使權力時應當審慎、高效，使權力符合規(guī)范地行使，而河長制卻未能做到這一點。

2.1 行政權力賦權不明

從國家層面來看，政府行政權力不是憑空產(chǎn)生的，而是來源于憲法和法律，經(jīng)授予才能行使[1]。同時，行政權力具有邊界，即行政機關須在憲法和法律的規(guī)范下行使權力。在河長制中，由黨政負責人擔任河長，進行河流事務的管理工作。此規(guī)定提高了黨政領導人對其職責范圍內(nèi)水環(huán)境保護問題的重視，而且使河長直接進行河流事務管理，屬于具體行政執(zhí)行權的賦予，即賦權。

根據(jù)《環(huán)境法》規(guī)定，“地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。結(jié)合《地方組織法》中有關于各級政府領導人的職責可知，地方各級領導人作為負責人，應對本級行政區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境問題負責，這種責任屬于一種全面、總體的責任，不包含具體的環(huán)境執(zhí)行權。根據(jù)我國《環(huán)境法》，環(huán)境執(zhí)行權仍然由環(huán)境保護主管部門或其他相關部門負責，即擔任河長的黨政領導人實際并未被法律賦予具體的環(huán)境行政執(zhí)行權。

那么，這種執(zhí)行權是否通過地方立法權被確立下來，答案同樣是否定的。河長制率先由省委、省政府確立，而并非被擁有地方立法權的地方人大所確立，即使地方行政權賦予了河長行政執(zhí)行權，這種賦權模式也是不被法律所允許的。

行政權力賦權不明，造成了行政長官權力邊界模糊。政府領導人主持各級政府的工作，起領導作用，而作為河長的黨政領導人，其權力卻能涉及具體的行政執(zhí)行，擴大了權力范圍。行政機關所擁有的行政權力具有確定性，當行政長官的權力范圍擴大時，勢必使相應執(zhí)行機構的權力范圍縮小，從而打破了行政系統(tǒng)內(nèi)部權力平衡。

現(xiàn)代法治中，作出決策所依據(jù)的程序能夠保障決策質(zhì)量。在致力于解決我國水環(huán)境問題時，同樣應當注重程序。程序可以最大程度保證制度施行的科學性與穩(wěn)定性，突破程序所得到的實體可能會帶來好的結(jié)果，但并非總能保證制度效果。

河長制在進行決策過程中，由于具體程序被架空，使得決策準備不充分，降低了決策的科學性。架空法定程序的決策本身缺乏科學性，當這種不恰當?shù)臎Q策模式滲透到政府決策的方方面面時，“法治”政府的目標被逐漸弱化，制度對于政府行政行為的制約也將不復存在。從政府權力來源出發(fā)，黨政領導人擔任河長是于法無據(jù)的。水環(huán)境治理制度應當符合正當程序，而不是“拍腦袋”來制定政策。

2.2 背離權責一致理論

從法理學角度分析，權力是指特定主體對其成員進行指揮、協(xié)調(diào)、管理、約束的合法支配力[2]。權力與責任，如同權利與義務一樣不能孤立存在。沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任；權力依靠責任加以限制，責任借助權力體現(xiàn)正當[3]。這也是權責一致原則的體現(xiàn)。

河長利用其自身的領導地位下達命令、部署工作，當河流治理不力時追究負責人的責任，本質(zhì)上違反了權責一致原則，使政府與其各部門的權力與責任背離。根據(jù)各地對河長職責的具體規(guī)定，由河長組織領導相應的河湖管理和保護工作，不論賦權是否正當，這些具體行政執(zhí)行的責任全部集中于行政領導人本身時，就產(chǎn)生了權責背離。

《地方組織法》中規(guī)定，各級政府領導人分別主持地方各級人民政府的工作，由政府工作部門執(zhí)行具體事務。主持和執(zhí)行是行政過程中不同的環(huán)節(jié)。當河流治理不力時追究河長的責任，看似充分發(fā)揮了領導人責任，但是也將行政執(zhí)行權力集中于河長一人，而河湖的具體管理和保護職責仍然由政府各個工作部門完成，沒有相應集中于河長，相關工作部門在河流管理過程中被架空，使得相關部門在河湖治理中更難發(fā)揮主動性與創(chuàng)造性。

在河長制誕生前，我國《水污染防治法》對水污染問題的解決已經(jīng)作出了詳細的規(guī)定，由“縣級以上人民政府相關部門以及流域水資源保護機構，對有關水污染防治實施監(jiān)督管理”“對直接負責的主管人員與其他直接責任人員依法給予處分”。其中，“主管人員”與“其他責任人員”應當是具有法定職責的行政部門內(nèi)部人員。

河長作為地方政府負責人，所承擔的應是“水環(huán)境保護目標責任和考核評價”。河長制將本由法律規(guī)定的權力與責任全都轉(zhuǎn)嫁給黨政領導人，法定職責部門不能主動履職，黨政領導人承擔其職責范圍外的巨大責任。當水污染事件發(fā)生時，直接責任人責任小于黨政領導人責任，違背了法律的公平原則。

在上級河長與下級河長中，同樣存在權責配置分離的情況，違反了法理學中的權責一致原則。權力是政府履行責任的基本手段，授予的權力應與承擔責任所需要的實際權力相對應和對等[4]。河長制中，上級河長與下級河長為層層嵌套關系，上級河長對下級河長有各項嚴格的考核指標，因此，上下級河長之間的權責配置從一開始就不均衡。

擁有絕對權威性的上級河長，掌握更多的財政、權力資源，而將職責和義務不斷下壓，下級河長根本沒有“討價還價”的機會[5]。下級河長所掌握的財力與權力和其職責差距懸殊，形成上下級河長間權責不一致。這種權責配置分離還容易形成信息不對稱?；鶎雍娱L對轄區(qū)內(nèi)水文狀況了解程度高于上級河長，但其作出行政行為時要依據(jù)上級河長的指示。

此外，這種權力構造，并不是法律中的權力。法律之下運行的權力是各個行政機關在法律所規(guī)定的職責范圍內(nèi)主動行使權力，從而維護社會良好的運行秩序。河長制使得下層政府部門只著眼于上級行政命令而履行其職責，忽略其權力的來源，與我國“依法治國”的基本方略背道而馳。

2.3 處于無法可依的尷尬境地

河長制作為我國的水環(huán)境治理制度，缺少相關法律依據(jù)。關于施行河長制的全國性文件只有《關于全面推行河長制的意見》，不能作為河長制的法律依據(jù)。各省份文件中，大都以地方性規(guī)章的方式作出規(guī)定，只有個別省份以地方法規(guī)的形式確立。

不同地區(qū)對于河長制的具體制度內(nèi)容千差萬別，各省份對于河長選任方法、具體職責標準規(guī)定各不相同。不可否認，各流域環(huán)境具有獨特性，但國家范圍內(nèi)統(tǒng)一標準的缺失，會造成全國范圍內(nèi)的立法與行政資源浪費。在全國性的執(zhí)法過程中，也會因為沒有具體的全國性法律依據(jù)而顯失公平。

此外，不同省份的河長制實施方案不統(tǒng)一，實施效果依各省份行政領導重視程度而定，使得效果千差萬別，難以在全國范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

我國現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》《水法》以及流域管理機構，已經(jīng)對河湖管理有了較為全面的規(guī)定。在此背景下，當河湖環(huán)境出現(xiàn)問題時，當務之急是自查是否已經(jīng)完全落實現(xiàn)有制度，在確認完全落實現(xiàn)有制度的基礎之上，根據(jù)水環(huán)境治理制度的不足，進行針對性的查漏補缺，而不是急于出臺另一套治水的河長制。

《環(huán)境保護法》第十條規(guī)定，“政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。環(huán)境保護的整體工作由人民政府的環(huán)境保護主管部門負責?！端ā返谑l規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。流域管理機構在所管轄的范圍內(nèi)行使水資源管理和監(jiān)督職責”。

除此之外，我國對于河湖治理還建立了環(huán)境影響評價制度、排污許可證制度、污水集中處理制度等。依據(jù)現(xiàn)有行政體系，將這些法律法規(guī)、制度進行有效落實，完全可以使我國河湖環(huán)境得以改善和保持。

3 我國水環(huán)境污染問題的法律根源

我國現(xiàn)有水環(huán)境治理制度中，在法律已經(jīng)有了詳細規(guī)定的情況下，緣何還需河長制出馬？答案便是水環(huán)境執(zhí)法嚴重缺位。

河長制只是加大了黨政領導人的河湖管理職責，輔之急需治理的河湖環(huán)境與政治輿論環(huán)境，通過領導人為政府相關部門施加行政執(zhí)法壓力，敦促高效執(zhí)法。當河湖治污之“風”刮過，原本被河長制所掩蓋的法律執(zhí)行問題又將重新暴露。我國對于水污染問題的治理方面已經(jīng)有了詳盡的法律規(guī)定，但水環(huán)境執(zhí)法虛弱無力，存在嚴重缺位。

3.1 政府環(huán)境法律責任缺失

我國環(huán)境法律制度缺少對政府環(huán)境法律責任的規(guī)定。法律責任是因違反法律規(guī)定的義務而形成的一種責任關系，是一部法律得以有效實施的重要保障。

我國法律法規(guī)中規(guī)定了行政主體進行環(huán)境監(jiān)督、管理等環(huán)境義務，但在法律責任中，卻沒有規(guī)定政府作為環(huán)境標準的制定者和環(huán)境監(jiān)管主體，當其失職時，該如何追究其法律責任。以《水污染防治法》為例，整部法律共分為八章，僅在第六十九條規(guī)定了對不履行監(jiān)督職責的主管人員給予處分，但沒有關于處分的具體規(guī)定。

同時，通過對我國裁判文書官網(wǎng)的相關裁判文書進行統(tǒng)計，有關于環(huán)境污染、環(huán)境損害、環(huán)境公益訴訟的案件，幾乎沒有以上述環(huán)境保護相關法律制度作為法律依據(jù)而作出的判決，基本是以《侵權責任法》《行政法》作為法律依據(jù)進行判決。這種現(xiàn)象也間接說明了我國環(huán)境法律法規(guī)對政府法律責任主體界定不清以及法律責任內(nèi)容缺失的問題。

3.2 對依法行政原則的漠視

依法行政原則是行政機關在進行行政執(zhí)法行為時所應遵守的最基本原則，除依照法律的職責進行行政執(zhí)法之外，還應當合理、高效地執(zhí)法。而我國行政體系中，傳統(tǒng)權力模式盛行。行政人員在進行行政執(zhí)法時，缺乏主動履行行政職責的能動性，唯上級命令是從，缺少對法定職責的理解，使得執(zhí)法效率大打折扣。

在行政執(zhí)法過程中，缺少對規(guī)則意識和法定程序的敬畏，更傾向于采取符合自身利益的執(zhí)法方式，例如未進行監(jiān)測就填寫河長制中的相關報表。反對采用河長制的方法進行水環(huán)境治理，便是由于河長制本身依賴于傳統(tǒng)的權力模式，通過上級權威而非法律作用于下級，行政領導的命令高于其自身的法定職責，無限制地擴張了行政領導的權力范圍。這種以命令為準則的行政方式，與法治相悖，也使得行政行為具有強烈的不確定性。長此以往，若環(huán)境治理都要依靠行政領導的命令進行，河長制治理模式滲透到環(huán)境治理的各個方面，則法律的威信便蕩然無存。

3.3 現(xiàn)有行政體系的執(zhí)法困境

我國水環(huán)境治理一直以行政區(qū)劃為依據(jù)進行分割，將眾多水域機械地割裂開來，由其所屬的行政機關進行管轄。在河長制實行之前，我國水環(huán)境治理呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面。不同行政區(qū)劃、同一行政區(qū)劃的不同部門等，對水污染問題的態(tài)度存在較大的分歧。當出現(xiàn)執(zhí)法手段不同、責任劃分模糊不清時，容易出現(xiàn)矛盾。這種矛盾會使水環(huán)境執(zhí)法效率大大降低。

在現(xiàn)有行政體系下，水環(huán)境執(zhí)法的困境普遍有兩種表現(xiàn)形式。一是涉及河流污染的眾多相關部門職能分工不明確。當河流污染問題涉及多個部門時，這些部門為了逃避責任，便會相互推諉，不履行法定職責。二是涉及水環(huán)境污染問題時，行政部門不能做到嚴格執(zhí)法。在排污企業(yè)審批和監(jiān)管過程中存在執(zhí)法不嚴的問題，大量排污企業(yè)未批先建或邊運行邊審批?，F(xiàn)有行政體系不健全是水環(huán)境行政執(zhí)法的缺失和不到位的重要根源。若能突破依照行政區(qū)環(huán)進行環(huán)境執(zhí)法這一困境，便無須依靠河長制、山長制這一系列繁雜且治標不治本的制度來保護環(huán)境。

3.4 行政執(zhí)法中的自體監(jiān)督

權力的運行需要監(jiān)督，對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是保證行政執(zhí)法質(zhì)量的重要方式。在水環(huán)境治理方面，水環(huán)境治理部門與工作人員的監(jiān)督與考核，由上級政府和領導進行。對于上級政府而言，下級政府的考核績效也將被納入自身的政績，因此下級政府的“成績”與自身“成績”息息相關。這種層層嵌套的考核方式，使得政府在水環(huán)境治理方面既是“裁判”又是“運動員”。當行政考核存在利益關系時，其公平公正便難以獲得保障。

上級政府在對下級政府的行政執(zhí)法行為進行考核時，考核形式難以確保真實地反映水環(huán)境治理狀況，有較大的人為操作空間，不能了解河流真實的治理情況。在政府部門自體監(jiān)督的方式下，不僅行政行為的質(zhì)量難以得到保障，違法、不科學的行政行為也有很大可能被“大事化小、小事化無”。

4 水環(huán)境長效治理新思路

4.1 明確政府法律責任

明確政府環(huán)境法律責任是流域環(huán)境治理乃至整個環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)。我國法律對行政相對人、企事業(yè)單位設置了較為完善的法律義務、法律責任，但對于在流域環(huán)境中起主要責任的政府，在其不履行職責時，卻沒有相應的法律責任進行約束。這使得政府在作出行政行為時，常以經(jīng)濟發(fā)展為主導，不考慮或者較少考慮環(huán)境影響問題，當出現(xiàn)較大環(huán)境事故時，才會追究相關部門與人員的法律責任。

應當在環(huán)境法律制度中增設政府環(huán)境責任，包括環(huán)境行政責任和環(huán)境法律責任等。當相關政府部門不能正確履行其流域環(huán)境管理職責時，上級部門、環(huán)境保護主管部門、流域管理機構、檢察院都可以對其不履行職責的行為予以糾正，追究其行政責任，以督促其正確履行職責。當政府機關履行職責不當時，檢察院可提起環(huán)境公益訴訟，追究相關責任人不履行職責、破壞環(huán)境的法律責任。

4.2 強化依法行政原則

依法行政作為行政法的核心原則，其基本要求是行政機關的一切活動必須根據(jù)法律的授權，行政行為的內(nèi)容必須符合法律，不能與法律相抵觸，行政行為必須按照法定程序進行[6]。依法行政原則能夠保障水污染治理中各個環(huán)節(jié)有條不紊地進行，且最大程度保證河湖治理的有效性。

在河湖治理的執(zhí)法過程中，應當依據(jù)法律法規(guī)嚴格執(zhí)法，符合法定執(zhí)法程序，對先批后建、偷排偷放等違法行為及時查處。法律在一定程度上具有滯后性，無法對所有情況進行詳盡的規(guī)定，因此執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中擁有自由裁量權，而正確行使自由裁量權要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中提高效率。

行政行為在符合法律規(guī)定的同時，應當符合公序良俗。強化依法行政原則在結(jié)果方面表現(xiàn)為其作出的行政行為是否符合法律預期，達到了良好的治理目標。在選任行政人員時，優(yōu)先選擇具有法治意識、以法律法規(guī)為行動準則的人。在行政人員任職過程中，應重點進行依法執(zhí)政培訓，并對行政人員日常執(zhí)法情況進行考核。

4.3 強化流域管理機構作用

流域管理機構可以通過“化零為整”的手段，采用流域的劃分方式對河流進行治理，這樣可以使其作為水污染治理主體更具可持續(xù)性。強化流域管理機構的作用，更加合理地對我國的河流流域進行分類，將流域管理機構與各級行政機構的職能進行分離，形成獨立的管理體系進行流域行政管理。

在流域管理機構工作人員選任方面，應當選任具有更加專業(yè)、豐富流域環(huán)境知識的人才。行政人員具有專業(yè)的流域治理知識，可以在長時間工作中積累經(jīng)驗，使流域環(huán)境治理的效果得以保障。這種“因水制宜”的方法，對河長制揚長避短，符合我國行政體系與行政現(xiàn)狀，形成更規(guī)范、長效的流域環(huán)境執(zhí)法模式。

制度可持續(xù)性是流域機構與河長制最大的不同點。河長制中，黨政一把手對行政資源進行整合，利用自身地位優(yōu)勢治理水污染，成為河流治理效果的關鍵，不具有可持續(xù)性。流域機構不同于傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃對河湖進行劃分的方法，以各個流域為管理對象，對流域進行統(tǒng)一管理。這種天然流域在劃分時能夠有效避免職能交叉或空缺。流域管理機構中各個部門進行行政行為時，其管理范圍遍布整個流域，避免了因行政區(qū)劃、職能部門的不同而相互扯皮、推諉，提高了水環(huán)境執(zhí)法效率。

4.4 引入第三方監(jiān)督機制

異體監(jiān)督是指除了行政系統(tǒng)內(nèi)部，來自于第三方對河湖治理行政行為的監(jiān)督，包含群眾監(jiān)督、民間組織監(jiān)督以及媒體監(jiān)督等。作為監(jiān)督對象的政府，在行使其行政權力的各個環(huán)節(jié)都應當受到監(jiān)督。政府及其各個部門應當列出權力清單，并向社會公開，一方面政府作出行政行為時有明確的行動準則，另一方面方便人民群眾對號入座，了解行政部門職能。

公眾認知的河湖污染較多是在河流水質(zhì)環(huán)境出現(xiàn)明顯惡化的狀態(tài)，對于專業(yè)的水質(zhì)情況知悉較少。行政部門可以在河湖附近以及相關網(wǎng)站建立專門渠道，以便于群眾理解和監(jiān)督的方式公示河湖的水質(zhì)、水文狀況，并及時更新。

除此以外，應當拓寬公民監(jiān)督政府的渠道。除市長熱線、官網(wǎng)投訴通道外，應建立微博、微信等大眾接受程度高的監(jiān)督平臺，對政府不作為、亂作為等行政行為進行監(jiān)督，并將公民監(jiān)督的處理效率與處理結(jié)果納入對政府部門的考核。對于各級政府進行水環(huán)境治理的政績考核，也應當通過公民便于獲取的渠道予以公示。

5 結(jié)束語

我國是一個水資源總量大但人均貧乏的國家。著力推進碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、解決水污染問題，是2018 年以來我國政府的重點工作之一。

河長制作為我國水環(huán)境治理制度，其本身存在法律賦權不明、無法長效運行等制度弊端，且并未從根本上解決我國水環(huán)境治理中存在的問題。若要使我國水環(huán)境治理制度可以長效運行，應逐漸摒棄對于采取河長制進行治理的依賴。

應當從行政執(zhí)法的根源處著手，尋找水環(huán)境行政執(zhí)法不力的原因并加以解決。在水環(huán)境治理制度中明確政府環(huán)境責任，督促行政人員遵守依法行政原則，充分發(fā)揮流域管理機構的作用，引入異體監(jiān)督程序，是我國水環(huán)境治理的新思路。