□趙月旭
(鴉兒崖鄉(xiāng)人民政府經(jīng)管站 山西 大同 037000)
近年,我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程取得巨大成就的同時(shí),大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市流動(dòng),農(nóng)村老齡化問(wèn)題凸顯,農(nóng)村土地“無(wú)人種植”問(wèn)題日益突出,造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)。同時(shí),長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,造成農(nóng)村土地分布零散、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、專業(yè)化和科學(xué)化欠缺等問(wèn)題,嚴(yán)重制約了我國(guó)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。解決農(nóng)村土地閑置、利用率低、流動(dòng)性較弱等問(wèn)題成為重大課題。
十七屆三中全會(huì)以來(lái),黨和政府制定了相關(guān)政策,加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度提高了土地流轉(zhuǎn)的交易成本,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)界定模糊增加了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn),土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍受到一定程度的限制,土地資源的配置效率降低,損害了農(nóng)民的利益。因此,農(nóng)村土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)[1]。
2008 年我國(guó)頒發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》,指出“要搞好農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作,并不斷完善農(nóng)村土地的管理制度”,正式拉開了我國(guó)關(guān)于做好農(nóng)村土地確權(quán)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重大戰(zhàn)略決策的序幕。在接下來(lái)的12 年間,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了眾多推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的政策。2019 年,中央提出“深化農(nóng)村土地制度改革,做好農(nóng)村土地確權(quán)工作,妥善解決確權(quán)遺留問(wèn)題,頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書給農(nóng)戶,完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,實(shí)行各種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),允許承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資”等措施。一系列政策都表明農(nóng)村土地確權(quán)是黨和政府的重大戰(zhàn)略部署[2]。
自2011 年啟動(dòng)試點(diǎn)以來(lái),全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)取得了重大進(jìn)展。截至2018 年底,我國(guó)土地確權(quán)工作基本完成。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也同樣發(fā)展迅速。土流網(wǎng)數(shù)據(jù)服務(wù)中心顯示,2011—2016 年土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加,2016 年已達(dá)到3 134 萬(wàn)hm2,其中流轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)大戶的有1 865 萬(wàn)hm2、流轉(zhuǎn)至專業(yè)合作社的有689 萬(wàn)hm2、流轉(zhuǎn)至企業(yè)的有309 萬(wàn)hm2,流轉(zhuǎn)后絕大部分用于非種植糧食作物用途。
眾多專家學(xué)者提出“確權(quán)是基礎(chǔ),流轉(zhuǎn)是核心”的觀點(diǎn)。“農(nóng)村土地確權(quán)”與“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”之間存在著緊密聯(lián)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)后,要想實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值,就必須進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[3]。
我國(guó)開展土地確權(quán)工作,更加明晰土地的各項(xiàng)權(quán)利(土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等),相關(guān)權(quán)利保障更加充足。農(nóng)村土地確權(quán)后,農(nóng)民擁有的土地不僅是一種資源,更是一項(xiàng)資產(chǎn)。土地使用權(quán)牢牢掌握在農(nóng)民手里,提高了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。當(dāng)農(nóng)民外出務(wù)工時(shí),可以將土地流轉(zhuǎn)出去,交給他人或者組織經(jīng)營(yíng),得到租金,增加財(cái)產(chǎn)性收入。土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定極大地提高了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的信心和積極性,同時(shí)增加了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)資源的數(shù)量及交易質(zhì)量。
我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度造成土地流轉(zhuǎn)的交易成本過(guò)高。農(nóng)村土地確權(quán)通過(guò)查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途(地類),解決了地塊面積不準(zhǔn)等問(wèn)題,使農(nóng)民有了長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),降低了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易成本。
“稟賦效應(yīng)”是指當(dāng)個(gè)人擁有某項(xiàng)物品時(shí),對(duì)物品價(jià)值的評(píng)價(jià)顯著高于過(guò)去。長(zhǎng)期以來(lái),土地對(duì)于農(nóng)民的意義十分重大,農(nóng)民視土地為生活保障。這和我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善、農(nóng)民收入不穩(wěn)定及未來(lái)收入不確定有極大關(guān)系。因此,很多農(nóng)民把土地握在自己手中,從而獲得生活和心理上的保障。同時(shí),農(nóng)村土地確權(quán)使土地成為金融機(jī)構(gòu)承認(rèn)的有效抵押和擔(dān)保產(chǎn)品。
根據(jù)“稟賦效應(yīng)”理論可知,以上兩點(diǎn)加重了農(nóng)民對(duì)土地的重視,農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中認(rèn)可的轉(zhuǎn)出價(jià)格往往遠(yuǎn)高于轉(zhuǎn)入方可以接受的價(jià)格,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)交易雙方難以達(dá)成一致意見[4]。
農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿與行為產(chǎn)生差異的原因主要是外部環(huán)境的影響?!跋胍鬓D(zhuǎn)但是沒(méi)有合適的流轉(zhuǎn)對(duì)象”“沒(méi)有法律保障,不敢流轉(zhuǎn)”“家庭勞動(dòng)力較少、缺少資金”等原因占比較大。
第一,雖然我國(guó)在農(nóng)村土地確權(quán)等方面的優(yōu)惠政策不斷增加,但是基層政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不到位、農(nóng)業(yè)信息渠道不暢通、農(nóng)民缺乏相關(guān)法律和政策知識(shí)、基層政府人員宣傳不到位等問(wèn)題制約了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿和積極性。
第二,我國(guó)農(nóng)村人均耕地面積較少、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢等,使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)高,降低了市場(chǎng)供給效率[5]。
第三,由于農(nóng)民缺乏相關(guān)政策和法律知識(shí)、農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善等原因,農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后收益無(wú)法長(zhǎng)期保障,一旦產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛無(wú)法得到法律保護(hù),進(jìn)一步限制了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性,轉(zhuǎn)而選擇繼續(xù)享有國(guó)家給予的土地補(bǔ)貼收益。對(duì)于那些想要轉(zhuǎn)入土地卻無(wú)法實(shí)行甚至選擇轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶來(lái)說(shuō),究其原因是家庭缺乏資金或者勞動(dòng)力數(shù)量不足,農(nóng)戶缺少好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而擔(dān)心無(wú)法承擔(dān)轉(zhuǎn)入土地的風(fēng)險(xiǎn)。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般很難在短時(shí)間內(nèi)獲得收益,轉(zhuǎn)出部分甚至全部土地馬上就可以獲得流轉(zhuǎn)收益,因此農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)入方面仍有顧慮。同時(shí),從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大環(huán)境角度來(lái)說(shuō),當(dāng)?shù)剞r(nóng)民選擇轉(zhuǎn)入的較少,缺少流轉(zhuǎn)氛圍,缺乏風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制等都限制了農(nóng)民的土地流入意愿。
農(nóng)村土地確權(quán)完成后,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿未達(dá)到預(yù)期,很大一部分原因在于農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善。大多數(shù)農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后,由于缺乏謀生技能而沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益,以致未來(lái)生活得不到保障。因此,建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系,可以從根本上解決農(nóng)戶的后顧之憂,讓農(nóng)民獲得安全感,提高其適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。建立完備的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等相關(guān)制度,將農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障聯(lián)系起來(lái),從而避免城市農(nóng)民工“二次返鄉(xiāng)”出現(xiàn)眾多權(quán)益問(wèn)題。
政府應(yīng)建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái),在平臺(tái)上及時(shí)發(fā)布農(nóng)村土地流出、流入相關(guān)消息以及土地流轉(zhuǎn)等政策,從而解決土地流轉(zhuǎn)時(shí)供需雙方信息不對(duì)稱等問(wèn)題。
同時(shí),還需要建立專門的服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu),向土地流轉(zhuǎn)雙方提供法律政策咨詢服務(wù)、合同簽訂指導(dǎo)服務(wù)、糾紛調(diào)解服務(wù)等,以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。我國(guó)農(nóng)村居民知識(shí)水平有限,運(yùn)用電子設(shè)備接觸、了解相關(guān)政策的技能不足,因此政府還要重視土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)的使用培訓(xùn)工作,或者安排專門的工作人員負(fù)責(zé)相關(guān)政策的傳達(dá)、解釋工作,幫助農(nóng)民更好地理解相關(guān)政策的內(nèi)容。
農(nóng)村土地確權(quán)完成后,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性不高的一部分原因是不了解自己的權(quán)利、不熟悉土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中如何維護(hù)自己的合法權(quán)益等,并且自身缺乏學(xué)習(xí)相關(guān)政策和法律知識(shí)的渠道以及主動(dòng)性、積極性。因此,為了更好地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高資源配置化效率、提升農(nóng)民權(quán)利意識(shí)、保障農(nóng)民權(quán)益不受侵犯,加強(qiáng)相關(guān)政策宣傳十分必要。
土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易規(guī)則尚不完善。建議在規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易流程的基礎(chǔ)上,對(duì)各方權(quán)利義務(wù)作出詳細(xì)規(guī)范,對(duì)后續(xù)可能產(chǎn)生的問(wèn)題提出明確的解決方式和流程。鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域開展投資經(jīng)營(yíng),完善相關(guān)的金融配套服務(wù),依托土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建立農(nóng)村金融綜合服務(wù)平臺(tái),盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的金融屬性,合理引導(dǎo)社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)。
土地為農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)提供了有效保障?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要規(guī)?;霓r(nóng)場(chǎng),而現(xiàn)有的土地制度流轉(zhuǎn)交易成本高,阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?;l(fā)展。土地確權(quán)制度明晰了農(nóng)戶承包地的具體面積和位置,為農(nóng)用地規(guī)模流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。土地確權(quán)頒證后,農(nóng)民對(duì)于土地的管理支配形式更加豐富,土地流轉(zhuǎn)將成為農(nóng)民獲取收益的有效途徑。調(diào)查顯示,外出打工農(nóng)戶出租土地的愿望和需求較為強(qiáng)烈,農(nóng)村中生產(chǎn)效率低的老人、婦女等弱勞動(dòng)力更愿意出租土地。這樣可以解放自身投入到二三產(chǎn)業(yè)中,實(shí)現(xiàn)人力和土地資源優(yōu)化配置,提高出租戶和租戶收益。