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        農(nóng)村土地整治經(jīng)驗思考和啟示
        ——以陜西省定邊縣域土地整治為例

        2021-12-16 03:57:19□王
        山西農(nóng)經(jīng) 2021年2期
        關鍵詞:工程

        □王 波

        (陜西省土地工程建設集團有限責任公司西北分公司 陜西 榆林 719000)

        近年來,隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展,基礎設施建設不斷擴大,土地資源越來越緊缺。黨的十九大對完善生態(tài)文明制度體系和促進人與自然和諧共生問題作了論述,要求加快建立國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度,統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界。土地整治不僅關乎農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,也關乎國家生態(tài)文明建設和糧食安全。

        劉彥隨(2011)[1]在簡要剖析現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)轉型發(fā)展及土地利用面臨問題的基礎上,指出中國農(nóng)村土地整治的潛力巨大、意義重大、時機成熟,應當上升為國家戰(zhàn)略。

        王君偉和陳英(2019)[2]回顧我國土地整治工作的發(fā)展歷程,認為廣大地區(qū)的農(nóng)村土地整治工作理論體系滯后、創(chuàng)新意識較弱,亟需通過理論、制度、科學技術的創(chuàng)新來進一步推動我國土地整治工作的規(guī)范化、標準化和科學化,以此推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

        翟紅賓和王翠欣(2019)[3]分析了土地整治項目管理存在的問題,提出在項目管理過程中要加強決策控制,建立完善的項目評估機制,保障公開性,加強項目資金管理。

        在全國土地整治工作中,不同地區(qū)因氣候條件、人口、土地質量等因素不同,在具體實施和管理過程中也存在差異。通過總結2012 年以來陜西省定邊縣開展土地整治工作的經(jīng)驗,從而進一步提升技術和管理水平。

        1 定邊縣土地整治概況

        定邊縣位于陜西省西北部,屬陜北黃土高原與內(nèi)蒙古鄂爾多斯荒漠草原的過渡地帶,具有典型的溫帶半干旱大陸性季風氣候特征。

        定邊縣土地資源廣闊,是陜西省地廣人稀的大縣之一,總土地面積為6 920 km2。全縣地貌可分為兩大類型:南部為丘陵溝壑區(qū),黃土層深厚,地形破碎,間有較大的梁、塬、澗地,宜林宜牧,占總面積的52.78%;北部為毛烏素沙漠南緣風沙灘區(qū),沙丘起伏,沙帶縱橫,間有大面積天然牧草地、旱灘地和小面積的湖沼地,是主要的農(nóng)林牧區(qū),占總面積的47.22%。全縣土壤分10 個土類,18 個亞類,其中黃綿土、風沙土和淤土所占比例較大。該縣有7.33 萬hm2鹽堿地,其中重度鹽堿地4.27 萬hm2,中度鹽堿地1.93 萬hm2,輕度鹽堿地1.13 萬hm2,全部重度鹽堿地和60%以上中度鹽堿地成為荒地。全縣沙荒地面積超過10 萬hm2,有流動沙丘2.6 萬hm2。

        定邊縣開展土地整治主要采取的治理措施包括土地平整、土體有機重構、增加排水和蓄水設施、覆沙改良、建設農(nóng)田林網(wǎng)改善小氣候、改良耕作方式。

        通過以上措施整治后,依然存在以下問題。一是鹽堿地開發(fā)力度不夠,荒地存量仍然較大。二是鹽堿地整治措施運用不足,影響農(nóng)地效用發(fā)揮。三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)方式與現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)方式?jīng)_突,給管護帶來一定困難。

        2 土地整治經(jīng)驗

        通過在定邊縣開展多年的土地整治工作,總結出以下經(jīng)驗,主要包括技術、協(xié)調(diào)和運營3 個方面。技術方面主要涉及設計和施工,協(xié)調(diào)方面主要涉及工程管理和群眾工作,運營方面主要包括耕種和管護。

        2.1 加強基礎調(diào)研和設計工作

        基礎調(diào)研和設計是開展土地整治工作的第一步,也是非常重要的環(huán)節(jié)。大體步驟為選址—核實地類—探勘調(diào)研—可行性研究—初步設計。其中探勘調(diào)研和初步設計非常關鍵。在探勘過程中,應重點了解項目所在地交通、水資源、氣候、土壤條件等。定邊縣域內(nèi)油氣資源豐富,油氣管線錯綜復雜,必須了解地下管線情況,以便在設計過程中合理避開。在初步設計階段要多方征求意見,尤其是村民意見,以便在后期施工過程中減少變更。

        一般情況下,應把項目作為一個整體來考慮,按照規(guī)范標準布設井位、管道及其他設施。但在定邊縣域內(nèi),必須考慮土地權屬情況,劃清地界,在不違反規(guī)范的前提下綜合考慮村民的意愿。在土地整治施工過程中,因基礎調(diào)研工作不扎實,造成工程變更或阻工現(xiàn)象較多。因此必須加強基礎調(diào)研工作,把一切因素都納入到設計當中。

        2.2 實行多級工程管理

        相對于一般建筑工程,農(nóng)村土地整治工程是開放的,涉及人員多且較為復雜。為確保土地整治工程高效進行,應建立政府、國土部門、建設單位、監(jiān)理單位、村委會多級管理。土地整治工程是開放的,會涉及多方利益,尤其是群眾利益。村民往往會以機械行駛路線、管線走向、項目開發(fā)邊界等因素阻礙工程施工。針對這種情況,應在項目開工前召開村民全體會議,讓村民了解項目實施內(nèi)容,并要求村民簽訂全力配合項目施工承諾書,把可見的或不可見的阻工因素提前排除。

        根據(jù)經(jīng)驗可知,盡管開工前做了大量基礎工作,仍會出現(xiàn)阻工現(xiàn)象。這時就需要政府和國土部門出面協(xié)調(diào),通過行政手段解決矛盾??傮w來講,土地整治工程本身技術難度小,關鍵是處理好群眾關心的問題,維護群眾利益。

        2.3 因地制宜,優(yōu)化設計

        整治后的土地使用者是農(nóng)民。因傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕種方式延續(xù)多年,對于土地整治設計,農(nóng)民最關心的是方便實用、節(jié)約成本。在定邊縣域內(nèi),土地整治涉及的工程內(nèi)容較多,包括土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持四大工程。為了提升土地等級,實現(xiàn)機械化耕作,涉及多項水利工程,包括機井、電力、噴滴灌、管道、泵站、水池等,從而滿足灌溉需求。

        工程強調(diào)“畝均投資”,但仍存在以下問題。一是耕作成本高,二是部分小型設施影響耕作且不耐用。出現(xiàn)以上問題的原因是沒有做到因地制宜,不重視實用性。土地整治本身有設計標準、施工標準、驗收標準,但是在不影響使用的前提下,可以根據(jù)實際情況優(yōu)化設計或調(diào)整布局,充分發(fā)揮工程設施的作用。

        2.4 重視項目運營和管護

        無論是國土部門還是經(jīng)營土地整治業(yè)務的企業(yè),開展土地整治工作的最終目的是提升土地質量,讓土地實現(xiàn)收益,增加當?shù)剞r(nóng)民的收入,因此項目運營和管護尤為重要。

        目前項目運營的方式有兩種:一是農(nóng)民自種,二是承包給種植單位。選擇農(nóng)民自種一般是地塊較小,涉及農(nóng)戶少,農(nóng)用設施可以分開使用;選擇承包給種植單位一般是地塊面積大,涉及農(nóng)戶多,農(nóng)用設施無法分開使用,由村委會統(tǒng)一承包給種植單位,農(nóng)民獲取土地承包費。

        就項目管護而言,一般實行誰使用誰管護的原則。農(nóng)村土地確權后,土地權屬對象為村民或村集體。因此無論是項目運營還是管護,前提是將建成后的項目移交給村委。在一些區(qū)域,項目建成后因權屬糾紛,項目遲遲難以移交且多年撂荒,致使大量工程設施丟失或損壞,造成資源浪費。因此,土地整治項目建成后,應及時移交至村委,并指導村民制定項目運營和管護制度,確保項目發(fā)揮最大效益。

        3 農(nóng)村土地整治經(jīng)驗啟示

        總結多年的土地整治工作經(jīng)驗可知,在開展土地整治工作過程中,要將土地整治和國家發(fā)展戰(zhàn)略結合起來,統(tǒng)籌考慮生態(tài)文明建設和美麗鄉(xiāng)村建設兩個方面。

        3.1 重視生態(tài)文明建設

        定邊縣處于毛烏素沙漠南塬,地表喬木覆蓋極少,加之近年來大量開發(fā)土地,土地沙化越來越嚴重。每逢冬春季節(jié),黃沙漫天,環(huán)境污染加重。政府高度重視生態(tài)問題,在土地整治規(guī)劃過程中將農(nóng)田林網(wǎng)作為工程重要內(nèi)容,要求不低于一定比例。

        目前存在的主要問題是農(nóng)民生態(tài)意識較弱,大部分農(nóng)民不愿意在田邊或路邊栽植樹木,擔心影響其耕種且減少了耕地面積。農(nóng)田林網(wǎng)工程難以實施,有的樹木甚至被農(nóng)民砍伐。對此,在開展土地整治過程中要做好宣傳工作,向農(nóng)民宣傳生態(tài)理念、國家戰(zhàn)略,讓人人都有生態(tài)意識,人人愛護樹木。開展土地整治工程的國土部門或企業(yè),應把土地整治與環(huán)境治理結合起來,通過土地整治改善自然環(huán)境,形成田、路、林統(tǒng)一體。

        3.2 土地整治與鄉(xiāng)村建設緊密結合

        早在2017 年,習近平總書記已提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求,具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。2019 年自然資源部下發(fā)《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》,強調(diào)土地整理要與鄉(xiāng)村規(guī)劃結合起來。土地整治進入新階段,有了更高的標準和要求,不僅是簡單的土地整理,而是要與人為環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟建設有機結合。因此,在今后的土地整治工作中,要將土地整治和鄉(xiāng)村建設緊密結合起來,推動田、水、路、林、村綜合整治,改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境,促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展,推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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