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        我國精準扶貧政策過程文獻回顧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略展望

        2021-12-16 03:57:19□周
        山西農(nóng)經(jīng) 2021年2期
        關(guān)鍵詞:基層

        □周 通

        (南通大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 江蘇 南通 226019)

        1 精準扶貧思想萌發(fā)

        我國扶貧工作開展已久,但扶貧思路還是以“大水漫灌”的模式為主,到了21 世紀才逐漸有學(xué)者關(guān)注到“提高扶貧精準度”的問題。文獻檢索發(fā)現(xiàn),最早關(guān)于扶貧精準性的論述文獻是江毅等2006 年發(fā)表《提高扶貧精準度》。2007 年,吳睿鶇結(jié)合扶貧實踐,著重從精準識別的角度入手,提出提升扶貧工作質(zhì)量的建議。同年,張興堂等從資金管理角度,提出應(yīng)該規(guī)范扶貧資金監(jiān)管工作,從精準識別角度提出了重點幫扶最需要資金的組織和個人。就規(guī)模、理論深度、資金支持而言,這個時期的研究沒有體現(xiàn)出對“提高扶貧精準度”問題的系統(tǒng)理解和足夠重視,但這部分研究還是起到了先發(fā)作用。

        2 精準扶貧思想確立

        習(xí)近平總書記考察湖南花垣縣十八洞村時提出了“因地制宜、實事求是、分類指導(dǎo)、精準扶貧”十六字方針,被學(xué)界公認為是我國精準扶貧理念正式確立的標志。2014 年,國家各部委從頂層設(shè)計角度,詳細規(guī)制精準扶貧工作的推進模式。同年,習(xí)近平總書記進一步闡釋了精準扶貧理念,提出扶貧開發(fā)“貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準”。精準扶貧迅速成為熱議的關(guān)鍵詞。

        3 精準扶貧研究的階段性劃分

        學(xué)界對于精準扶貧政策問題的討論和看法不一,但從總體分析路徑上看,已有研究對精準扶貧工作的分析大致可分兩個階段,即脫貧成效性研究與脫貧持續(xù)性研究。

        3.1 脫貧成效性研究

        最初,學(xué)者們的研究思路主要集中于響應(yīng)號召,提升扶貧工作過程中的精準化程度,從而進一步提高脫貧成效性,可稱此階段為脫貧成效性研究階段。精準識別是精準扶貧過程的第一步,也是最為基礎(chǔ)性的工作。周常春等(2016)[1]發(fā)現(xiàn),長期以來扶貧主要依靠各級政府的推動,組織、重點、手段、任務(wù)、管理機制都存在諸多問題,造成效率低下,目標經(jīng)常發(fā)生偏離和轉(zhuǎn)換,并且這種依賴各級政府實施的扶貧強化了扶貧管理的科層制,導(dǎo)致農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”。因此,需要建立扶貧瞄準機制,并賦予農(nóng)民分配權(quán)利。張志偉和馮曉晴(2018)[2]在立法層面指出,扶貧立法要在地方立法實踐的基礎(chǔ)上,重點明確“扶持誰”的問題。扶貧對象識別是扶貧工作的基礎(chǔ)。國家要制定統(tǒng)一的扶貧標準,劃定扶貧對象的范圍,建立可參考性的扶貧對象識別辦法。以上學(xué)者在精準扶貧的政策執(zhí)行層面和法律依據(jù)上為完善精準識別工作提出了建設(shè)性意見。明確具體扶貧對象,精準識別貧困程度,成為精準扶貧工作區(qū)別于過去扶貧工作的重要標志。

        在精準幫扶角度,陳畢雪(2015)[3]認為應(yīng)當繼續(xù)推進“六個到村到戶”方針政策,推動貧困人口持續(xù)有效增加收入,調(diào)動貧困群眾脫貧積極性,以實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和全面小康。仲建國(2016)[4]認為實現(xiàn)農(nóng)村居民“住有所居”的問題,是農(nóng)村扶貧工作得以推進的保障,也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點。以城市廉租房模式為借鑒的“巴山新居”工程,就是調(diào)整了農(nóng)村危房改造的思路,通過實行農(nóng)村廉租房政策,持續(xù)改善了農(nóng)村貧困地區(qū)的住房條件和貧困人口的生活狀況??偨Y(jié)來看,學(xué)者們對精準幫扶的研究落腳點都放在了“實”字上,要求以實事求是的態(tài)度和立場進行幫扶,要求幫扶的程序符合實際、落到實處。針對特定幫扶群體,蔡明祥等(2016)對三峽庫區(qū)興山縣峽口鎮(zhèn)普安村的農(nóng)村移民為對象進行研究。鄧小海(2015)從旅游扶貧角度分析了相關(guān)主體旅游脫貧的過程。以上學(xué)者進一步突出了精準幫扶的“準”,提高了主體針對性、行為針對性和政策建議針對性。

        在精準管理過程中,潘帥(2016)認為我國現(xiàn)行的扶貧機制不健全,其一是貧困狀況評價體系不精準,其二是缺乏對扶貧干部的正向考核激勵機制,其三是扶貧資源傳遞內(nèi)耗過大。李菲等(2019)發(fā)現(xiàn),府際網(wǎng)絡(luò)因爭奪資源歸屬秉持“策略主義”,忽視扶貧政策的實際產(chǎn)出;議題網(wǎng)絡(luò)影響力較弱,主體性地位喪失,致使扶貧政策執(zhí)行精準力度有限。張愛瓊(2016)以云南省X 鄉(xiāng)的調(diào)研結(jié)果為依據(jù),分析了精準管理存在問題的原因。趙祖斌等(2018)對湖北省Z 縣進行典型調(diào)查實證分析。以上都是以“解剖麻雀”的方式,由點及面,對精準管理的模式進行改善性分析。在這種趨勢下,我國精準扶貧機制也逐漸從“原則正義”邁向了“程序正義”,希冀切實阻斷返貧因子的運作路徑,進而實現(xiàn)脫貧效果的長期性和可持續(xù)性。

        3.2 脫貧持續(xù)性研究

        隨著精準扶貧實踐不斷推進和相關(guān)理論研究的不斷深入,學(xué)者們將精準扶貧過程進一步細化為精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核4 個維度,越來越多地引入對脫貧可持續(xù)性的思考,可將這個階段稱為脫貧持續(xù)性研究階段。

        靳永翥等(2017)認為各級政府應(yīng)當轉(zhuǎn)化自身的角色,積極發(fā)揮“能促型”角色的作用,尊重貧困者的主體性地位與訴求,以對人民高度負責(zé)的態(tài)度,規(guī)范自身行為。近年來,以西峽縣石界河鎮(zhèn)“傳樹爭做”先模人物表彰暨“志智雙扶”巡回宣講為代表的一系列脫貧典型宣傳、以寶華鎮(zhèn)噶他村精準扶貧與貧困退出“回頭看”為代表的扶貧長效考核機制建立等事例,都旨在通過扎實開展“轉(zhuǎn)作風(fēng)走基層遍訪貧困村貧困戶”“抓典型樹榜樣求帶動”的內(nèi)生動力激勵活動,從思想、制度等方面徹底阻斷返貧因素運作路徑,強化扶貧責(zé)任落實,進而實現(xiàn)可持續(xù)性脫貧目標。

        4 扶貧經(jīng)驗總結(jié)與鄉(xiāng)村振興展望

        一是適當減輕基層負擔(dān),保障工作穩(wěn)步開展。在民眾眼中,基層行政單位是具體政策發(fā)布的權(quán)威,也是個體需求未被滿足后進行申述上訪的首要責(zé)任人。這使得基層在發(fā)展實踐中經(jīng)常面臨著“雙重壓力”。由于科層制、壓力制、行政發(fā)包制以及條塊管理的存在,多個方面的任務(wù)通過科層體系一級一級下放至基層,同時通過多項考核以壓力制形式監(jiān)督基層執(zhí)行。這種壓力體制又在倒逼基層形式主義的發(fā)生,最終導(dǎo)致各項安排難以達到預(yù)期成效。因此,應(yīng)當積極營造關(guān)愛基層的工作氛圍,明確各級職責(zé),簡化上報事宜,健全聯(lián)動管理,鼓勵綜合性考核,不斷夯實基層工作力量,提升基層干部素養(yǎng),保障基層工作穩(wěn)步開展。

        二是尊重基層發(fā)展主體地位,客觀評估發(fā)展政策的科學(xué)性。結(jié)合扶貧實踐發(fā)現(xiàn),某些地方為了避免村干部腐敗,將貧困認定權(quán)力賦予了縣一級,表面看排除了村干部“扶人唯親”的隱患,但由于評定工作量大、時間緊,縣級機關(guān)很難真正了解貧困群體的實際情況,只能單看表面,文件、數(shù)據(jù)代表一切,嚴重背離扶貧政策的科學(xué)化要求。在市場經(jīng)濟條件下,產(chǎn)業(yè)扶貧是一個存在風(fēng)險的舉措,許多地區(qū)發(fā)起產(chǎn)業(yè)扶貧沒有遵循市場規(guī)律,只是單純強調(diào)政府號召以及行政力量引導(dǎo),而一旦產(chǎn)業(yè)形成虧空,往往是政府財政“買單”。因此,應(yīng)當充分尊重基層的主體地位,由村干部結(jié)合本地實際情況開展工作。對于正在實施的發(fā)展措施,應(yīng)當進行績效檢驗,及時調(diào)整被實踐證明無效的措施,避免資源浪費,將工作落到實處。應(yīng)當進行綜合性考核。鄉(xiāng)村振興政策落實績效考核體系是一套綜合性的評價體系。鼓勵對基層工作展開多部門統(tǒng)一考核,明確考核綜合指標,減緩基層壓力,有效保障基層運作效率。

        三是弱化民眾福利意識,激發(fā)內(nèi)生動力。近年,在多地扶貧政策落實過程中,不少貧困群體產(chǎn)生了較強的特殊利益群體意識,對政府產(chǎn)生嚴重依賴性,甚至?xí)蛘粷M足其不合理需求而產(chǎn)生怨念,阻礙扶貧工作正常穩(wěn)定運行。因此,在鄉(xiāng)村振興實踐中,應(yīng)該樹立民眾自身發(fā)展的責(zé)任意識,發(fā)揮主觀能動性,實現(xiàn)物質(zhì)、精神的綜合發(fā)展。區(qū)分對象的異質(zhì)性,有針對性地實施方案,調(diào)動民眾的主動性,保障措施有效實施。

        四是促進脫貧指標多元化。此處所說的多元化,不僅是指標種類多樣,同時強調(diào)多元指標在達成脫貧目標結(jié)果判定上權(quán)重的均衡性。當前,在重視物質(zhì)脫貧的基礎(chǔ)上,應(yīng)當繼續(xù)提升人類發(fā)展指數(shù)和多維貧困指數(shù)的考察權(quán)重。增加在“素質(zhì)脫貧”“教育脫貧”“信息脫貧”等方面的關(guān)注程度,進而激發(fā)脫貧主體的內(nèi)在能力。在脫貧指標的確定上,應(yīng)充分考慮到心理狀態(tài)、職業(yè)生存技能和家庭關(guān)愛等方面的改善,充分尊重貧困人口的理性選擇、能力運作、主觀感受等核心能力建設(shè),實現(xiàn)全方位脫貧攻堅。

        5 結(jié)束語

        通過對精準扶貧政策過程的梳理和總結(jié),形成了對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有指導(dǎo)性意義的經(jīng)驗。不少學(xué)者指出,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局必將使精準扶貧進入新的階段,令新時代扶貧工作煥然一新,而從精準扶貧實踐中產(chǎn)生的寶貴經(jīng)驗也必將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局之中迎來更大的應(yīng)用契機,在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。

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