□崔洪英

（青州市東夏鎮(zhèn)王母宮經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū) 山東 濰坊 262500）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記作為農(nóng)田土地制度改革中最基礎(chǔ)的工作，可以有效解決土地糾紛、土地流轉(zhuǎn)、征地補(bǔ)償?shù)戎T多問題，進(jìn)而為維護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定提供重要支持。結(jié)合實(shí)際情況來看，如今農(nóng)田土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記過程中仍然存在諸多問題，嚴(yán)重阻礙了新時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有效性的提升。因此，針對(duì)該問題提出相應(yīng)的解決措施有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 新時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀

A 市地處江蘇省中部，下設(shè)30 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、兩個(gè)街道及600 多個(gè)行政村，現(xiàn)應(yīng)確權(quán)登記等組數(shù)超過7 000 個(gè)。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記涉及千萬家庭的利益，所以A 市政府高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，并在部分已經(jīng)完成確權(quán)登記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊走訪調(diào)查，從而確定確權(quán)登記有效性。A 市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中，承包方式主要有延包和調(diào)整兩種，實(shí)際工作以過往的土地承包資料作為確權(quán)依據(jù)。在走訪調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中延包和調(diào)整等工作存在一定的問題，具體如下。

1.1 延包問題

1.1.1 過往土地承包資料不全

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村受到干部調(diào)整等因素的影響，導(dǎo)致存在分田原始資料等過往土地承包資料遺失、缺漏等情況，不能夠作為土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)依據(jù)[1]。例如某村于1983 年進(jìn)行按需分田，并于1998 年進(jìn)行土地延包，但相關(guān)原始分田資料嚴(yán)重缺失，僅有部分村民的分田資料較為完整，但也無法作為土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)依據(jù)。

1.1.2 延包時(shí)出現(xiàn)“死亡戶主”

延包時(shí)出現(xiàn)“死亡戶主”問題的原因在于以下兩方面。一是在進(jìn)行入戶調(diào)查時(shí)未實(shí)際走訪調(diào)查，實(shí)際戶主信息仍然沿用過往信息，對(duì)于死亡戶主的相關(guān)信息并未及時(shí)調(diào)整[2]。二是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證時(shí)間長達(dá)2～3 年，有可能出現(xiàn)確權(quán)時(shí)戶主在世，但頒證時(shí)戶主已經(jīng)去世的情況。

1.2 調(diào)整問題

1.2.1 農(nóng)戶未明確放棄承包證明

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，很多農(nóng)戶前往經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)較快的地區(qū)務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地被荒置。為了解決此問題，很多地區(qū)的村組收回荒置的土地，然后按需分配給其他農(nóng)戶耕種，但由于外出務(wù)工的農(nóng)戶未明確說明自己放棄承包，不具備相應(yīng)的放棄承包證明資料，引發(fā)相關(guān)土地分配矛盾[3]。

1.2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整頻繁

很多農(nóng)民婚嫁后會(huì)出現(xiàn)婆家、娘家均有田或均無田的情況，針對(duì)該情況，部分村組采用周期性統(tǒng)一調(diào)整的方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，但工作中忽視了確權(quán)方案、發(fā)包方調(diào)查表、村民議事等確權(quán)程序。

1.2.3 確權(quán)面積口徑界定不準(zhǔn)確

農(nóng)戶自留地等非承包用地在納入確權(quán)登記中以后，出現(xiàn)農(nóng)戶實(shí)測面積與合同面積差距較大的情況。在深入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)戶將原本耕種用地用作水產(chǎn)養(yǎng)殖用地，再加上原有的田間道路、溝渠均已進(jìn)行改造，無法精準(zhǔn)核定原有邊界，導(dǎo)致出現(xiàn)確權(quán)面積變動(dòng)較大等情況。此外，部分村組在確權(quán)過程中大多是按照合同面積確權(quán)，而對(duì)于其他土地則會(huì)作為村集體機(jī)動(dòng)土地，進(jìn)而導(dǎo)致村集體機(jī)動(dòng)土地面積超過規(guī)定的總量5%控制線[4]。

1.2.4 已征用地矛盾較多

一方面，少數(shù)村組的農(nóng)業(yè)用地被征用后沒有完全按照補(bǔ)償協(xié)議對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，部分農(nóng)業(yè)用地被征用后仍然確權(quán)給農(nóng)戶，實(shí)際土地權(quán)屬界定較為模糊。

2 新時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有效性提高途徑

2.1 依法收集原始資料

農(nóng)村土地確權(quán)資料收集需要遵循“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，即在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中要保證社會(huì)穩(wěn)定性，所有確權(quán)登記方案均要經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)超過2/3 成員同意的情況下，上報(bào)給市鄉(xiāng)主管部門審批后進(jìn)行。通常情況下，確權(quán)登記會(huì)以“組”為核算單位，而對(duì)于按自然村分田的需要以“自然村”為確權(quán)登記核算單位。對(duì)于原始資料缺失等情況，在確權(quán)登記過程中應(yīng)通過咨詢參加過以往確權(quán)活動(dòng)的年長農(nóng)戶和村干部會(huì)議等方式收集原始資料，并核實(shí)承包地塊的面積，力爭原始資料、承包面積、分田標(biāo)準(zhǔn)以及會(huì)議資料等原始資料一致。

2.2 做好人地矛盾處理

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作涉及千萬農(nóng)戶的實(shí)際利益，極易出現(xiàn)利益矛盾等情況。對(duì)此，一方面，需要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況及我國國情，合理出臺(tái)各項(xiàng)符合集體決策、集體決議以及確權(quán)登記工作相關(guān)要求的法律法規(guī)，在法律法規(guī)的支持下進(jìn)行確權(quán)登記工作，保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，對(duì)于已經(jīng)完成土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整，并且整體承包關(guān)系較為穩(wěn)定的村組，應(yīng)盡可能維持當(dāng)前承包關(guān)系；對(duì)于近年來完成土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整，但調(diào)整后仍然存在較大爭議的村組，需要對(duì)承包土地賬務(wù)進(jìn)行小幅度調(diào)整，合理保留爭議雙方的承包用地；針對(duì)涉及重大工程建設(shè)或者已經(jīng)基本完成規(guī)劃建設(shè)的城鎮(zhèn)郊區(qū)村組，需要在保障現(xiàn)有土地承包現(xiàn)狀的情況下，對(duì)相關(guān)土地承包合同進(jìn)行有效完善。但若是仍然存在較大爭議情況，那么在小幅度調(diào)整前必須征詢大多數(shù)村民同意，以此來維持土地承包關(guān)系大局穩(wěn)定的原則。

2.3 嚴(yán)控集體機(jī)動(dòng)地總量

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作應(yīng)以現(xiàn)有土地承包臺(tái)賬、承包合同、承包證明以及原始資料為依據(jù)，但在實(shí)際確權(quán)工作中要明確土地確權(quán)依據(jù)，進(jìn)一步完善土地承包關(guān)系，不能以此為由收回農(nóng)戶的承包土地。在確權(quán)過程中，若是無法證明外出務(wù)工農(nóng)戶主動(dòng)退出確權(quán)工作，那么該農(nóng)戶的土地原則上需要用村集體機(jī)動(dòng)地解決。若是村集體沒有集體機(jī)動(dòng)地，可以通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行補(bǔ)償，若是無法補(bǔ)償，則需要先登記，待后續(xù)補(bǔ)償。

國家不允許存在土地荒置情況，所以在出現(xiàn)外出務(wù)工等情況導(dǎo)致土地荒置問題以后，村集體原則上應(yīng)通過協(xié)商等方式按需分田，若是協(xié)商未通過，可以先確權(quán)農(nóng)戶應(yīng)得農(nóng)田，對(duì)于爭議農(nóng)田采用先種植不確權(quán)的方式進(jìn)行處理，即將土地交由有種植能力的農(nóng)戶代種，待爭議解決后再進(jìn)行確權(quán)。若是雙方協(xié)商難度較大，那么需要以保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn)，只對(duì)多種田農(nóng)戶所應(yīng)得的地塊進(jìn)行確權(quán)。對(duì)于涉及爭議區(qū)域的多種地塊先不進(jìn)行確權(quán)，但相關(guān)地塊仍然可以由農(nóng)戶代為種植，待爭議問題得到解決后再進(jìn)行確權(quán)登記。

針對(duì)婚嫁后出現(xiàn)的婆家、娘家均有或者均沒有土地的情況，原則上對(duì)于均沒有土地的，婆家方村組需要從村集體機(jī)動(dòng)地中進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)于均有土地的情況，娘家方村組可以將相關(guān)土地回收作為村集體機(jī)動(dòng)地。根據(jù)國家土地承包相關(guān)法律規(guī)定，村集體機(jī)動(dòng)地應(yīng)控制在村土地總量的5%左右，在對(duì)原有田間路、溝渠等集體設(shè)施和農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行處理后，應(yīng)將多出來的機(jī)動(dòng)地遵循公平、公正、公開的原則進(jìn)行按需分配，優(yōu)先用于解決人地矛盾。

2.4 完善土地承包經(jīng)營制度

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村人口流向城市，一方面導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)用地被荒置；另一方面導(dǎo)致荒置用地被重新分配后出現(xiàn)人地糾紛問題。再加上城市就業(yè)競爭壓力大，部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口逐步萌生了返鄉(xiāng)發(fā)展的意向，進(jìn)一步增加了人地糾紛。針對(duì)此種情況，地方政府和相關(guān)部門需要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，合理完善土地承包經(jīng)營管理制度，構(gòu)建土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系，完善農(nóng)村人地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，依法調(diào)解和裁定農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系問題，以此來保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的科學(xué)流轉(zhuǎn)以及廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

此外，確權(quán)登記的根本目的在于通過法律手段提高農(nóng)村土地資源的實(shí)際價(jià)值，促使農(nóng)村土地合法、有序流轉(zhuǎn)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中必須時(shí)刻堅(jiān)持以群眾為主體，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，確保土地承包經(jīng)營制度有序?qū)嵤?。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況來看，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站管理職能已經(jīng)無法滿足新時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)需求，需要根據(jù)需求構(gòu)建專門的管理機(jī)構(gòu)，并為該管理機(jī)構(gòu)賦予相應(yīng)的管理職能，合理調(diào)整農(nóng)村土地承包戶和土地經(jīng)營戶之間的關(guān)系，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)一體化體系。

3 結(jié)束語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，如今農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中仍然存在諸多問題，不僅影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有效性，還關(guān)系廣大農(nóng)戶的切身利益。因此，在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記過程中，必須提高重視，通過依法收集原始資料、做好人地矛盾處理、嚴(yán)控集體機(jī)動(dòng)地總量、完善土地承包經(jīng)營制度等方式，保障土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)質(zhì)量，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。