□夏 燕，溫定英

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院草原研究所 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，國家高度關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決好農(nóng)業(yè)問題事關(guān)我國經(jīng)濟提質(zhì)增效。工業(yè)化不同階段與農(nóng)業(yè)關(guān)系不斷演變，工業(yè)化發(fā)展中后期應(yīng)由城市帶動農(nóng)村反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展不應(yīng)拘泥于有限的水土資源。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征決定要走現(xiàn)代化道路，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是關(guān)系全面建成小康社會的重大任務(wù)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，把握問題導(dǎo)向策略，補齊短板，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，對財政支農(nóng)政策調(diào)整提出了更高的要求。公共財政是國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要手段，研究財政如何支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本。我國政府出臺財政支農(nóng)政策使農(nóng)民享受公共財政激勵，但支農(nóng)資金利用率等問題影響財政支農(nóng)政策作用的發(fā)揮，對相關(guān)問題進行研究有重要的現(xiàn)實意義。

1 財政支農(nóng)政策概述

農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重點，是保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基本需要。農(nóng)業(yè)是典型正外部經(jīng)濟類型，只有依靠公共財政才能促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。公共財政指出產(chǎn)生社會效益會影響財政支農(nóng)發(fā)展的效果[1]。當(dāng)前正處于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵階段，充分發(fā)揮財政支農(nóng)的積極作用，提升公共服務(wù)水平尤為重要。我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，對財政支農(nóng)工作提出更高的要求。如何考量財政支農(nóng)政策績效等成為亟須研究的問題。

1.1 財政支農(nóng)政策的內(nèi)涵

財政支農(nóng)是國家利用財政資金對”三農(nóng)”發(fā)展提供經(jīng)濟支持，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。國家通過財政撥款方式給予農(nóng)林畜牧等農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域金融支持，財政支農(nóng)政策是通過財政轉(zhuǎn)移支持”三農(nóng)”發(fā)展，我國財政對農(nóng)業(yè)支持主要通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民生產(chǎn)工具提供補貼等方式[2]，主要政策包括農(nóng)村扶貧政策、農(nóng)村社會發(fā)展政策以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護政策等。財政支持是政府發(fā)揮職能作用的內(nèi)在要求，財政支農(nóng)是政府利用公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的手段措施，主要包括財政支出和金融協(xié)同支農(nóng)等。目前我國財政政策覆蓋”三農(nóng)”各領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村改革等，財政支農(nóng)范圍不斷擴大，如何使有限的財政預(yù)算資金發(fā)揮更大作用，如何監(jiān)督財政資金使用等是亟須解決的問題。

1.2 財政支農(nóng)政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極作用

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是解決“三農(nóng)”問題的重要抓手，改革開放后我國財政支農(nóng)總量增加，但農(nóng)業(yè)公共物品投入不足制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展[3]。隨著我國綜合國力增強，財政支農(nóng)力度加大，但財政支出總量增長有限，提高財政支農(nóng)政策績效水平非常必要。農(nóng)業(yè)的重要性決定了政府必須給予農(nóng)業(yè)支持，財政支農(nóng)政策是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，我國政府歷來重視財政對農(nóng)業(yè)投資工作，但財政農(nóng)業(yè)投資存在結(jié)構(gòu)不合理等弊端。財政支持對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義，提升財政支農(nóng)政策水平，提高財政支農(nóng)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟發(fā)展績效是新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要課題。國務(wù)院印發(fā)《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃》，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要任務(wù)作出部署，提出創(chuàng)新綠色、共享發(fā)展理念，提高財政支農(nóng)政策績效非常必要。

1.3 新時期對財政支農(nóng)政策優(yōu)化的要求

當(dāng)前我國社會經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，財政支農(nóng)政策如何優(yōu)化改進，如何服務(wù)新時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化科研經(jīng)濟發(fā)展是需要研究解決的問題。新時期現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，對公共財政支持提出了更高的要求。近年來，我國財政支農(nóng)政策體系覆蓋范圍不斷擴大，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大等方面發(fā)揮積極作用[4]。財政支農(nóng)政策取得顯著成效，但在新常態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)下財政支農(nóng)政策需求升級，需要加大財政對農(nóng)業(yè)直接扶持力度。提高財政支農(nóng)政策對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟發(fā)展績效水平是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求。

2 財政支農(nóng)政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐成效

2.1 財政支農(nóng)政策支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程

農(nóng)業(yè)發(fā)展對國家發(fā)展具有重要意義，農(nóng)業(yè)發(fā)展與其他產(chǎn)業(yè)有密切聯(lián)系。財政是國家治理能力的根基，財政支農(nóng)是財政支出政策的重要部分，各時期財政支農(nóng)政策在基本國情環(huán)境下不斷推進。梳理我國財政支農(nóng)政策形成與演變是研究財政支農(nóng)問題的前提。

我國財政支農(nóng)政策支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了以下階段：1949—1952 年高度統(tǒng)收統(tǒng)支階段；1953—1977 年統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理階段；1978—1993 年劃分收支分級包干階段；1994 年至今分稅制后階段。1978 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域開始改革，20 世紀(jì)80 年代初支農(nóng)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榘芍?，中央財政收入減少，財政支農(nóng)資金規(guī)模逐漸下降。80 年代后期耕地占用稅開征，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)?；瘜嵤?。1994—2002 年政府職能開始轉(zhuǎn)變，國家調(diào)整支出保障范圍，側(cè)重“三農(nóng)”支出等公共服務(wù)領(lǐng)域。1994 年國家實施分稅制核心財政管理體制改革，1998 年以后國家實施積極財政政策，重點支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，增加支援農(nóng)村生產(chǎn)支出以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出等。財政支農(nóng)資金總量大幅度提升，實行項目管理辦法引入財政扶貧領(lǐng)域。2003 年中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，出臺實施“四補貼”為主要內(nèi)容的惠農(nóng)政策。2003 年以后相繼實施強農(nóng)財政支農(nóng)政策，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。財政政策改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，中央財政安排用于“三農(nóng)”支出逐年增加。2008 年后中央調(diào)整糧食最低收購價格，支持農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展。近幾年農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展納入保障范圍，明顯提高農(nóng)民享受社會公共服務(wù)水平的有效性。

2.2 財政支農(nóng)政策支持農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟現(xiàn)代化取得的成效

2004 年后中央圍繞“三農(nóng)”主題連續(xù)出臺一號文件。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，加快實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，對政策、目標(biāo)進行深入研究，體現(xiàn)在財政支農(nóng)工作上是制定實施系列政策措施。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是為實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、市場交易信息化等多方融合的農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展。近年來，國家財政為助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型制訂了很多有益政策，在農(nóng)業(yè)補貼改革、科技創(chuàng)新、提高糧食產(chǎn)能等方面取得顯著成效。

國家“十三五”規(guī)劃提出“藏糧于地、藏糧于技”的戰(zhàn)略，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟建設(shè)指明方向?！安丶Z于地”是通過調(diào)節(jié)耕地面積保證糧食供求平衡，休耕是采取保護性措施提升耕地地力水平。當(dāng)前我國耕地輪作試點涉及9 個省（自治區(qū)、直轄市）192 個市（縣），采取休耕區(qū)壓采等方式促進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整?！安丶Z于技”是通過科研手段保持科技接續(xù)能力，是走提高單產(chǎn)內(nèi)涵式發(fā)展道路。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新采取高標(biāo)準(zhǔn)綠色技術(shù)模式，改變靠天吃飯的傳統(tǒng)局面。科技創(chuàng)新對農(nóng)業(yè)增長貢獻率超過其他資源要素結(jié)合。黨的十八大后糧食產(chǎn)能穩(wěn)定在6 000 億kg，依靠國內(nèi)生產(chǎn)確保糧食安全能力增強，加快向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變。

3 財政支農(nóng)政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟發(fā)展績效評估

績效評估是用預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)程序，對工作能力進行客觀科學(xué)評價。政府績效評價是運用量化指標(biāo)對各部門績效目標(biāo)實現(xiàn)程度綜合評價。財政支農(nóng)政策績效評價是農(nóng)業(yè)相關(guān)項目國家資本支出產(chǎn)出評價，需要與財政支出實際情況結(jié)合。農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟發(fā)展績效評價是一定時期內(nèi)投入產(chǎn)出定量統(tǒng)計，是衡量財政資金分配是否科學(xué)的手段。財政支農(nóng)政策對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟發(fā)展績效評價主要為實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

財政支農(nóng)政策績效評價模型建立需要明確評價內(nèi)容目標(biāo)，遵循系統(tǒng)性、可測性等基本原則。資金績效量化評價中輸入值必須可計量，通過觀察檢測收集指標(biāo)數(shù)據(jù)，財政支農(nóng)政策中目的資金可獨立調(diào)節(jié)支持分配，輸入指標(biāo)變化會改變績效評價結(jié)果。需要有效控制農(nóng)業(yè)支持資金配置績效評價數(shù)據(jù)，財政支農(nóng)資金配置是系統(tǒng)性工程，構(gòu)建指標(biāo)體系具有系統(tǒng)性，可以反映財政支農(nóng)資金配置情況。設(shè)計指標(biāo)體系應(yīng)注意減少交叉關(guān)系，需要在工作中不斷完善。財政支農(nóng)政策績效評價內(nèi)容包括效率性與效果性。效率性是項目計劃實施合理，并獲得充分產(chǎn)出；效果性是成就程度與實際成績的關(guān)系。財政支農(nóng)政策績效評價有多種目標(biāo)，財政角度測評要關(guān)注資金使用效率等財務(wù)指標(biāo)，要提高資金使用效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長。

4 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展評價下財政支農(nóng)政策優(yōu)化

財政支農(nóng)政策在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。新時期農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟發(fā)展對財政支農(nóng)政策提出了更高的要求，通過財政支農(nóng)政策績效評價表明現(xiàn)行財政支農(nóng)政策存在許多問題，例如財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理、涉農(nóng)補貼項目點多面廣等，主要原因包括稅收分配不合理、監(jiān)督管理體系不完善等。要采取優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、完善財政支農(nóng)投入機制、擴大財政支農(nóng)資金投入規(guī)模等措施，充分發(fā)揮財政支農(nóng)政策對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟的促進作用。

4.1 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下財政支農(nóng)政策優(yōu)化導(dǎo)向

農(nóng)業(yè)是我國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，要通過公共財政為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供幫助。財政支農(nóng)成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。

現(xiàn)階段，我國社會經(jīng)濟發(fā)展速度整體放緩，農(nóng)業(yè)健康發(fā)展對促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。如何有效配置農(nóng)業(yè)金融對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展尤為重要。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下財政支農(nóng)政策優(yōu)化要求大力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展，以特色社會主義思想為指導(dǎo)，追求農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)。農(nóng)民擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，消除城鄉(xiāng)兩極化結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護協(xié)調(diào)均衡。

4.2 基于農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟績效的財政支農(nóng)政策改進措施

“三農(nóng)”問題事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，黨的十九大報告對新時期“三農(nóng)”工作作出部署，為財政支農(nóng)工作指明了方向。要將財政支農(nóng)作為促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟發(fā)展的大事謀劃，作為解決民生問題的實事推進。要求強化財政支農(nóng)對農(nóng)業(yè)支持力度，調(diào)整財政支農(nóng)現(xiàn)代化資金投入方式，優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，改革財政支農(nóng)管理體制。要保障支農(nóng)資金穩(wěn)步增長，在提高國家財政實力的同時不斷優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，擴大公共財政對農(nóng)村的覆蓋范圍。

財政支農(nóng)資金增幅要高于收入資金增幅，農(nóng)業(yè)科研推廣工作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及扶貧地區(qū)脫貧致富等都是財政支出的重點。農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整方式向產(chǎn)品補貼轉(zhuǎn)變，增強運行規(guī)范化。優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)要求支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)，努力推進農(nóng)業(yè)向生態(tài)文明同步發(fā)展轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)業(yè)向質(zhì)量安全并重發(fā)展轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新財政支農(nóng)資金整合方式，要求擴大權(quán)限下放范圍，加大資金整合力度。

完善財政支農(nóng)投入機制，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系，完善融資增信政策。強化財政支農(nóng)資金績效管理要完善績效評價機制，創(chuàng)新預(yù)算管理機制。將專項資金納入績效評價范圍，把績效評價向政策評估延伸，積極借助審計、投資評審等第三方力量開展獨立評價。加強績效評價負(fù)面清單制度對接，把評價結(jié)果作為預(yù)算的重要依據(jù)。

5 結(jié)束語

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化。財政支農(nóng)政策研究是當(dāng)前熱點課題，從支農(nóng)資金投入力度以及財政支農(nóng)監(jiān)督體制等方面提升支農(nóng)力度，發(fā)揮財政金融協(xié)同支農(nóng)杠桿作用，可以促進國家整體穩(wěn)定繁榮。