詹國靜

一、背景和意義

全面實施預算績效管理是我國經(jīng)濟進入高質量發(fā)展階段財政預算制度改革的一項重要任務，也是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。2018年9月25日，中共中央國務院發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱“意見”)，提出力爭用3到5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系?？冃ьA算管理是重效果、講成本、可問責的新型預算管理模式，是建立全面規(guī)范、標準科學、約束有力、公開透明預算制度的迫切需要，是加大資金、資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌力度，優(yōu)化財政支出結構和資源配置的重要手段，是提升公共服務質量和水平、提高人民滿意度的重要舉措。

二、全面預算績效管理存在的問題

美國著名經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼說過：“花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢給別人辦事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢為自己辦事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢為別人辦事，既不講效果又不講節(jié)約?！边@生動地揭示了預算資金投入與產(chǎn)出之間的因果關系?，F(xiàn)階段，預算績效管理中存在的問題具體表現(xiàn)在以下方面。

（一）績效目標設定環(huán)節(jié)存在眾多問題

一是指標設定不完整不細化，通常缺少效益指標和滿意度指標。二是指標量化程度不夠，多以定性指標為主，定量指標欠缺。三是指標可衡量性不夠，特別是對效益指標很難用有效的方法進行評判。四是指標與項目匹配度不高，常見于指標與項目關聯(lián)性不強，指標與資金量不匹配、指標值與實現(xiàn)值出入大等現(xiàn)象。五是指標設置不規(guī)范，二級指標分類不正確，指標值是定性結論而非量化值。

（二）績效理念不牢固

日常工作中，“重投入輕管理、重支出輕績效”的意識尚未改變，財務和業(yè)務融合遲緩，缺乏政府花錢必講求績效的行動自覺。資金的投入與政府的戰(zhàn)略方針優(yōu)先方向不一致，與民眾的需求不一致。

（三）績效激勵約束作用不強

績效結果與預算安排和政策調整掛鉤機制尚未健全完善，預算績效管理對優(yōu)化財政資源配置和提高政府效能的作用沒有充分發(fā)揮。

（四）技術支撐能力不足

績效指標和標準體系規(guī)范性與合理性欠缺，績效評價方法科學性與公正性有待加強，績效管理信息系統(tǒng)配備能力不均衡，第三方評價機構專業(yè)水平程度不一致，以及績效管理人才培養(yǎng)不足等都需要進一步提高。

三、全面實施績效管理的主要任務

一是構建全方位預算績效管理格局，形成政府預算、部門預算、政策和項目預算的全方位績效管理格局。

二是建立全面績效預算管理鏈條，將績效管理深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。

三是完善全覆蓋預算績效管理體系，將績效覆蓋各級政府和所有財政資金延伸至政府投融資活動。

四是健全預算績效管理制度，推動預算績效管理標準科學、程序規(guī)范、方法合理、結果可信。

五是硬化預算績效管理約束，明確預算績效管理責任，強化績效管理激勵約束，切實做到花錢必問效、無效必問責。

四、抓好預算績效管理的重點環(huán)節(jié)

（一）強化預算績效目標設定

績效目標管理是整個預算績效管理的起點、基礎和前提，對預算績效編制、績效目標評審、績效運行監(jiān)控和績效評價都具有深刻影響。因此，抓好預算編制環(huán)節(jié)績效目標的設定尤為重要。

1.在設定績效目標時需要把握的方法。一是應對部門職能或對項目功能進行梳理，包括資金性質、預期投入、支出范圍、實施內(nèi)容、工作任務、受益對象等，明確部門工作職責或項目的功能特性。二是依據(jù)部門工作任務或項目功能特性，預計年度內(nèi)所要達到的總體產(chǎn)出和效果，將其確定為所要實現(xiàn)的總體目標，并以定量和定性結合的方式進行表述。三是對總體目標進行分解，提煉出最能反映總體目標預期程度的關鍵性指標，并將其確定為相應的績效指標。四是通過收集相關基礎數(shù)據(jù)確定績效標準，并結合年度預算安排或項目預期進展、預計投入等情況，確定績效指標的具體數(shù)值。

2.建立績效評估機制，深化事前評估。由財政部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目申報理由等內(nèi)容，通過委托第三方評價的方式，運用科學、合理的評估方法，對項目實施必要性、項目可行性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、籌資合規(guī)性等方面進行客觀、公正的評價。引入第三方專業(yè)機構，發(fā)揮專業(yè)化水平，提高評價效率和效果。事前績效評估中應具體關注：項目決策是否規(guī)范，是否經(jīng)過充分論證，是否符合政府總體目標及政策導向，是否符合老百姓的實際需求，預算編制是否合理，投入與產(chǎn)出是否對等，績效目標設定是否明確、細化和量化，實施方案是否詳盡，是否對風險進行預判等內(nèi)容。

（二）加強預算執(zhí)行環(huán)節(jié)績效跟蹤監(jiān)測

1.“意見”提出，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度要實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|保量實現(xiàn)。同時建立重大政策項目績效跟蹤機制，對存在嚴重問題的項目，要暫緩或停止撥款，督促及時整改落實?！耙庖姟币?，績效監(jiān)控要按照全面覆蓋、突出重點、權責對等、約束有力、結果運用、及時糾偏的原則，覆蓋到預算執(zhí)行中的政府采購、工程招標、監(jiān)理和驗收、信息公示、資產(chǎn)管理以及會計核算等環(huán)節(jié)業(yè)務，通過完善和建立相關管理制度，明確工作流程和實施細則。同時明確了各級政府和各單位主體責任，項目責任人對項目預算績效結果負責，重大項目實行責任人終身負責。

2.實行全過程績效管理模式必須將成本意識貫穿于預算管理各環(huán)節(jié)，運用成本效益分析法對公共產(chǎn)品和服務實施全成本管理，科學預測，全面衡量各方投入成本，合理設置預期績效目標和監(jiān)督考核指標，在預算管理中實現(xiàn)成本定額標準、財政支出標準和公共服務標準相統(tǒng)一。

3.對預算業(yè)務進行風險控制，確保預算執(zhí)行過程中都有績效管理跟蹤。首先，建立預算執(zhí)行跟蹤制度，定期對比預算執(zhí)行中績效目標實現(xiàn)情況并進行分析。其次，在預算執(zhí)行偏離績效目標時要及時糾正，對預算績效指標完成情況實施監(jiān)控考核，從預算編制、執(zhí)行到?jīng)Q算，每個環(huán)節(jié)都要形成分析與考核的良性互動。

4.強化預算績效管理監(jiān)督。一是加大預算績效責任約束力度，著重突出“花錢必問效、無效必問責”要求。根據(jù)預算法有關規(guī)定，明確預算單位作為使用財政資金的主體責任。二是加大績效信息公開力度，以政府信息公開為常態(tài)，將重大項目政策和項目績效目標績效評價結果依法公開，主動接受社會各界監(jiān)督，促進預算部門預算績效管理質量的提升。三是積極開展績效管理工作考核，在政府績效考核中納入預算績效考核，通過考核結果通報制度，促進預算績效管理工作的增強。

（三）全面開展決算環(huán)節(jié)績效評價

預算執(zhí)行結束后，預算部門可以借助外力，引進利用第三方專業(yè)機構參與機構預算績效管理，借助完善的專家咨詢與評審機制，通過對預算資金產(chǎn)出和結果的梳理，對績效目標實現(xiàn)程度進行判定，從制度措施、項目管理、資金使用等多維度進行績效分析，指出存在問題，提出意見和建議，為部門改進內(nèi)部控制方法，提升績效管理水平提供技術支持。通過決算公開績效報告的方式，接受社會輿論監(jiān)督。

（四）評價結果反饋應用

1.項目執(zhí)行單位和部門應根據(jù)績效評價結果，完善管理制度，改進管理措施，增強支出責任，降低支出成本，并及時向績效管理部門反饋績效評價應用結果。

2.績效管理部門應將績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤，作為以后年度預算編制和加強預算管理的重要依據(jù)?？冃Ш玫恼吆晚椖吭瓌t上優(yōu)先保障，績效一般的項目督促改進，對于低效和無效的項目資金一律削減或取消，并對長期沉淀資金一律收回，嚴格依照相關規(guī)定用于急需支持的領域，增強評價結果應用導向。