成向偉

[摘 要]中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是改革創(chuàng)新“試驗(yàn)田”，國家賦予的任務(wù)是堅(jiān)持?jǐn)U大開放與深化改革，通過制度創(chuàng)新，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立與國際投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的新體制。文章通過對比中國（陜西）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）與中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”），找出差距，為陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提出建議。

[關(guān)鍵詞]自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū);制度創(chuàng)新;深化改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.35.021

一提到“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，很多人會想到“自由貿(mào)易區(qū)”，但是兩者并不是一回事。自由貿(mào)易區(qū)也分兩種形式，一種形式是某國與其他國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，簽約的整個(gè)國家都是自貿(mào)區(qū)（Free Trade Zones）。例如RCEP是2020年由中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭以及東盟十國共同制定的貿(mào)易協(xié)定，這15個(gè)國家就組成一個(gè)自由貿(mào)易區(qū);另一種形式是一個(gè)國家內(nèi)的外貿(mào)區(qū)（Foreign Trade Zones），在港口附近劃出一片區(qū)域，依法進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物不受本國海關(guān)法限制，形成“境內(nèi)關(guān)外”。而中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與上述形式差別很大，相對來說與外貿(mào)區(qū)有一定相似的地方，但功能定位更加廣泛。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一般依托綜合保稅區(qū)等良好的對外交流基礎(chǔ)，將周邊的產(chǎn)業(yè)用地一并劃入，以便開展相關(guān)制度創(chuàng)新的探索工作。

1 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)概述

有別于自由貿(mào)易區(qū)，中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的功能與定位體現(xiàn)在以下兩方面。一方面中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是改革創(chuàng)新“試驗(yàn)田”，國家賦予的任務(wù)是擴(kuò)大開放與深化改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建立與國際投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的新體制。同時(shí)提高事中與事后監(jiān)管能力，不斷優(yōu)化營商環(huán)境;另一方面自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，挖掘改革潛力，破解改革難題，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。

2 上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基本情況區(qū)別

2.1 成立背景不同

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在全球投資貿(mào)易日趨自由化、國際投資貿(mào)易規(guī)則加速重構(gòu)的背景下，我國要對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易自由化及便利化。考慮到上?；A(chǔ)好、市場有訴求、政府有經(jīng)驗(yàn)，黨中央、國務(wù)院于2013年9月設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在學(xué)習(xí)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，爭取發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，主動(dòng)申請?jiān)O(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。2016年8月，黨中央、國務(wù)院決定設(shè)立陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并于2017年4月正式掛牌。

2.2 戰(zhàn)略定位不同

對于我國先后設(shè)立的21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，從戰(zhàn)略層面各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所承擔(dān)的國家戰(zhàn)略任務(wù)的定位是有所側(cè)重和區(qū)別的。其中，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)定位是為我國在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)定位是發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)對西部大開發(fā)的帶動(dòng)作用，加大西部地區(qū)門戶城市開放力度，致力于將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作和人文交流重要支點(diǎn)。

2.3 物理面積不同

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2013年9月剛成立時(shí)為28.78平方千米，2014年12月通過擴(kuò)區(qū)達(dá)到120.72平方千米;2019年7月國務(wù)院設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)面積為119.5平方千米。上海兩個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)總面積達(dá)到240.22平方千米。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)嚴(yán)格按照國家規(guī)定新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“面積原則上控制在120平方千米左右”的規(guī)定，面積為119.95平方千米。

3 兩者之間差距的突出表現(xiàn)

3.1 改革開放意識存在差距

思路決定出路，除了客觀層面在設(shè)立的背景與國家給予的定位不同之外，陜西與上海在自貿(mào)區(qū)建設(shè)方面的差距，主要體現(xiàn)在思維方式、理念方法等方面。

第一，對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的認(rèn)識差距巨大。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在成立之前責(zé)任主體已將自貿(mào)區(qū)設(shè)立的真正意義研究吃透，上下形成共識：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不是簡單的進(jìn)口商品“免稅區(qū)”，不是加強(qiáng)版的“綜合保稅區(qū)”，更不是招商優(yōu)惠政策區(qū)域，而是投資管理體制改革的試驗(yàn)區(qū)，是進(jìn)出口貿(mào)易管理體制的試驗(yàn)區(qū)，是政府行政審批體制改革的試驗(yàn)區(qū)，是各行業(yè)各領(lǐng)域?qū)ν忾_放的“試驗(yàn)區(qū)”。然而相對于上海，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體實(shí)施方案基本以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案為模板，執(zhí)行時(shí)陜西省各級政府部門對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的認(rèn)識基本還停留在政策洼地、特殊區(qū)域、園中園，期望國家給予政策支持，這樣的認(rèn)識基本可以確定是錯(cuò)誤的，因此很大程度上限制了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為國家層面戰(zhàn)略本應(yīng)發(fā)揮的作用。

第二，管理模式方面的差距。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在成立之初即認(rèn)清自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為國家戰(zhàn)略，以極高的站位來設(shè)置體制機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)上海市政府所有部門的力量推進(jìn)創(chuàng)新改革，在體制改革和制度創(chuàng)新方面取得了重大的進(jìn)展和突破，得到習(xí)近平總書記和其他中央領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。而陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則側(cè)重于從建設(shè)發(fā)展的角度去推進(jìn)工作，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)簡單理解為建設(shè)一個(gè)“特區(qū)”，用以往建設(shè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）的思維去開展自貿(mào)工作，各級職能部門沒有整合進(jìn)來，無法發(fā)揮改革創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性，導(dǎo)致基層執(zhí)行層面常規(guī)性事項(xiàng)越來越多，而真正的制度創(chuàng)新工作越來越少，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為國家探索制度創(chuàng)新的使命逐步淡化。

3.2 資源配置能力存在差距

第一，權(quán)限級別的差距。上海作為直轄市，級別較高，相關(guān)職能部門權(quán)限較大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力很強(qiáng)，遇到需要突破的事項(xiàng)與政策時(shí)，職能部門可以與國家部委進(jìn)行直接溝通、爭取改革權(quán)限。而陜西省由于認(rèn)識的原則，將改革任務(wù)逐級下放到區(qū)級，即改革的責(zé)任主體是9個(gè)開發(fā)區(qū)，作為最高行使市級審批授權(quán)的開發(fā)區(qū)，權(quán)限級別明顯不夠，突破制度瓶頸的需求基本不觸及部委層面，加上向上協(xié)調(diào)能力有限（尤其涉及國家級事項(xiàng)時(shí)），導(dǎo)致陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)幾乎不開展國家部委權(quán)限層面的制度創(chuàng)新。

第二，改革基礎(chǔ)的差距。目前上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)位于經(jīng)濟(jì)水平高、開放程度強(qiáng)的浦東新區(qū)，產(chǎn)業(yè)覆蓋國際貿(mào)易、制造生產(chǎn)研發(fā)、港口航運(yùn)物流、臨空經(jīng)濟(jì)、保稅展示交易、樓宇經(jīng)濟(jì)、金融中心、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、休閑旅游、高端會展等方方面面，而且各產(chǎn)業(yè)實(shí)力雄厚。但是陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖然也涉及多個(gè)產(chǎn)業(yè)定位，但是經(jīng)濟(jì)實(shí)力無法與上海相比，而且當(dāng)今世界仍然是海權(quán)世界，陜西省不沿邊不沿海，對外開放程度相對較低，在對外貿(mào)易、吸引外資等方面具有天然劣勢。從數(shù)據(jù)上來看，截至2020年年底，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新增外資企業(yè)1.2萬余戶（成立七周年），陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新增外資企業(yè)不足200家（成立三周年半）。整體來看，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)市場主體缺乏對外經(jīng)貿(mào)合作經(jīng)驗(yàn)，且一部分企業(yè)是通過“集群注冊”方式設(shè)立的小微企業(yè)，市場主體創(chuàng)新意識不強(qiáng)。

第三，政策制度研究力量的差距。上海市政府高度重視政策制度研究工作，以極大的包容性集聚各方力量，持續(xù)多年對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度政策和發(fā)展方向進(jìn)行前瞻性和系統(tǒng)性的研究。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立以前，上海綜合保稅區(qū)責(zé)任主體對境內(nèi)外自由貿(mào)易園區(qū)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了20多年的探索，為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新打下扎實(shí)基礎(chǔ)。而陜西省由于對外開放不足，對于涉外方面的研究較少，儲備的理論知識也不多。除此之外，兩地的社會研究力量差距也很大，上海的智庫眾多，而且積極參與了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的申報(bào)與建設(shè)工作（包括上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和其他后來新設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)），積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn);而陜西的智庫主要集中在西安各大高校，理論知識尚可，但是受外部環(huán)境限制，實(shí)操經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，無法為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策制度研究提供足夠的智囊支撐。

3.3 制度創(chuàng)新動(dòng)力方面存在差距

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)核心就是要進(jìn)行制度創(chuàng)新，創(chuàng)新動(dòng)力來自于兩個(gè)方面：一是來自于市場主體的需求，由于陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)不如上海，加上市場主體的活躍度也不高，導(dǎo)致缺乏市場創(chuàng)新主體。二是來自于政府的創(chuàng)新動(dòng)力，就是各級政府職能部門的創(chuàng)新意愿和魄力，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立伊始即明確以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。而陜西目前政府各級職能部門認(rèn)識上存在偏差，通過改革創(chuàng)新解決問題的意識薄弱，存在“等、靠、要”的情況，政府層面的制度創(chuàng)新動(dòng)力也不足，基層執(zhí)行層面在創(chuàng)新突破方面制約重重。

3.4 為國家積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)差距大

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過一系列改革創(chuàng)新，形成以“負(fù)面清單”為核心的投資管理制度，圍繞“FT”賬戶建立更加開放的金融創(chuàng)新制度，確立以規(guī)范市場主體行為為重點(diǎn)的事中事后監(jiān)管制度，實(shí)行“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”的許可辦理機(jī)制，逐步形成與國際接軌的投資貿(mào)易監(jiān)管規(guī)則，為我國全面深化改革和擴(kuò)大開放積累了大量經(jīng)驗(yàn)。

由于前文所述的原因，相對于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為國家貢獻(xiàn)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)而言，導(dǎo)致陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲得國家層面認(rèn)可的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)寥寥無幾，改革創(chuàng)新過程中存在以下六方面的問題：一是考慮局部多，考慮全局少;二是考慮貿(mào)易便利化多，考慮貿(mào)易自由化的少;三是對貨物貿(mào)易創(chuàng)新多，而圍繞服務(wù)貿(mào)易的創(chuàng)新少;四是碎片化的創(chuàng)新多，系統(tǒng)集成性的創(chuàng)新案例少;五是復(fù)制其他區(qū)域創(chuàng)新成果多，原創(chuàng)案例的少;六是創(chuàng)新成果多以“一事一議”的形式為主，缺乏在全國復(fù)制推廣的基礎(chǔ)和價(jià)值。

4 結(jié)論

通過對比上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該更加清醒地認(rèn)識到差距之大，也應(yīng)更加明晰今后要努力的方向。首先，要做到思想的解放與認(rèn)識的徹底更新，準(zhǔn)確把握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的意義和核心;其次，要明確自身的定位與方向，要深度挖掘自身的資源優(yōu)勢，踐行“大膽試，大膽闖，自主改”;最后，提高市場主體對制度創(chuàng)新的參與度、體驗(yàn)度、獲得感，簡化政務(wù)審批流程，以營商環(huán)境促進(jìn)戰(zhàn)略招商，充分激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力，做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體量。對企業(yè)需求及時(shí)匯總，發(fā)掘創(chuàng)新點(diǎn)，找到突破點(diǎn)，以企業(yè)需求為導(dǎo)向進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)彎道超車，形成更多高質(zhì)量的經(jīng)驗(yàn)做法。

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