□ 劉 爽

（廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541001）

住房需求一直是人類最基本的需求之一，宅基地作為村集體對(duì)農(nóng)民安身立命的福利性供給及重要財(cái)產(chǎn)使農(nóng)民基本住房需求得到滿足，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定。但由于我國(guó)城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口、資本、產(chǎn)業(yè)等要素不斷流入城市，導(dǎo)致大量荒廢宅基地出現(xiàn)，加之一戶多宅、不合法的私下流轉(zhuǎn)等問(wèn)題尚未解決，造成大量土地資源浪費(fèi)，宅基地最根本的住房保障功能也逐漸弱化。2018年，中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革。農(nóng)村土地改革作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要?jiǎng)恿?，在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中發(fā)揮著積極作用。但由于在引入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前就已經(jīng)提出了“三權(quán)分置”，所以“三權(quán)分置”制度無(wú)法完全滿足實(shí)施鄉(xiāng)村振興的政策要求。因此，為適應(yīng)新形勢(shì)的要求，開(kāi)創(chuàng)包容性鄉(xiāng)村振興新局面，必須深化“三權(quán)分置”體制改革。促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落地和深化宅基地改革已成為解決農(nóng)民住房安全問(wèn)題和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重要挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與宅基地“三權(quán)分置”改革概述

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)

2021年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》指出，要振興民族，就必須振興農(nóng)村。在新時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要問(wèn)題仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡農(nóng)村發(fā)展不足，這也是我國(guó)在實(shí)現(xiàn)人民共同富裕道路上必須解決的問(wèn)題。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目的是重建農(nóng)民與農(nóng)村、農(nóng)村和城市之間的聯(lián)系，彌合城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。中共十九大為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確定義了五個(gè)目標(biāo)和要求，即“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。黨的十九大報(bào)告將我國(guó)在1960年代提出的“四個(gè)現(xiàn)代化”之一的“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，擴(kuò)展為今天的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，雖然只增加了“農(nóng)村”二字，但它所包含的內(nèi)容和意義卻比以前更豐富全面。彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的不足和弊端，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的主要內(nèi)容之一，也是實(shí)現(xiàn)全面激活農(nóng)村的重要和決定性因素之一。為了基于現(xiàn)實(shí)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的條件進(jìn)行有效的鄉(xiāng)村社區(qū)治理，我們需要回歸到最根本的社會(huì)面貌，深入挖掘鄉(xiāng)村治理過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，整合協(xié)調(diào)創(chuàng)新管理理念，嘗試在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多領(lǐng)域進(jìn)行改革。

（二）宅基地“三權(quán)分置”的發(fā)展邏輯

中國(guó)改革開(kāi)放始于引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即把生產(chǎn)任務(wù)承包給家庭成員，按產(chǎn)量分配報(bào)酬，其核心是所有權(quán)和使用權(quán)的分離。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有效地解決了當(dāng)時(shí)農(nóng)民的吃穿問(wèn)題。改革開(kāi)放后，由于工業(yè)化城市化進(jìn)程的不斷加快，大批農(nóng)民工涌入城市，出現(xiàn)了農(nóng)村的“結(jié)構(gòu)革命”和“空心化”，引發(fā)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離。為了順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)以及農(nóng)民保留土地承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的愿望，國(guó)家在政策制定階段，著眼于全局和現(xiàn)實(shí)，對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了改革。2018年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出“探索宅基地‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，在新的歷史條件下在土地改革上的又一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。

二、深化宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)困境

（一）歷史遺留問(wèn)題阻礙改革發(fā)展

為了促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和深化宅基地“三權(quán)分置”改革，必然要以完善土地確權(quán)為基本內(nèi)容。從我國(guó)實(shí)施農(nóng)村宅基地制度至今，許多困難的歷史問(wèn)題仍然懸而未決，其中，宅基地一戶多宅、違法用地、私下流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的解決尤其困難?？陀^來(lái)看，造成這些問(wèn)題的原因來(lái)自于不同階段出臺(tái)的土改政策彼此之間無(wú)法相契合，導(dǎo)致管理工作混亂，有效監(jiān)督機(jī)制缺失。從主觀來(lái)看，農(nóng)民把土地視為“命根子”，對(duì)土地的渴望比其他人強(qiáng)烈，由于受此傳統(tǒng)思想的束縛，大多數(shù)人會(huì)傾向于違法亂建來(lái)擴(kuò)大自己的土地范圍，這也在一定程度上阻礙了宅基地的深化改革。

（二）所有權(quán)主體虛化

所有權(quán)的削弱早在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時(shí)期就出現(xiàn)了，但當(dāng)執(zhí)行“三權(quán)分置”政策時(shí)，該問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。在中國(guó)的宅基地改革過(guò)程中，一直強(qiáng)調(diào)的都是宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。但隨著宅基地制度改革的深入，所有權(quán)主體不明確、混雜的問(wèn)題越來(lái)越突出。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，宅基地所有權(quán)屬于“農(nóng)民集體”。由于“農(nóng)民集體”在法律上沒(méi)有正式的主體地位，所以在實(shí)踐中，宅基地主體由基層行政組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織代理，這就導(dǎo)致相關(guān)利益沖突。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，所有權(quán)行使主體分為三類：村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)。在現(xiàn)實(shí)條件下，行使主體的多元化造成了權(quán)利沖突，三者等同混用，導(dǎo)致所有權(quán)主體定位不清晰、缺失等問(wèn)題出現(xiàn)，這給實(shí)際管理和操作均帶來(lái)了困難。

（三）資格權(quán)界定不明

2018年在《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出“探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的分離”，“資格權(quán)”由此進(jìn)入人們的視野。但資格權(quán)在法律上創(chuàng)設(shè)的依據(jù)不足，所以對(duì)該問(wèn)題的研究多數(shù)是從理論與政策的角度出發(fā)的。作為宅基地“三權(quán)分置”是改革過(guò)程中最重要的權(quán)利之一，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是以明確的資格權(quán)權(quán)利邊界為基礎(chǔ)的。在新形勢(shì)下，清晰界定資格人范圍和資格權(quán)所屬的性質(zhì)等問(wèn)題亟得解決。資格權(quán)由于沒(méi)有足夠的法律支撐，客觀上阻礙了農(nóng)村宅基地改革的發(fā)展。

（四）使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限

中國(guó)現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。例如《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“在申請(qǐng)宅基地之前出售、出租或捐贈(zèng)房屋的，再申請(qǐng)者不予批準(zhǔn)。”在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中也嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買房建房，賦予城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)村房屋使用權(quán)。因此，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)主要是以繼承或置換的形式在農(nóng)村集體內(nèi)部發(fā)生。這在一定程度上違背了目前國(guó)家對(duì)于“適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)”的呼喚。在實(shí)踐中，這種嚴(yán)格限制不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，損害農(nóng)民利益，也易誘發(fā)宅基地不合法的私下流轉(zhuǎn)。

三、宅基地“三權(quán)分置”深化改革的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）處置歷史遺留問(wèn)題

推進(jìn)土地制度改革，基本內(nèi)容是完善土地確權(quán)。針對(duì)“一戶多宅”、違法亂建等問(wèn)題，可以采用超出規(guī)定面積收費(fèi)的方式，使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)壓力下有效退出超標(biāo)宅基地。地方政府可以出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出宅基地。此外，還需根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審批初始宅基地的分配，以保證從源頭制止宅基地超標(biāo)現(xiàn)象的再發(fā)生。

（二）明確“三權(quán)分置”的權(quán)利邊界

目前，宅基地的“三權(quán)分置”制度處于政策實(shí)施階段，但現(xiàn)行法律還不夠完備。因此，首先，需修改完善相關(guān)法律，明確房屋所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)之間的關(guān)系，確定宅基地分配內(nèi)容和唯一所有權(quán)。其次，在資格權(quán)上，通過(guò)立法或調(diào)整現(xiàn)行法律，確定資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范渠道，賦予農(nóng)民法人資格，利用政策和法律控制和限制其行為，構(gòu)建宅基地獲取與退還機(jī)制，以保障農(nóng)民的住房安全及財(cái)產(chǎn)權(quán)益。最后，放活宅基地的使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在明確放活宅基地使用權(quán)限的前提下，應(yīng)建立完善相關(guān)法律法規(guī)，擴(kuò)展土地流轉(zhuǎn)的范圍，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化的分發(fā)秩序和流轉(zhuǎn)渠道，使宅基地使用權(quán)的分配合法化。優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）加強(qiáng)宣傳和監(jiān)管力度

各地政府可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視和廣播等線上傳播渠道和線下實(shí)地入戶走訪的方式，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)政策和法律法規(guī)的理解，讓農(nóng)戶意識(shí)到自己的主體意識(shí)，不做損害國(guó)家利益的事情。同時(shí)，要加大土地監(jiān)管力度，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不可出現(xiàn)私下隱形流轉(zhuǎn)行為擾亂市場(chǎng)秩序，萬(wàn)不可出現(xiàn)“法不治眾”的風(fēng)氣。