高華　張璇　柯洪

摘 要：PPP政府債務(wù)風(fēng)險水平測度是當(dāng)前尚未解決的難題，直接影響政府債務(wù)管理質(zhì)量。基于宏觀和微觀結(jié)合視角，根據(jù)風(fēng)險能量釋放理論構(gòu)建了PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)動力學(xué)模型，揭示了PPP政府債務(wù)風(fēng)險能量傳遞機(jī)理和路徑，并實證分析了PPP財務(wù)風(fēng)險能量的釋放過程、釋放結(jié)果及其對PPP政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)損益的作用，從而評價PPP政府債務(wù)風(fēng)險水平。研究結(jié)果表明：銷售收入、政府補貼、政府出資與PPP財務(wù)風(fēng)險之間呈反向關(guān)系，而經(jīng)營成本、貸款利率、所得稅稅率呈正向關(guān)系，且各因素以相同比例變動時對項目的有利情況比對不利情況更敏感;政府利潤分配和PPP項目稅收的減少，以及政府出資和政府補貼的增加會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險顯著增大。論文的邊際貢獻(xiàn)在于從宏微觀結(jié)合角度為PPP政府債務(wù)風(fēng)險全生命周期的動態(tài)評價提供一套切實可行的方法，為防范其風(fēng)險提供有效工具和決策依據(jù)，進(jìn)而提升PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價質(zhì)量，提高政府債務(wù)質(zhì)量管理水平。

關(guān)鍵詞：PPP政府債務(wù);PPP財務(wù)風(fēng)險;風(fēng)險評價;質(zhì)量管理;系統(tǒng)動力學(xué)

一、引言

在成本收益機(jī)制和債務(wù)隱藏機(jī)制下，PPP模式可能加大地方政府債務(wù)風(fēng)險（白德全，2018），尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險，主要表現(xiàn)為未來財政不可持續(xù)的可能性，增加未來預(yù)算支出決策的不確定性，影響未來政府資金的有效使用（莊佳強和陳志勇，2017），而地方政府債務(wù)風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展存在密切關(guān)系（寇宏偉和陳璋，2020），經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量財政建設(shè)，財政收支管理和防范政府債務(wù)風(fēng)險是高質(zhì)量財政穩(wěn)定可持續(xù)的保障（朱云飛和趙寧，2019）。PPP項目對地方政府財政收支的影響，體現(xiàn)在地方政府債務(wù)規(guī)模的變化，且PPP規(guī)模對政府債務(wù)風(fēng)險具有顯著正向影響（姚東旻等，2019;謝進(jìn)城等，2020），特別是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正面臨增速換擋和結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重壓力，后疫情時代面臨經(jīng)濟(jì)下滑財政收入減少和財政支出的增加，如何防范政府債務(wù)風(fēng)險，提高政府債務(wù)管理質(zhì)量愈加重要。最關(guān)鍵的是對地方政府債務(wù)風(fēng)險的管理，因過高的地方政府債務(wù)會妨礙宏觀經(jīng)濟(jì)的健康運行、扭曲資源配置（尹恒，2018），對經(jīng)濟(jì)增長存在顯著的負(fù)向影響（Wang等，2017）。PPP融資模式從政府角度看，地方政府隱性債務(wù)的范圍不明確，而且由于制度、規(guī)范和專業(yè)認(rèn)知等因素，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重（Cao和Leng，2020），對財政可持續(xù)性產(chǎn)生了威脅，已引起政界的高度關(guān)注。2017年11月，國資委下發(fā)了《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號），提出加強PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營管理水平，高度重視PPP項目資金運轉(zhuǎn)問題，防范業(yè)務(wù)和債務(wù)等財務(wù)性風(fēng)險;2019年3月，財政部又下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號），明確提出要健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，防控財政風(fēng)險;2019年5月，財政部出臺《關(guān)于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》（財辦金〔2019〕40號文），提出了針對可能增加地方隱性債務(wù)的政府和社會資本合作項目的處理辦法?？梢姡绾畏揽豍PP政府債務(wù)風(fēng)險，提升PPP政府債務(wù)管理質(zhì)量已成為當(dāng)前亟需解決的重要問題，而首當(dāng)其沖要對PPP政府債務(wù)風(fēng)險能正確評價。

PPP政府債務(wù)屬于地方政府債務(wù)的一部分。關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險評價國際上最受認(rèn)可的是1998年Hana提出的財政風(fēng)險矩陣，而我國應(yīng)用較廣泛的是1997年James leisland提出的KMV模型。韓立巖等（2003）將KMV模型運用到政府債券風(fēng)險評價后，該模型開始被應(yīng)用在度量單一某個省、市地方政府債務(wù)風(fēng)險，比如江蘇、黑龍江、安徽、陜西、山西、新疆等，后來逐步用于中國地方政府整體債務(wù)風(fēng)險的測度，如方來和柴娟娟（2017）運用KMV模型對中國中、東、西和東北地區(qū)有代表性的省份的發(fā)債風(fēng)險進(jìn)行了測度，徐占東和王雪標(biāo)（2014）、洪源和胡爭榮（2018）利用修正的KMV模型測度了中國31個省地方政府債務(wù)風(fēng)險和違約率。還有學(xué)者運用綜合模糊評價、主成分分析、灰色評估、AHP、因子分析、綜合風(fēng)險指數(shù)模型、非線性規(guī)劃的有限約束模型、灰色關(guān)聯(lián)度和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、因子分析、K-均值聚類算法和BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、德爾菲法和TOPSIS 分析、CRITIC 和TOPSIS 分析、系統(tǒng)動力學(xué)模型和AHP、PSR（壓力-狀態(tài)-響應(yīng)）模型及可拓物元理論等各種方法對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評價和度量。而關(guān)于PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價的研究：一是PPP政府債務(wù)風(fēng)險識別，包括根據(jù)政府會計準(zhǔn)則等規(guī)定提出的PPP政府債務(wù)風(fēng)險識別框架（譚艷艷等，2019）和基于風(fēng)險產(chǎn)生及傳導(dǎo)機(jī)制的PPP政府債務(wù)風(fēng)險的辨識框架（龐德良和劉昆，2020）;二是PPP政府債務(wù)風(fēng)險的評價，基于ISM-ANP-Fuzzy的集成模型（徐慶陽和方樺，2019）、基于空間結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的二重結(jié)構(gòu)論構(gòu)建的空間計量模型（張平和王楠，2020）及基于空間計量和KMV模型（魏蓉蓉等，2020）的PPP隱性債務(wù)風(fēng)險評價。綜上，目前對地方政府債務(wù)風(fēng)險評價的方法比較豐富，以結(jié)構(gòu)模型和靜態(tài)分析為主，學(xué)者們借鑒地方政府債務(wù)風(fēng)險評價的成果并結(jié)合PPP融資特點，都是從宏觀角度出發(fā)，采用空間計量模型對某個時點的PPP隱性債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評價，存在研究視角單一、靜態(tài)性、不全面等問題，還未有研究從微觀視角對PPP政府債務(wù)風(fēng)險水平進(jìn)行整體評價。PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價要回答三個問題：有沒有風(fēng)險、風(fēng)險程度如何和怎樣明確計量，第一個問題已有大量研究，毋容置疑PPP隱性債務(wù)風(fēng)險較高，而對后兩個問題的研究尚需加強，因還未有研究對PPP政府債務(wù)風(fēng)險形成的內(nèi)在作用機(jī)制進(jìn)行實證分析，導(dǎo)致影響風(fēng)險的關(guān)鍵因素及其作用路徑尚未甄別出來，進(jìn)而影響了相關(guān)政策的有效性和指導(dǎo)意義。實際上PPP項目的不確定性是PPP政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的主要誘因，僅從宏觀角度評價PPP政府債務(wù)風(fēng)險必然不全面、不客觀，而且Allen （2009）研究發(fā)現(xiàn)政府主要擔(dān)心PPP在實施過程中可能會繞過支出控制，政府未能對項目財務(wù)狀況進(jìn)行全面跟蹤，應(yīng)加強PPP財務(wù)風(fēng)險防范。可見，PPP財務(wù)風(fēng)險是PPP政府債務(wù)風(fēng)險的源頭，故應(yīng)將微觀和宏觀結(jié)合起來，考慮PPP財務(wù)風(fēng)險以充分體現(xiàn)PPP政府債務(wù)風(fēng)險的特征及其對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響才更客觀。此外，隨著資金運動，PPP財務(wù)風(fēng)險并非獨立于某一個階段，而會在全壽命周期內(nèi)傳播和擴(kuò)散，地方政府債務(wù)系統(tǒng)作為風(fēng)險的接收方必然與PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)構(gòu)成多重反饋回路，這些路徑的影響機(jī)制是系統(tǒng)風(fēng)險傳播和產(chǎn)生的根源，故應(yīng)從系統(tǒng)角度考慮進(jìn)行動態(tài)評價。

在社會科學(xué)領(lǐng)域的風(fēng)險研究中，Haddon（1973）建立了“能量釋放理論”，被廣泛應(yīng)用于風(fēng)險分析、預(yù)測和防范等方面（Zwietering和Gerwen，2000）。但Haddon理論中的“能量”是對風(fēng)險因素的抽象描述，而朱鯤（2004）從系統(tǒng)論角度將風(fēng)險能量量化，論證了基于風(fēng)險能量的建模方法適應(yīng)于一般經(jīng)濟(jì)風(fēng)險系統(tǒng)。因此，本文依據(jù)風(fēng)險能量釋放理論分析PPP政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的多重反饋結(jié)構(gòu)，構(gòu)建PPP政府債務(wù)風(fēng)險動態(tài)評價系統(tǒng)，揭示系統(tǒng)風(fēng)險的傳遞路徑和作用機(jī)理。其理論貢獻(xiàn)是基于微觀和宏觀結(jié)合視角，全面動態(tài)評價了PPP項目引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險，解決了我國缺乏量化的風(fēng)險控制指標(biāo)以及覆蓋全壽命周期財政風(fēng)險管理方法等難題（溫來成等，2015），為評價PPP政府債務(wù)風(fēng)險提供一套切實可行的方法和工具，以期提高PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價質(zhì)量，進(jìn)而提升政府債務(wù)質(zhì)量管理的精細(xì)化水平，對化解PPP政府債務(wù)風(fēng)險及建設(shè)地方高質(zhì)量財政具有重要意義。

二、PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)模型構(gòu)建

PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)由地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)、PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)和連接兩者的政府方PPP項目現(xiàn)金流系統(tǒng)構(gòu)成，各系統(tǒng)間相互關(guān)聯(lián)、子系統(tǒng)內(nèi)各要素彼此作用，構(gòu)成不斷循環(huán)的反饋結(jié)構(gòu)。

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的構(gòu)成

地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)由影響地方政府債務(wù)借入和償還的內(nèi)、外部系統(tǒng)構(gòu)成，主要包括社會經(jīng)濟(jì)、地方政府債務(wù)規(guī)模、地方政府債務(wù)風(fēng)險度量三個子系統(tǒng)（高華和張璇，2020）。

1.社會經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)

社會經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)是地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的外部環(huán)境系統(tǒng)，它包括人口數(shù)量、社會勞動力、居民收入、財政收支、經(jīng)濟(jì)增長、全社會固定資產(chǎn)投資等方面。

2.地方政府債務(wù)規(guī)模子系統(tǒng)

地方政府債務(wù)規(guī)模子系統(tǒng)是債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的中樞，起到關(guān)鍵支撐作用。它包括政府當(dāng)年年初債務(wù)額、借入債務(wù)額、借款利率等方面。

3.地方政府債務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)

地方政府債務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)可對各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險能量的大小進(jìn)行直觀地橫縱向比較。主要包括風(fēng)險評價指標(biāo)體系的構(gòu)建以及風(fēng)險能量值的計算。

（1）地方政府債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。我國地方政府債務(wù)本質(zhì)上并不存在經(jīng)濟(jì)上的違約風(fēng)險（李臘生等，2013），因此本文不考慮違約風(fēng)險指標(biāo)。結(jié)合國際通用預(yù)警指標(biāo)和我國經(jīng)濟(jì)增長的新常態(tài)，統(tǒng)籌地方政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)特點，參考裴育和歐陽華生（2006）、許爭和戚新（2013）等學(xué)者文獻(xiàn)，構(gòu)建了包含債務(wù)狀況、債務(wù)使用、債務(wù)償還、經(jīng)濟(jì)實力四個方面共11個指標(biāo)的債務(wù)風(fēng)險評價體系，并將各指標(biāo)閾值劃分為：安全區(qū)、風(fēng)險區(qū)、危機(jī)區(qū)，同時根據(jù)指標(biāo)與風(fēng)險變化方向的關(guān)系，將其分為同向指標(biāo)和反向指標(biāo)。此外，本文采用AHP法確定各指標(biāo)權(quán)重，如表1所示。

（2）地方政府債務(wù)風(fēng)險能量值的計算

本研究借助“距”的概念和風(fēng)險能量釋放理論計算地方政府債務(wù)風(fēng)險能量值，通過計算評價指標(biāo)與理想狀態(tài)的距離，再根據(jù)AHP法確定的指標(biāo)權(quán)重，得到加權(quán)平均下的債務(wù)風(fēng)險能量值。風(fēng)險能量值越大，地方政府債務(wù)風(fēng)險就越大。

（二）PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的構(gòu)成

PPP項目涉及多個利益主體和多種經(jīng)濟(jì)活動，包含一系列的合同、協(xié)議，基于復(fù)雜系統(tǒng)理論，將PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)分為外部風(fēng)險子系統(tǒng)、內(nèi)部財務(wù)子系統(tǒng)和財務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)。

1.外部風(fēng)險子系統(tǒng)

PPP項目外部風(fēng)險伴隨著PPP財務(wù)風(fēng)險始終，給PPP財務(wù)內(nèi)部系統(tǒng)帶來不確定性，且這種不確定性會沿著各種路徑傳遞，以難以預(yù)測的方式快速蔓延，引發(fā)項目財務(wù)風(fēng)險甚至造成項目停止的后果。劉宏和孫浩（2018）通過DEMATEL-ANP模型構(gòu)建了PPP項目融資風(fēng)險評價指標(biāo)體系，本文在此基礎(chǔ)上構(gòu)建由政治風(fēng)險、金融風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險五大類組成的外部風(fēng)險子系統(tǒng)，不對其進(jìn)行直接測量，而是將其作為財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)發(fā)生變化的前提條件，模擬PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)影響因素的敏感性。

2.內(nèi)部財務(wù)子系統(tǒng)

PPP項目現(xiàn)金流能實時反映項目資金流動情況，基于現(xiàn)金流角度建立 PPP 項目的財務(wù)預(yù)警能更加準(zhǔn)確地反映出PPP項目的財務(wù)狀況（葉曉甦和于娜莎，2009）。因此內(nèi)部財務(wù)子系統(tǒng)包括項目全壽命周期現(xiàn)金流入與流出相關(guān)的各種財務(wù)要素。建設(shè)期現(xiàn)金流入主要指項目的資本金投入和工程建設(shè)貸款，現(xiàn)金流出主要指項目的工程建設(shè)投資;運營期現(xiàn)金流入主要指項目的銷售收入、政府補貼等，現(xiàn)金流出主要指項目的經(jīng)營成本、財務(wù)費用、償還本金等。

3.PPP財務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)

PPP財務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)通過計算各PPP項目風(fēng)險能量值度量風(fēng)險，并對其大小進(jìn)行直觀地橫縱向比較。主要包括：評價指標(biāo)選取、評價指標(biāo)閾值和權(quán)重確定以及風(fēng)險能量值計算。

（1）PPP財務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)的選取。根據(jù)PPP全壽命周期資金循環(huán)運動的特點，結(jié)合PPP項目融資活動、投資活動、經(jīng)營活動以及收益分配活動等內(nèi)容，本文將PPP財務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系分為融資期、建設(shè)期和運營期，并根據(jù)指標(biāo)與風(fēng)險變化方向的關(guān)系，將其分為同向和反向指標(biāo)，如表2所示。PPP項目融資期主要考慮項目可行性，融資結(jié)構(gòu)、合同利率等直接影響項目特許期內(nèi)的現(xiàn)金流入、流出等因素，將綜合資金成本率作為財務(wù)凈現(xiàn)值的基準(zhǔn)折現(xiàn)率，以此體現(xiàn)項目的融資成本。PPP項目建設(shè)期的風(fēng)險多與工程項目本身有關(guān)，主要是保證各投資方資金的流入能夠支撐設(shè)備購置、工程進(jìn)度管理、利息支出等現(xiàn)金流出，防止出現(xiàn)資金缺口，因此該階段的財務(wù)指標(biāo)主要衡量項目的資金短缺及項目進(jìn)度情況。PPP項目運營期主要是項目能夠償還貸款和利息并實現(xiàn)盈利，期間可能面臨運營不當(dāng)、成本超支、收益不足等一系列風(fēng)險。故運營期主要衡量項目償債能力、運營能力、盈利能力和獲現(xiàn)能力。

（2）PPP財務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)閾值及權(quán)重的確定。不同狀態(tài)下的PPP財務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)臨界值不同，本文依據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)確定指標(biāo)閾值，并將閾值劃分為：安全區(qū)、風(fēng)險區(qū)、危機(jī)區(qū)，采用AHP法確定各指標(biāo)權(quán)重，如表3所示。指標(biāo)R01、R04、R08、R09的閾值參考邱蓮蓮（2018），指標(biāo)R03、R05、R06、R07參考葉曉甦和于娜莎（2009）。參照《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）中規(guī)定項目資本金最低為工程總投資的20%，則項目最高貸款為80%。又由于商業(yè)貸款中對項目貸款總額的要求不得超過項目投資總額的50%，因此本文將指標(biāo)R02的風(fēng)險區(qū)設(shè)定為50%～80%。此外，對于指標(biāo)R010～R015，若該指標(biāo)值高于全行業(yè)平均值，則代表項目運營良好，處于安全區(qū);若該指標(biāo)值高于全行業(yè)最低值小于全行業(yè)平均值，則代表項目運營存在一定風(fēng)險，處于風(fēng)險區(qū);若該指標(biāo)值小于全行業(yè)最低值，則代表項目運營較差，處于危機(jī)區(qū)。

（3）PPP財務(wù)風(fēng)險能量值的計算。與地方政府債務(wù)風(fēng)險能量值計算相同，不再贅述。

（三）政府方PPP項目現(xiàn)金流系統(tǒng)

PPP項目建設(shè)與運營對政府財政的影響直接表現(xiàn)為財政收支的變化，將此部分涉及的現(xiàn)金流命名為“政府方PPP項目現(xiàn)金流”，因此將政府方PPP項目累計凈現(xiàn)金流這一狀態(tài)變量作為連接PPP項目財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)與地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的橋梁。在同一時期，n個PPP項目會對政府方PPP項目現(xiàn)金流入、流出產(chǎn)生影響，這又表現(xiàn)為地方財政的收入和支出。

為進(jìn)一步體現(xiàn)PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)內(nèi)各個風(fēng)險影響因素之間的正負(fù)反饋及制約情況，利用Vensim PLE 軟件繪制其因果關(guān)系反饋圖，如圖1所示。

（四）PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)存量流量圖

根據(jù)前述系統(tǒng)構(gòu)成的分析，利用VensimPLE軟件構(gòu)建PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)模型的存量流量圖，模擬各變量隨時間變化的趨勢，如圖2所示。

模型中包含11個狀態(tài)變量，16個速率變量以及154個輔助變量，為使模型更加清晰，用影子變量表示模型中的原變量。模型從左到右依次為地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)、政府方PPP項目現(xiàn)金流系統(tǒng)、PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)從上到下依次是社會經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、債務(wù)規(guī)模子系統(tǒng)、債務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)，PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)從上到下依次是外部風(fēng)險子系統(tǒng)，內(nèi)部財務(wù)子系統(tǒng)、PPP財務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)。系統(tǒng)內(nèi)各變量構(gòu)成多重反饋回路，因此將一些變量直接表示在地方政府債務(wù)風(fēng)險度量及PPP財務(wù)風(fēng)險度量子系統(tǒng)中。模型主要變量的方程函數(shù)由于篇幅有限省略。

三、實證分析

（一）數(shù)據(jù)選取及處理

本文選取北京市2013-2020年政府債務(wù)狀況以及2013年實施的垃圾焚燒發(fā)電PPP項目財務(wù)數(shù)據(jù)作為研究案例 該數(shù)據(jù)來源于張彥春、王孟鈞、周卉等.PPP項目運作·評價·案例[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2016：194-218.，為了進(jìn)一步驗證本模型PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)預(yù)測的有效性，選取北京市2013-2017年為實際趨勢，2018-2020年為預(yù)測趨勢。原始財政數(shù)據(jù)來源于2013-2017年的國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)庫、《中國統(tǒng)計年鑒》、《北京統(tǒng)計年鑒》，2018-2020年的財政數(shù)據(jù)通過MATLAB軟件編程，運用灰色時間序列預(yù)測模型GM（1，1）進(jìn)行預(yù)測。

（二）模型設(shè)置

（1）模型初始參數(shù)設(shè)置：仿真步長DT=1（年），地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)起始時間為2013年，終止時間為2020年;PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)起始時間（第1年）為項目建設(shè)期初，即2013年，終止時間為項目終止期。

（2）在本模型初始模擬時假設(shè)外部環(huán)境穩(wěn)定，即外部風(fēng)險總變化量為0。根據(jù)風(fēng)險能量的傳遞性，討論因外部環(huán)境變化引起風(fēng)險能量發(fā)生變化的敏感性。

（3）項目建設(shè)期財務(wù)狀況穩(wěn)定，因此假設(shè)項目實際進(jìn)度按計劃進(jìn)行，即實際工作量預(yù)算成本=計劃工作量的預(yù)算成本

（4）根據(jù)項目實際情況，該項目財務(wù)內(nèi)部收益率為7%，政府和社會資本出資占項目總投資額的30%，長期借款資金占70%，長期借款年利率為5.88%，假設(shè)項目財務(wù)凈現(xiàn)值所采用的基準(zhǔn)折現(xiàn)率為該項目的綜合資金成本率，綜合資金成本率 =30%×7%+70%×5.88%=6.2%。

（5）模型中體現(xiàn)了一個PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)，假設(shè)n個同類型、同規(guī)模的PPP財務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)作用于北京市政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)。

（6）火力發(fā)電行業(yè)相關(guān)指標(biāo)閾值的設(shè)定。本案例是火力發(fā)電行業(yè)，其相關(guān)評價指標(biāo)的均值和最低值通過2001-2018年的前瞻數(shù)據(jù)庫獲取，如表4所示。

（三）誤差檢驗

為了確保模型仿真結(jié)果與實際情況相符，本文運用歷史數(shù)據(jù)吻合度比對法對模型進(jìn)行誤差檢驗。本研究模型的輸出變量較多且篇幅有限，因此只列示了系統(tǒng)風(fēng)險狀態(tài)變量及重要函數(shù)變量10年的誤差檢驗結(jié)果，其中財政類變量包含5年的誤差檢驗結(jié)果，如表5所示。所有誤差結(jié)果都控制在 7%以內(nèi)，并且大部分指標(biāo)的檢驗結(jié)果都在 2%以內(nèi)，因此認(rèn)定該系統(tǒng)模型仿真性能和預(yù)測精度較好。

四、風(fēng)險模擬及風(fēng)險影響因素分析

由于蝴蝶效應(yīng)和耦合效應(yīng)的存在，外部環(huán)境的細(xì)微變化必然會對PPP政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響，故進(jìn)一步研究PPP政府債務(wù)風(fēng)險能量釋放過程、釋放結(jié)果以及對PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)損益的作用。

（一）PPP財務(wù)風(fēng)險模擬及因素敏感性分析

運用Vensim PLE軟件模擬該PPP項目全壽命周期30年的財務(wù)風(fēng)險及變化趨勢，如圖3。

從模擬結(jié)果來看，PPP項目進(jìn)入運營期后風(fēng)險急劇加大，但隨著項目的逐漸展開，其風(fēng)險呈現(xiàn)下降趨勢并趨于穩(wěn)定。從第18年開始原始財務(wù)數(shù)據(jù)都一樣，因此PPP財務(wù)風(fēng)險仿真圖從第18年開始為一條直線，且經(jīng)敏感性測試，項目第18年后模擬值和初始值在相同風(fēng)險閾值內(nèi)，財務(wù)狀況十分穩(wěn)定。因此，為仿真圖像更加清晰，本文選取前18年的原始財務(wù)數(shù)據(jù)做財務(wù)風(fēng)險影響因素敏感性分析。經(jīng)測試，銷售收入、經(jīng)營成本、貸款利率、所得稅稅率、政府出資及政府補貼共六個因素對PPP財務(wù)風(fēng)險有影響，營業(yè)稅金等其他財務(wù)因素的影響甚微，因此只對這六個因素進(jìn)行敏感性分析。此外，經(jīng)測試，單個項目財務(wù)因素的變化對政府財政影響微乎其微，故后續(xù)討論多個PPP項目對地方財政的聯(lián)動性影響。

1.銷售收入與經(jīng)營成本的影響

項目的良好收入和有限支出是保障項目順利進(jìn)行的關(guān)鍵，由于宏觀經(jīng)濟(jì)條件、社會環(huán)境、法律法規(guī)等的調(diào)整，導(dǎo)致實際需求量與市場預(yù)測之間出現(xiàn)差異。本系統(tǒng)五大外部環(huán)境中任意一個因素變動都可能對銷售收入和經(jīng)營成本產(chǎn)生影響，因此對銷售收入和經(jīng)營成本變動進(jìn)行仿真模擬，結(jié)果如圖4所示。

從仿真結(jié)果可知，當(dāng)銷售收入減少時，經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流、凈利潤、利息備付率等減小，最終導(dǎo)致PPP財務(wù)風(fēng)險顯著增大，銷售收入增加時情況相反;當(dāng)經(jīng)營成本增加時，總成本費用增大，經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流等減小，進(jìn)而利息備付率、資產(chǎn)報酬率等都減小，最終PPP財務(wù)風(fēng)險顯著增大，經(jīng)營成本減少時情況相反。

2.貸款利率和所得稅的影響

PPP項目融資杠桿高、建設(shè)周期長，項目支付利息、償還本金等都將面臨利率波動的風(fēng)險，從而會影響項目的成本和收益。此外，根據(jù)我國政策文件的規(guī)定，國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目可以享受稅收優(yōu)惠政策。稅收是項目不能控制的變量，其變化將直接影響項目的運營成本和服務(wù)水平。在本系統(tǒng)外部環(huán)境中如果利率發(fā)生波動或者稅收政策發(fā)生變更，將直接引起金融風(fēng)險的變動，進(jìn)而會帶動項目建設(shè)風(fēng)險和運營風(fēng)險，因此對貸款利率和所得稅稅率變動進(jìn)行仿真模擬，結(jié)果見圖5。

由仿真結(jié)果可知：貸款利率增加，長期借款利息、總成本費用等增大，利潤總額、利息備付率、凈資產(chǎn)收益率等都減小，最終PPP財務(wù)風(fēng)險增大，貸款利率減少時情況相反。本案例中，項目運營期的前7年因彌補虧損沒有繳納所得稅，所以從第8年開始做所得稅稅率的敏感性分析。國家對于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目一般不會增稅，因此本文不考慮增稅的情況。假設(shè)政府實行稅收優(yōu)惠政策，所得稅稅率為15%，此時經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流等都增大，從而使償債備付率、總資產(chǎn)現(xiàn)金回收率等都增大，最終PPP財務(wù)風(fēng)險減小。

3.政府出資與政府補貼的影響

政府出資及政府補貼直接涉及到政府的財政支出，尤其是政府補貼機(jī)制設(shè)計的合理與否直接影響社會資本的投資和運營決策，進(jìn)而會影響到PPP項目的實施效果。本系統(tǒng)外部環(huán)境中，若社會環(huán)境、補貼政策等發(fā)生變化，將直接引起政治和環(huán)境風(fēng)險，進(jìn)而產(chǎn)生項目建設(shè)和運營風(fēng)險。因此，對政府出資和補貼分別進(jìn)行仿真模擬，結(jié)果如圖6和圖7所示。

本案例中政府出資占總投資額的3%，社會資本占27%。為模擬結(jié)果更明顯，假設(shè)社會資本出資額不變，政府出資額減少或增加將引起貸款的增加或減少。當(dāng)政府出資為0時，工程建設(shè)貸款增加 4.28%，則每年的期初貸款余額會增加，利潤總額減少，進(jìn)而債務(wù)結(jié)構(gòu)比例增大，利息備付率減小，最終PPP財務(wù)風(fēng)險有增大趨勢;當(dāng)政府出資增加到總投資額的6%時，情況相反。當(dāng)政府補貼減小時，經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流、凈利潤等都減小，進(jìn)而償債備付率、總資產(chǎn)現(xiàn)金回收率等都減小，使PPP財務(wù)風(fēng)險明顯增大，當(dāng)政府補貼增大時情況相反。

根據(jù)仿真模擬值計算上述各因素的敏感度，取每年敏感度系數(shù)的均值，從大到小排序：銷售收入（增加1.6021，減少1.1516）、經(jīng)營成本（增加0.6395，減少0.8007）、政府補貼（增加0.6113，減少0.4883）、貸款利率（增加0.3193，減少0.4895）、所得稅（減少0.0805）、政府出資（不出資1.6021，增加0.0155）。

（二）PPP政府債務(wù)風(fēng)險模擬及因素敏感性分析

對北京市政府債務(wù)風(fēng)險水平及變化趨勢進(jìn)行仿真模擬，此模擬結(jié)果與2013-2017年該市政府債務(wù)風(fēng)險實際情況基本相符，也進(jìn)一步驗證了本文模型預(yù)測的有效性。

PPP項目中政府方資金分析的目標(biāo)是考察項目建設(shè)與運營對政府收入和支出的影響，政府方獲得的PPP項目利潤分配和稅收會增加其現(xiàn)金流入，PPP項目政府出資和政府補貼會增加政府方的現(xiàn)金流出。《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）指出：建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。此外，地方財政支出和財政收入中的稅收收入是地方政府債務(wù)風(fēng)險的最敏感因素（高華和張璇，2020），并且PPP項目財務(wù)風(fēng)險對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響主要體現(xiàn)在財政收支方面。因此，討論PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)的影響因素應(yīng)從PPP項目對地方財政收支影響方面著手。

由于PPP項目案例財務(wù)數(shù)據(jù)不易獲取，且單個項目財務(wù)風(fēng)險的變化對政府財政影響非常小，因此本文探討PPP政府債務(wù)達(dá)到一定比例時對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響，對PPP政府債務(wù)分別達(dá)到5%、7%、10%、15%、20%的財政收支變動進(jìn)行風(fēng)險仿真模擬，結(jié)果見圖8和圖9。當(dāng)財政收入減少時，地方政府赤字率、地方財政償債率等增大，使地方政府債務(wù)風(fēng)險顯著增大;當(dāng)財政支出增加時，債務(wù)依存度減小，赤字率等增大，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險顯著增大?？梢姡S著PPP政府債務(wù)比例的增加，地方政府債務(wù)風(fēng)險逐漸增大。因此我國需對PPP財政支出責(zé)任占比進(jìn)行限制。根據(jù)仿真模擬值計算不同變動比例下系統(tǒng)風(fēng)險能量變化率及敏感程度，得出的結(jié)果是：當(dāng)財政支出和財政收入變化相同幅度時，PPP財政支出對PPP政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)的影響更加敏感（鑒于篇幅，敏感度系數(shù)列表省略）。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

由上述模擬分析得出以下主要結(jié)論：

（1）銷售收入、政府補貼、政府出資與PPP財務(wù)風(fēng)險之間呈反向關(guān)系，而經(jīng)營成本、貸款利率、所得稅稅率與PPP財務(wù)風(fēng)險之間呈正向關(guān)系;各個風(fēng)險因素敏感程度從大到小依次為：銷售收入>經(jīng)營成本>政府補貼>貸款利率>所得稅稅率>政府出資;單個風(fēng)險影響因素以相同比例增減變動時，促使PPP財務(wù)風(fēng)險減小的有利變動比促使其增大的不利變動更敏感，但后期這種差異會越來越小。

（2）對于PPP政府債務(wù)來說，政府利潤分配和PPP項目稅收的減少，以及政府出資和政府補貼的增加會促使地方政府債務(wù)風(fēng)險顯著增大;當(dāng)PPP項目的財政支出和財政收入變化相同幅度時，財政支出對PPP政府債務(wù)風(fēng)險的影響更敏感。

以上仿真結(jié)果表明：銷售收入和經(jīng)營成本是影響PPP財務(wù)風(fēng)險的最敏感因素，這與Peter等（2015）和孫偉（2019）的觀點基本一致，即運營收益和經(jīng)營成本應(yīng)是PPP項目實施的重點關(guān)注問題，而運營收益又是銷售收入與經(jīng)營成本之差;政府補貼和貸款利率對PPP項目財務(wù)風(fēng)險影響相對較大，而所得稅優(yōu)惠和政府出資的影響相對較小，這與劉宏和孫浩（2018）的研究結(jié)果大體一致，即利率和稅收是PPP財務(wù)風(fēng)險影響因素中相對重要的因素，且孫偉（2019）指出應(yīng)引導(dǎo)社會資本從關(guān)注財政補貼轉(zhuǎn)移到提高運營收益，即運營收益比政府補貼更加重要。因此，本文仿真結(jié)果與其他學(xué)者的研究可互相驗證，也進(jìn)一步驗證了本文模型的有效性。

（二）提升PPP政府債務(wù)風(fēng)險管理質(zhì)量的建議

基于上述研究結(jié)果，從地方政府財政支出和財政收入兩個視角提出建議。

第一，嚴(yán)格管理政府在PPP項目中的財政支出水平。PPP項目全壽命周期過程的財政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入，控制政府在PPP項目中的財政支出必須控制這些項目的支出。首先，在合理范圍內(nèi)減少政府出資比例。由仿真結(jié)果可知政府出資是PPP財務(wù)風(fēng)險的不敏感因素，但政府出資的增加會加大地方政府債務(wù)風(fēng)險，且PPP項目財政支出對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響更加敏感。因此政府方可適當(dāng)減少對PPP項目的出資比例，同時應(yīng)確保資本結(jié)構(gòu)的合理性以保障私人部門的收益性，避免政府與社會資本合作中產(chǎn)生利益沖突。其次，應(yīng)提高PPP項目運營績效，遵循政府補貼適度原則。由仿真結(jié)果可知PPP項目銷售收入增加和經(jīng)營成本減少會使PPP財務(wù)風(fēng)險顯著降低，同時會使PPP項目凈利潤增加，則股利分配中政府方利潤也會增加，進(jìn)而使地方政府債務(wù)風(fēng)險明顯減小。故政府部門應(yīng)重視PPP項目經(jīng)營管理和績效考核，確保項目全壽命周期現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。實踐中可調(diào)動社會資本的市場優(yōu)勢，實現(xiàn)項目利益相關(guān)者“一體化”獲利，并對PPP項目全壽命周期進(jìn)行績效考核，尤其重視運營成本，明確成本控制計劃，以提質(zhì)降本為目標(biāo)，從技術(shù)角度和成本角度實時監(jiān)控和預(yù)測項目全過程的財務(wù)狀況，及時修正成本管理目標(biāo)中的偏差，達(dá)到提高PPP項目績效的目標(biāo)，減少政府補貼力度和配套支出。

第二，完善PPP項目的各項優(yōu)惠政策，增加政府部門在PPP項目中的相對財政收入。除了提高PPP項目績效使政府部門利潤分成增加使財政收入增加外，政府部門的一些優(yōu)惠政策，直接影響其財政收入。具體來說，政府部門應(yīng)為社會資本推出貸款利率優(yōu)惠政策，控制PPP稅收優(yōu)惠力度。由仿真結(jié)果可知：貸款利率的降低會減小PPP財務(wù)風(fēng)險，因此政府方應(yīng)開設(shè)PPP項目綠色融資渠道，為社會資本方獲得較低貸款利率提供幫助，可推出長期性優(yōu)惠貸款利率扶持條款，聯(lián)同保險公司等其他金融行業(yè)組建銀團(tuán)，為 PPP 項目提供銀團(tuán)貸款或委托貸款等融資方式。此外，由仿真結(jié)果可知：所得稅稅率變化對PPP財務(wù)風(fēng)險影響較小但稅收增加對地方政府債務(wù)風(fēng)險降低顯著，因此，政府方應(yīng)控制PPP項目稅收優(yōu)惠力度，對國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目可給予稅收優(yōu)惠政策，但對于其他PPP項目，政府方可取消或適當(dāng)減小優(yōu)惠力度。同時要注重PPP項目稅收政策與貸款利率、政府補貼等其他優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)性，保證政府財政收入增加，減少PPP政府債務(wù)風(fēng)險。

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Study On Evaluation Quality of PPP Government Debt Risk

Gao Hua1，Zhang Xuan2 and Ke Hong1

（1.School of Management， Tianjin University of Technology;2.School of Economics and Management， Beijing Jiaotong University）

Abstract：The measurement of PPP government debt risk level is still unsolved problems， which directly affects the quality of government debt management. Based on the combination of macro and micro perspectives and the theory of risk energy release， this thesis constructs a dynamic model of PPP government debt risk assessment system. The thesis reveals the mechanism and path of PPP government debt risk energy transfer， and empirically analyzes the release process， release results of PPP financial risk energy bubble and its effect on the profit and loss of PPP government debt risk system，so as to evaluate the level of PPP government debt. The results show that there is a reverse relationship among sales revenue， government subsidies， government investment and PPP financial risk. There is a positive relationship among operating cost， loan interest rate， income tax rate and PPP financial risk. When each factor changes in the same proportion， it is more sensitive to the favorable situation of the project than the unfavorable situation. The reduction of government profit distribution and PPP project tax， as well as the increase of government investment and government subsidy， will significantly increase the risk of local government debt. The marginal contribution of this thesis is to provide a set of feasible methods for the life cycle dynamic evaluation of PPP government debt risk from the perspective of macro and micro combination，and provide an effective tool and decision-making basis for the dynamic observation and prevention of PPP government debt risk， which is conducive to improving the quality of PPP government debt risk assessment and the level of government debt quality management.

Key Words：PPP Government Debt;PPP Financial Risk; Risk Evaluation; Quality Management;System Dynamics

責(zé)任編輯 鄧 悅

高華，天津理工大學(xué)管理學(xué)院，電子郵箱：lotusgh@126.com;張璇（通訊作者），北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，電子郵箱：384666980@qq.com;柯洪，天津理工大學(xué)管理學(xué)院，電子郵箱：458158122@qq.com。本文受教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目（20A10060007）和天津市藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃項目（D20015）的資助。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責(zé)自負(fù)。