馮妙玲 蘇少青 吳家龍

(廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510635)

引言

紅樹林是熱帶和亞熱帶海岸潮間帶的木本植物群落,有景觀獨(dú)特、生物多樣性和生理生態(tài)過程復(fù)雜等特點(diǎn),具有提供海洋保護(hù)、林區(qū)資源和環(huán)境質(zhì)量維護(hù)、近海漁業(yè)維持、動(dòng)物棲息、教育、科學(xué)研究等作用,具有至關(guān)重要的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值[1],常被稱為“海上森林”、“鳥類天堂”、“海岸衛(wèi)士” 等[2]。廣東省紅樹林樹種豐富,主要有木欖、黃槿、無瓣海桑、桐花樹、水黃皮、海濱貓尾木、玉蕊、拉關(guān)木、揚(yáng)葉肖槿、海漆、銀杏葉、阿吉木、水果棟、海芒果、闊苞菊、鹵蕨、老鼠簕、海桑、秋茄、蓮葉桐、欖李等30 多種。

廣東作為中國沿海省份,海岸線長(zhǎng)達(dá)3368km,有島嶼651 個(gè),島岸線長(zhǎng)1658km[3],是全國紅樹林分布最廣的省份,目前擁有紅樹林約1.21 萬hm2。廣東沿海泥灘均有紅樹林間斷分布,共涉及沿海13 個(gè)地級(jí)市、43 個(gè)縣(區(qū)),其中以粵西岸段紅樹林較為繁茂,其分布從南端的海安港起,向西北至流沙港、?？蹈?、樂民港、英羅港；向東北至湛江的赤坎、電白的水東港、陽江的閘坡港、海陵島北岸、臺(tái)山的上川島、珠海市的三灶島、新會(huì)的崖門、東莞的太平、深圳灣沿岸、饒平和南澳島,均有紅樹林生長(zhǎng)分布[4]。

廣東作為改革開放的先行區(qū),經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí),部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也受到不同程度的破壞和影響,如過度砍伐、圍填海、建設(shè)占用、水污染、垃圾侵害等,使紅樹林遭到了前所未有的毀壞,嚴(yán)重威脅了沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定和沿海人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。黨的十八大以來,隨著生態(tài)文明思想深入人心,生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和體制機(jī)制日益健全。近年來,國家和政府層面相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)政策,對(duì)紅樹林進(jìn)行搶救性保護(hù)修復(fù)。人工營造和修復(fù)是紅樹林保護(hù)修復(fù)工作的主要方向。2020 年8 月,自然資源部、國家林業(yè)和草原局制定了《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2025 年) 》,明確要求在“十四五” 期間,廣東省營造和修復(fù)紅樹林的任務(wù)分別為5500hm2和2500hm2,分別占全國總?cè)蝿?wù)的60.8%和25.6%,其中以湛江雷州市的任務(wù)量最大。本文在廣東省內(nèi)實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上,總結(jié)樹立了紅樹林存在的生態(tài)問題和保護(hù)修復(fù)的歷程,指出了紅樹林保護(hù)修復(fù)工作面臨的若干問題,并提出了相關(guān)對(duì)策和建議,可為廣東省乃至其它地區(qū)的紅樹林保護(hù)修復(fù)工作提供參考。

1 紅樹林保護(hù)修復(fù)的發(fā)展歷程

1.1 生態(tài)問題

隨著城市化進(jìn)程加快,房地產(chǎn)開發(fā)、城市建設(shè)活動(dòng)等亟需土地資源,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、重化工基地、裝備制造基地等圍填海等使紅樹林的生存區(qū)域遭到了極大破壞；隨著養(yǎng)殖行業(yè)發(fā)展,大面積圍海養(yǎng)殖使得紅樹林濕地遭受嚴(yán)重破壞,面積驟減,以廣東臺(tái)山為例,20 世紀(jì)60 年代,廣東臺(tái)山有紅樹林面積4000hm2,2004 年臺(tái)山僅存有紅樹林370hm2,且質(zhì)量較差,生態(tài)防護(hù)功能低下；陸地上生活垃圾、工業(yè)及生活污水的肆意排放,嚴(yán)重破壞了紅樹林濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡,嚴(yán)重抑制了紅樹林植物的生長(zhǎng)與存活；受全球氣候變化的影響,近年來,紅樹林相繼遭受2013 年“天兔”、2014 年 “威馬遜”、2015 年 “彩虹”、2017 年“天鴿”、2018 年“山竹” 等自然災(zāi)害的危害。

1.2 紅樹林保護(hù)的管理發(fā)展歷程

1984 年10 月,廣東建立了首個(gè)紅樹林自然保護(hù)區(qū)——廣東內(nèi)伶仃福田紅樹林自然保護(hù)區(qū)；1994 年頒布《廣東省森林保護(hù)條例》,在全國率先將紅樹林地納入林地管理,紅樹林資源保護(hù)有了法理依據(jù),隨后又陸續(xù)建立了一批紅樹林濕地類型自然保護(hù)區(qū)和濕地公園；2002 年廣東將紅樹林納入生態(tài)公益林建設(shè)項(xiàng)目中管理；2005 年初,開展了全省范圍的紅樹林資源調(diào)查工作,并編制了《廣東省紅樹林保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃(2006—2015 年) 》,紅樹林資源的登記造冊(cè)和林權(quán)證書的核發(fā)工作；2006 年9 月1 日起施行《廣東省濕地保護(hù)條例》；2012 年,新一輪綠化廣東大行動(dòng)全面啟動(dòng)組織實(shí)施了雷州半島生態(tài)修復(fù)工程、廣東省沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程(三期) 等工程,大力開展國土綠化和紅樹林修復(fù)工作,加強(qiáng)國家級(jí)紅樹林自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及能力建設(shè)；2016 年以來,廣東加大投入了資金,人工營造和修復(fù)紅樹林。據(jù)了解,2016 年以來新修復(fù)近3000hm2；2020 年11 月27 日《廣東省濕地保護(hù)條例》 修訂通過,增設(shè)了“紅樹林濕地保護(hù)”專章,明確了沿?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將紅樹林保護(hù)納入本地區(qū)濕地保護(hù)規(guī)劃,并兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活需要,以及通航、行洪、候鳥停歇覓食地等需求。為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于紅樹林保護(hù)修復(fù)的重要指示批示精神,科學(xué)有序推進(jìn)紅樹林保護(hù)修復(fù)工作,提高紅樹林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,2020 年8 月,自然資源部、國家林業(yè)和草原局制定了《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2025年) 》,提出了嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有紅樹林,科學(xué)開展紅樹林生態(tài)修復(fù),擴(kuò)大紅樹林面積,提高生物多樣性,整體改善紅樹林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量,全面增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力等相關(guān)要求。共布置實(shí)施紅樹林整體保護(hù)、加強(qiáng)紅樹林自然保護(hù)地管理、強(qiáng)化紅樹林生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃指導(dǎo)、實(shí)施紅樹林生態(tài)修復(fù)、強(qiáng)化紅樹林科技支撐、加強(qiáng)紅樹林監(jiān)測(cè)與評(píng)估、完善紅樹林保護(hù)修復(fù)法律法規(guī)和制度體系7 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。

2 紅樹林保護(hù)修復(fù)問題分析

2.1 造林定額標(biāo)準(zhǔn)較缺乏

調(diào)研結(jié)果顯示,目前紅樹林種苗的價(jià)格幾乎全部由市場(chǎng)供需情況決定,紅樹林種苗基地、培育基地規(guī)模小,苗圃資源較為緊缺。2016 年以來,全省新修復(fù)紅樹林近3000hm2,然而國家和省級(jí)層面尚未出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),紅樹林造林定額缺乏依據(jù),導(dǎo)致各地的紅樹林幼苗的市場(chǎng)價(jià)格差異較大。此外,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,人民生活消費(fèi)水平的不斷提升,種植紅樹林的人工費(fèi)用也日益升高,這無疑加大了紅樹林保護(hù)修復(fù)工作的資金壓力。

2.2 后期管理維護(hù)難落實(shí)

據(jù)了解,目前紅樹林營造工作大多僅停留在種植層面,后期管護(hù)工作未引起足夠重視。紅樹林后期管護(hù)工作主要包括補(bǔ)苗、垃圾清理,藤壺、滸苔等有害生物防治。種植紅樹林后,為保證紅樹林的存活,一般至少1 個(gè)月管護(hù)1 次,對(duì)于無法存活的紅樹林要進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)種,目前紅樹林保護(hù)和修復(fù)的資金主要來源于政府專項(xiàng)資金,后期管護(hù)資金預(yù)留空間明顯不足,往往導(dǎo)致后期管護(hù)費(fèi)用無法落實(shí)。此外,由于缺乏省級(jí)層面的紅樹林保護(hù)修復(fù)總體規(guī)劃等相關(guān)文件和政策支持,除自然資源部門外,紅樹林保護(hù)修復(fù)工作還涉及生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)等部門,易導(dǎo)致各部門合作意識(shí)不強(qiáng)、協(xié)同程度不高,難以形成合力。

2.3 退塘還林機(jī)制待探索

有資料顯示,自1980 年以來,全省共占用紅樹林面積 7912.2hm2,其中用于挖塘養(yǎng)殖的達(dá)7767.5hm2[5],占全省紅樹林總占用面積的98.17%。相關(guān)數(shù)據(jù)表明,挖塘養(yǎng)殖是破壞紅樹林的主要因素,因此,在保護(hù)修復(fù)紅樹林中,自然保護(hù)區(qū)養(yǎng)殖塘的退塘還林自然是重中之重。如,2017 年湛江市制訂了《湛江紅樹林國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)4800hm2養(yǎng)殖塘清退方案》,根據(jù)最新自然資源部和國家林草局要求,要依法全部清退紅樹林自然保護(hù)地內(nèi)的違法養(yǎng)殖活動(dòng),到期現(xiàn)有合法養(yǎng)殖塘不再續(xù)期,鼓勵(lì)和引導(dǎo)對(duì)未到期養(yǎng)殖塘提前清退并給予補(bǔ)償,要求對(duì)清退后原養(yǎng)殖塘區(qū)域進(jìn)行必要的修復(fù)改造,為營造紅樹林提供條件。退塘還林必然會(huì)導(dǎo)致部分養(yǎng)殖戶退出養(yǎng)殖業(yè),因此,如何保障養(yǎng)殖戶的物質(zhì)生活是一個(gè)亟需探索的重要問題。而政府層面尚未出臺(tái)退塘還林后養(yǎng)殖戶的生活安置問題,相關(guān)機(jī)制和政策亟待研制和出臺(tái)。

3 對(duì)策和建議

3.1 加快造林定額標(biāo)準(zhǔn)研制

加強(qiáng)建設(shè)紅樹林生態(tài)監(jiān)測(cè)站、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心和示范基地,針對(duì)不同區(qū)域紅樹林生長(zhǎng)機(jī)制的研究,掌握紅樹林苗木生長(zhǎng)規(guī)律,提高造林成活率；加快建立紅樹林苗圃基地,加強(qiáng)苗圃培育新技術(shù)研發(fā)和推廣示范,培育優(yōu)良的苗木,以滿足不同地區(qū)的造林需求,縮短苗木運(yùn)輸距離、減少運(yùn)輸損耗以降低成本。研究出臺(tái)政策文件規(guī)范苗圃交易市場(chǎng)。及時(shí)開展紅樹林保護(hù)修復(fù)投資標(biāo)準(zhǔn),并充分考慮如珠三角片區(qū)、粵西片區(qū)、粵東片區(qū)3 個(gè)不同區(qū)域的造林定額標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)在投資定額標(biāo)準(zhǔn)中,將后期管護(hù)費(fèi)用納入預(yù)算范圍,為紅樹林的后期維護(hù)提供保障。

3.2 加大后期管護(hù)力度

對(duì)新營造的紅樹林采取嚴(yán)格的保育措施,強(qiáng)化資金保障,落實(shí)管護(hù)責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)紅樹林的后期維護(hù)工作,對(duì)成活率不達(dá)標(biāo)或分布不均勻的地塊及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)植,落實(shí)管護(hù)資金,建立健全紅樹林巡護(hù)檢查制度和社區(qū)共建共管機(jī)制,嚴(yán)格落實(shí)紅樹林資源管護(hù)責(zé)任,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止破壞紅樹林資源的行為。組織技術(shù)專家根據(jù)紅樹林生長(zhǎng)情況,定期對(duì)造林質(zhì)量及成效進(jìn)行評(píng)價(jià),不斷探索和總結(jié)紅樹林的種植要領(lǐng)。利用衛(wèi)星遙感等信息技術(shù)手段,及時(shí)掌握紅樹林資源、生物多樣性、重要生態(tài)功能、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀等的動(dòng)態(tài)變化。如,營造1a 后,對(duì)其成活率、生長(zhǎng)情況等進(jìn)行評(píng)價(jià),作為紅樹林營造成效的重要依據(jù)；營造3a 后,對(duì)其保存面積、林分健康狀況等進(jìn)行全面評(píng)價(jià),并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果,制定和落實(shí)后續(xù)保護(hù)修復(fù)措施。建議優(yōu)先在紅樹林資源豐富的地區(qū),探索性地開展紅樹林保護(hù)專項(xiàng)立法,通過法律的手段加強(qiáng)對(duì)紅樹林的保護(hù)力度,積極引導(dǎo)廣大群眾參與到紅樹林的保護(hù)修復(fù)工作中,形成人人參與、人人護(hù)林的良好氛圍。自然資源部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)“兩統(tǒng)一” 職責(zé),充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì),積極探索紅樹林保護(hù)修復(fù)多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,整合各職能部門技術(shù)力量和資源優(yōu)勢(shì),共同參與到紅樹林保護(hù)修復(fù)工作中去。

3.3 探索市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

應(yīng)加快保護(hù)地內(nèi)養(yǎng)殖塘用海用地摸查,對(duì)保護(hù)地內(nèi)養(yǎng)殖塘使用權(quán)狀況、剩余使用年限等情況逐一進(jìn)行統(tǒng)計(jì),科學(xué)制定退塘數(shù)量,分類施策,對(duì)騰退養(yǎng)殖塘進(jìn)行示范性造林,以點(diǎn)帶面,推動(dòng)退塘還林工作。加強(qiáng)各級(jí)政府之間的協(xié)同性,落實(shí)各級(jí)政府的配套資金,完善補(bǔ)償機(jī)制研究,發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用,利用和整合各項(xiàng)紅樹林修復(fù)資金。同時(shí),積極探索紅樹林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,通過轉(zhuǎn)移支付等手段,保障養(yǎng)殖戶退塘后過渡期的物質(zhì)生活。

探索和建立紅樹林營造修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與紅樹林營造和修復(fù),按照“誰修復(fù)、誰受益” 的原則,充分發(fā)揮土地政策紅利,吸引社會(huì)資本的參與,在合法合規(guī)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地、保護(hù)紅樹林基地生物多樣性的前提下,利用1%～3%營造修復(fù)面積從事生態(tài)旅游、研究基地等產(chǎn)業(yè)開發(fā),增加紅樹林區(qū)周邊居民的經(jīng)濟(jì)收入,使群眾從參與紅樹林保護(hù)中得到實(shí)惠,提高其保護(hù)紅樹林的積極性,發(fā)揮紅樹林的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。探索開展紅樹林碳匯資源開發(fā),挖掘紅樹林儲(chǔ)存碳的能力,探索建立紅樹林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑,引導(dǎo)發(fā)展紅樹林林下經(jīng)濟(jì)。此外,紅樹林保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)作充分考慮退塘后養(yǎng)殖戶的工作問題,為養(yǎng)殖戶提供工作崗位,積極引導(dǎo)騰退養(yǎng)殖戶參與到保護(hù)修復(fù)紅樹林的工作中。