苑豐

[摘? 要] 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要監(jiān)督方式，是介入并破除鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”困境的一種糾偏和反饋機(jī)制。受制于自身的審計(jì)環(huán)境和審計(jì)目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作中客觀存在著審計(jì)內(nèi)容難抓“牛鼻子”、審計(jì)對(duì)象難以“準(zhǔn)定位”、審計(jì)方式難以“巧適合”、審計(jì)處理難以“深奏效”等方面的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。除了一般性的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)還具有錯(cuò)綜復(fù)雜性、高度敏感性和明確時(shí)效性的特點(diǎn)。從鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐角度看，應(yīng)從合理確定鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作導(dǎo)向、進(jìn)一步突出審計(jì)工作重點(diǎn)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作方法、提出合理化審計(jì)建議等方面對(duì)鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;國(guó)家治理;審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)管理

[中圖分類號(hào)] D638?????????????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A???????????? [文章編號(hào)] 1008-4479（2021）06-0096-06

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視涉農(nóng)審計(jì)工作?！秾徲?jì)署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見》就明確要求：“將加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興相關(guān)審計(jì)作為貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策部署的重要政治任務(wù)?！?sup>[1] 隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜程度的加深，國(guó)家審計(jì)的重要性和必要性在不斷增加;但與此同時(shí)，影響審計(jì)環(huán)境、引發(fā)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)即由于審計(jì)結(jié)論與客觀事實(shí)、審計(jì)行為與法律法規(guī)離析而給審計(jì)各方帶來損害的可能性因素也隨之增多^[2]。高審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不僅直接影響審計(jì)質(zhì)量，對(duì)審計(jì)組織、執(zhí)業(yè)人員和被審計(jì)單位都會(huì)帶來損失^[3]。因此，在我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段之后，鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作需要從服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度出發(fā)，積極把握鄉(xiāng)村振興審計(jì)的特點(diǎn)，有效管控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，才能使審計(jì)工作在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中充分發(fā)揮好應(yīng)有的審計(jì)監(jiān)督和保障作用。

一、鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央統(tǒng)攬全局、規(guī)劃設(shè)計(jì)、推進(jìn)實(shí)施的鄉(xiāng)村發(fā)展藍(lán)圖，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代、工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生重大深刻歷史性變化之后做好“三農(nóng)”工作的總抓手。審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度，自然成為審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)和任務(wù)，也是審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)政策落實(shí)、維護(hù)群眾利益、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求^[4]。同時(shí)也應(yīng)注意到，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的國(guó)家審計(jì)工作依然面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，除了一般性風(fēng)險(xiǎn)外，很多鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的國(guó)家審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)均與鄉(xiāng)村振興及農(nóng)村工作特點(diǎn)緊密相關(guān)。在鄉(xiāng)村振興審計(jì)實(shí)踐中，常見的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（一）鄉(xiāng)村振興審計(jì)內(nèi)容難抓“牛鼻子”的風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)源于資源類委托代理關(guān)系，其目的是為了抑制代理人在履行經(jīng)管責(zé)任時(shí)可能出現(xiàn)的代理問題和次優(yōu)問題^[5]。從理論上看，審計(jì)內(nèi)容的核心問題是要確定審計(jì)機(jī)關(guān)具體“審計(jì)什么”。從廣義上講，審計(jì)內(nèi)容主要包括審計(jì)對(duì)象、審計(jì)主題、審計(jì)業(yè)務(wù)類型、審計(jì)標(biāo)的和審計(jì)載體;從狹義上看，審計(jì)內(nèi)容則更多地指向特定的審計(jì)對(duì)象、主題之下的具體審計(jì)業(yè)務(wù)類型、標(biāo)的和載體。具體到鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，審計(jì)工作內(nèi)容則呈現(xiàn)出點(diǎn)多面廣、錯(cuò)綜繁復(fù)的特點(diǎn)。從工作領(lǐng)域看，鄉(xiāng)村振興審計(jì)涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、金融支農(nóng)、教育、醫(yī)療救助、新民居及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等不同領(lǐng)域;從工作流程看，鄉(xiāng)村振興審計(jì)關(guān)涉從中央到地方各級(jí)政府政策制定和政策實(shí)施中的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)保障、政策協(xié)調(diào)、項(xiàng)目確定、項(xiàng)目考核等整個(gè)流程。正是基于審計(jì)內(nèi)容的全面性，在制度功能設(shè)計(jì)上，鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具有事前預(yù)防、事中糾偏與事后評(píng)價(jià)問責(zé)的監(jiān)督治理效應(yīng)。但在鄉(xiāng)村振興審計(jì)實(shí)踐中，面對(duì)審計(jì)資源有限的情況，容易出現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容確定不合理的問題——審計(jì)組不能夠有效抓住一定時(shí)期、一定區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興工作的“牛鼻子”即鄉(xiāng)村振興工作的主要矛盾及矛盾主要方面。具體表現(xiàn)為審計(jì)工作中容易出現(xiàn)因缺乏資金審計(jì)的橫向及縱向之間的統(tǒng)籌而導(dǎo)致的審計(jì)資源投入顧此失彼現(xiàn)象。比如注重問題發(fā)現(xiàn)、輕于問題解決，重于一時(shí)一地問題、輕于宏觀整體分析，重于歷史追溯、輕于咨詢指導(dǎo)等;這些問題不僅會(huì)直接影響審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量和采用，還會(huì)進(jìn)一步影響到鄉(xiāng)村振興審計(jì)作用的發(fā)揮。對(duì)此，房琳（2019）基于全過程管理視角，發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)審計(jì)存在著忽略事前的監(jiān)督與審計(jì)、審計(jì)過程缺乏獨(dú)立性且專業(yè)人才缺乏、審計(jì)結(jié)果的后期整改落實(shí)不到位、審計(jì)對(duì)象混亂、審計(jì)的范圍狹窄和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用較少等六個(gè)方面的問題^[6]。

（二）鄉(xiāng)村振興審計(jì)對(duì)象單位難以“準(zhǔn)定位”的風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)對(duì)象是依法履行審計(jì)職責(zé)、享有審計(jì)權(quán)力、開展審計(jì)活動(dòng)的主體所作用的對(duì)象^[7]。作為審計(jì)權(quán)力作用的“客體”，審計(jì)對(duì)象包含兩方面的含義，一是從外延上看表現(xiàn)為被審計(jì)的實(shí)體，即被審計(jì)的單位及個(gè)體;二是從工作內(nèi)涵方面看，則是前文所述的審計(jì)內(nèi)容。可見，審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)對(duì)象有所交叉，但也各有側(cè)重，為便于理論上認(rèn)識(shí)和分析，本文取“審計(jì)對(duì)象”這一層含義。眾所周知，基于歷史和現(xiàn)實(shí)的考量，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要舉全黨全社會(huì)之力。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出^[8]，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平亟待提升、城鄉(xiāng)之間要素合理流動(dòng)機(jī)制亟待健全、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化等幾個(gè)方面。為此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)到社會(huì)治理等方方面面都急需國(guó)家財(cái)政的精確投入和精準(zhǔn)支持，但財(cái)政支農(nóng)資金使用上的“九龍治水”現(xiàn)象在一些地區(qū)、一些領(lǐng)域還比較突出，難以形成合力、持久發(fā)力。因此，鄉(xiāng)村振興審計(jì)的對(duì)象不僅涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)黨委政府的相關(guān)部門，還涉及接受財(cái)政資金的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位（農(nóng)民專業(yè)合作社）乃至農(nóng)戶家庭和個(gè)人。在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金在使用過程中往往存在人和事的復(fù)雜交錯(cuò)性，導(dǎo)致在審計(jì)實(shí)踐中審計(jì)對(duì)象單位難以準(zhǔn)確界定。而針對(duì)一項(xiàng)工作內(nèi)容，如何合理確定鄉(xiāng)村振興審計(jì)的對(duì)象對(duì)于審計(jì)問題的描述、原因的分析及審計(jì)建議的提出都具有重要的影響。比如，對(duì)于某省金融支農(nóng)工作的審計(jì)，具體的問題可能會(huì)表現(xiàn)在各個(gè)縣，但是原因卻可能是省級(jí)政府部門出臺(tái)的文件規(guī)定與實(shí)際工作有出入。所以，根據(jù)項(xiàng)目審計(jì)的實(shí)際情況，合理確定鄉(xiāng)村振興審計(jì)對(duì)象才能科學(xué)準(zhǔn)確地把準(zhǔn)病根、有的放矢。

（三）鄉(xiāng)村振興審計(jì)方式難以“巧適合”的風(fēng)險(xiǎn)

涉農(nóng)資金審計(jì)自中華人民共和國(guó)成立以來一直存在，但與過去規(guī)模較少的涉農(nóng)資金相比，國(guó)家用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政資金明顯具有規(guī)模大、系統(tǒng)性強(qiáng)、長(zhǎng)效性突出、注重市場(chǎng)機(jī)制、強(qiáng)調(diào)“撬動(dòng)”作用等特點(diǎn)，因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的項(xiàng)目審計(jì)與過去的涉農(nóng)資金審計(jì)并不盡相同，應(yīng)屬于審計(jì)工作的一個(gè)新領(lǐng)域。很多審計(jì)人員從未參與過相關(guān)工作，項(xiàng)目審計(jì)的工作指標(biāo)、業(yè)務(wù)流程、審計(jì)手段等方面都可能存在著不清楚、不規(guī)范的問題。其一，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目審計(jì)不同于財(cái)務(wù)審計(jì)，其審計(jì)范圍沒有局限于財(cái)務(wù)方面，一個(gè)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收要耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，涉及到工程建設(shè)、畜牧養(yǎng)殖、作物種植、衛(wèi)生防疫等各方面的業(yè)務(wù)知識(shí);實(shí)踐中相應(yīng)專業(yè)人才缺乏，不僅影響到了審計(jì)的合理性，還進(jìn)而影響到審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性^[9]。其二，審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)審計(jì)方式的創(chuàng)新和應(yīng)用，尤其是在鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作中。鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作內(nèi)容繁雜、涉及主體多樣，直接面對(duì)基層干部和群眾，特別是剛剛退出的貧困戶;在此情況下，審計(jì)人員只有既采用現(xiàn)代審計(jì)方法、又熟練運(yùn)用傳統(tǒng)審計(jì)方法，才能獲得一手、可靠的審計(jì)資料。值得注意的是，信息化條件下現(xiàn)代審計(jì)往往采用“抽樣審計(jì)+大數(shù)據(jù)分析”的方法，姑且不論抽樣與總體之間“誤差”的存在，關(guān)鍵問題在于涉農(nóng)工作的許多數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一口徑且較難獲得，比如一般的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)均沒有建立規(guī)范的賬表，且在審計(jì)數(shù)據(jù)分析中審計(jì)人員使用的變量及其權(quán)重存在不可避免的人為因素，所以審計(jì)人員要一定程度地承擔(dān)做出錯(cuò)誤審計(jì)結(jié)論的風(fēng)險(xiǎn)^[10]。鄉(xiāng)村振興審計(jì)中如何深入群眾開展調(diào)查研究？如何將個(gè)案審計(jì)與大數(shù)據(jù)分析相結(jié)合？如何“既見樹木，又見森林”？如何避免陷入財(cái)會(huì)賬目、文件政策中“只見數(shù)字不見人”？這些挑戰(zhàn)都是對(duì)鄉(xiāng)村振興審計(jì)人員審計(jì)能力的一種全面要求和考驗(yàn)。

（四）鄉(xiāng)村振興審計(jì)處理難以“深奏效”的風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是國(guó)家治理體系中的監(jiān)控系統(tǒng)和“免疫系統(tǒng)”，具有揭示、預(yù)防、評(píng)價(jià)、鑒證和問責(zé)等功能，因而居于國(guó)家治理的核心層面。各級(jí)政府要提高治理能力，需要強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。”^[11] 審計(jì)處理是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)對(duì)象違反國(guó)家政策行為所采取的糾正措施。這個(gè)過程中，審計(jì)文化潛移默化地影響著審計(jì)體制和審計(jì)處理處罰模式制定及執(zhí)行^[12]。從近年來的審計(jì)公告來看，鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題常常陷入一種“年年審計(jì)年年犯”的循環(huán)怪圈，一定程度上反映了審計(jì)監(jiān)督在制度建設(shè)層面尚有待提升的問題。究其原因，一是在權(quán)力性質(zhì)上，地方審計(jì)屬于地方政府的一個(gè)工作部門，自然要服從和服務(wù)于地方黨委和政府的工作“大局”，而很多重要項(xiàng)目往往是主要領(lǐng)導(dǎo)一手抓的項(xiàng)目，這在實(shí)際工作中就形成了實(shí)際上的“權(quán)力不對(duì)等”問題，即“部門”審“領(lǐng)導(dǎo)”，難免陷于“權(quán)力的尷尬境地”，問題不敢、不能、不便“大揭”，也許真正的“問題”就出在部分領(lǐng)導(dǎo)的決策（內(nèi)容、程序等）和協(xié)調(diào)等方面。二是在工作機(jī)制上，目前采取的是“誰審計(jì)誰負(fù)責(zé)”的處理機(jī)制。由審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)出來的問題，還要由審計(jì)機(jī)關(guān)和項(xiàng)目審計(jì)組負(fù)責(zé)督促被審計(jì)單位整改落實(shí)，這又造成處理難度的進(jìn)一步增加。此外，地方社會(huì)復(fù)雜的人情、關(guān)系、面子等要素也極容易影響到審計(jì)處理意見的出臺(tái)與執(zhí)行。李曉東（2020）認(rèn)為，目前我國(guó)政府審計(jì)受文化和歷史的影響在一定程度上存在著“審計(jì)妥協(xié)”和“審計(jì)過濾”現(xiàn)象^[13]。導(dǎo)致審計(jì)處理缺乏從深層次的角度改進(jìn)問題的力度。

二、鄉(xiāng)村治理視角下鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，在鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作中貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，需要從完善鄉(xiāng)村治理體系和提升治理能力的角度來看待政府審計(jì)職能活動(dòng)的開展，并把握審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)特征。鄉(xiāng)村振興審計(jì)作為政府職能活動(dòng)的一部分，處在不斷變化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快帶來的涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體規(guī)模和經(jīng)營(yíng)范圍隨之?dāng)U大和日益多樣化的鄉(xiāng)村治理不確定因素都對(duì)鄉(xiāng)村振興審計(jì)產(chǎn)生重要影響。審計(jì)業(yè)務(wù)范圍的拓展使審計(jì)人員做出合理判斷的難度增加，承擔(dān)的審計(jì)責(zé)任更大，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)更高^[14]。從審計(jì)介入鄉(xiāng)村社會(huì)治理的角度看，與一般性審計(jì)不同，受制于自身的審計(jì)環(huán)境、審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)對(duì)象，鄉(xiāng)村振興審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)還具有自身的特殊性。

（一）涉農(nóng)資金使用的錯(cuò)綜復(fù)雜性

涉農(nóng)資金關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，政策性較強(qiáng)，涉及主管部門多，管理鏈條長(zhǎng)，項(xiàng)目小而散，又主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村實(shí)施，因此審計(jì)的點(diǎn)多、面廣、難度大。在此情況下，農(nóng)村工作的復(fù)雜性、專業(yè)性直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作中的風(fēng)險(xiǎn)具有高度的復(fù)雜性。隨著脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，我國(guó)從鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)相互疊加進(jìn)入到鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的階段。一方面，“十三五”期間開展的脫貧攻堅(jiān)工作力度大、規(guī)模廣、影響深，是前所未有的。僅從貧困發(fā)生的區(qū)域空間分布來看，就涉及我國(guó)大部分省區(qū)^[15]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要補(bǔ)發(fā)展的短板，涉及巨量鄉(xiāng)村資源的盤活利用和城鄉(xiāng)要素的優(yōu)化配置，是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要途徑。比如，2019年1月至3月，審計(jì)署組織對(duì)13個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)，以下統(tǒng)稱?。┼l(xiāng)村振興相關(guān)政策措施落實(shí)和資金使用情況進(jìn)行了審計(jì)，共涉及52個(gè)縣財(cái)政安排資金300.84億元，審計(jì)抽查106.38億元（占35.36%），涉及581個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1954個(gè)行政村、893個(gè)單位和1712個(gè)項(xiàng)目，走訪調(diào)查了5093戶農(nóng)戶和831個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起步階段，一些地區(qū)和部門還存在規(guī)劃方案編制和制度建設(shè)滯后，農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等方面政策措施落實(shí)不到位、目標(biāo)任務(wù)未完成，以及涉農(nóng)專項(xiàng)資金滯留閑置、違規(guī)使用等問題^[16]。

（二）涉農(nóng)資金使用的高度敏感性

涉農(nóng)資金往往是貧困群眾的“救命錢”“保命錢”，扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)貧困群眾切身利益，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題多涉及復(fù)雜的涉農(nóng)資金違規(guī)使用方式。從賦權(quán)增能的角度來看，項(xiàng)目制財(cái)政資金的使用問題主要表現(xiàn)為三個(gè)突出的制度缺陷。一是由于實(shí)施過程中非競(jìng)爭(zhēng)性獲取、實(shí)施和監(jiān)督的非全程信息透明等問題，顯示出扶貧資源被精英俘獲的問題。二是“撬動(dòng)”更多社會(huì)資金參與投入和長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的設(shè)計(jì)明顯不足，也就是還沒有形成政策期待的“四兩撥千斤”的效應(yīng)。三是對(duì)于鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的培育不足，由于當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的“主體性”沒有有效地建立起來，鄉(xiāng)村振興的“內(nèi)生動(dòng)力”仍然不足，“等、靠、要”財(cái)政資金，自主發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制與能力建設(shè)都明顯不足¹。由于扶貧涉農(nóng)資金審計(jì)涉及面廣、政策性強(qiáng)、社會(huì)影響大，鄉(xiāng)村振興審計(jì)問題公告也具有較高的社會(huì)關(guān)注度和政治敏感性。所以，處理不妥當(dāng)，經(jīng)濟(jì)問題往往會(huì)演變成輿情熱點(diǎn)問題，甚至?xí)谝欢▍^(qū)域中形成影響社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)性、群體性熱點(diǎn)事件。

（三）鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作的明確時(shí)效性

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)必須在錯(cuò)誤形成以后經(jīng)過驗(yàn)證才會(huì)體現(xiàn)出來，所以，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，它對(duì)審計(jì)單位和人員所能構(gòu)成的某種損失有一個(gè)逐漸顯化的過程，而這一過程的長(zhǎng)短受審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)環(huán)境、以及審計(jì)對(duì)象、社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度而異^[17]。我國(guó)在“十三五”結(jié)束之年完成脫貧攻堅(jiān)工作，為穩(wěn)步實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》也明確提出2020年全面建成小康社會(huì)和2022年召開黨的二十大時(shí)的目標(biāo)任務(wù)，這成為指導(dǎo)各地區(qū)各部門分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要依據(jù)^[18]。同時(shí)這就為鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作提供了參考的依據(jù)，并且明確設(shè)定了工作時(shí)限，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的結(jié)束及同時(shí)期疊加的鄉(xiāng)村振興問題的實(shí)施，實(shí)際上也同期加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理的壓力。

三、從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的角度推進(jìn)鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的管理

高效能的國(guó)家治理取決于政府高質(zhì)量地履行公共受托責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的根本途徑是依法定責(zé)而治^[3]。鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作為政策績(jī)效審計(jì)的方法之一，本質(zhì)上是一種評(píng)價(jià)和追責(zé)機(jī)制。而績(jī)效評(píng)價(jià)和追責(zé)最終要服務(wù)于國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理體系完善和治理能力提升。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)與審計(jì)行為相伴相生，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在且無法完全消除的，因此，正確評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平，分析審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的成因并提出針對(duì)性控制措施，有利于將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受水平^[14]。正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義，一方面審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的對(duì)審計(jì)職業(yè)的重大影響應(yīng)引起審計(jì)人員的自覺警惕;另一方面，只有認(rèn)識(shí)到了鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)和特點(diǎn)，才可以有針對(duì)性地管理風(fēng)險(xiǎn)、提升審計(jì)質(zhì)量。

（一）合理確定鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作導(dǎo)向

2017年12月28日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中指出，要堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)^{[19]（p19）}。我們?cè)卩l(xiāng)村振興審計(jì)工作實(shí)際中也應(yīng)該在堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興審計(jì)的“問題導(dǎo)向”基礎(chǔ)上，突出鄉(xiāng)村振興審計(jì)的“績(jī)效導(dǎo)向”，兩者不可偏廢。換句話說，就是以績(jī)效審計(jì)為目標(biāo)，以問題審計(jì)為基礎(chǔ)，把績(jī)效的實(shí)現(xiàn)建立在對(duì)問題的審計(jì)和整改上。同時(shí)，問題的審計(jì)和整改服從和服務(wù)于績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。為此，工作中應(yīng)克服兩個(gè)傾向，一是只抓問題審計(jì)，沒有績(jī)效審計(jì)的整體概念和格局，這樣就會(huì)陷入為抓“問題”而抓“問題”和“只見樹木不見森林”的困局中;二是只追求促進(jìn)績(jī)效，而無視問題的審計(jì)和整改。這樣也會(huì)陷入緣木求魚、南轅北轍的困境中。

（二）審計(jì)內(nèi)容要進(jìn)一步突出扶貧工作重點(diǎn)

公共利益是公共政策的基本價(jià)值訴求^[20]，公共政策本質(zhì)上是公眾愿望和公共利益的公開表達(dá)，而擴(kuò)大政策參與度是提高公共政策開放性的基本價(jià)值維度^{[21]（p156）}?！秾徲?jì)署辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》（審辦農(nóng)發(fā)〔2016〕68號(hào)）指出，鄉(xiāng)村振興審計(jì)要進(jìn)一步突出鄉(xiāng)村振興審計(jì)重點(diǎn)^[22]。為此，鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作應(yīng)在進(jìn)一步貫徹落實(shí)《審計(jì)署辦公廳關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃具體措施的通知》的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞縣域鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。通過持續(xù)審計(jì)，在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)過程中，展開有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的鄉(xiāng)村振興審計(jì)全覆蓋，降低精準(zhǔn)扶貧中類似精英俘獲、擠占挪用、優(yōu)親厚友等貪污腐敗和違法違規(guī)行為的發(fā)生頻率。通過運(yùn)用合理、有效的方法選取合適的審計(jì)對(duì)象，揭示典型問題和風(fēng)險(xiǎn)，可極大提高審計(jì)效率、最大程度降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)^[3]。針對(duì)審計(jì)對(duì)象模糊難以“準(zhǔn)定位”的現(xiàn)實(shí)問題，可以采取以下方式提升審計(jì)精度。一是細(xì)化鄉(xiāng)村振興的種類和方式，根據(jù)不同的項(xiàng)目種類和方式，選擇不同的審計(jì)方法;二是按照自上而下的方式明確審計(jì)對(duì)象，對(duì)于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目來說，建立自上而下的多層審計(jì)對(duì)象非常有必要，有利于全面監(jiān)督鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。

（三）創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作方法

我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)仍然十分艱巨。最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村、最廣泛最深厚的基礎(chǔ)也在農(nóng)村，必須給予更加集中的支持，采取更加有效的舉措，開展更加有力的工作。作為保障國(guó)家財(cái)政資金使用安全的“免疫系統(tǒng)”，利用審計(jì)工作為全面、科學(xué)掌握鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)展提出合理審計(jì)建議，幫助提升鄉(xiāng)村振興工作實(shí)效，必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興審計(jì)的工作方法。從審計(jì)功能全覆蓋的維度入手來優(yōu)化鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)機(jī)制。既要注重具體個(gè)案的挖掘，又要注意掌握面上的總體情況;既要抓具體問題，又要善于做專題的深入研究;既要把握事情的性質(zhì)，又要能夠掌握數(shù)量上的情況;既要發(fā)揮本單位的審計(jì)力量，又要結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際與科研機(jī)構(gòu)合作，借用科研團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織等“外腦”。

（四）針對(duì)突出制約問題提出合理化審計(jì)建議

鄉(xiāng)村振興審計(jì)過程中如何本著“既把握政策又促進(jìn)改革，既整改問題又維護(hù)穩(wěn)定”的原則，對(duì)審計(jì)問題作出合理評(píng)價(jià)和定性，并提出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)建議，切實(shí)地監(jiān)督整改落實(shí)，往往是審計(jì)工作中最復(fù)雜、最難于把握的重要問題。但是在具體工作中，各地在中央規(guī)定的原則精神下，都會(huì)在結(jié)合自身實(shí)際情況下進(jìn)行創(chuàng)新和探索。我們?cè)趯徲?jì)工作中不僅要善于發(fā)現(xiàn)問題，還要善于研究問題、解決問題。要充分發(fā)揮審計(jì)揭示功能，必須深入到鄉(xiāng)村振興的具體事務(wù)層面，同時(shí)又要著眼于反思鄉(xiāng)村振興的制度、體制和機(jī)制層面。深挖隱藏在問題背后的體制性漏洞與制度性缺陷，在大量審計(jì)案例的基礎(chǔ)上，從制度層面、體制機(jī)制層面提出改革建議。

四、結(jié)語

客觀上看，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的形成處于國(guó)家治理體系建構(gòu)、社會(huì)能力生長(zhǎng)及市場(chǎng)體制發(fā)育的過程之中，政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者功能的清晰界定和聯(lián)動(dòng)發(fā)力，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的順利推進(jìn)。因此，從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的角度思考審計(jì)工作，既重新審視了政府的角色和功能，又豐富了關(guān)于中國(guó)鄉(xiāng)村組織振興內(nèi)在邏輯的認(rèn)識(shí)，本質(zhì)上也是一種建構(gòu)主義的分析視野，在具體內(nèi)容上基于鄉(xiāng)村治理“微觀場(chǎng)景”中的經(jīng)濟(jì)要素、組成結(jié)構(gòu)、組織形式、運(yùn)行機(jī)制、治理體系等系統(tǒng)性元素，導(dǎo)向于審計(jì)工作介入并促進(jìn)鄉(xiāng)村組織振興的發(fā)展進(jìn)路和工作策略。上述分析使我們獲得了一個(gè)具有解釋力的理論分析工具，也期待能夠有助于以更綜合立體、“親實(shí)踐”的視野來有效管控鄉(xiāng)村振興審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、提升審計(jì)工作績(jī)效，為我們解決當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村治理存在的諸多問題、創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式、化解農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)有效導(dǎo)入和良性對(duì)接市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供可行的治理策略。

[注 ???釋]

1?? 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民發(fā)展的“主體性”不能僅僅體現(xiàn)在發(fā)展的愿望，而需要適當(dāng)?shù)慕M織形式和有效的運(yùn)行機(jī)制來表達(dá)、實(shí)現(xiàn)和保障發(fā)展的意愿。

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