萬(wàn)里鵬

[摘? 要] 黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法所形成的法規(guī)制度是貫通全面依規(guī)治黨和全面依法治國(guó)的重要聯(lián)結(jié)制度，集中詮釋了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想關(guān)于黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的論述。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本依據(jù)、以“黨規(guī)—國(guó)法”二元治理模式為基本前提、以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化為最終目標(biāo)。在系統(tǒng)論研究范式下，可以從并立關(guān)系、耦合關(guān)系和一體關(guān)系這三個(gè)視角梳理黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的立法現(xiàn)狀。為全面提升黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)立法工作的科學(xué)性、規(guī)范性，需從整體上統(tǒng)籌完善相關(guān)工作機(jī)制，建立健全入規(guī)入法的程序制度，嚴(yán)格規(guī)范條款表述等。

[關(guān)鍵詞] 黨的領(lǐng)導(dǎo);法規(guī);理論;立法;制度完善

[中圖分類號(hào)] D262?????????????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A???????????? [文章編號(hào)] 1008-4479（2021）06-0080-09

習(xí)近平總書記指出，“新形勢(shì)下，我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政?！?sup>[1]（p91） 黨的十八大以來(lái)，一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨?，先后制定和修訂?80多部中央黨內(nèi)法規(guī)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè);另一方面，黨中央加強(qiáng)對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，在憲法法律法規(guī)中寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范條款。黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法所形成的制度規(guī)范，具有立法宗旨的一致性、立法理論的貫通性、立法程序的協(xié)調(diào)性以及規(guī)范表達(dá)的同源性，兩者“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”，統(tǒng)稱為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。同時(shí)，基于“黨規(guī)—國(guó)法”二元治理模式的功能定位，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法也存在調(diào)整領(lǐng)域、規(guī)范對(duì)象、立法主體等方面的差異。現(xiàn)有研究對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的關(guān)聯(lián)性以及黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的整體性探討比較少，主要是從黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律兩個(gè)層面分別探討黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化問(wèn)題。為此，本文試圖聯(lián)通黨的領(lǐng)導(dǎo)法治轉(zhuǎn)化機(jī)制，系統(tǒng)闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的理論邏輯和制度體系，為全面推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法、提高立法的科學(xué)性規(guī)范性提供參照。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的理論基礎(chǔ)

黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)是在黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法是以法文本形式將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度納入我國(guó)的法律法規(guī)體系。入規(guī)入法的客觀表現(xiàn)是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治轉(zhuǎn)化機(jī)制，根本動(dòng)力是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（一）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是根本依據(jù)

堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，有賴于將依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)連接并實(shí)現(xiàn)一體化融合^[2]。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)，符合中國(guó)共產(chǎn)黨勇于自我革命、踐行馬克思主義使命型政黨的政治邏輯。實(shí)施黨的依法執(zhí)政，必須正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)的來(lái)源及其受約束性等問(wèn)題^[3]。在“1+4”黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)范，明顯區(qū)別于黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)以及黨的監(jiān)督保障法規(guī)，為黨發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度效力延伸至黨外?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)如何完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制明確規(guī)定，“將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會(huì)組織等的章程”，即是擴(kuò)大黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整對(duì)象范圍的政策依據(jù)^[4]。中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定黨的政策主張，繼而影響重要法律法規(guī)的變革。憑借黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度媒介作用，有效連通依規(guī)“領(lǐng)導(dǎo)”與依法“領(lǐng)導(dǎo)”。

另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法，既是對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”原則的貫徹落實(shí)，也是將黨在憲法法律范圍內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)一步制度化。黨的領(lǐng)導(dǎo)法學(xué)詮釋框架有效彌合了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論與法治實(shí)踐的分野，拓展了法學(xué)研究的基礎(chǔ)理論和邊界范圍。在理論意義上，“政黨中心主義”^[5] 以實(shí)踐理性建構(gòu)中國(guó)特色依法執(zhí)政模式，以此統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的發(fā)展完善。依法治國(guó)應(yīng)當(dāng)避免以西方政治思想為尺度去裁剪中國(guó)政治和法治現(xiàn)實(shí)。比如，黨和國(guó)家力量來(lái)源于人民，也要服務(wù)人民;在道德引導(dǎo)和制度規(guī)范的前提下，權(quán)力和權(quán)利可以實(shí)現(xiàn)和合共生。從實(shí)踐意義上，憲法第五次修正案賦予“黨的領(lǐng)導(dǎo)”以直接的憲法規(guī)范效力，為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)一步融入國(guó)家法律體系厚植法理根基，也滿足了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”法文本表達(dá)的規(guī)范性要求。憲法的條款必須落到實(shí)處，而保證憲法實(shí)施的主要方式之一就是通過(guò)具體法律法規(guī)的形式將憲法相關(guān)規(guī)定具體化^[6]。

綜合而論，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法形成了一個(gè)閉環(huán)機(jī)制：入規(guī)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行規(guī)范，入法是對(duì)黨的政策主張進(jìn)行法律轉(zhuǎn)化，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)是依法執(zhí)政、依法行政的約束條件，從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)政策、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”法文本表達(dá)之間的相互轉(zhuǎn)化。

（二）“黨規(guī)—國(guó)法”二元治理模式是基本前提

基于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化道路蘊(yùn)含著黨規(guī)與國(guó)法合理配置的新模式。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間具有價(jià)值取向的一致性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、制度建設(shè)的銜接性等內(nèi)在統(tǒng)一性，也存在規(guī)范對(duì)象和要求標(biāo)準(zhǔn)不同的差異性^[7]。黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法以“黨規(guī)—國(guó)法”二元治理為前提，以優(yōu)化二元治理模式為目標(biāo)。

其一，黨規(guī)與國(guó)法的內(nèi)在統(tǒng)一性引導(dǎo)入規(guī)與入法統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。習(xí)近平提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”^[8]。隨著黨內(nèi)“立法法”《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的修訂出臺(tái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)需要遵循規(guī)定的權(quán)限、立規(guī)的規(guī)劃與計(jì)劃、起草的程序、審批與發(fā)布以及法規(guī)解釋等，對(duì)標(biāo)于黨的領(lǐng)導(dǎo)入法程序要素。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法是以法律的強(qiáng)制力保障黨的領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)施，既完成了形式上對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治話語(yǔ)的法文本表達(dá)，實(shí)質(zhì)上又履行了黨領(lǐng)導(dǎo)一切立法活動(dòng)的職責(zé)使命，更是從法治體系運(yùn)行層面豐富了黨法關(guān)系處理的合法性依據(jù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的必要性正是黨內(nèi)法規(guī)治理的局限性，也是國(guó)家法律治理的優(yōu)勢(shì)所在。二者統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)主要呈現(xiàn)為共同調(diào)整和一體規(guī)定。前者如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第四條寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款之后¹，中共中央辦公廳印發(fā)的《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》第四條寫入黨的理論、路線、方針、政策等²，與《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定的黨管干部基本原則相同步;后者如黨政聯(lián)合發(fā)文中涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)制度方面的統(tǒng)一表述。推論之，全面推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法使得黨規(guī)與國(guó)法的統(tǒng)籌力度更強(qiáng)、一體化建設(shè)步伐更快，從而形成循環(huán)往復(fù)的自我完善體系。

其二，黨規(guī)與國(guó)法的差異性決定了入規(guī)與入法存在基本的邊界范圍。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的邊界界定，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界形成了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)是，憲法法律抽象確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)細(xì)化規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)主體、程序、方式等內(nèi)容，國(guó)家法律不宜對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出過(guò)多過(guò)細(xì)的規(guī)定^[9];另一種觀點(diǎn)是，國(guó)家法律對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)不是只能作出抽象、原則規(guī)定，而是有時(shí)甚至必須作出具體規(guī)定^[10]。前者的理由是黨規(guī)與國(guó)法的功能區(qū)分以及避免黨的領(lǐng)導(dǎo)入法“泛化”現(xiàn)象;后者基于黨的領(lǐng)導(dǎo)要貫徹落實(shí)到國(guó)家治理各方面制度特別是法律法規(guī)之中，目前的主要矛盾仍是規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律占比較低，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法存在較大的立法空間。兩種觀點(diǎn)都是為了推進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，差異性在某種程度上反映了立法實(shí)踐與理論的時(shí)滯關(guān)系。從黨務(wù)自理、“下不定上”、憲法授權(quán)推論出黨自立領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的正當(dāng)性^[11]，難以回避法律法規(guī)具體規(guī)定黨的組織、職權(quán)運(yùn)行、監(jiān)督保障等內(nèi)容的立法現(xiàn)狀。本文基本贊同第一種觀點(diǎn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法應(yīng)當(dāng)基于黨規(guī)與國(guó)法的功能定位而有所區(qū)分，入法與入規(guī)不能相互代替或模糊化，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的領(lǐng)域、范圍、幅度和內(nèi)容等要在符合立法宗旨、遵循立法程序、嚴(yán)格規(guī)范表述的基礎(chǔ)上體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在法律修訂中與黨的政策主張保持同步。這意味著，“黨規(guī)—國(guó)法”二元治理的優(yōu)化配置，隱含著黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法邊界處于不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程中。

（三）國(guó)家治理現(xiàn)代化是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度完善的運(yùn)行方向

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），把全面從嚴(yán)治黨制度納入中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系之中。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須貫徹“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的”這一本質(zhì)要求?！稕Q定》提出的“六項(xiàng)制度舉措”以堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)為主軸，從前提條件、核心要求、領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)、領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、自身形象等方面抓住了構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本要素，形成了嚴(yán)密的邏輯體系^[12]。

推進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的機(jī)制落實(shí)，首先是把黨的主張依照法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，從法律制度上保證黨的理論和路線方針政策的貫徹實(shí)施^[13]。黨的主張是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總領(lǐng)性概念。1928年11月，毛澤東在《井岡山的斗爭(zhēng)》中論及政權(quán)問(wèn)題時(shí)提到，“以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù);黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時(shí)候必須通過(guò)政府的組織”^{[14]（p73）}。習(xí)近平總書記也在多個(gè)重要場(chǎng)合、報(bào)告中提及黨的主張，諸如“讓黨的主張成為時(shí)代最強(qiáng)音”“改革開(kāi)放是人民的要求和黨的主張的統(tǒng)一”“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)”等。為了指導(dǎo)黨和國(guó)家事務(wù)，黨的主張通常需要轉(zhuǎn)化為具體的行為規(guī)范，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩大制度體系。黨的主張入規(guī)入法具有制度剛性，入規(guī)是對(duì)全體黨員行為作出規(guī)范，入法是成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范。黨的主張集中載于黨的政治報(bào)告，然后才有部分黨的主張內(nèi)容轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件或國(guó)家法律。黨的主張極高的權(quán)威性和引領(lǐng)性，決定了其在被提出之時(shí)與黨規(guī)、國(guó)法不相一致，黨的主張入規(guī)入法從制度上回應(yīng)了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”與“黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的辯證統(tǒng)一關(guān)系。黨的主張引領(lǐng)黨和國(guó)家各方面事業(yè)向前發(fā)展，適時(shí)依照法定程序轉(zhuǎn)化為公民或組織主體的行為規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)黨的主張、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)。同時(shí)，作為對(duì)黨的主張的具體細(xì)化，黨在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等方面的決策部署要及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。

其次，是在重要法律法規(guī)中明確規(guī)定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法律地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的著力點(diǎn)在于，為黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作、黨組織建設(shè)、黨務(wù)活動(dòng)提供法律法規(guī)保障。保障黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作是一般意義上的、主要的入規(guī)入法目的，在條款表述上明確寫入“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”或是直接引述黨的理論、路線、方針、政策以及重大決策部署，立法體系可以是專門關(guān)于某一領(lǐng)域的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、也可以是在重要法律法規(guī)中以立法宗旨或基本原則的形式闡述。保障黨的組織建設(shè)和組織活動(dòng)主要依托黨內(nèi)法規(guī)制度體系，通過(guò)依規(guī)從嚴(yán)治黨，不斷提升黨組織自身建設(shè)質(zhì)量。在“黨規(guī)—國(guó)法”二元治理模式下，國(guó)家法律雖不絕對(duì)排除黨的組織建設(shè)和組織活動(dòng)內(nèi)容，但需要審慎考慮其入法的必要性、可行性和實(shí)施效力。黨的領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)領(lǐng)性決定了必然要靠黨的領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范去推動(dòng)黨和國(guó)家的各級(jí)各類組織貫徹落實(shí)黨的政策主張，從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的整體效能。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)狀

在系統(tǒng)論研究范式下，以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)體系和以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律體系形成了既功能分化、又結(jié)構(gòu)耦合的關(guān)系^[15]。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為二者共享的法治議題，在系統(tǒng)規(guī)范的生成過(guò)程中遵循各自的運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)法定程序持續(xù)把黨的意志、政策主張、決策部署轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，可以從并立關(guān)系、耦合關(guān)系和一體關(guān)系三個(gè)視角進(jìn)行梳理。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的并立關(guān)系

并立關(guān)系是指黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律各自生成黨的領(lǐng)導(dǎo)法治規(guī)范，彼此獨(dú)立，在功能定位、規(guī)制對(duì)象、調(diào)整領(lǐng)域、規(guī)范內(nèi)容等方面相互區(qū)別。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)以黨章為根本遵循，已經(jīng)形成了以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為主體、全面規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)運(yùn)行的制度體系。廣義上講，黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織和黨員行為活動(dòng)的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，從黨章到準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則，都涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。狹義上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政本領(lǐng)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的主要制度承載。黨章中大量存在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范條款是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的制定依據(jù)，也是根本性的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)內(nèi)容。建黨伊始中國(guó)共產(chǎn)黨就高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)。以請(qǐng)示報(bào)告制度為例，毛澤東在新民主主義革命時(shí)期、鄧小平在改革開(kāi)放后黨和國(guó)家各方面事業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)期都非常強(qiáng)調(diào)該制度的建立與完善。黨的十八大以來(lái)，黨中央出臺(tái)了一系列黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，總體上具有如下特點(diǎn)：一是更加注重強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，絕大多數(shù)相關(guān)文件都詳細(xì)規(guī)定如何加強(qiáng)黨在該工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo);二是更加注重體現(xiàn)法治原則和法治精神，相關(guān)法規(guī)制度文件的出臺(tái)，無(wú)論是程序還是內(nèi)容，都特別注意遵守國(guó)家憲法和相關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī);三是更加注重用條例、規(guī)定等較高層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)立法形式來(lái)規(guī)范一些重大事項(xiàng)，使相關(guān)工作在黨內(nèi)有規(guī)可循、有法可依，同時(shí)也使黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善。例如：2019年先后出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，都是以條例形式加強(qiáng)黨對(duì)相關(guān)領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)。

另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法以憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范為基礎(chǔ)，立法覆蓋法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等效力層級(jí)。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法首先且必須體現(xiàn)在憲法中，通過(guò)在憲法中明確授權(quán)和規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式將黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)緊密結(jié)合在一起^[16]。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法條款具有立法目的、法律原則的基本屬性，普遍成為法律法規(guī)調(diào)整領(lǐng)域的必備要件。現(xiàn)行憲法序言和憲法條文中的諸多“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范，構(gòu)成憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范體系^[17]。在此之下，在相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的制定和修改中以不同形式增寫黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范條款。具體而言，在憲法性法律、立法性法律和行政法中，黨的領(lǐng)導(dǎo)條款表述是為確立黨在該立法領(lǐng)域中的宏觀領(lǐng)導(dǎo)地位，側(cè)重于調(diào)整政黨關(guān)系、政黨與國(guó)家關(guān)系、政黨與社會(huì)關(guān)系、國(guó)家與公民關(guān)系等，涉及平等民事主體之間的法律關(guān)系規(guī)范較少;在行政法規(guī)和部門規(guī)章中，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是其基本原則，明確規(guī)定黨的思想引領(lǐng)力和黨組織政治核心力來(lái)彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)地位;在地方性法規(guī)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范散見(jiàn)其間且數(shù)量龐大，相關(guān)立法修改工作往往具有較強(qiáng)的地域性、靈活性和時(shí)代性。

綜合而論，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法呈現(xiàn)出相對(duì)分立的立法現(xiàn)狀，并依據(jù)各自的立法程序不斷修訂完善，但并不排斥入規(guī)與入法之間的銜接和協(xié)同。比如，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的體制機(jī)制在實(shí)踐中能夠順暢運(yùn)行，很大程度上依賴于黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的相關(guān)規(guī)定。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的耦合關(guān)系

黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法耦合關(guān)系的形成，源于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律需要且有權(quán)對(duì)同一或近似事務(wù)進(jìn)行調(diào)整而形成的規(guī)范狀態(tài)。隨著“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”基本方略的貫徹落實(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”日益顯現(xiàn)，進(jìn)一步加深了國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)基于共同事務(wù)規(guī)范生產(chǎn)的耦合關(guān)系。依據(jù)入法入規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域來(lái)看，耦合關(guān)系主要存在于以下五個(gè)方面。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)基本原則在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了耦合。憲法規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、從嚴(yán)管黨治黨必須依照憲法法律和黨紀(jì)黨規(guī)。同時(shí)，黨章中黨的思想路線、政策主張的與時(shí)俱進(jìn)牽引憲法中相應(yīng)內(nèi)容的修改，2018年第五次憲法修正案與黨的十九大對(duì)黨章修改內(nèi)容相同步。其二，立法性的法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》和多部地方性立法條例都明確規(guī)定“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”以及堅(jiān)持并貫徹黨的指導(dǎo)思想、理論、方針政策等，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定工作以黨的思想理論為指導(dǎo)、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)以及“兩個(gè)維護(hù)”等內(nèi)容，兩者在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的耦合。其三，黨管干部、管人才的法律法規(guī)。在我國(guó)的干部人事測(cè)評(píng)體系中，政治標(biāo)準(zhǔn)是衡量干部的首要標(biāo)準(zhǔn)，多部法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)黨管干部、黨管人才原則?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等寫入黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容，而《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》詳細(xì)規(guī)定黨管干部的目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)條件、程序等內(nèi)容，共同對(duì)（領(lǐng)導(dǎo)）干部的行為活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，二者存在條款銜接。比如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五條規(guī)定，“黨組織推薦、提名人選的產(chǎn)生”適用本條款，但“其選舉和依法任免按照有關(guān)法律、章程和規(guī)定進(jìn)行”³，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法在干部人事制度方面實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性耦合關(guān)系。其四，增強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的法律法規(guī)。為了增強(qiáng)黨的基層組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，諸多領(lǐng)域立法中都有規(guī)定基層黨組織的條款。例如，《中華人民共和國(guó)公司法》《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》等均規(guī)定黨組織在企業(yè)中的主體地位和制度保障;相對(duì)而言，《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》對(duì)國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織中的黨支部的組織設(shè)置、基本任務(wù)、工作機(jī)制等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。國(guó)家法律對(duì)基層黨組織的規(guī)定相對(duì)抽象、宏觀，而黨內(nèi)法規(guī)較為全面具體，兩者在條款內(nèi)容上相互依存、在外在表現(xiàn)上結(jié)構(gòu)耦合。其五，涉及重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告的法律法規(guī)。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用以“把方向、管大局、保落實(shí)”為核心，黨委決策前置是重大決策事項(xiàng)的必經(jīng)程序。例如，中共中央于2019年2月28日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告中的基本問(wèn)題作出規(guī)定，國(guó)務(wù)院于2019年5月8日發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》第四條規(guī)定“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過(guò)程”⁴，入法與入規(guī)銜接協(xié)同，構(gòu)成了從黨委決策到立法保障的制度閉環(huán)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的耦合關(guān)系不限于以上五種情形，也不拘泥于靜態(tài)的法律法規(guī)文本，更多體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)施、監(jiān)督和保障機(jī)制中，客觀上形成了既相對(duì)獨(dú)立、又相互依存的邏輯關(guān)系。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的一體關(guān)系

一體關(guān)系意指黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法在調(diào)整范圍、具體規(guī)則設(shè)置、規(guī)范文本等方面完全重合的狀態(tài)^[18]。在黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理黨和國(guó)家共同事務(wù)的政治實(shí)踐中，往往采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，并作為黨務(wù)和國(guó)務(wù)治理的共同依據(jù)。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”。黨政聯(lián)合發(fā)文是一種特殊的法治形態(tài)，從發(fā)文主體推知其性質(zhì)仍屬于黨內(nèi)法規(guī)，但從治理效果上，聯(lián)合發(fā)文兼具黨內(nèi)法規(guī)效力并等同于行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)范效力。

檢索現(xiàn)行有效的涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的黨政聯(lián)合發(fā)文，主要集中在以下三類事項(xiàng)上。一是黨風(fēng)廉政建設(shè)。例如，由中共中央、國(guó)務(wù)院頒布施行的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》規(guī)定，實(shí)行黨風(fēng)廉政責(zé)任制，要以黨的思想理論為指導(dǎo)，保證黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署貫徹落實(shí)，“堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等內(nèi)容，將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制貫徹適用于各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部。二是關(guān)鍵領(lǐng)域的黨政責(zé)任制。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳依據(jù)相關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī)制定了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等規(guī)定，以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度指引黨政主要負(fù)責(zé)人落實(shí)黨政同責(zé)要求。三是黨政合署辦公的管理事項(xiàng)。例如，中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》第三條規(guī)定，特約監(jiān)察員工作應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”，特約監(jiān)察員應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和擁護(hù)黨的路線、方針、政策”，以充分發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法接受監(jiān)督⁵。黨政聯(lián)合發(fā)文并不是模糊黨規(guī)與國(guó)法二元治理的邊界，而是與黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)優(yōu)化理論、法治成本效益理論和黨政關(guān)系協(xié)調(diào)理論相契合^[19]，簡(jiǎn)便高效地規(guī)范并落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的完善路徑

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度提出了一系列新主張新要求新論斷，為全面推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法提供了基本遵循。當(dāng)前，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的制度實(shí)踐仍未滿足“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的要求^[20]。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制存在短板^[21]、黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的邊界有待厘清^[22]、立規(guī)立法的技術(shù)性規(guī)范亟須健全^[23] 等問(wèn)題，意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法工作既要依照法定權(quán)限和程序，更要從健全中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的高度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的科學(xué)性、有效性。

（一）整體上統(tǒng)籌完善黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的工作機(jī)制

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，“我們要繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”^[24]。中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，需要依規(guī)治黨以不斷提高自身治理水平，又需要依法執(zhí)政以保障黨的政策有效實(shí)施，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法所形成的法規(guī)體系是兩者相互貫通的重要聯(lián)結(jié)制度。該制度體系確立了黨與人民、黨與社會(huì)、黨與政府、黨與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，是對(duì)“三統(tǒng)一”和“四善于”法治方略的制度化和規(guī)范化^{[25]（p432）};其制度規(guī)范效力已不局限于黨內(nèi)法規(guī)的黨務(wù)自理或國(guó)家法律對(duì)某一領(lǐng)域的普遍約束。這就要從整體上統(tǒng)籌推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法工作，單純的黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律視角難以充分解釋黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)“效力外溢”、黨的領(lǐng)導(dǎo)法文本表述規(guī)范性偏弱、黨政聯(lián)合發(fā)文的功能定位以及黨的領(lǐng)導(dǎo)入法數(shù)量控制的實(shí)踐爭(zhēng)論等問(wèn)題。

首先是完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的相關(guān)制度。根據(jù)2016年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要通過(guò)提出立法建議、審議立法規(guī)劃、討論并聽(tīng)取重大立法事項(xiàng)等方式，但仍需從黨內(nèi)法規(guī)方面完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的組織協(xié)調(diào)。例如，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制、探索黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的專項(xiàng)工作機(jī)制、健全黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的評(píng)估機(jī)制等。其二，在統(tǒng)籌推進(jìn)過(guò)程中，要適當(dāng)考慮黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法的邊界問(wèn)題。在國(guó)家法律規(guī)定黨行使執(zhí)政權(quán)力程序和邊界存在現(xiàn)實(shí)困難的情況下^[26]，應(yīng)主要由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)主體、職責(zé)任務(wù)、工作機(jī)制和保障措施等，國(guó)家法律適宜以法律原則的規(guī)范屬性寫入黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)內(nèi)容，具體入法內(nèi)容要同黨內(nèi)法規(guī)做好銜接。其三，從法律解釋的角度，建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律涉黨條款的立法解釋機(jī)制。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條以“正面列舉+排他條款”形式，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限做了規(guī)定。針對(duì)非創(chuàng)設(shè)性的、基于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的細(xì)化內(nèi)容，或是黨組織和黨員的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等立法事項(xiàng)，在入法與入規(guī)方面存在模糊爭(zhēng)議，需要立法解釋進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。即便是按照重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告程序以征求同級(jí)黨委或上級(jí)黨委意見(jiàn)，仍需在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法方面的工作規(guī)程。

黨的十九大報(bào)告為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的健全完善設(shè)定了時(shí)間表和路線圖，提出“到2035年各方面制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”^[27]，其重要環(huán)節(jié)就是如何健全完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國(guó)體系，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)制度和工作機(jī)制的具體化、精細(xì)化。進(jìn)一步講，有必要構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)法學(xué)”這一新的法學(xué)研究領(lǐng)域，以實(shí)踐理性推動(dòng)學(xué)科融合，為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系的完善發(fā)展提供理論支撐。

（二）建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的程序制度

在依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的法治理念下，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法遵循普遍的程序規(guī)范。隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及相關(guān)黨內(nèi)“立法法”修訂出臺(tái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)程序同立法程序相銜接，初步構(gòu)建了程序化的規(guī)范表達(dá)機(jī)制。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)與入法程序也要處理好銜接協(xié)同關(guān)系，以此保障黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系運(yùn)行順暢、避免規(guī)范沖突或不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

值得注意的是，執(zhí)政黨極高的權(quán)威性使得黨的領(lǐng)導(dǎo)入法程序存在一定的特殊性，這主要體現(xiàn)在入法前黨的領(lǐng)導(dǎo)話語(yǔ)轉(zhuǎn)化機(jī)制和入法過(guò)程中黨的角色定位以及與立法者的互動(dòng)關(guān)系。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)話語(yǔ)轉(zhuǎn)化機(jī)制有待健全。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法過(guò)程是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)話語(yǔ)甄別取舍的過(guò)程。黨的領(lǐng)導(dǎo)話語(yǔ)體系龐大，包括但不限于黨的主張、政策、方針、理論、思想、決策部署、工作慣例等?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于“黨”的表述內(nèi)容仍比較零散、缺乏系統(tǒng)性，話語(yǔ)取舍的內(nèi)容、范圍、程度難覓標(biāo)準(zhǔn)，這需要在立法準(zhǔn)備階段，黨的立法部門或相關(guān)黨組織積極參與立法工作，將黨的意志充分貫徹于立法調(diào)整領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)黨的政策主張與立法事項(xiàng)的有機(jī)結(jié)合。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法過(guò)程中“黨”的主體功能有待強(qiáng)化。立法實(shí)踐中關(guān)于涉“黨”性條款的研究、起草、決策、審議等環(huán)節(jié)都離不開(kāi)黨、黨的組織這一主體性要素的深度參與，這也是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法目的的必然要求。有必要將立法決策主體與立法主體分離開(kāi)來(lái)，以加強(qiáng)和改善黨委對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的方式及相關(guān)職責(zé)^[28]。在立法規(guī)劃階段，黨委決策機(jī)制要過(guò)濾入法的泛化現(xiàn)象，實(shí)踐中很多低位階地方性規(guī)章是不宜規(guī)定黨組織職權(quán)內(nèi)容的;在立法起草階段，要明確黨委的法制部門何時(shí)參與、如何參與以及參與的深度，將工作慣例適時(shí)提煉為制度規(guī)范，或是依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)工作;在備案審查階段，要進(jìn)一步理順人大立法部門與同級(jí)黨委之間的請(qǐng)示報(bào)告工作機(jī)制，解決黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)并無(wú)法定職權(quán)審議法規(guī)中的涉黨性條款內(nèi)容的問(wèn)題。其三，適時(shí)修改《中華人民共和國(guó)立法法》等立法性法律法規(guī)的相關(guān)條款。《中華人民共和國(guó)立法法》僅在第三條中原則性規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”⁶，與此相同，行政立法領(lǐng)域的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》亦未細(xì)化規(guī)定涉“黨”性條款。基于黨的領(lǐng)導(dǎo)入憲條款和黨的政策文件精神，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)入法規(guī)范化明確為立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，從而為不同層級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法實(shí)踐提供程序依托和機(jī)制保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法是程序完善的難點(diǎn)和重點(diǎn)，程序機(jī)制是為了盡可能地降低黨的政治話語(yǔ)與法律規(guī)范之間的不適應(yīng)性。

（三）嚴(yán)格規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的條款表述

黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范條款如果只是“寫在紙上”而不產(chǎn)生實(shí)施效力，不利于維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。從實(shí)踐中看，法規(guī)執(zhí)行不力現(xiàn)象還普遍存在。習(xí)近平總書記指出：“誠(chéng)然，我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前突出的問(wèn)題在于很多制度沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行”^{[1]（p717）}。造成執(zhí)行不力的原因是多方面的，法規(guī)自身缺陷、質(zhì)量不高是首要因素。

黨的領(lǐng)導(dǎo)話語(yǔ)具有鮮明的思想性、政治性和道德性特質(zhì)，決定了入規(guī)入法的條款表述存在較強(qiáng)的抽象性、模糊性和不確定性。尤其是，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法部分條款表述規(guī)范性較弱。比如，某一領(lǐng)域工作“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”、貫徹落實(shí)黨的理論路線和決策部署之類語(yǔ)言適應(yīng)了黨內(nèi)活動(dòng)所要求的政治性、戰(zhàn)斗性，表達(dá)了政治忠誠(chéng)^[29]，但離開(kāi)政治語(yǔ)境是難以通過(guò)字面含義把握規(guī)范要義的。實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)有黨的領(lǐng)導(dǎo)入法條款仍屬于“黨言黨語(yǔ)”，或是對(duì)黨內(nèi)規(guī)范的直接引述。全國(guó)人大常委會(huì)法工委編制的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》是立法規(guī)范化指引，并沒(méi)有涉及“黨”的法文本技術(shù)規(guī)范，徒增立法工作中的協(xié)調(diào)成本，亟須補(bǔ)足這方面內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法條款還存在法律責(zé)任缺失的問(wèn)題，即便是相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了對(duì)黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任承擔(dān)條款，仍不能以黨紀(jì)責(zé)任完全代替法律責(zé)任。如《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過(guò)程”，但并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定黨的組織機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力過(guò)程中的程序性規(guī)定。還比如，有的條款已經(jīng)規(guī)定了“黨組織的行為義務(wù)”，卻因沒(méi)有責(zé)任承擔(dān)條款而不具備實(shí)施效力，黨組織是否具有承擔(dān)責(zé)任的能力在學(xué)界也未有定論^[30]，更何況在司法實(shí)踐中因其不具有可訴性缺乏實(shí)施效力。

黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的目的是通過(guò)法規(guī)執(zhí)行貫徹黨的意志、維護(hù)黨的權(quán)威，為此，就要從立規(guī)立法的源頭上提高規(guī)范的科學(xué)性。為彌補(bǔ)當(dāng)前立法規(guī)范不足和進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)入法質(zhì)量，全國(guó)人大法制部門極有必要研究制定涉黨性條款的立法技術(shù)規(guī)范，從維護(hù)法制統(tǒng)一的角度確立“黨”的法文本表述必須遵循的根本原則，為立法工作人員提供科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和剛性約束。按照《中華人民共和國(guó)立法法》總則第六條規(guī)定⁷，“法律應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范表述應(yīng)當(dāng)明確、具體，合理控制語(yǔ)言上的抽象性和模糊性。考慮到黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容政治性強(qiáng)以及相關(guān)表述模糊的特質(zhì)，還應(yīng)把握涉黨性內(nèi)容表述與“明確、具體”的法律規(guī)范之間的平衡。質(zhì)言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)入法的規(guī)范表達(dá)應(yīng)對(duì)標(biāo)法律用語(yǔ)的準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，從規(guī)范質(zhì)量上確保其得到合法解釋和有效執(zhí)行。

[注 ???釋]

1?? 參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第四條 公務(wù)員制度堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，貫徹新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的組織路線，堅(jiān)持黨管干部原則。

2?? 參見(jiàn)：《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》第四條 公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹新時(shí)代黨的組織路線，堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，?jiān)持五湖四海、任人唯賢，堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派，堅(jiān)持向基層傾斜，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重。

3?? 參見(jiàn)：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五條 本條例第四條所列范圍中選舉和依法任免的黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，黨組織推薦、提名人選的產(chǎn)生，適用本條例的規(guī)定，其選舉和依法任免按照有關(guān)法律、章程和規(guī)定進(jìn)行。

4?? 參見(jiàn)：《重大行政決策程序暫行條例》第四條 重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過(guò)程。

5?? 參見(jiàn)：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》 ?第三條 ?特約監(jiān)察員工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，聚焦中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)中心工作，專注服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作大局，著重發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用，著力發(fā)揮參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導(dǎo)作用。

6?? 參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)立法法》第三條 ?立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開(kāi)放。

7?? 參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)立法法》第六條 ?立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。

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