李 惠

（河北政法職業(yè)學(xué)院國(guó)際交流系 河北 石家莊050000）

2019年修訂后的《土地管理法》刪除了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易進(jìn)行了制度明確和規(guī)則設(shè)計(jì)。2020年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再次明確“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度”。由此可見，《土地管理法》引入“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”僅僅是打開了農(nóng)村土地利用格局的一扇窗，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何入市還需要進(jìn)一步研究細(xì)化，確保在十四五時(shí)期的農(nóng)地入市工作符合制度設(shè)計(jì)目的。

1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度和立法確立

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市從政策構(gòu)想到法律制度確認(rèn)經(jīng)歷了逾十年的發(fā)展歷程，反映出農(nóng)村制度改革的復(fù)雜性和重要性。早在2008年，十七屆三中全會(huì)就提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，明確建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，并賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。全國(guó)人大常委會(huì)也在當(dāng)年授權(quán)北京市大興區(qū)等全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。經(jīng)過試點(diǎn)探索和充分總結(jié)，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)于2019年8月審議通過《土地管理法》修正案，正式將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市從法律上進(jìn)行明確。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的發(fā)展需求

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能夠與國(guó)有建設(shè)用地同等入市是具有廣泛群眾基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)的一項(xiàng)改革，但是需要有更充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)才能確?！昂檬罗k好”。所謂的正當(dāng)性基礎(chǔ)主要是將制度的積極價(jià)值最大化，同時(shí)將制度的消極價(jià)值最小化，兼顧這兩個(gè)目標(biāo)才可以提高制度實(shí)施效果的預(yù)見性。

2.1 更好的促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是因?yàn)槿娼ǔ尚】瞪鐣?huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，農(nóng)村振興發(fā)展是最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。勞動(dòng)力和土地分別是農(nóng)村最重要和最豐富的生產(chǎn)要素，但是大量的農(nóng)村勞動(dòng)力隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而流向城市，農(nóng)村最穩(wěn)固的生產(chǎn)要素只有土地。只有通過盤活土地生產(chǎn)要素，資本才會(huì)流向農(nóng)村，勞動(dòng)力才會(huì)回到農(nóng)村。

在農(nóng)村土地生產(chǎn)要素中，包括了農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村未利用地，其中農(nóng)用地關(guān)系到國(guó)家糧食安全而需要遵守耕地保護(hù)紅線要求，確保耕地用于農(nóng)作物生產(chǎn)，屬于必須固定用途、經(jīng)濟(jì)反哺的領(lǐng)域。農(nóng)村未利用地往往是四荒地而不適合開發(fā)利用，且未利用地正在逐步減少。農(nóng)村建設(shè)用地的類型主要包括宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公共設(shè)施和公益性建設(shè)用地三類，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是農(nóng)村振興發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)依托，也是唯一可以直接入市交易的農(nóng)用地。

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地主要使用的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是國(guó)家為緩解“三農(nóng)”問題允許農(nóng)村集體利用集體土地通過參與工業(yè)化發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地賦予城市國(guó)有土地的功能屬性。當(dāng)前，隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市從國(guó)家制度和立法上的確立，應(yīng)當(dāng)改變只有城市可以發(fā)展工商業(yè)的觀念，為廣大農(nóng)村地區(qū)提供更加豐富的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，特別是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村相關(guān)的農(nóng)林經(jīng)濟(jì)和工業(yè)商業(yè)發(fā)展提供便利。

2.2 避免無(wú)序發(fā)展損害三農(nóng)利益。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能引入的是優(yōu)良的生產(chǎn)要素，但是也可能成為不良生產(chǎn)要素濫用并掠奪三農(nóng)利益的危險(xiǎn)源。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地入市不能損害國(guó)土統(tǒng)一規(guī)劃和利用的大局，避免肆意增加農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而損害耕地紅線和其他必要用地。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地入市的利益應(yīng)當(dāng)更加公平、透明，并在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配，故而需要保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的決策參與權(quán)利。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來源

3.1 盤活存量。東部發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)利用改革開發(fā)的優(yōu)勢(shì)，很早就將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落的90年代就開始探索存量建設(shè)用地的再利用。例如，1996年蘇州就出臺(tái)了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，這也使得很多發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村土地已經(jīng)納入到了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)。

《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓，但法律另有規(guī)定的除外”。明確集體土地一般要依法征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后方可有償轉(zhuǎn)讓，同時(shí)從法律上留了例外的口子，在法律另有規(guī)定的情況下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接入市。十七屆三中全會(huì)明確了在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。十八屆三中全會(huì)以后將在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外這一限制予以取消。

3.2 尋找增量。在中西部農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地非常有限，大量的土地由農(nóng)用地和其他農(nóng)村建設(shè)用地構(gòu)成。新《土地管理法》確立了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不允許宅基地等入市，是為了保障農(nóng)村土地利用符合國(guó)土資源利用規(guī)劃的要求。

2019年4月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，明確允許村集體將依法有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這可以視為宅基地、公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的合法通道，這一制度可能會(huì)成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)避法律的跳板。根據(jù)新《土地管理法》，農(nóng)村村民住宅用地的審批權(quán)，從縣政府下放到了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能濫用審批權(quán)而將一些土地轉(zhuǎn)化為宅基地，并通過行政權(quán)力將人為設(shè)計(jì)出來的閑散宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要科學(xué)規(guī)劃，特別是對(duì)存量不足的地區(qū)要給予必要的發(fā)展空間，避免通過灰色手段實(shí)現(xiàn)增量目標(biāo)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃有必要結(jié)合新《土地管理法》做出更新。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出“要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留一定比例的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展?！?/p>

4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方法

新《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)滿足以下3項(xiàng)條件：經(jīng)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，且需在每年的土地利用年度計(jì)劃中做出安排；依法辦理土地所有權(quán)登記；具備基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式向單位或者個(gè)人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。

結(jié)合《土地管理法實(shí)施條例(征求意見稿)》和國(guó)內(nèi)不同地區(qū)試點(diǎn)實(shí)踐情況，出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體規(guī)則可以參考國(guó)有土地執(zhí)行。按照海南、四川、天津等地的一些實(shí)踐做法，一般采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、入股等。根據(jù)《民法典》第705條的規(guī)定，租賃期限不得超過20年，超過20年的，超過部分無(wú)效。但是，參考國(guó)有土地的相關(guān)規(guī)則，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租期限也可以超過20年。

5 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的法律屬性

新《土地管理法》明確了“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的法律概念，同時(shí)第63條規(guī)定，“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)予或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外”?？梢姡w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在現(xiàn)有法律體系下屬于一項(xiàng)債權(quán)。但是《民法典》中并沒有規(guī)定“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”，《民法典》中的“建設(shè)用地使用權(quán)”也僅僅是指國(guó)有土地使用權(quán)。因此，未來的立法只有進(jìn)一步加強(qiáng)此債權(quán)的交易安全保護(hù)，才能更大的激發(fā)其制度優(yōu)勢(shì)。