張 磊

(貴州師范大學，貴州 貴陽 550025)

引言

通過閱讀我國建設社會主義國家的歷史文獻可知，在蘇聯(lián)建設經驗的影響下，我國經歷了較長一段時間的計劃經濟建設，中國共產黨是從農村作為起點，通過武裝革命獲取政權的，這亦是我國不同于蘇聯(lián)建設的一大特色，所以當時的中國共產黨已經有了對于農村建設的重視。從黨的文獻與歷史可以看到，中國農村宅基地從理論規(guī)劃到實質建設，形成土地政策和制度，明顯受到了計劃經濟的影響。在新中國的建設還完全依靠自我摸索的階段時，農村居民對于居住權的獲得是首要的剛性需求，擁有穩(wěn)定的生活環(huán)境才能追求生活改善。同時，國家為了維護新中國剛邁入社會主義建設的穩(wěn)定，從而制訂了集體所有制度輻射下的農村宅基地規(guī)定，農村居民獲得的是土地使用權，并且?guī)в袩o償反饋、無限期使用等福利性質，但同時也進行了一些制約，轉租轉賣是國家法律不允許的，私自倒賣國家土地是違法犯罪行為，這些制約條件限制了農民只能對擁有土地的改造權，并不能用其來牟取暴利，一直延續(xù)至今。但是中國改革開放的道路告訴人們，城市化的不斷推進是歷史的必然趨勢，國際政治理論往往認為國家的工業(yè)化驅動了現代化的發(fā)展，而城市化就是表征。尤其是在中國城市體量不斷發(fā)展、新城市居民日漸增多的背景下，可以明顯看到，在東部的沿海經濟發(fā)達省份，大量的中年農村務工人員和擁有農村戶口戶籍的新生代農村青年正在大批量向城市遷移，城市的整體房價在不斷抬升，其背后是生存壓力的增大，許多一線城市甚至二線三線城市都出現了“一房難求”的困境，但是“空心化”的農村正在不斷增加，新建農村住宅減少，危房改造工程被利用為竊取國家利益的一種手段，建設用地往往被遺棄、荒廢，得不到利用。

從新中國建設發(fā)展至今的歷史角度而言，要想實現現在農村宅基地的流轉運行從顛簸踏上正軌，還存在不少現實問題。在國家建設根本上，農村土地仍是屬于集體，這是無法改變的，集體所有制會是長期貫徹的具體制度，這也是中國國情的基本要求。由此，計劃經濟時代就已經出現的農村宅基地制度和政策到現在也未做出大的改變，從農村原住民的使用到流轉都可以看出相當滯后，宅基地的使用權限十分有限，農村住戶也沒有好好利用宅基地的相關意識，這種情形的出現與我國經濟、社會的發(fā)展情況已不能完全匹配。但回歸新時代的中國農村建設現實而言，新一代農村居民是有意愿獲得農村宅基地或自建房的土地流轉需求的。農村宅基地具有相當大的社會價值和經濟價值，如果進行合理規(guī)劃，限制性利用，從而實現新型農村宅基地轉型，是具備相當的社會主義建設意義的。從憲法及2018年修正補充、相關法律條文可以看出，農村宅基地的流轉，以及相關產業(yè)的轉讓，目前在我國依舊是缺乏法律、法規(guī)的指導和支持的，政府也就難以扶持，村民自發(fā)形成的土地流轉市場成了農村默認的渠道，而實際上這種流轉方式是不受法律保護的，農民需要自己承擔相應風險。

要實現農村的發(fā)展振興，就必須回歸農民、農村本身，而土地難題亟待解決，亦是走好新時代建設道路的重要一環(huán)，本文關注于學術視角下如何振興，實踐角度下如何優(yōu)化，完善從確權落實步驟到流轉合法的一整套土地增益工作。而為了進一步解決農村發(fā)展難題，提高農民的物質生活水平，實現農村經濟體的健康發(fā)展、質量發(fā)展，實現鄉(xiāng)村和城市的共同發(fā)展，完成社會主義初級階段建設的工作要求和目標，中國共產黨在十九大會議上提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從而繼承后脫貧攻堅時代的重點工作方向，以加快我國農村在新時代社會主義建設道路上的發(fā)展，加速推動農業(yè)現代化的建設，把農民利益落到實處，增強農民的幸福感，腳踏實地，重點關注農村實際工作，逐步實現鄉(xiāng)村振興。通過使用CNKI可視化分析，以及對已有流轉模式和大量參考文獻的研究，筆者注意到關鍵問題在于我國的“確權登記”落實，也是我國農村工作的一大難點，確權關乎到每一個農村居民的切身利益，不得不重視，所以該工作也是諸多地區(qū)用權流轉實踐中的重中之重，大部分流轉的模式都需要明晰的產權支持。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的導向下，基于確權登記的視角探討農村宅基地流轉的困境與突破，對于發(fā)展農村經濟、實現鄉(xiāng)村振興具有重要的意義。

1 鄉(xiāng)村振興與宅基地使用權流轉制度概述

1.1 基本概念梳理

1.1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代中國特色社會主義建設要求下最新的農村發(fā)展方向，以鄉(xiāng)村為基礎，著力提供：產業(yè)振興，即提供鄉(xiāng)村產業(yè)扶持，增大鄉(xiāng)村產業(yè)經濟體量；人才振興，即回籠人才，提供合理崗位，增加福利待遇，吸引鄉(xiāng)村人才留在當地；文化振興，即回歸鄉(xiāng)村風俗文化，鼓勵特色文化、優(yōu)秀文化的發(fā)展；生態(tài)振興，即牢記環(huán)境保護理念，堅持綠色發(fā)展才能持續(xù)穩(wěn)定；組織振興，即依賴組織科學管理，黨和政府合力，科學謀劃，統(tǒng)籌協(xié)治等方面，靈活運用，因地制宜。不同地區(qū)的農村所擁有的自然資源條件和人文風俗歷史條件都不同，國家對于全面振興進行方向上的整體把控，而基層單位抓好具體落實，為實現我國農業(yè)農村現代化的總目標共同發(fā)力。大部分農民增收致富往往僅依賴于其所擁有的土地資源，而土地資源確權問題尚未完善解決，勢必存在不穩(wěn)定因素?，F在對于農民物質生活水平的提高是主要矛盾，社會發(fā)展整體水平的提高也給農村居民帶來了經濟壓力，發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)勢在必行，農民需要更多增收驅動力。實現鄉(xiāng)村振興，必須針對土地制度進行優(yōu)化改革，讓農民手中的土地資源得到更好更優(yōu)地利用，從而實現我國用權流轉法規(guī)與保障的深化改革。我國當前的宅基地制度，造成資源的浪費，而且阻隔了農民增收的渠道，使得現有的資源無法變現，不利于農業(yè)農村現代化的實現。

2020年2月5日，指導“三農”工作的中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》明確指出，要扎實推進農村土地制度改革。說明國家始終關注農村，農村問題的解決關乎著中國最廣大基層群眾的福祉，而農村的廣大土地資源如何利用也是關鍵問題。具體的工作方向，以宅基地所有權、資格權、使用權為突破口，增加靈活調整度，探索“三權分置”的方式是為了更好地管理和進步，宅基地所附帶的產權問題與改革是農民不能被剝奪的切身利益，國家反復提出，深化宅基地制度改革，是有助于解決農村痼疾的，而試點工作的推進就是試錯的過程，積累不同地區(qū)的經驗才能尋找共性，突破發(fā)展，始終為廣大農村人民謀利益、求發(fā)展。要從鄉(xiāng)村振興的視角出發(fā)，融合國家戰(zhàn)略與基層實踐的有機銜接，發(fā)現現有的土地制度問題，針對性優(yōu)化，從而完善我國用權流轉法規(guī)與保障，實現實踐意義上的互補，才能夠推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。促進農業(yè)農村現代化的實現，是發(fā)展中國特色社會主義建設的目標，是提高國民經濟發(fā)展水平的基礎，也是實現中華民族偉大復興的重點問題。

1.1.2 確權登記

從國家法律規(guī)定可以得出，所謂確權登記，包含的是兩個概念，其順序是先確權，后登記。確權，即國土部門按照相關的法律法規(guī)對土地的所有權、使用權以及其它權利等權屬的確認過程，其中包括申請、地籍調查、審核確認等環(huán)節(jié)。確權是后續(xù)認定工作的基礎，對于農民是否實際擁有土地產權具有決定性作用，每一塊土地的認定程序都要符合規(guī)范，是國土部門工作的一大中心。登記，即把權屬調查所得到的準確信息在《不動產登記簿》上予以記載，登記的過程包括受理、初審、復審、登簿、繕證、頒發(fā)等環(huán)節(jié)。登記步驟是對于確權后的法律文本呈現，不動產證書的獲得標志著農民獲得土地的穩(wěn)定性，是正式的重要文本。農村土地的確權登記工作周期較長，所以每一輪土地確權都應當落到實處，不能忽視其重要性，農村戶的遷入與遷出時有發(fā)生，所以土地的確權登記往往不能實時更新，所以確權登記這一步驟就更加需要重視和完善。

1.1.3 用權流轉

用權的流轉，從字面意義上可以看出，就是指使用權的變動和性質的變化。而現有的用權流轉形式主要可以概括為2種類型，用權主體的變動，如農村戶口遷入遷出所帶來的流轉；征收和劃撥等消滅形式的變化，如村辦企業(yè)的入駐，國家基建的征收等都需要消耗農村宅基地，當然這類消耗往往伴隨一定數額的對于農戶的經濟補貼。上述的用權流轉過程，是包括了不同的參與主體的，主要范圍是2類，村集體經濟組織農民，這類組織往往是經營體，合辦企業(yè)或工廠，是共同體；村集體和國家，村集體和國家對于土地流轉的行動往往還具有一定強制性，也是主要的流動權益獲得者。在流轉過程中，涉及的主體較多，使得流轉法律關系變得復雜。

從中國的廣大農村人民生存經驗可以看出，自發(fā)的土地流轉也是重要渠道。農民一旦自發(fā)的買賣房屋，就會存在用權流轉之實，這種買賣在法律規(guī)定范圍內是有限制的允許，農民原有的產權房在通過買賣轉讓后，建造房屋及其附屬設施所占用的用權也隨之流轉，但是宅基地所有權仍歸集體所有，所有權并不發(fā)生變化。我國始終堅持土地集體所有制不會動搖，也是立國基石。

1.2 兩項用權流轉原則

1.2.1 耕地保護原則

我國人口眾多，資源消耗量大，雖然擁有較大的耕地面積，但均地面積是不樂觀的，所以國家重視糧食生產，糧食安全問題也仍然是必須要考慮的重大問題。為了保證糧食安全，就必須堅持耕地保護原則，耕地消耗的數量必須限制，也要控制耕地面積在安全線內。

我國用權流轉法規(guī)與保障的改革，雖然不直接涉及我國的耕地資源，但必須在耕地保護原則的指導下進行改革，防止發(fā)生以下情況：過度保護耕地，也就是全面禁止用權流轉，切斷流轉渠道，封鎖流轉可能，保護耕地資源是為了保護國民糧食安全，用權流轉是為了充分利用土地資源，避免資源的閑置浪費，實現鄉(xiāng)村振興，兩者之間并不存在沖突；過度流轉，強行占用耕地，無限制地擴張土地流轉，盲目追求土地流轉帶來的經濟效益，忽視農民農村農業(yè)的發(fā)展基礎。我國流轉法規(guī)與保障的改革，絕不能以危及糧食安全，侵占耕地資源為條件，糧食安全與每個人息息相關，是國家和人民生存發(fā)展的保障。

1.2.2 有償流轉原則

現在用權流轉法規(guī)與保障的改革過程，是一個實驗性過程，農村宅基地的流轉是具有風險的。國家要始終堅持用權有償流轉原則，才能夠鼓勵農民愿意參與改革，減小阻力，也才能夠保證農民在流轉用權時獲得定量的財產補償。為了提高農民的物質生活水平，實現農民增收的健康化，還要做到在調動農民流轉積極性的同時，推動管理上的更新，利用科學手段實現土地資源的優(yōu)化配置，才能夠幫助農民充分利用手中的宅基地資源，助力實現推進農業(yè)農村現代化，推動鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的目標。

我國現有的農村宅基地制度是以農村每戶為單位，戶主的承繼關系也遵循宅基地的流動規(guī)定，按照法定程序，戶主有權在所屬宅基地上進行處置，合法建造房屋，或者進行房屋改造，增加附屬設施，都受到法律保護，而對這些土地及附屬產權的認定和保護，則是現行的農村宅基地用地法規(guī)保障基礎。村民用權是原生村集體成員或遷入集體成員在落戶時，通過申請或者直接分配可以得到村集體土地的使用資格，是合法權利。我國法律明確規(guī)定，在土地的根本性質上，村集體經濟組織的土地仍歸集體所有，成員對分配的宅基地僅享有使用權。

為了實現社會資源的開發(fā)利用，避免土地資源的閑置浪費，縮小農戶發(fā)展經營成本，充分利用農村有限資源，我國用權流轉法規(guī)與保障的改革應當堅持有償流轉原則。堅持該原則，能夠激發(fā)農民流轉動力，促使農民將閑置資源轉換為財產性收益。

1.3 鄉(xiāng)村振興與用權流轉的關系

1.3.1 用權流轉法規(guī)與保障以鄉(xiāng)村振興為主線

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，突出優(yōu)勢就在于能夠調動各類發(fā)展要素為農村建設服務，不同地區(qū)實事求是謀發(fā)展，市場的介入是農村發(fā)展的新動力，更加要破除農村發(fā)展的限制條件，發(fā)揮市場在農村的沖擊式作用，實現人口、要素、產業(yè)在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置，逐步縮小差距，減緩以往二元發(fā)展模式對農村的限制作用，為流轉法規(guī)與保障的改革提供政策支持，破除改革阻力，增大發(fā)展閾值，推動我國農業(yè)農村的現代化建設。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)布，為完善現有的用權流轉法規(guī)與保障改革提供了政策基準。該戰(zhàn)略，突出了更長的土地承包期限，在一定程度上為用權的流轉提供了政策的指引和法律的保障。十九大文件指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是承接全面脫貧后的重點工作。要始終保持土地承包關系穩(wěn)定且長久不變，土地承包關系的穩(wěn)定不僅關乎集體戶的農業(yè)增產穩(wěn)定，也關乎農民生產的根本動力，所以維穩(wěn)是基礎，有基礎就能謀發(fā)展。第2輪土地承包是國家的前瞻性重點工作，農民擁有的承包土地到期后會再延續(xù)30a；決策不僅是為了穩(wěn)定農民預期，表現出國家對農民的重視，也是貫徹實事求是，根據國情作改革的具體行動。中國共產黨始終堅定不移保護農民土地權益，始終從群眾中來，到群眾中去，為農業(yè)發(fā)展、農村繁榮、農民增收提供政策支持。

1.3.2 完善用權流轉法規(guī)與保障是實現鄉(xiāng)村振興的重要舉措

國家對宅基地制度的改革具體內容可以總結為以下幾點：針對宅基地的取得和使用，探索實行有償使用，這一舉措旨在擴大流轉收益，但需要明確有償使用的限度，無限制地增加取得和使用面積也會形成壟斷，從而產生負面影響，甚至對農村原居民形成生存壓力；探索流轉式的自愿有償復合退出機制，保障仍在村集體居住農民的經濟利益，這一點主要針對于現在將戶口遷出農村的新城市人口和部分無意從事農業(yè)經營生產的居民，鼓勵其資源退出農村宅基地使用環(huán)境，是為了釋放更多人口紅利，促進新時代農村發(fā)展；強化宅基地和農房的經濟屬性，推行土地流轉改革目的仍是為了讓農村居民生活富裕起來，讓農村居民獲得更多的生產生活資本，而強化宅基地和農房的經濟屬性有益于農村土地價值具象化，使得農村經濟更有活力；加強對宅基地的管理，探索宅基地“三權分置”，農村土地的經營與管理始終是國家三農工作的重點，實施專業(yè)化管理是對國家大政方針的貫徹落實，也是以人民為中心的具體表現；強調宅基地所有權歸集體所有，強化村集體的綜合管理職能，集體所有制是我國建設新時代中國特色社會主義亦將一以貫之的國家制度，土地是國家發(fā)展的基本要素之一，集體擁有產權是根本的穩(wěn)定舉措。

鄉(xiāng)村振興目標的實現，將要以宅基地制度改革為基礎，進一步推進農村居民對于農村土地獲得感知與國家政策下放的協(xié)調統(tǒng)一，增強農村居民維護宅基地權益的意識，宅基地制度改革的關鍵就在于其流轉法規(guī)與保障的變革，流轉法規(guī)與保障的不斷優(yōu)化是現在的重點工作。實現鄉(xiāng)村振興，要求必須提高農村土地的資源利用效率，不僅局限于農業(yè)生產，還要推廣到經營管理的具體細節(jié)工作，科學化專業(yè)化是趨勢，盤活土地資源對于廣大農村的發(fā)展具有重要的基礎作用，做好鋪墊才能穩(wěn)扎穩(wěn)打，流轉法規(guī)與保障的優(yōu)化與改革主導了宅基地制度的發(fā)展路線，而宅基地制度的優(yōu)化是實現鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。完善流轉法規(guī)與保障，更有利于加快解決“三農”問題，可以充分利用農村的每一寸土地，做到科學利用，產出最大受益，也是配合破解長期以來的農村難題，實現鄉(xiāng)村振興的重要推動力。

2 鄉(xiāng)村振興中用權流轉之可行性分析

2.1 政策指引方面

政策層面上，國家始終將三農問題作為工作重點，先后頒布出臺許多相關土地政策，從宏觀政策上進行把控，從而保障宅基地的流轉合法合規(guī)，維持流轉秩序的穩(wěn)定與發(fā)展。2019年9月，國家明確指出，要鼓勵節(jié)約集約利用宅基地，鼓勵盤活利用閑置地和閑置住宅等方式增加土地增益。探索多種渠道、通過多種方式鼓勵部分已經未從事農業(yè)生產、遷出農村戶口、無意繼續(xù)在農村發(fā)展的農民以自愿、自發(fā)、有償等形式退出村集體權益。農村集體建設用地如果能作為一種商品要素在市場上流動，可以吸引社會企業(yè)的開發(fā)與入駐，從而盤活無用土地，減小資源損耗。有利于最大程度提高現有的農村土地資源利用率，更有利于實現國家加強對農民的社會保障，從而使得農民的生活水平明顯改善，與宅基地的流轉互為補充，融合發(fā)展，打下堅實基礎。

2.2 制度保障方面

當前，我國己經建立了農村新型合作醫(yī)療制度，普及程度較好，廣大農村居民已經形成了醫(yī)保社保意識，合理利用醫(yī)保能節(jié)省農村居民的大量就醫(yī)成本；還有最低生活保障制度，農村五保戶與低保戶正在日漸減少，可以看出，國家從未放棄底層居民，最低生活保障使得人人都能擁有生存機會，讓農民活得安心、活得滿足。推行相關的農村保障制度，就會使得農村社會保障體系不斷地發(fā)展完善，從而大大改善農民對于土地利用的弱勢地位。隨著我國農村經濟在飛速發(fā)展，社會保障體系在健全完善，農村勞動人民生活在不斷改善，用權不再成為農民的唯一依靠，農民即便轉讓原戶宅基地，也不會影響現有的生產生活。農民對宅基地的依賴程度減輕，擁有更多的增產方式，就更能推動我國流轉法規(guī)與保障的改革。

3 制度視域下我國宅基地使用權流轉現況

3.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施前基礎情況

2017年以來，全國已有多座城市開放辦理跨集體經濟組織轉讓不動產權證，宅基地所在村獲得了顯著的所有權收益。宅基地轉讓的推行與優(yōu)化，實現了兩大轉變，在農村土地資源利用上，充分實現利用的最大化，也擴充了農民所獲得的隱形資源，如商業(yè)經營與管理能力等；在經濟收益的獲得上，為村集體帶來了巨大的可見效益，通過科學管理、合理增收、配合政策等方式的改革，明顯加強了村集體的管理能力和合作能力。用權流轉的改革，還有利于村民自發(fā)改善村周邊環(huán)境，因為違法亂建、亂占耕地、違法建造房屋勢必侵占自身權屬，所以村民會自發(fā)整改，合力創(chuàng)新，農村環(huán)境的優(yōu)化也有利于農村居民的生活。改變農村社會舊風貌，同時能夠保護我國的耕地安全，為農村產業(yè)的落地發(fā)展提供土地支持，儲備建設用地資源。

3.2 存在的問題

3.2.1 缺少流轉方式

用權合法流轉在我國起步晚，所以方式僅限于村集體內部溝通轉讓，要求在村集體的公證認可下，同一集體的兩戶進行轉讓選擇，而過程也較為繁瑣，村民利益難以達成一致，這種流轉方法要形成效力非常困難。集體經濟組織成員在生產過程中往往會有合作盈利的驅動力，那么對于村管轄內的宅基地進行合理調配是可行的，但是向其他成員或者本集體經濟組織轉讓宅基地的行為，是有制約條件的，經過農村集體經濟組織的同意，符合村委會利益，也需要征集村民意見獲得支持；向相關部門進行登記，也就是需要程序正當，完成登記也證明獲得了國家支持。農村居民才享有用權，城市居民因戶口的限制，不能享有該權利，因而城市居民和其他組織成員都無法取得，現在農村居民都逐漸意識到，組織成員向村集體以外的人進行的轉讓行為是無效的，城市戶籍人員無法獲得農村權益，也不得侵占，所有侵占行為都無法得到法律的保護。

農民由于缺少更多的增收方式，為了追求經濟利益，往往會選擇一些危險方式，如在隱形市場流轉用權，從而獲得收益，但這種方式實質上是違法行為，從一開始就是農民獨自承擔交易風險，但村民一般不具備這種抗風險能力：由于這種流轉是非法行為，所以在交易過程中如果出現毀約，或者由于主觀抗拒不履行流轉合同義務、非法擱置等情形，暫時都還無法得到法律保護；農戶的自發(fā)交易也并未修訂統(tǒng)一的交易規(guī)則，通常都是兩方協(xié)商自定交易價格，實際上這種定價方式很容易損害農戶利益；自發(fā)交易行為由于是違法行為，所以無法辦理變更登記、領取產權證書等合法轉讓手續(xù)，一旦發(fā)生產權糾紛，農民本就處于弱勢地位，又缺乏法律支持，就更加難以得到維權和保障。

3.2.2 “空心農村”的矛盾化

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，表現出城市范圍不斷擴大，城市新市民不斷增加，越來越多的農村人口進入城市生活，原有的農村居民逐年減少，勢必造成農村宅基地使用率的下降。農村居民不斷減少導致了“空心村”現象，而兩種現象融合互為表里，愈加惡化，究其根本，原因主要有3點：農村務工人員還在增加，在農村普遍認知內，進城務工要比在家從事農業(yè)生產更能改善生活；農村的新生幼兒需要謀求更好的求學環(huán)境，城市的教育往往傾斜了更多資源，伴隨著求學的遷出現象時有發(fā)生；農村學子的流失，由于面臨家庭壓力，畢業(yè)后往往會選擇留在城市。

為了切實保障農民最基本的房屋居住權，充分利用村集體土地，我國《土地管理法》規(guī)定，因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，集體組織經批準可以收回土地使用權。但是該法律規(guī)定在現實生活當中，適用難度大、可操作性低，基本上處于無處可用的狀態(tài)。

4 鄉(xiāng)村振興視角下用權流轉制度如何完善

4.1 從源頭出發(fā)，健全法律規(guī)范

解決宅基地問題，要全面綜合考量，但是追根溯源，關鍵還在立法改革，要逐步轉變立法理念，從原有的禁止用權流入市場轉變?yōu)楝F在的有序流入市場。要始終堅持保障農民最基礎的居住權，尊重農民選擇，充分收集意見，確認每位村民的合法權益并加以保護，才能做到農民主體化。由于農民手中資源并不富裕，所以國家應當保護其在流轉交易的過程中的主導地位，因為經驗的缺失會使得農民更容易受到利益損害，所以國家和集體應當更加側重保護層面，及時發(fā)現并阻斷農民的經濟利益受損，不能給不法商人可乘之機，穩(wěn)步增加農民的財產性收入。在謀求農村經濟增長的同時，仍要加快現有農村保障體系的完善，盡管已經有一定發(fā)展，但還要逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

完善用權作為用益物權的權能，才能保證農民自身的重視，推動國家允許宅基地有序流轉的補充。最大程度發(fā)揮資源優(yōu)勢，打好資源信息戰(zhàn)才是增收的科學化手段，實現資源利用效益最大化，是新時代中國特色社會主義建設道路要求下，當今社會發(fā)展的必然趨勢。國家土地資源總量是有限的，而城市的開發(fā)就需要更多的預留地，農村宅基地面積控制就顯得更加缺乏支撐，所以修訂相關法律法規(guī)就更需要權衡農村利益，不能因為城市開發(fā)就犧牲廣大農村，要保障村民的基本生活權益，發(fā)現土地政策矛盾就要及時整改，應當賦予村集體的用權處分權能，允許用權的有序流轉，充分利用更少的資源獲取更大的利益。

4.2 從程序出發(fā)，規(guī)整流轉

國家可以通過實際調查，將已經明確為危房、長期荒廢的農村住房進行強制改造或拆除，然后根據實際情況，將新土地還由村集體處理，對于原戶主進行考察，進行適當的經濟補貼。從而實現合理科學的村集體土地回收，增強利用靈活度，也能夠使得各村民擁有保障，得以安心。有時會出現村人口數量較大，而分戶過多就需要更多宅基地，但本村無足夠面積可分的情況，那么國家應當允許村集體向外靈活購買，擴大村土地的行為，村民的住房需求是民生也是民本，是需要國家支持的。國家和政府還應當增強財政補貼的專項運用，村集體可以申請此類資金用于購買擴大土地，使得村集體擁有更多權益；村委會也可以組織村民公籌，從而擴充集體資產，滿足村集體購買所需。

4.3 村委會的職能提升

村委會作為最接近農村人民的最基層組織，對于宅基地的管理是具有天然優(yōu)勢的，村民委員會具有國家賦予的特殊法人身份，承擔著對村民負責、為村民服務的職能。其設立的天然優(yōu)勢主要包括2個方面，人員構成，村委會由村民直接選舉產生，人員互相熟悉，減少了人際相處環(huán)節(jié)需要耗費的時間；對于本村土地和各戶住宅的實際了解，村委會可以很容易收集信息，也能實施完成更新工作。對于村集體的未開發(fā)土地或閑置活用地，是可以通過村民決議來進行經濟開發(fā)的，如建廠、建果園林場等經濟用地，也可以出租，或者鼓勵村民聯(lián)合承包開發(fā)，從而擴大土地增益。同時，加大宣傳，鼓勵村民積極登記不動產，增強村民維權意識，因為對于已經確定產權的房屋，可流轉可買賣，便于推廣能動性流轉，減小農村發(fā)展阻力，也避免不必要的法律問責，減少村民糾紛，穩(wěn)定村民心態(tài)。不動產登記制度是國家推行管理土地的強有力方式，既對村民負責，也對國家負責，有秩序才能穩(wěn)發(fā)展。

5 結論

綜合分析來看，本文主要關注對于農村宅基地確權登記以及流轉法規(guī)與保障改革的整體思路，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》的出臺應當是現在土地政策學術研究的綱領性文件，鄉(xiāng)村振興要求對于農村的社會科學研究應當立足于我國農村實際和社會建設發(fā)展的自然規(guī)律，才能推進真正意義上的振興。

以鄉(xiāng)村振興為大背景，在農村發(fā)展視角下，對我國用權流轉法規(guī)與保障進行研究，既能為我國流轉法規(guī)與保障的研究做出補充，也是在時代視角下對農村問題的思考，通過法律分析和國家土地政策的結合，推動學理性建設上對于城鄉(xiāng)融合理論的貢獻，城鄉(xiāng)一體是將來的大趨勢，做該研究也能促進鄉(xiāng)村振興理論和建設的發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興的視角下，本文有針對性地分析了已經發(fā)現的一些制度不完善問題，試圖進行學理性闡釋和分析，但目前我國相關流轉法規(guī)與保障存在的問題仍具有一定歷史遺留性和現實復雜性，本文受篇幅所限亦不能窮盡。望本文之研究對于我國農村宅基地確權及使用權流轉制度的理論研究和實踐操作有拋磚引玉之用，推進我國用權流轉法規(guī)與保障的發(fā)展。