王玫黎，陳 雨

（西南政法大學(xué) 國際法學(xué)院，重慶401120）

一、問題的提出：南海IUU捕撈帶來的危害

第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著人類對海洋的了解不斷增多以及機動漁船和拖網(wǎng)漁業(yè)的快速發(fā)展，海洋生物資源開始被大量攫取。為保護全球海洋生態(tài)系統(tǒng)，國際社會在聯(lián)合國的指導(dǎo)下不斷完善國際漁業(yè)治理體系。但由于世界海洋漁業(yè)面臨著捕撈能力過剩、漁業(yè)需求增高、近海資源耗竭等險峻形勢，非法、不報告、無管制的捕撈活動（Illegal,Unreported and Unregulated Fishing，以下簡稱“IUU捕撈”）開始出現(xiàn)在全球各大海域。在南海，IUU捕撈活動長期存在。站在中國的立場，南海IUU捕撈整體上產(chǎn)生了兩大負(fù)面影響。其一是其他國家，尤其是南海周邊國家，在南海開展IUU捕撈活動的頻率較高，嚴(yán)重侵犯了中國國家主權(quán)和權(quán)利①近年來，南海沿岸國中從事IUU捕撈的漁船數(shù)目多、活動頻。2012年2-3月，一百余艘越南漁船進入南海西沙海域開展非法捕撈作業(yè)，侵犯了中國的主權(quán)和海洋權(quán)益，在多次驅(qū)使未能奏效的情況下，中國有關(guān)部門于3月4日依法查處了2艘越南漁船和21名越南漁民。2014年5月26日，在西沙群島近海，1艘越南漁船強行沖闖中國981鉆井平臺警戒區(qū)并在撞擊正在附近作業(yè)的1艘中方漁船后傾覆。7月3日，1艘越南漁船公然進入中國領(lǐng)海開展非法作業(yè)，中國海警船依法扣押該漁船及船上6名船員。2015年1月29日，多艘菲律賓漁船進入黃巖島附近淺水區(qū)非法逗留且不服從中方管理，中國海警船隨即對菲律賓漁船依法進行驅(qū)離。2020年1-2月，累計有311艘越南漁船進入我國南海海域從事非法捕撈活動。4月2日，1艘越南漁船非法進入西沙群島海域進行侵漁活動并在沖撞我國海警船后沉沒，漁船上8名船員被我國海警救起。。其二，這一現(xiàn)象無法得到有效治理直接損害著中國南海漁民的合法漁權(quán)②2011年10月18日，一艘菲律賓軍艦進入我國南沙群島禮樂灘附近海域并試圖驅(qū)逐正在正常作業(yè)的中國漁船。2014年11月，菲律賓在我國南沙群島海域非法抓扣中國漁船漁民，其國內(nèi)地方法院以“非法捕撈海龜”為由判決9名中國漁民每人繳納10萬余美元罰款。2019年12月，中國漁船在南沙群島有關(guān)海域開展正常作業(yè)，印度尼西亞將其認(rèn)定為非法捕撈并召見中國駐印尼大使表示抗議。2018年起，為更好地保護海洋生物資源，我國對海洋伏季休漁制度進行了調(diào)整完善，并會在每年年初將休漁令向外界通報，但此舉引發(fā)了周邊國家的強烈反應(yīng)。2020年3月，我國照例發(fā)布南海休漁令后，越南、菲律賓、印度尼西亞等國紛紛拒絕承認(rèn)我國南海休漁令。。具體說來，南海IUU捕撈帶來的危害集中于三個方面。

首先，持續(xù)的IUU捕撈嚴(yán)重破壞了南海生態(tài)環(huán)境。IUU捕撈最直觀的危害就是南海漁獲量銳減。2018年，我國南海捕撈產(chǎn)量同比下降8.5%，下降幅度為四大海域之最①農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局：《2019中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社2019年版，第40頁。。同時，IUU捕撈還導(dǎo)致漁業(yè)資源密度降低、漁業(yè)生物種類多樣性水平下降。漁獲物不僅在數(shù)量上越來越少，質(zhì)量也逐漸降低。在漁獲物中，幼魚所占比例明顯增多，不少成魚也都出現(xiàn)了低值化、小型化的情況②鄭苗壯，劉巖，李明杰：《南海生態(tài)環(huán)境保護與國際合作問題研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》2014年第6期，第28頁。。另外，相比于合法捕撈，從事IUU捕撈的漁船往往排污不規(guī)范，采取的捕魚手段也具有極強的危害性，包括實施拖網(wǎng)捕魚作業(yè)，利用氰化物、炸藥、圍網(wǎng)捕魚，使用捕魚聚合裝置等③WWF,“Fishing Problems:Destructive Fishing Practices”,http://wwf.panda.org/about_our_earth/blue_planet,2021年1月2日訪問。，這些不僅會給魚群帶來毀滅性打擊，還會與其他人類活動等因素一道加劇損害海洋生態(tài)系統(tǒng)，更值得關(guān)注的是，這種破壞性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了漁業(yè)資源的再生能力和海洋的自潔能力④麥賢杰：《中國南海海洋漁業(yè)》，廣東：廣東經(jīng)濟出版社2007年版，第154-160頁。。截至2017年，南海海域監(jiān)測的河口、海灣、珊瑚礁、紅樹林和海草床生態(tài)系統(tǒng)中，處于亞健康狀態(tài)的系統(tǒng)已經(jīng)占據(jù)50%⑤自然資源部南海分局：《2016年南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報》,http://scs.mnr.gov.cn/scsb/gbytj/list.shtml,2021年1月2日訪問。。此外，IUU捕撈對生態(tài)環(huán)境造成的損害還會作用于經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，逐步造成漁民收入減少、漁業(yè)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)觀光業(yè)萎縮，從而引發(fā)一系列社會矛盾⑥APEC,“Assessment of Impacts of Illegal,Unregulated and Unregulated Fishing in the Asia-Pacific”,https://www.apec.org/Publications/2008/11/Assessment-of-Impacts-of-Illegal-Unreported-and-Unregulated-IUU-Fishing-in-the-AsiaPacific,2021年1月2日訪問。。

第二，大量的IUU捕撈侵犯了廣大南海漁民的合法權(quán)益。據(jù)不完全統(tǒng)計，1990年至今，南海周邊國家在南海海域襲擊、搶劫、抓扣中國漁船、漁民的事件達(dá)五百余宗，IUU捕撈漁船達(dá)千余艘、漁民一萬余人，對我國南海漁民的正常生產(chǎn)作業(yè)造成了極大的人身損害和財產(chǎn)損失⑦王立兵：《南海漁民漁業(yè)發(fā)展報告》，載崔鳳，宋寧而主編：《中國海洋社會發(fā)展報告（2017）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第185頁；南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃：http://www.scspi.org/zh/sitesearch?keywords=IUU,2021年1月3日訪問。。長久以來，我國南海漁民始終將南海傳統(tǒng)漁場視為最重要的生產(chǎn)資料。海洋捕撈屬于高危行業(yè)，漁民們長期的海上作業(yè)不僅飽受設(shè)備故障、惡劣天氣帶來的事故風(fēng)險和惡劣生活環(huán)境帶來的健康風(fēng)險，還面臨著過度捕撈、海洋污染加重等因素導(dǎo)致的漁業(yè)資源銳減的困境⑧魏德才：《漁民與南海：我國南海漁民權(quán)益保護研究》，北京：法律出版社2013年版，第11頁。。在這些背景下，周邊國家的漁船在大肆非法捕撈的同時，嚴(yán)重干擾他們的正常作業(yè)，最終導(dǎo)致我國南海漁民的實際捕撈作業(yè)面積嚴(yán)重萎縮，進一步減少了他們的實際捕撈收益。

第三，間或的IUU捕撈不利于為和平解決南海問題營造政治氛圍。和平解決南海問題是南海各沿岸國達(dá)成的重要共識，為促進南海地區(qū)和平、友好以及和諧環(huán)境之達(dá)成，首要是友好政治氛圍的營造⑨《南海各方行為宣言》序言部分。。在漁業(yè)領(lǐng)域，處理好IUU捕撈問題是保持穩(wěn)定政治氛圍的重要內(nèi)容。長久以來，我國在處理周邊國家的IUU捕撈漁船時，始終保持高度克制，為與相關(guān)國家關(guān)系的維系或轉(zhuǎn)圜創(chuàng)造著重要機遇。而我國漁民在南海傳統(tǒng)漁場開展的正常作業(yè)反倒會被一些周邊國家扣上“非法捕撈”的帽子，漁民或漁船也常因此而被周邊國家非法抓捕或扣押。2012年4月10日，菲律賓軍艦闖入南海黃巖島海域，打著“維護國家主權(quán)”的旗號嚴(yán)重襲擾正在黃巖島附近潟湖內(nèi)正常作業(yè)的12艘中國漁船并非法抓捕了全部漁民，由此拉開了中菲兩國關(guān)系不斷惡化的序幕。在接下來的4年時間內(nèi)，降至冰點的中菲關(guān)系直接影響到區(qū)域內(nèi)政治氛圍的平衡，嚴(yán)重阻礙了南海問題的解決進程，使區(qū)域的整體發(fā)展偏離了正常航道。除此以外，南海每年都在上演著因捕撈問題而引發(fā)的各種摩擦和糾紛。一旦把控不好，就有可能演變成為破壞南海和平與穩(wěn)定的因素。

2021年6月1日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要用中國理論闡釋中國實踐，打造融通中外的新概念、新范疇、新表述。隨著中國日益走近世界舞臺中央，我國要廣泛宣介中國主張、中國智慧、中國方案，從而在全球事務(wù)中發(fā)揮更大作用⑩習(xí)近平：《加強和改進國際傳播工作展示真實立體全面的中國》,http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/01/content_5614684.htm,2021年6月3日訪問。。在南海，為妥善應(yīng)對IUU捕撈帶來的各種危害，作為區(qū)域大國，我國有責(zé)任率先提出針對IUU捕撈的治理思路和舉措，展示在南海單項治理中的中國策略，宣介中國思維。這首先要求在中國語境下對南海IUU捕撈作出正確認(rèn)識。

二、南海IUU捕撈的概念界定

界定南海IUU捕撈，首先應(yīng)考察國際上對IUU捕撈的現(xiàn)有理解。IUU捕撈包含了非法捕撈、未經(jīng)報告的捕撈和不受管制的捕撈三種情況，根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO，以下簡稱“糧農(nóng)組織”）漁業(yè)委員會的定義，非法捕撈是指在一沿海國管轄海域內(nèi)，本國或外國漁船未經(jīng)該沿海國許可進行捕撈的情況，也包括違反國家法律或國際法義務(wù)進行捕撈的情況。未經(jīng)報告的捕撈是指違反沿海國相關(guān)規(guī)定未向其報告捕撈活動的情況，或在一區(qū)域漁業(yè)管理組織主管水域內(nèi)開展捕撈作業(yè)但未予報告或違反報告程序的情況。不受管制的捕撈是指違反國際法上各國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的海洋生物資源養(yǎng)護責(zé)任而開展捕撈作業(yè)的情況，或在一區(qū)域漁業(yè)管理組織主管水域內(nèi)開展捕撈作業(yè)但違反該組織的養(yǎng)護和管理規(guī)定的情況①FAO,“What is IUU Fishing”,http://www.fao.org/iuu-fishing/background/what-is-iuu-fishing/en/,2021年1月2日訪問。。

對于違反國家法律的非法捕撈，從本質(zhì)上看，這里對“非法”的認(rèn)定應(yīng)分別基于沿海國的國內(nèi)法規(guī)定以及普遍的國際法義務(wù)。對于因違反沿海國法律而被視為非法捕撈的外國漁船而言，這種認(rèn)定需要嚴(yán)格依據(jù)沿海國對該外國漁船享有的屬地管轄權(quán)。對于違反國際法義務(wù)的非法捕撈，則首先需要明確什么樣的國際法義務(wù)是需要被各國漁船遵守的。對于加入了各區(qū)域漁業(yè)管理組織的國家的漁船而言，他們應(yīng)當(dāng)遵守作為成員國負(fù)有的各項義務(wù)，這一點系糧農(nóng)組織漁業(yè)委員會專門強調(diào)的。但是對于未加入某些區(qū)域漁業(yè)管理組織的國家而言，他們的漁船則需要更為普遍的國際法義務(wù)予以約束。針對海洋生物資源捕撈，當(dāng)前廣為接受的國際法義務(wù)記載于《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）中，尤以“各國以合作方式為公海生物資源的養(yǎng)護采取必要措施”以及“閉海、半閉海沿岸國秉持合作原則以協(xié)調(diào)海洋生物資源”兩項為主②Jensen T.Theilen,“What’s in a Name:The Illegality of Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.28,No.3,2003,p.539.。遺憾的是，這兩項義務(wù)一來規(guī)定得相當(dāng)籠統(tǒng)，二來性質(zhì)上僅屬于規(guī)勸性建議，對成員國而言并無強制拘束力。

南海是典型的半閉海，以第123條為例，本條第一句話的字面含義為半閉海或閉海沿岸國應(yīng)（should）相互合作，按照文本解釋、體系解釋并結(jié)合《維也納條約法公約》中解釋之通則理解，這里的相互合作僅具有規(guī)勸性質(zhì)。本條第二句話指出沿岸國為實現(xiàn)合作應(yīng)（shall）盡力協(xié)調(diào)。此處雖具有強制意味，但置于體系中會發(fā)現(xiàn)，第二句話真正約束的是“合作的行為”，而非“合作的結(jié)果”③王玫黎，譚暢：《論閉?；虬腴]海沿岸國的合作：以南海為例——與克里斯托弗·萊恩博先生商榷》，《學(xué)術(shù)界》2016年第10期，第130頁。。即成員國有促成合作的舉動即為履約，合作是否實現(xiàn)則在所不問。需指出一點，上述觀點介于“規(guī)勸性質(zhì)說”和“強制性質(zhì)說”間，屬于中和理解，《，《海洋法公約》此處的留白從根本上造成了對本條國際法義務(wù)的多元解讀均具有合理性，間接擴張了非法捕撈的概念，從而為現(xiàn)實治理留有余地。

對于未經(jīng)報告的捕撈和不受管制的捕撈，就字面意義來說，二者違反的是沿海國或區(qū)域漁業(yè)管理組織與報告、管制相關(guān)的法律規(guī)定，所以從本質(zhì)上看，未經(jīng)報告的捕撈和未受管制的捕撈也可以理解為廣義上的非法捕撈，也就是說，二者可以被視為非法捕撈的子范疇④國內(nèi)已有學(xué)者提出了類似理解，但這種理解在國外研究中更為普遍。參見傅崐成：《海洋法專題研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社2004年版，第126頁；M.A.Palma,M.Tsamenyi and W.Edeson,“Promoting Sustainable Fisheries:The International Legal and Policy Framework to Combat Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,Leiden：Martinus Nijhoff,2010,pp.44-47;Jensen T.Theilen,“What’s in a Name:The Illegality of Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.28,No.3,2003,p.541;Ra?chel Baird,“IUU Fishing:An Analysis of the Legal,Economic and Historical Factors Relevant to Its Development and Persistence”,Mel?bourne Journal of International Law,Vol.5,No.2,2004,p.302.。據(jù)此，非法捕撈就有了廣義理解和狹義理解之別，本文在討論非法捕撈時，將非法捕撈理解為包括未經(jīng)報告和未受管制的捕撈在內(nèi)的廣義概念。

對南海的IUU捕撈進行界定，還要充分結(jié)合南海現(xiàn)實。當(dāng)前，IUU捕撈按照區(qū)域可劃分為三類，一種是本國漁船在沿海國管轄海域內(nèi)開展的IUU捕撈，另一種是外國漁船在沿海國管轄海域內(nèi)開展的IUU捕撈，最后一種是公海上的各類IUU捕撈活動。在亞太地區(qū)，前兩種類型的IUU捕撈最為常見，其中，又尤以狹義上的非法捕撈為常⑤APEC,“Assessment of Impacts of Illegal,Unregulated and Unregulated Fishing in the Asia-Pacific”,2021年1月3日訪問。。聚焦南海，IUU捕撈現(xiàn)象最為猖獗的區(qū)域主要集中在北部灣中國海域、廣東12海里領(lǐng)海基線以外30海里海域、海南島東南海域、西沙群島、中沙群島東北海域以及南沙群島西北海域，絕大多數(shù)的外國漁船來自南海沿岸國，其中又以越南、菲律賓為主①南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃：http://www.scspi.org/zh/dtfx/1594260789,2021年1月3日訪問。。

結(jié)合IUU捕撈在亞太地區(qū)呈現(xiàn)出的主要特征，本文中的南海IUU捕撈主要是指外國（主要是南海沿岸國）漁船在未經(jīng)我國政府許可的情況下，進入南海相關(guān)海域開展非法捕撈作業(yè)，危害或威脅我國南海漁民合法權(quán)益的行為，以及雖得到我國政府許可，但未嚴(yán)格按照許可內(nèi)容開展捕撈作業(yè)，危害或威脅我國南海漁民合法權(quán)益的行為。

三、南海IUU捕撈的形成原因

哥本哈根學(xué)派認(rèn)為，安全議題往往不是憑空產(chǎn)生的，而是在實踐中聚合而成的，一個議題是否具有威脅性并不要緊，要緊的是如何說服受眾，讓他們相信某一議題具有威脅性，而他們相信的過程便是安全化的過程②巴里·布贊，奧利·維夫：《地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)》，潘忠岐等譯，上海：上海人民出版社2010年版，第36-43頁。。哥本哈根學(xué)派的代表人物奧利·維夫（Ole Waves）指出，國家行為體若欲增加安全議題，可通過擴大領(lǐng)域的方式實現(xiàn)③Ole Waves,“Securitization and Desecuritization”,Ronnie D.Lipschutz ed.,“On Security”,New York:Columbia University Press,1995,p.65.。在他看來，安全議題無需以客觀存在的威脅為前提，因為存在性威脅更加依賴于主觀，安全化就是這樣一個自我指涉（self-reference）的實踐④葉曉紅：《哥本哈根學(xué)派安全化理論評述》，《社會主義研究》2015年第6期，第167頁。。南海的漁業(yè)議題便是安全化的一個典例。近年來，在域內(nèi)國家和域外國家的聯(lián)合運作下，包括捕撈問題在內(nèi)的整個南海漁業(yè)議題逐漸從過去的非政治議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎巫h題，伴隨著國際行為體的日益關(guān)注和有意推動，南海的漁業(yè)資源開發(fā)爭議已經(jīng)從過去區(qū)域內(nèi)部資源分配上的矛盾上升成為了威脅區(qū)域穩(wěn)定的安全糾紛。

安全化理論認(rèn)為，安全是消極的，是在常規(guī)的政治處理手段無法奏效時不得已采取的一種手段⑤朱寧：《安全化與非安全化——哥本哈根學(xué)派安全研究》，《世界經(jīng)濟與政治》2003年第10期，第23頁。。從理論上講，將某一議題安全化可以引起更多國家行為體的關(guān)注，使這一議題獲得比其他議題更優(yōu)先的討論地位,從而助力于該議題的解決⑥Rita Floyd,“Security and the Environment:Securitization Theory and US Environmental Security Policy”,Cambridge:Cambridge University Press,2010,p.33.。但在實踐中，安全化也可能在國家行為體間引發(fā)不必要的糾紛，至少在南海區(qū)域內(nèi)，漁業(yè)問題安全化不僅未能達(dá)到理論上的效果，反而不同程度地激化了國家間矛盾。拋開政治操弄催化形成的安全化問題，造成南海IUU捕撈逐漸增多的因素眾多，包括漁業(yè)資源減少、就業(yè)機會減少、政府政策驅(qū)動、海上界線未決、船旗國管轄效果不佳、漁業(yè)市況活躍、國家和地區(qū)管理滯后等。究其根本，主要原因則集中在三方面，其一是因漁業(yè)資源明顯減少而引起的供求關(guān)系緊張，其二是南海海域的劃界工作復(fù)雜異常，其三是南海沿岸國國內(nèi)民族情緒高漲。

（一）供求關(guān)系的矛盾加劇不斷

南海沿岸國漁業(yè)需求的快速增長與南海漁業(yè)資源明顯減少之間不斷加劇的矛盾是南海IUU捕撈頻生的最主要原因之一。南海所帶來的經(jīng)濟效益關(guān)乎國民生計，僅其中蘊含的漁業(yè)經(jīng)濟利益，就足以使得南海沿岸國為之競爭。南海所在的西太平洋地區(qū)是全球最主要的漁產(chǎn)品出口區(qū)，除文萊外，南海其他沿岸五國均為世界上最為主要的漁業(yè)生產(chǎn)國⑦據(jù)糧農(nóng)組織統(tǒng)計，在全球25個海洋捕撈產(chǎn)量主產(chǎn)國中，中國和印度尼西亞分列前兩位，越南位居第8，菲律賓和馬來西亞列第10和第11位。FAO,“The State of World Fisheries and Aquaculture 2018”,http://www.fao.org/3/i9540en/I9540EN.pdf,2021年1月4日訪問。。隨著東南亞的人口數(shù)量不斷攀升，南海的漁業(yè)資源愈發(fā)難以滿足本地區(qū)的消費需求。擴張的消費需求等同于巨大的經(jīng)濟效益，巨大的經(jīng)濟效益往往更易推動不受節(jié)制的捕撈開發(fā)，因此，南海漁業(yè)資源正在面臨著逐步枯竭的危機。據(jù)糧農(nóng)組織統(tǒng)計，截至2018年，南海所在漁區(qū)中約有17%的漁業(yè)資源是按照生物不可持續(xù)的捕撈方式獲取的，易言之，南海中有相當(dāng)數(shù)量的漁業(yè)資源是被完全或過度捕撈的⑧APEC,“Assessment of Impacts of Illegal,Unregulated and Unregulated Fishing in the Asia-Pacific”,2021年1月4日訪問。。

如果說經(jīng)濟與資源困境是供求關(guān)系的變化帶來的表面問題，那么民生困境則是供求關(guān)系變化引發(fā)的深層次問題。全球約有85%的漁民生活在亞洲，除了中國外，南海沿岸其他五國從事捕撈業(yè)的漁民數(shù)量在各自社會中的占比都十分龐大⑨FAO,“The State of World Fisheries and Aquaculture 2018”,2021年1月4日訪問。。隨著南海漁業(yè)資源走向耗竭，這些傳統(tǒng)漁民不得不面臨著捕撈能力過剩、利潤銳減的生存危機。直面危機，不論是主動探尋還是被動發(fā)覺，漁民往往會開始考慮進入爭議海域開展作業(yè)這個選項。站在政府的角度，這些相當(dāng)依賴海洋經(jīng)濟的發(fā)展中國家樂見漁民們主動拓展?jié)O場范圍以增加捕撈產(chǎn)量和漁業(yè)收入，這樣不僅可以穩(wěn)定漁民群體的經(jīng)濟來源，還可以實現(xiàn)利益最大化。

但是，這樣的舉措與漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)背道而馳。一方面，治理IUU捕撈在原則上已經(jīng)成為國際社會的普遍共識，各沿海國逐漸規(guī)范化、制度化的治理模式將逐漸壓縮IUU捕撈的生存空間，南海亦不例外。另一方面，南海捕撈能力過剩是事實，南海漁業(yè)資源銳減也是事實，IUU捕撈只能暫時鉆得了各沿岸國因管轄海域存有爭議而產(chǎn)生的執(zhí)法空子，卻無法破解其自身與漁業(yè)資源養(yǎng)護之間的天然矛盾，從而陷入“資源減少→IUU捕撈→資源再減少”的循環(huán)困局中，漁民也從原先的“受限捕撈”變成了“沒得捕撈”，最終使生存危機惡化成為生存絕境。

（二）海洋劃界的進程止步不前

南海的IUU捕撈問題不單是漁業(yè)問題，而是一個海洋權(quán)益分割的問題，這便是南海IUU捕撈的“外溢效應(yīng)”。隨著海洋價值不斷提升，20世紀(jì)中后期開始，南海逐漸成為沿岸國的“必爭之地”。雖然中國一貫強調(diào)對南海諸島及其附近海域享有無可爭議的主權(quán)、管轄權(quán)和歷史性權(quán)利，但其他沿岸國在南海問題上的態(tài)度亦十分強硬。主權(quán)問題涉及一個主權(quán)國家的核心利益，任何一個主權(quán)國家都不可能接受“矮化主權(quán)”，所以在南海海域劃界問題上，雙邊會談往往缺乏政治基礎(chǔ)，再加上劃界問題牽扯的主體不止兩個，這才使得整體上的劃界工作陷入僵局。

南海海域劃界進程止步不前的局面客觀上為沿岸國漁民的捕撈活動提供了便利。一方面，南海海域界限模棱兩可意味著各沿岸國主張的管轄區(qū)域發(fā)生重疊，雖然從沿岸國國內(nèi)法看，在所謂的重疊區(qū)域開展捕撈作業(yè)屬于明顯的違法行為，但是從國際法上看，沿岸國對重疊區(qū)域這種“灰色地帶”實施管轄缺少法律依據(jù)，因此，強行治理這些漁船不僅會引起船旗國的強烈反抗，在國際法上也很難援引有力依據(jù)。另一方面，越是在劃界工作僵持不下的情形下，沿岸國越傾向在南海“增加存在感”以強化所謂的“主權(quán)”。在這一目標(biāo)的驅(qū)使下，漁業(yè)捕撈被賦予了鮮明的政治色彩，這些漁民赴南海特定海域開展捕撈作業(yè)不僅僅是在爭奪漁業(yè)資源，其背后更展現(xiàn)了沿岸國間的政治博弈。

時至今日，南海的漁業(yè)捕撈與南海主權(quán)已經(jīng)牢牢融為一體，二者不可分割。在其他國家看來屬于非法的捕撈活動，在船旗國看來則是合理合法的正常作業(yè)，在其他國家看來屬于侵犯主權(quán)的行為，在船旗國看來則是毫無爭議的權(quán)利行使。當(dāng)每一個沿岸國都秉持這樣的思維處理捕撈問題時，就會出現(xiàn)“各執(zhí)一詞”的局面。從這個角度看，南海海域劃界進程的緩慢嚴(yán)重阻礙著IUU捕撈問題的實質(zhì)性解決。

（三）民族主義的興起推波助瀾

民族主義是基于民族情感產(chǎn)生的一種思想，它往往展示著民族成員對民族命運的關(guān)切和民族決策的忠誠①李宏圖：《西歐近代民族主義思潮研究——從啟蒙運動到拿破侖時代》，上海：上海社會科學(xué)出版社1997年版，第7頁。。在民族主義者看來，問題之間必然有著密切聯(lián)系，再細(xì)微的問題也可能上升為影響民族前途的大事件，再小的妥協(xié)也可能給民族的存續(xù)招致巨大隱患②歸泳濤：《東亞民族主義勃興與中國周邊關(guān)系的轉(zhuǎn)型》，《國際安全研究》2013年第2期，第78頁。。煽動民族情緒以開展強力捕撈治理的典型代表之一就是印度尼西亞。新一屆政府成立以來，印尼實施了最為嚴(yán)厲的打擊非法捕撈政策，對于其認(rèn)定的IUU捕撈漁船，印尼的治理舉措包括直接炸毀。這一方式將捕撈治理制度與民族主義情緒結(jié)合起來，展示了政府打擊非法捕撈的決心和強大的國家實力，更重要的是凝聚了民族合力③趙嵐，鄭先武：《資源安全視域下南海漁業(yè)糾紛探析》，《亞太安全與海洋研究》2019年第1期，第80頁。。印尼政府巧妙地借用民族主義來為自身所采取的激進政策正名，雖然在周邊外交上遇到非常大的阻力，但政府在國內(nèi)卻獲得了廣泛支持。

南海的其他沿岸國雖然未像印尼這般，但也無一例外地通過利用民族主義情緒對外爭取各種海洋權(quán)益。國家是民族事務(wù)的終極代理人，在處理對外事務(wù)時，國家利用民族主義情緒凝聚人心、動員社會是非常普遍的④王軍：《民族主義與國際關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社2009年版，第259頁。。國家利益是民族主義的核心內(nèi)容，正如上文所述，南海漁業(yè)問題表面關(guān)乎國民生計，背后則隱含著主權(quán)與領(lǐng)土的博弈。因此，這一問題很容易煽動起民族主義情緒，很多原本的小摩擦就會在這種情緒的裹挾下持續(xù)發(fā)酵，最終上升為地區(qū)的“安全議題”①趙嵐，鄭先武：《資源安全視域下南海漁業(yè)糾紛探析》，《亞太安全與海洋研究》2019年第1期，第80頁。。到那一步，沿岸國政府很難完全擺脫國內(nèi)民族主義情緒的引導(dǎo)，從而在處理糾紛時更易選擇強硬式回應(yīng)。

在IUU捕撈問題上，民族主義氣焰的高漲不僅僅體現(xiàn)在片面打擊外國漁船之上，還體現(xiàn)在允許本國漁船在南海肆意捕撈之上，從而為南海的IUU捕撈滋養(yǎng)泛濫的溫床。在民族主義情緒的籠罩下，看似理所應(yīng)當(dāng)?shù)牟稉谱鳂I(yè)實際上卻嚴(yán)重侵犯了其他沿岸國的海洋權(quán)益，物理上的遏制手段雖然可以暫時制止IUU捕撈活動，但卻難以從根本上安撫漁民的心理，反而會進一步激化他們的民族主義情緒，這種情緒蔓延到國內(nèi)并迅速發(fā)酵，倒逼國家強硬表態(tài)，長此以往，沿岸國之間的戰(zhàn)略互信會不斷減少。

四、治理IUU捕撈的國際法依據(jù)與中國立場

（一）基礎(chǔ)：《海洋法公約》

作為框架性公約,《海洋法公約》為各國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)和公海上的捕魚行為制定了最基本的規(guī)則框架②Irini Papanicolopulu,“International Law and the Protection of Fishers”,Angela Del Vecchio ed.,“International Law of the Sea”,Eleven Inter?national Publishing,2014,p.319.。這部具有劃時代意義的法律文件標(biāo)志著人類社會延續(xù)了幾千年的“海洋自由”時代徹底終結(jié)，為沿海國得以在專屬經(jīng)濟區(qū)以內(nèi)水域管轄外國漁船提供了法律依據(jù)③歸功于《海洋法公約》的出現(xiàn)，全球漁業(yè)管理受到了國際社會的重視，漁業(yè)資源的開發(fā)形式也從傳統(tǒng)開發(fā)型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)護管理型。參見薛桂芳：《國際漁業(yè)法律政策與中國的實踐》，北京：海洋出版社2006年版，第44頁；R.P.Anand,“Origin and Development of the Law of the Sea:History of International Law Revisited”,Leiden：Martinus Nijhoff,1983,p.423.。但是，《，《海洋法公約》中的漁業(yè)條款和規(guī)定是不充分的，尤其是關(guān)于洄游魚類種群的規(guī)定，并不能解決由于管轄權(quán)變化而產(chǎn)生的漁業(yè)管理問題。洄游魚類種群中矛盾最突出的是兩類魚群，一類是出現(xiàn)在兩國或兩國以上專屬經(jīng)濟區(qū)之間的跨界魚類種群（straddling fish stocks）,以及出現(xiàn)在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)與公海之間的高度洄游魚類種群（highly mi?gratory fish stocks）。為了適應(yīng)漁業(yè)管理中出現(xiàn)的新情況，聯(lián)合國和糧農(nóng)組織又先后制定了兩份國際條約，一份是《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》④“The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 Decem?ber 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks”(the UN Fish Stock Agree?ment),1995年8月4日通過，2001年12月11日生效。（以下簡稱《魚群協(xié)定》），一份是《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施的協(xié)定》⑤“Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas”(the FAO Compliance Agreement)，1993年通過，2003年4月24日生效。（以下簡稱《掛旗協(xié)定》）。雖然后兩份法律文件常被視為《海洋法公約》的深化，但時至今日，《，《海洋法公約》中確立的各項規(guī)則與原則已經(jīng)被廣泛地接納為國際法規(guī)則，而后者的拘束力仍然局限在締約國間?？傮w上看，雖然說這些國際條約并不是治理IUU捕撈的專門條約，但是其中仍然不乏對漁業(yè)資源保護的規(guī)定，這些規(guī)定為日后IUU捕撈治理的專門化提供了重要法律淵源。總結(jié)起來，這些規(guī)定分為兩大類，一類是有關(guān)養(yǎng)護和管理的規(guī)定，另一類是有關(guān)船旗國義務(wù)的規(guī)定。

1.有關(guān)養(yǎng)護和管理的規(guī)定在《海洋法公約》的體系下，沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)所有生物資源和非生物資源享有主權(quán)權(quán)利。以漁業(yè)資源為例，沿海國本國漁船在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有專屬的捕魚權(quán)利，如若外國漁船想在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展捕魚活動，則必須經(jīng)過沿海國同意并嚴(yán)格遵守沿海國的相關(guān)法律規(guī)定。

《魚群協(xié)定》則將區(qū)域漁業(yè)管理組織置于養(yǎng)護和管理跨界魚群機制的核心位置，明確提出只有某一區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員國或是遵守該組織確立的養(yǎng)護和管理規(guī)則的非成員國才有權(quán)利在該組織管轄的海域內(nèi)捕撈這些資源，至于如何捕撈，則應(yīng)由這些國家本著促進漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的目的相互協(xié)商⑥《魚群協(xié)定》第8（4）條。。如果某一區(qū)域并不存在這樣的漁業(yè)管理組織或雖然存在卻尚未制定相關(guān)的養(yǎng)護和管理規(guī)則，這一區(qū)域內(nèi)的沿海國則有義務(wù)設(shè)立這樣一個組織并積極參與到該組織的工作中去，區(qū)域漁業(yè)管理組織的價值可見一斑⑦《魚群協(xié)定》第8（5）條。。

2.有關(guān)船旗國義務(wù)的規(guī)定船旗國是漁業(yè)治理的重要環(huán)節(jié)，自然也包括了IUU捕撈治理。就船旗國責(zé)任的規(guī)定，《，《海洋法公約》要求船旗國與船舶之間必須建立真正的聯(lián)系①《海洋法公約》第91條。。而且船旗國也應(yīng)當(dāng)對懸掛其國旗的船舶實施真正有效的管轄與控制，不論是行政上的、技術(shù)上的還是社會事項上的②《海洋法公約》第94（1）條。。同樣地，起到補充作用的《魚群協(xié)定》和《掛旗協(xié)定》進一步指出，船旗國判斷其漁船能否開展捕撈作業(yè)的一條重要標(biāo)準(zhǔn)就是：該漁船是否能夠切實履行《海洋法公約》和《魚群協(xié)定》《掛旗協(xié)定》對其施加的各項義務(wù)③《魚群協(xié)定》第18（2）條；《；《掛旗協(xié)定》第3（3）條。。

2015年，國際海洋法法庭全庭根據(jù)申請，發(fā)表了“次區(qū)域漁業(yè)委員會案”的咨詢意見④此處提到的“法庭全庭”是相對于“分庭”的概念。國際海洋法法庭是根據(jù)《海洋法公約》設(shè)立的獨立的司法機構(gòu)，包括“海底爭端分庭”和4個特別分庭，分別為“簡易程序分庭”“漁業(yè)爭端分庭”“海洋環(huán)境爭端分庭”和“海洋劃界爭端分庭”。次區(qū)域漁業(yè)委員會案（Request for an advisory opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission，Case No.21）是國際海洋法法庭首次“全庭”參與的咨詢案件。咨詢意見全文見https://www.itlos.org/cases/list-of-cases/case-no-21/,2021年1月5日訪問。。在本案中，法庭對依據(jù)《海洋法公約》對治理IUU捕撈時船旗國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)做出了詳細(xì)區(qū)分與說明。按照法庭的理解，船旗國義務(wù)可以大致分為兩種類型，一是一般義務(wù)，二是特殊義務(wù)。一般義務(wù)最集中地列舉在《海洋法公約》第94條之中，而特殊義務(wù)之核心則在于船旗國負(fù)有注意義務(wù)（obligation of due diligence）。

所謂注意義務(wù)，“烏拉圭河紙漿廠案”指出：如果締約國負(fù)有制定有關(guān)法規(guī)或采取行政措施并執(zhí)行它們的義務(wù)，那么締約國當(dāng)為之。該為之過程就是行為⑤Pulp Mills on the River Uruguay,Judgment,2010,ICJ,para.187.。聯(lián)合國國際法院又進一步解釋了注意義務(wù)，通俗地說便是締約國不僅需要制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則和措施，還要執(zhí)行這些規(guī)則和措施⑥Pulp Mills on the River Uruguay,Judgment,2010,ICJ,para.197.。由此說明，聯(lián)合國國際法院并不關(guān)注行為或注意后的結(jié)果，而更重視過程。

國際海洋法法庭認(rèn)為，所有船旗國都有負(fù)有保證懸掛有其國旗的漁船不在其他沿海國管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)從事IUU捕撈活動的責(zé)任。此責(zé)任僅為保證責(zé)任，船旗國只要盡到行為或注意義務(wù)即可⑦Request for an advisory opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission,Advisory Opinion,2015,ITLOS,para.129.。具體是指，船旗國應(yīng)當(dāng)竭盡所能預(yù)防懸掛有其國旗的漁船不在其他沿海國管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)從事IUU捕撈活動，在船旗國已盡其所能的情況下，其保證責(zé)任的履行為國際法所承認(rèn)。至于此時的結(jié)果如何，國際法在所不問。綜上，以《海洋法公約》為核心展開的船旗國義務(wù)有著非常明顯的“重心在前不在后”的特點⑧通俗地講，船旗國的義務(wù)更在預(yù)防，只要船旗國可以證明其在預(yù)防方面確實已經(jīng)盡了最大努力，那么其在此時的義務(wù)就已經(jīng)履行完畢。也只有分析到這個地步才能真正理解為什么僅依靠船旗國是無法徹底有效地治理好IUU捕撈的。。

（二）核心：《港口國措施協(xié)定》

1.《港口國措施協(xié)定》的歷史發(fā)展多年以來，無論是學(xué)術(shù)研究還是實踐操作，船旗國在有效治理IUU捕撈活動方面被寄予厚望，但事實表明，或因沒有意愿或因沒有能力，船旗國很難真正起到有效作用⑨學(xué)術(shù)研究方面，以Judith Swan為代表的學(xué)者開始意識到，過去對船旗國的偏重并未使IUU捕撈治理效果取得進展。See Judith Swan,“Port State Measures to Combat IUU Fishing:International and Regional Developments”,Sustainable Develpment Law Policy,Vol.7,No.1,2006,p.40.實踐操作方面，《，《魚群協(xié)定》明確規(guī)定港口國有義務(wù)配合船旗國，船旗國卻沒有配合港口國的義務(wù)；《；《掛旗協(xié)定》則將促進全球漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理的重心置于船旗國之上。See David J.Doulman and Judith Swan,“A Guide to the Background and Implementa?tion of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,FAO Fisheries and Aquaculture Circular,No.1074,p.2013.上文已經(jīng)闡釋了本文認(rèn)為的船旗國無法發(fā)揮真正效用的原因，即船旗國義務(wù)的重心在前不在后，一個以“預(yù)防”為主的船旗國義務(wù)不可能從根源上消除IUU捕撈。。于是，學(xué)界和實務(wù)界開始將目光轉(zhuǎn)移到了港口國身上，試圖通過利用港口國建立起一道抵御IUU捕撈的防線。

任何外國漁船在進入任何一國的港口前都必須先獲得該國的授權(quán)，這是很早就被確立的國際法規(guī)則。1986年“尼加拉瓜訴美國案”中，聯(lián)合國國際法院清晰地指出基于主權(quán)，沿海國當(dāng)然地有權(quán)提出入港要求⑩The 1986 Case Concerning Military Paramilitary Activities In and Against Nicaragua（Nicaragua v.United States of America）,Judgment,1986,ICJ,Rep.14 at 111.。后來的《海洋法公約》不僅再次確認(rèn)了港口作為沿海國海岸之重要組成部分的法律地位，還承認(rèn)了沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有的主權(quán)權(quán)利?《海洋法公約》第11條，第56條。。這道天然的法理防線為港口國治理提供了一些過去船旗國治理很難具備的優(yōu)勢。

第一，港口國治理可以直擊IUU捕撈的利益核心。港口國可以通過完善國內(nèi)立法以嚴(yán)格限制IUU漁獲的進入，同時，港口國之間一旦促成IUU捕撈區(qū)域治理一體化，這不僅將有助于這一區(qū)域?qū)UU漁船的整體追蹤，區(qū)域市場的統(tǒng)一也將導(dǎo)致漁獲價值下跌，產(chǎn)品供求關(guān)系出現(xiàn)矛盾，接著影響到IUU捕撈的收益，進而從根源上抑制IUU捕撈活動的開展①Emma Witbooi,“Illegal,Unreported and Unregulated Fishing on the High Seas:The Port State Measures Agreement in Context”,The Interna?tional Journal of Marine and Coastal Law,Vol.29,No.2,2014,p.294.。

第二，港口國有著相較于船旗國更加精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)收集和共享能力。一方面，申請進入港口的漁船數(shù)量是有限的，出于養(yǎng)護和管理的需要，這些漁船有義務(wù)按照港口國要求提交必要證明文件，港口國根據(jù)收集的文件將更有針對性地分析和檢查。這種點對點的模式是船旗國很難做到的。另一方面，一旦港口國有合理理由懷疑某些漁船從事了IUU捕撈，可以依靠強大的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)立即將信息向其他港口國以及區(qū)域漁業(yè)管理組織通報，進一步壓縮IUU漁船的活動空間。

基于法理可行性和自身優(yōu)勢，國際社會從《魚群協(xié)定》開始，逐步將討論的重點從過去的“船旗國為主”轉(zhuǎn)向“港口國為主”②需要特別指出，從國內(nèi)外學(xué)者的表述看，雖然都使用了類似于“港口國為主”這樣的表達(dá)，但這里的“為主”并非指在管控IUU漁船時港口國發(fā)揮主要作用，船旗國發(fā)揮次要作用。而是指由于在過去港口國的作用未得到充分發(fā)揮，所以要更加關(guān)注對港口國作用的發(fā)掘，從而使得在研究的側(cè)重上，從過去的重點研究船旗國而轉(zhuǎn)向重點研究港口國。。2001年糧農(nóng)組織制定出臺《防止、阻止和消除非法、不報告、不受管制捕撈的國際行動計劃》③“International Plan of Action to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”(IPOA-IUU),http://www.fao.org/iuu-fishing/international-framework/ipoa-iuu/zh/,2021年1月5日訪問。（以下簡稱“IPOA-IUU”）。2005年，《，《港口國措施示范方案》④“2005 FAO Model Scheme on Port State Measures to Combat Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”(the Model Scheme),http://www.fao.org/3/a0985t/a0985t00.htm,2021年1月5日訪問。（以下簡稱“《示范方案》”）誕生，糧農(nóng)組織確定要將港口國治理規(guī)則以國際條約的形式固定下來。2009年，以《示范方案》為藍(lán)本的全球首部為有效治理IUU捕撈而制定的國際條約《港口國措施協(xié)定》獲得通過⑤“Agreement on Port State Measures to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,2009年11月22日在糧農(nóng)組織大會第36屆會議上通過，2016年6月生效。。這部法律文件被視為全球治理IUU捕撈的核心工具，是對強化港口國治理呼聲的強有力回應(yīng)，它的誕生標(biāo)志著“港口國為主”的轉(zhuǎn)向終于完成了從自愿性法律文件到強制性法律文件的跨越⑥《港口國措施協(xié)定》在序言中明確指出：“打擊IUU捕撈應(yīng)當(dāng)基于船旗國的主要責(zé)任”。需要指出的是，港口國措施扮演的角色雖然愈發(fā)重要，但這并不意味著船旗國發(fā)揮的作用可以被忽略，事實上，只有堅持二者并重，才能形成有效的治理閉環(huán)，從而真正打擊IUU捕撈，見后文。。

2.《港口國措施協(xié)定》的主要制度港口的使用以及信息交換與共享是貫穿整個協(xié)定的兩條主線，理解這份協(xié)定的主要制度，也可以循著這兩條主線。第一條主線又可進一步劃分為三個階段，入港前（prior to entry into port）、入港（upon entry）以及入港檢查完成后（after inspection）。

第一，入港前的主要制度。基于港口國對港口的主權(quán)，所有駛?cè)敫劭诘耐鈬鴿O船都應(yīng)當(dāng)預(yù)先按照港口國的要求提交相關(guān)資料，這些資料成為港口國查證的重要憑據(jù)⑦這些資料除漁船基本信息外，還應(yīng)至少包括國際無線電呼叫信號、注冊證識別碼、船舶監(jiān)測系統(tǒng)、國際海事組織漁船識別碼、外部識別碼等。詳見《港口國措施協(xié)定》附件A。。港口國將根據(jù)提交的資料確認(rèn)漁船是否從事了IUU捕撈并決定是否授權(quán)入港，這一環(huán)節(jié)可被理解為“識別”。對于有合理證據(jù)懷疑從事了IUU捕撈的漁船而言，港口國有權(quán)告知其他港口國以及區(qū)域漁業(yè)管理組織⑧《港口國措施協(xié)定》第8條，第9（1）條。。在這個階段，信息共享能力是至關(guān)重要的，雖然港口國可以自行判斷，但是與其他港口國以及區(qū)域漁業(yè)管理組織及時交換信息則將大幅提升識別的效率和準(zhǔn)確率。

第二，入港的主要制度。對于這些預(yù)先提交的資料，協(xié)定規(guī)定判斷的決定權(quán)由港口國享有，同時簡要設(shè)置了判斷的標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)當(dāng)“有充分證據(jù)”，但對于實際操作的港口國而言，他們究竟應(yīng)當(dāng)持何種尺度呢？這一點協(xié)定不曾提及。對于那些資料存在明顯問題的漁船而言，自然不必授權(quán)其入港。對于那些既沒有充分證據(jù)證明其從事了IUU捕撈，又沒有充分證據(jù)證明其未從事IUU捕撈的漁船，港口國可以持“檢查目的”授權(quán)其入港⑨《港口國措施協(xié)定》第9（4）條。。但是這類漁船入港后將嚴(yán)格受到港口國的限制，雖然協(xié)定沒有列舉限制措施，卻給出了一個很寬泛的標(biāo)準(zhǔn)：限制措施的效果應(yīng)當(dāng)與禁止?jié)O船入港的效果一致⑩《港口國措施協(xié)定》第9（5）條。。另外，考慮到海上執(zhí)法的難度，協(xié)定注意到仍然存在未經(jīng)授權(quán)卻擅自入港的情形，對此，港口國有權(quán)拒絕這類漁船利用港口對其漁獲進行卸貨、轉(zhuǎn)運等，也有權(quán)拒絕提供加注燃料和物資補給等①《港口國措施協(xié)定》第9（6）條。。在這一階段，信息交換的要求仍然存在。入港的所有外國漁船，港口國均應(yīng)當(dāng)及時地將信息通報給其他港口國和區(qū)域漁業(yè)管理組織，尤其是本區(qū)域的其他港口國。此舉的根本目的在于確保至少在本區(qū)域內(nèi)，不會再有港口接收可能從事IUU捕撈的漁船，即確保了這樣的漁獲至少不會通過本區(qū)域流入消費市場。

第三，入港檢查完成后的主要制度。協(xié)定指出，除了對出于“檢查目的”授權(quán)入港的漁船必須開展檢查外，對于其他獲得合法授權(quán)的漁船，港口國仍然有抽檢義務(wù)，“有前科”的漁船應(yīng)當(dāng)尤其被關(guān)注，但抽檢的比例不定②這類“有前科”的漁船主要是指曾經(jīng)被拒絕入港的漁船、曾經(jīng)被其他港口國或區(qū)域漁業(yè)管理組織通報從事了IUU捕撈的漁船以及有明確理由懷疑其曾經(jīng)從事了IUU捕撈的。詳見《港口國措施協(xié)定》第12（3）條。。與前兩個階段類似，對于這一階段內(nèi)獲取的所有檢查結(jié)果，港口國仍然應(yīng)當(dāng)及時地將信息通報給其他港口國和區(qū)域漁業(yè)管理組織。

協(xié)定的第二條主線就是信息交換與共享。協(xié)定不僅在各個階段均提出了及時共享信息的要求，還專門提出了在相關(guān)多邊和政府間建立一套由糧農(nóng)組織協(xié)調(diào)的信息交流機制的構(gòu)想。這套信息交流機制涵蓋了三方主體：港口國、船旗國以及區(qū)域漁業(yè)管理組織，通過三方信息的交換與共享，區(qū)域內(nèi)部將逐步實現(xiàn)IUU捕撈漁船的通報一體化、監(jiān)測一體化、治理一體化，最終推動全球治理網(wǎng)的形成③Barbara Hutniczak,“Coordination between RFMOs on Mutual Recognition of IUU Vessel Lists”,Marine Policy,Vol.107,2019,pp.1-5.?！??！陡劭趪胧﹨f(xié)定》生效以來，糧農(nóng)組織致力于推動這一機制的構(gòu)建與發(fā)展。截至目前，這套機制已發(fā)展出了幾套較成熟的制度，包括IUU漁船名單④IUU漁船名單試圖將所有IUU漁船記錄在案以便港口國和國際組織快速檢索與查證，當(dāng)前，全球主要區(qū)域漁業(yè)管理組織均制作了IUU漁船名單。IVL匯總信息：http://www.fao.org/global-record/information-system/rfb-iuu-vessels-lists/zh/,2021年1月9日訪問。（IUU Vessel List，簡稱“IVL”）、船舶唯一識別號⑤船舶唯一識別號是指國際海事組織分配給一艘漁船在全球范圍內(nèi)的唯一編號。一旦授號，該編號將伴隨著漁船的整個生命周期，據(jù)此保障了編號身后漁船的可追溯性。UVI申請系統(tǒng)：https://imonumbers.lrfairplay.com/,2021年1月9日訪問。（Unique Vessel Identifier，簡稱“UVI”）、漁船監(jiān)測系統(tǒng)⑥漁船監(jiān)測系統(tǒng)作為一項新型監(jiān)測方式，區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)測方法，例如海面和空中巡視、船上觀察員、航海日志等。糧農(nóng)組織鼓勵所有漁船均安裝VMS設(shè)備，這套設(shè)備亦是永久安裝和一船一號，VMS設(shè)備直接接入全球定位系統(tǒng)，從而向岸上用戶發(fā)送漁船實時數(shù)據(jù)。VMS查詢?nèi)肟冢篽ttp://www.fao.org/fishery/vms/zh,2021年1月9日訪問。（Fishing Vessel Monitoring System，簡稱“VMS”）、船舶自動識別系統(tǒng)⑦船舶自動識別系統(tǒng)是指一種應(yīng)用于船和岸、船和船之間的海事安全與通信的新型助航系統(tǒng)。AIS系統(tǒng)作為一種不用雷達(dá)探測也能獲得交通信息的有效工具，將幫助沿海國構(gòu)建海上交管和監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，以迅速識別外國漁船的航行信息。（Automatic Identifica?tion System,簡稱“AIS”）以及港口國措施數(shù)據(jù)庫⑧港口國措施數(shù)據(jù)庫則是由糧農(nóng)組織建立的提供港口國治理措施查詢服務(wù)的數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫涵蓋全球主要港口國，對各國之間相互學(xué)習(xí)與借鑒治理舉措具有積極意義。Port-Lex查詢?nèi)肟冢篽ttp://www.fao.org/fishery/psm/search/zh,2021年1月9日訪問。（Database on Port State Measures，簡稱“Port-Lex”）。

可以看到，港口國所承擔(dān)的義務(wù)“重心在后不在前”，是“治理型”的，這就很好地銜接了上文提到的“重心在前不在后”的以“預(yù)防為主”的船旗國義務(wù)。通過兩者的相互補足，一個完整的“船旗國管轄/控制→船旗國竭盡所能開展預(yù)防→港口國措施→船旗國加強管轄/控制”閉環(huán)才能夠成型，進而真正全方位地打擊IUU捕撈，忽略前后任意一者，對于IUU漁民而言，都意味著仍然有機可乘。

（三）中國對待IUU捕撈國際治理文件的應(yīng)持立場

1.《海洋法公約》是中國治理南海IUU捕撈的基礎(chǔ)法律依據(jù)從古至今，我國對南海諸島擁有無可爭議的主權(quán)，對其附近海域也享有相應(yīng)的管轄權(quán)。因此，外國漁船只有在得到中國政府的批準(zhǔn)后，才能進入有關(guān)海域開展捕撈作業(yè)。在“南方藍(lán)鰭金槍魚案”中，聯(lián)合國國際法院指出，對海洋生物資源的養(yǎng)護和管理就是保護和保全海洋環(huán)境的組成部分⑨Southern Bluefin Tuna(New Zealand v.Japan;Australia v.Japan),Judgment,1999,ITLOS,para.70.。而南海IUU捕撈直接危害的是南海整體漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，因此，治理南海IUU捕撈理應(yīng)成為區(qū)域各國保護和保全南海環(huán)境的重要工作，或者說為了保護和保全南海生態(tài)，各沿岸國都應(yīng)當(dāng)關(guān)注該海域內(nèi)的IUU捕撈活動并致力于消除這一活動。為此，《，《海洋法公約》專門在第61條為沿海國制定了“生物資源的養(yǎng)護”條款，強調(diào)沿海國應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護和管理措施確保專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的生物資源的維持不受過度開發(fā)的危害?；诖?，中國積極采取措施治理南海IUU捕撈是積極履行國際法義務(wù)的體現(xiàn)。

2.《港口國措施協(xié)定》是中國治理南海IUU捕撈的重要法律參考《港口國措施協(xié)定》的特點在于反復(fù)強調(diào)區(qū)域的價值，形象地講，聯(lián)動統(tǒng)一的區(qū)域?qū)θ騃UU捕撈的治理起到堡壘性作用。南海也是這樣，非常明確的是，治理好南海IUU捕撈絕不是靠中國一家即可實現(xiàn)的。只有區(qū)域內(nèi)所有國家共同努力，才有可能真正減少南海的IUU捕撈活動。這里的共同努力離不開一個共同的平臺?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》正是這樣一個已經(jīng)搭建好的共同平臺。截至目前，《，《港口國措施協(xié)定》共有66個締約國，其中，南海沿岸國中，除了中國、馬來西亞和文萊，其他三國均締結(jié)，東盟十國中，除去老撾這個唯一的內(nèi)陸國，剩余九國中有六國已締結(jié)，放眼整個“10+3”合作機制，該協(xié)定的成員國也達(dá)到了8個之多，這直觀反映出《港口國措施協(xié)定》在整個區(qū)域的認(rèn)可度很高①“10+3”合作機制中，除去老撾，只有中國、馬來西亞、新加坡、文萊四國尚未簽署《港口國措施協(xié)定》。數(shù)據(jù)來源：http://www.fao.org/portstate-measures/background/parties-to-the-psma/zh/,2021年2月7日訪問。?；诖耍瑢Υ@樣一份協(xié)定，中國應(yīng)當(dāng)持包容之態(tài)充分借鑒。究其原因，是因為協(xié)定已經(jīng)架構(gòu)起了一套IUU捕撈治理框架，且這套框架是可以操作且效果明顯的。從這個角度講，中國在治理南海IUU捕撈的過程中應(yīng)當(dāng)充分參考這份法律文件中的治理思路和治理舉措。

五、中國治理南海IUU捕撈的制度設(shè)計

文章在第二部分提出，南海IUU捕撈主要是指外國（主要是南海沿岸國）漁船在未經(jīng)我國政府許可的情況下，進入南海相關(guān)海域開展非法捕撈作業(yè)，危害或威脅我國南海漁民合法權(quán)益的行為，以及雖得到我國政府許可，但未嚴(yán)格按照許可內(nèi)容開展捕撈作業(yè)，危害或威脅我國南海漁民合法權(quán)益的行為。結(jié)合南海IUU捕撈的成因和國際IUU捕撈治理實踐，中國治理制度的設(shè)計可以考慮從國家層面、外國漁船的管理層面以及本國漁民的權(quán)益保障層面分別展開。

（一）國家層面的制度設(shè)計

自從2001年糧農(nóng)組織制定IPOA-IUU以來，治理IUU捕撈開始進入全球視野。隨后一段時間內(nèi)，不少海洋大國相繼頒布國家行動計劃（以下簡稱“計劃”）對IPOA-IUU予以響應(yīng)，展示了對攜手應(yīng)對IUU捕撈帶來的挑戰(zhàn)的充分支持②這些國家包括美國、日本、澳大利亞、加拿大、韓國、泰國、馬來西亞以及歐盟。http://www.fao.org/fishery/ipoa-iuu/npoa/en,2021年1月9日訪問。。我國在漁業(yè)治理方面并不缺乏具體的國內(nèi)法規(guī)則，但隨著IPOA-IUU的頒布，國際上存有的普遍疑慮是：在推動IUU捕撈全球治理這一議題上，中國似乎缺乏足夠的政治意愿,也鮮少討論自身的國際定位③Juan He,“Enhancing Chinese Law and Practice to Combat Illegal,Unreported and Unregulated Fishing and Trade”,Asia Pacific Journal of Environmental Law,Vol.19,No.4,p.20.。

2017年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《全國漁業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》，文件僅在“提升依法治漁能力”章節(jié)簡單提及“應(yīng)當(dāng)履行國際條約義務(wù)，依法打擊和取締非法捕撈行為”④農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《全國漁業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》,http://www.moa.gov.cn/nybgb/2017/derq/201712/t20171227_6131208.htm,2021年2月7日訪問。。相比之下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《2020年漁業(yè)漁政工作要點》更進一步，文件主動提及“應(yīng)當(dāng)推進落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)、推動加入《港口國措施協(xié)定》、加強與南海國家的雙邊合作”等事項⑤農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《2020年漁業(yè)漁政工作要點》,http://www.yyj.moa.gov.cn/gzdt/202003/t20200306_6338385.htm,2021年2月7日訪問。，但仍然沒有啟用“IUU捕撈”這一術(shù)語，更沒有形成完整的IUU捕撈治理體系。為有力回應(yīng)國際社會的普遍疑慮，展示我國積極參與IUU捕撈全球治理的意愿，制定一份系統(tǒng)且全面的國家行動計劃（以下簡稱“計劃”）應(yīng)當(dāng)成為亟需完成的首要工作計劃。

計劃應(yīng)當(dāng)首先展示中國在參與IUU捕撈全球治理上的政治意愿，充分展示中國對IUU捕撈所產(chǎn)生的各種國內(nèi)外危害的擔(dān)憂以及對通過全球合作的方式解決這一問題的堅定支持。這種政治意愿需要被一系列更加具體的國內(nèi)具體措施所強化。就具體措施而言，應(yīng)當(dāng)首先將IPOA-IUU落到實處，盡管IPOA-IUU僅僅是一份倡導(dǎo)性文件，但中國可以在對各項規(guī)定加以中國化闡釋與轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上，自覺履行IPOA-IUU中規(guī)定的符合國家利益的一些義務(wù)。例如，進一步加強中國作為船旗國的責(zé)任，通過引入各種行之有效的治理工具，包括港口國限制措施、市場貿(mào)易措施等；將IUU捕撈的治理目標(biāo)、治理原則和治理措施融合進入漁業(yè)、環(huán)境、貿(mào)易等相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)定中去；再例如，進一步厘清不同海域內(nèi)針對IUU漁船的民事、刑事管轄權(quán)的管轄范圍，有意識地豐富海上共同開發(fā)制度的理論論述，推動證成共同開發(fā)的國際習(xí)慣法屬性；還例如主動選擇性對接相關(guān)治理事項的國際最低標(biāo)準(zhǔn)。

（二）漁船管理層面的制度設(shè)計

結(jié)合南海IUU捕撈的定義來看，如何加強對外國漁船的治理是核心議題。結(jié)合《港口國措施協(xié)定》及其他國際實踐看，無論是預(yù)防、制止還是消除，始終應(yīng)突出監(jiān)管和檢查兩方面工作的重要性。

必須牢固確立外國漁船進入中國南海管轄海域的信息報送制度。充分銜接《港口國措施協(xié)定》確立的入港制度，要求在任何外國漁船進入南海開展任何形式的作業(yè)之前，嚴(yán)格依據(jù)要求向漁業(yè)行政主管部門報送一切必要信息，漁業(yè)行政主管部門對已經(jīng)取得外國捕撈許可證且符合其他條件的，或雖未取得外國捕撈許可證但已具備取得外國捕撈許可證資質(zhì)且符合其他條件的外國漁船，可授權(quán)其入海捕撈①考慮到實踐中的信息收集難度，現(xiàn)階段可以考慮在“常態(tài)化巡航”的機制下，由海警對巡航中發(fā)現(xiàn)的可疑漁船展開信息調(diào)查。。為此，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與外交部聯(lián)合相關(guān)部門在2019年1月發(fā)布IUU漁船名單，將247艘IUU漁船名單通報給國內(nèi)各口岸以便實施港口國措施，予以監(jiān)控，拒絕其入港開展加油、補給等活動②劉立明：《中國對IUU漁船說“不”——中國政府推動落實打擊IUU漁船的港口國措施》，《中國水運》2019年第2期，第14頁。。

對已獲授權(quán)入海的外國漁船，中國海警局應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行海上監(jiān)管和檢查制度。中國海警局在南海海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)有擅自入海的外國漁船、獲有授權(quán)卻未遵守我國漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理規(guī)定的外國漁船以及其他一切可疑漁船，均享有登臨和檢查的權(quán)利。對于已有明確證據(jù)表明漁船從事了IUU捕撈的，海警局有權(quán)依據(jù)《海警法》對涉事漁船采取包括責(zé)令離開、驅(qū)逐、罰款或使用武器等各種強制措施。此外，鑒于區(qū)域在IUU捕撈治理方面的重要價值，國家可以考慮承認(rèn)已加入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織制定的IUU漁船名單，并在其基礎(chǔ)之上，積極制定中國IUU漁船名單制度，加強全國統(tǒng)一監(jiān)管和區(qū)域信息交流，推動我國的漁船監(jiān)管和檢查工作與周邊國家的關(guān)聯(lián)更加緊密。

（三）漁民保護層面的制度設(shè)計

南海IUU捕撈的定義指出，IUU捕撈最直接損害的是我國南海漁民的合法權(quán)益。又考慮到南海漁民權(quán)益與國家主權(quán)和權(quán)利緊密結(jié)合③魏德才：《漁民與南海：我國南海漁民權(quán)益保護研究》，北京：法律出版社2013年版，第29-30頁。。這就為漁民權(quán)益的保護提出了更嚴(yán)格的要求，切實保護漁民權(quán)益也顯得更加迫切。以南海漁民為主體，就是要牢固建立起漁民從啟程到返程的完整保障機制。

首先，要大力鼓勵南海漁民赴南海傳統(tǒng)漁場開展正常生產(chǎn)作業(yè)?？梢酝ㄟ^建立以捕撈許可證為中心的申請、退出、流轉(zhuǎn)制度調(diào)動漁民的作業(yè)積極性。在優(yōu)先保證瓊、粵、桂三省漁民實際需求的前提下，允許其他省市漁民赴南海漁場開展作業(yè)。明確獲得捕撈許可證后喪失捕撈權(quán)的法定情形，避免份額閑置，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。同時，漁業(yè)權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)，捕撈許可證在本質(zhì)上屬于所有權(quán)性質(zhì)④崔建遠(yuǎn)：《論爭中的漁業(yè)權(quán)》，《法商研究》2005年第6期，第51頁。，鑒于此，可以試點開放捕撈許可證流轉(zhuǎn)市場，結(jié)合瓊、粵、桂三省以及其他省市實際所需，允許捕撈許可證以拍賣、招標(biāo)的方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

其次，要積極保護南海漁民的正常生產(chǎn)作業(yè)，發(fā)揮后勤保障功能。國家要建立常態(tài)化護漁機制，進一步擴大南海護航范圍，尤其要實現(xiàn)對沖突多發(fā)海域?qū)嵤┤套o漁。提升國家護漁能力不僅有助于加強對我國南海漁民的漁權(quán)保護，同時也是提升我國海上執(zhí)法能力，積極應(yīng)對南海周邊國家海上執(zhí)法力量不斷升級的必要選擇⑤近年來，以美國為首的域外大國高調(diào)介入南海事務(wù)，與越南、菲律賓等國不斷加強海上防務(wù)合作，試圖將南海問題上升為區(qū)域安全議題。2021年7月28日，到訪越南的美國國防部長奧斯汀表示，美國將繼續(xù)與越南加強安全合作，尤其將提升越南的海上執(zhí)法能力，例如提供海警船、更新海上巡邏船只等。在訪問菲律賓期間，奧斯汀承諾愿意為菲律賓升級海上護衛(wèi)艦、為菲律賓海軍提供軍事訓(xùn)練和軍事武器等。南海周邊國家海上防務(wù)能力的升級將進一步威脅到我國漁民在南海的正常作業(yè)。建立常態(tài)化護漁機制、提升海上執(zhí)法能力不僅是打擊IUU捕撈活動的重要手段，也是我國進一步把控南海局勢、維持海上威懾的必然選擇。Mikhail Malitski,“Austin in Vietnam:Focus on Security Relations”https://usnewslatest.com/?s=Austin,2021年8月7日訪問;Liu Xin,Fan Anqi,“Blinken,Austin em?bark Asian trips with China agenda on minds:US faces widening chasm with India,while SE Asian countries difficult to sway”,https://www.globaltimes.cn/page/202107/1229816.shtml,2021年8月7日訪問。。同時，要加速漁船避風(fēng)港和漁業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)，詳細(xì)劃分南海區(qū)域，確保主要區(qū)域建立有提供救助、資源補給的避風(fēng)港口和生產(chǎn)基地，提升為南海漁民和周邊國家漁民提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的能力。

六、結(jié)論

IUU捕撈是南海漁業(yè)問題的重要組成部分。長期存在的南海IUU捕撈不僅嚴(yán)重?fù)p害了我國南海漁民的合法權(quán)益，也不利于我國海上主權(quán)和領(lǐng)土完整的有效維護。治理好南海IUU捕撈，首先應(yīng)當(dāng)梳理我國實施治理的國內(nèi)法和國際法依據(jù)。尤其在國際法層面上，要充分宣介《海洋法公約》對打擊南海IUU捕撈的指導(dǎo)性意義，明確列舉出《海洋法公約》為締約國確立的法律義務(wù)。同時，還要結(jié)合區(qū)域內(nèi)的條約締結(jié)現(xiàn)實，考慮《港口國措施協(xié)定》的參考價值。在治理制度的設(shè)計方面，可以考慮以南海IUU捕撈的定義為主線，從國家層面、外國漁船層面以及漁民保障層面分別展開。在國家行動計劃的宏觀指引下，尤其要加強對外國IUU捕撈漁船的監(jiān)管力度，結(jié)合《海警法》積極開展具有威懾性的海上執(zhí)法活動。在漁民權(quán)益保障上，則應(yīng)當(dāng)在常態(tài)化護漁機制下，探索建立捕撈許可證申請、退出和流轉(zhuǎn)制度，充分調(diào)動漁民的生產(chǎn)積極性。