●馬懷德

行政復(fù)議制度是我國行政法律制度的重要組成部分，在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，解決行政爭議，提供行政救濟(jì)方面發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入新時(shí)代，隨著行政爭議的大量增加，行政復(fù)議制度面臨新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)行的管轄體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了行政復(fù)議制度的發(fā)展，改革勢在必行。習(xí)近平總書記指出：“要落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！薄?〕習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，載《求是》2020年第22期，第6頁。2020年2月5日，中央全面依法治國委員會(huì)第3次會(huì)議審議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》，要求推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！?〕參見《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，載《人民日報(bào)》2020年2月6日，第1版。行政復(fù)議法修改已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。行政復(fù)議管轄體制是行政復(fù)議法修改的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)行政復(fù)議資源的配置，事關(guān)公民合法權(quán)益的保障，事關(guān)行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的發(fā)揮，茲事體大，不可不察。2020年11月24日，司法部發(fā)布《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），大幅修改了現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的管轄體制，由縣級(jí)以上地方政府相對集中行使行政復(fù)議管轄權(quán)。在這種背景下，行政復(fù)議管轄體制成為理論和實(shí)務(wù)界探討的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。

關(guān)于行政復(fù)議管轄體制,學(xué)界對于集中行政復(fù)議管轄權(quán)有一定共識(shí)，〔3〕參見應(yīng)松年：《對〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，載《行政法學(xué)研究》2019年第2期，第8頁。但對于集中管轄的程度和范圍，集中管轄后可能產(chǎn)生的新問題，以及一些特殊的管轄情形等，尚有不少爭議?！?〕例如，有學(xué)者指出了集中管轄可能引發(fā)的獨(dú)立性障礙問題，參見曹鎏：《作為化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，載《中國法學(xué)》2020年第2期，第183頁。本文在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，歸納了當(dāng)前行政復(fù)議管轄體制的現(xiàn)狀、組織法依據(jù)，以及存在的問題，分析論證現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制改革的必要性和可行性的同時(shí)，指出司法部《征求意見稿》確立的管轄體制存在的不足和可能產(chǎn)生的新問題，提出了完善行政復(fù)議管轄體制的建議。

一、現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制及其困境

完善我國的行政復(fù)議管轄體制，須對現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制及其存在的問題做一番考察。《行政復(fù)議法》之所以規(guī)定“條塊結(jié)合”的管轄體制，主要是考慮到這種體制可以把“條條管轄”的專業(yè)性和“塊塊管轄”的便利性結(jié)合起來。但是，這種體制導(dǎo)致的公正性不足等問題被嚴(yán)重忽略，影響了行政復(fù)議作用的發(fā)揮。

（一）現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制及其組織法依據(jù)

行政復(fù)議管轄是行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件的權(quán)限劃分。〔5〕參見楊小君：《我國行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第103頁。合理的復(fù)議管轄制度對于行政爭議的實(shí)質(zhì)化解、政府依法行政、相對人合法權(quán)益的保護(hù)有著重要意義，同時(shí)也影響著行政復(fù)議制度的發(fā)展方向?！?〕同前注〔3〕，應(yīng)松年文，第3-10頁。1990年發(fā)布、1991年實(shí)施的《行政復(fù)議條例》第11條規(guī)定：“對縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由上一級(jí)主管部門管轄?！痹摋l確立了“條條管轄”的行政復(fù)議管轄體制。〔7〕“條條管轄”理由主要有：其一，政府部門是在代表政府管理專業(yè)問題和進(jìn)行監(jiān)督；其二，政府主要負(fù)責(zé)決策而非復(fù)議；其三，政府部門更加具有專業(yè)性和技術(shù)性。其他理由如防止地方保護(hù)主義。參見國務(wù)院法制局編：《行政復(fù)議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第43-44頁。國務(wù)院于1994年修訂的《行政復(fù)議條例》第11條規(guī)定：“對縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門管轄。但是，法律、法規(guī)規(guī)定由本級(jí)人民政府管轄的，從其規(guī)定；法律規(guī)定由上一級(jí)主管部門管轄的，從其規(guī)定。”該條將1990年《行政復(fù)議條例》第11條確立的“條條管轄”體制修改為“條塊結(jié)合”的管轄體制，也即有條件的選擇管轄。換言之，除法律法規(guī)有特別規(guī)定外，一級(jí)政府和上一級(jí)主管部門都有管轄權(quán)，當(dāng)事人可自行選擇。

1999年發(fā)布實(shí)施，并于2009年、2017年兩次修正的《行政復(fù)議法》第12-16條進(jìn)一步完善了“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議管轄體制，〔8〕參見馬懷德：《行政監(jiān)督與救濟(jì)制度的新突破——〈行政復(fù)議法〉評(píng)介》，載《政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》1999年第4期，第70頁。是現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制的規(guī)范基礎(chǔ)?！缎姓?fù)議法》第12條第1款規(guī)定了選擇管轄制度，即對縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門申請行政復(fù)議。《行政復(fù)議法》第12條第2款、第13條規(guī)定了“條條管轄”的情形。第12條第2款規(guī)定，對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請行政復(fù)議。第13條規(guī)定，對地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，向上一級(jí)地方政府申請行政復(fù)議。對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第14條規(guī)定了自我管轄的情形，以及對自我管轄不服的處理。即對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。除了上述情形外，《行政復(fù)議法》第15條還規(guī)定了對若干特殊組織申請復(fù)議的管轄情況，第16條規(guī)定了如何處理行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系的問題。

作為司法活動(dòng)，上級(jí)法院與下級(jí)法院只是審級(jí)不同，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，〔9〕《憲法》第132條第2款規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作?！惫市姓V訟管轄以地域和級(jí)別為基礎(chǔ)。行政復(fù)議雖然具有一定的準(zhǔn)司法性，但主要還是一種行政活動(dòng)，行政性是其最本質(zhì)的特征。上級(jí)政府與下級(jí)政府、一級(jí)政府與其工作部門之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，行政復(fù)議管轄體制正是建立在行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)之上的?！?0〕參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室編：《中華人民共和國行政復(fù)議法條文釋義及實(shí)用指南》，中國民主法制出版社1999年版，第83-84頁、第86頁。其憲法基礎(chǔ)體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第108條的規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！?/p>

所謂領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，就政府部門而言，既要接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第66條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！边@就是所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。就一級(jí)人民政府而言，其與上級(jí)人民政府的關(guān)系也是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，要接受上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)?！兜胤浇M織法》第55條第2款規(guī)定：“全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院?！钡?9條第2項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府行使下列職權(quán)：領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)政府的工作。

行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的具體表現(xiàn)之一便是層級(jí)監(jiān)督。所謂層級(jí)監(jiān)督，是依據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)的隸屬關(guān)系、層級(jí)關(guān)系而生成的一種監(jiān)督途徑和方式，它是以上級(jí)行政機(jī)關(guān)對下級(jí)行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政府對其工作部門之間存在的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)關(guān)系為基礎(chǔ)的，是行政系統(tǒng)內(nèi)固有的、原始的監(jiān)督形式?！?1〕參見楊偉東：《關(guān)于創(chuàng)新行政層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制的思考》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第1期，第41頁。所謂層級(jí)監(jiān)督權(quán)，是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。我國《憲法》第108條〔12〕《憲法》第108條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。和《地方組織法》第59條第3項(xiàng)〔13〕《地方組織法》第59條第3項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。規(guī)定了層級(jí)監(jiān)督權(quán)。

行政復(fù)議是以行政隸屬關(guān)系即上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為基礎(chǔ)的。具體來說，行政復(fù)議是層級(jí)監(jiān)督的具體形式之一。《行政復(fù)議法》第1條〔14〕《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！币?guī)定了“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的；第28條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)對下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)男姓袨橄碛谐蜂N、變更、確認(rèn)違法等權(quán)力。行政復(fù)議管轄體制正是建立在行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基礎(chǔ)上的，是行政層級(jí)監(jiān)督在行政復(fù)議領(lǐng)域的具體制度設(shè)計(jì)?！?5〕有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議權(quán)是監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，而監(jiān)督權(quán)不一定都必須源于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。同前注〔5〕，楊小君書，第111頁。換言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)之所以能管轄復(fù)議案件，就是因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間存在行政隸屬關(guān)系?！?6〕參見王青斌：《論我國行政復(fù)議委員會(huì)制度之完善》，載《行政法學(xué)研究》2013年第2期，第20頁。除了《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定的自我管轄和國務(wù)院不管轄復(fù)議案件等特殊情況外，原則上，有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，就有復(fù)議管轄權(quán)；沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，便沒有復(fù)議管轄權(quán)?，F(xiàn)行“條塊結(jié)合”的復(fù)議管轄體制便是以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為基礎(chǔ)。例如，《行政復(fù)議法》第12條第1款規(guī)定的選擇管轄制度，就是基于同級(jí)人民政府和上級(jí)主管部門對被申請人的雙重領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；〔17〕當(dāng)然，這其中不乏專業(yè)性的考慮，即上級(jí)部門比同級(jí)政府在相關(guān)行政管理領(lǐng)域更具有專業(yè)性，參見應(yīng)松年：《中國行政復(fù)議制度的發(fā)展與面臨的問題》，載《中國法律評(píng)論》2019年第5期，第21頁。第12條第2款規(guī)定的海關(guān)、金融、外匯等“條條管轄”的特殊情形，便是基于垂直管理體制下的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；第13條規(guī)定的上級(jí)政府管轄便是基于上級(jí)政府對下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制的困境

總體來說，現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議管轄體制在實(shí)質(zhì)化解行政爭議、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、推進(jìn)法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮了積極的作用。〔18〕參見《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）〉的說明》，載司法部網(wǎng)站，http://www.moj.gov.cn/news/content/2020-11/24/zlk_3260478.html，2021年4月12日訪問。但是，隨著我國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步發(fā)展，行政復(fù)議管轄體制暴露出了越來越多的問題，難以發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，無法改善“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局。具體而言，現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制存在以下四個(gè)方面的困境：

1.復(fù)議資源過于分散，影響行政復(fù)議作用的發(fā)揮。依據(jù)現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議管轄體制，擁有行政復(fù)議管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)包括區(qū)縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)政府，區(qū)縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)政府的工作部門，國務(wù)院工作部門等，而不是由一級(jí)政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄行政復(fù)議案件，這導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)眾多，設(shè)置過于分散。相應(yīng)地，這些行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，而且一級(jí)政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)和該級(jí)政府工作部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)是分別設(shè)立的，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)包括行政復(fù)議人員、經(jīng)費(fèi)、辦公場所等的配置也過于分散，行政復(fù)議資源配置嚴(yán)重不合理。根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉實(shí)施情況的報(bào)告》（以下簡稱《人大常委會(huì)情況報(bào)告》），僅地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)就有30 450個(gè)，其中政府3 281個(gè)，部門27 169個(gè)，行政復(fù)議資源分散，資源配置效率偏低?！?9〕參見2013年12月23日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議審議的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2013-12/24/content_1819964.htm，2021年4月12日訪問。

行政復(fù)議資源與行政復(fù)議案件嚴(yán)重不匹配、行政復(fù)議資源過于分散又嚴(yán)重影響了行政復(fù)議作用的發(fā)揮，難以形成規(guī)模效應(yīng)。一方面，有些機(jī)關(guān)復(fù)議機(jī)構(gòu)完善、經(jīng)費(fèi)充足，但是卻無案可辦，造成資源的浪費(fèi)，不符合機(jī)構(gòu)精簡與效能原則。另一方面，有些機(jī)關(guān)復(fù)議資源匱乏，機(jī)構(gòu)不健全，但是每年卻要處理大量的復(fù)議案件，嚴(yán)重影響復(fù)議案件的辦理質(zhì)量，造成復(fù)議后起訴率高，敗訴率高，“案結(jié)事不了”，不利于實(shí)質(zhì)化解行政爭議。根據(jù)《人大常委會(huì)情況報(bào)告》，約38.2%的縣級(jí)政府沒有設(shè)立法制機(jī)構(gòu)，或者只掛牌、無編制，平均每個(gè)縣級(jí)政府專職行政復(fù)議人員不到1人，人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障、辦公場所等普遍不能滿足辦理行政復(fù)議案件的需要?！?0〕同上注。

總體上，行政復(fù)議資源配置過于分散，眾多行政機(jī)關(guān)擁有復(fù)議管轄權(quán)，不僅導(dǎo)致行政復(fù)議的效率低下，而且影響了行政復(fù)議的質(zhì)量和公正性，使得行政復(fù)議難以形成化解行政爭議的合力，無法成為解決行政爭議的主渠道。正如有學(xué)者指出的，眾多機(jī)關(guān)都擁有行政復(fù)議管轄權(quán)，造成各個(gè)機(jī)關(guān)之間相互推諉扯皮，或者導(dǎo)致案件無人受理，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督功能?！?1〕參見湛中樂：《論我國〈行政復(fù)議法〉修改的若干問題》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期，第32頁。客觀上說，行政復(fù)議維持率高、公信力低、不能實(shí)質(zhì)化解行政爭議的原因眾多，但“條塊結(jié)合”管轄體制下，復(fù)議資源分散是導(dǎo)致行政復(fù)議難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的重要原因之一。

2.案件審理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政復(fù)議案件“同案不同判”?！缎姓?fù)議法》第12條第1款規(guī)定，對縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級(jí)政府或者上一級(jí)主管部門申請行政復(fù)議。受行政復(fù)議管轄權(quán)過于分散的影響，對于同一行政復(fù)議案件，往往有兩個(gè)行政機(jī)關(guān)享有復(fù)議管轄權(quán)。雖然都是依據(jù)相關(guān)行政法律規(guī)范審理行政案件，但不同的復(fù)議機(jī)關(guān)對于法律的適用、事實(shí)的認(rèn)定、程序的選擇等仍然存在諸多不同，容易導(dǎo)致“同案不同判”?！?2〕參見中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)、中國政法大學(xué)法治政府研究院編：《行政復(fù)議法實(shí)施二十周年研究報(bào)告》，中國法制出版社2019年版，第57頁。這一方面，是由于復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議方面投入的時(shí)間和精力等不盡相同；另一方面，也是由于一級(jí)政府和政府部門在專業(yè)性上的差異，即政府部門在處理特定行政管理領(lǐng)域的復(fù)議案件時(shí)比一級(jí)政府更加具有專業(yè)性，如公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)治安管理工作，其在處理治安管理案件時(shí)就可能比一級(jí)政府更加專業(yè)。

正因如此，理論上就存在同一個(gè)案件，經(jīng)過兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)分別審理并作出兩個(gè)復(fù)議決定的情況。如果兩個(gè)復(fù)議決定結(jié)果不同，那么就會(huì)出現(xiàn)“同案不同判”的矛盾結(jié)果，徒增紛爭；如果這兩個(gè)復(fù)議決定的內(nèi)容相同，仍然違反了只能選擇一個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)提起復(fù)議的法律規(guī)定。實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)了這一問題。在山東省的一起復(fù)議案件中，申請人對省財(cái)政廳作出的要求查處某會(huì)計(jì)師事務(wù)出具審計(jì)報(bào)告的投訴答復(fù)不服，向財(cái)政部申請復(fù)議。財(cái)政部作出撤銷省財(cái)政廳答復(fù)意見的復(fù)議決定后，申請人又就同一事項(xiàng)向省政府提起復(fù)議，因省政府的復(fù)議決定與財(cái)政部的復(fù)議決定不盡一致，申請人又向法院提起訴訟?！?3〕參見朱曉峰：《行政復(fù)議制度改革的地方實(shí)踐和立法建議——基于〈行政訴訟法〉修改對行政復(fù)議制度的影響》，載《行政法學(xué)研究》2016年第5期，第71頁。這種由兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)對同一案件分別作出兩個(gè)不盡一致的復(fù)議決定的案件，既增加了矛盾，又損害了復(fù)議的公信力。

更為嚴(yán)重的情況是，多個(gè)類似的案件，有的由一級(jí)政府進(jìn)行復(fù)議，有的由上級(jí)政府部門進(jìn)行復(fù)議。不同復(fù)議機(jī)關(guān)“多頭辦案”，按照各自的辦案標(biāo)準(zhǔn)，對類似的案件作出了不盡相同的決定，造成“同案不同判”，不僅導(dǎo)致申請人和行政機(jī)關(guān)無所適從，〔24〕參見趙大程：《打造新時(shí)代中國特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系》，載《中國法律評(píng)論》2019年第5期，第34頁。浪費(fèi)了復(fù)議資源，也損害了行政復(fù)議的公信力。

3.“多頭共管”，不便于群眾找準(zhǔn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。依據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第12-15條的規(guī)定，申請人對政府部門作出的行政行為不服，既可能向上級(jí)主管部門申請復(fù)議，也可能向同級(jí)政府申請復(fù)議，還可能向作出該行為的政府部門（即自我管轄）申請復(fù)議；而對省級(jí)政府的行政行為不服的，不是向省級(jí)政府的上級(jí)政府即國務(wù)院申請復(fù)議，而是仍然向該省級(jí)政府申請復(fù)議?？梢姡姓?fù)議機(jī)關(guān)林立，“多頭共管”的現(xiàn)象十分普遍，而且隨著近幾年國家機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推進(jìn)，上下級(jí)政府部門在職責(zé)權(quán)限方面存在不對應(yīng)之處，直接找上級(jí)部門復(fù)議可能導(dǎo)致找不準(zhǔn)、找不到、找不對?！?5〕參見劉莘、陳悅：《行政復(fù)議制度改革成效與進(jìn)路分析——行政復(fù)議制度調(diào)研報(bào)告》，載《行政法學(xué)研究》2016年第5期，第54-55頁。

雖然《行政復(fù)議法》實(shí)施已久，但在實(shí)踐中，很多申請人對行政復(fù)議制度不了解、不清楚。面對復(fù)雜林立的各級(jí)各類行政復(fù)議機(jī)關(guān)，很難準(zhǔn)確找到、找準(zhǔn)復(fù)議機(jī)關(guān)。尤其是在一個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)轉(zhuǎn)移給其他行政機(jī)關(guān)的情況下，就更加難以確定有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)?！?6〕參見《張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案》，載《最高人民法院公報(bào)》2005年第3期；《中華人民共和國行政復(fù)議法：案例應(yīng)用版》，中國法制出版社2009年版，第43-45頁。再加上“多頭共管”下，部分行政復(fù)議機(jī)關(guān)推諉扯皮、“踢皮球”，即使申請人知道向哪個(gè)機(jī)關(guān)提起復(fù)議申請，最終也容易導(dǎo)致沒有機(jī)關(guān)受理。此外，由于上級(jí)主管部門不在本地，如果案件由其管轄的話，申請人還必須去外地申請復(fù)議，既不便利，也增加了維權(quán)成本，〔27〕類似觀點(diǎn)參見劉恒、陸艷：《我國行政復(fù)議條條管轄制度之缺陷分析》，載《法學(xué)研究》2004年第2期，第156頁。還容易導(dǎo)致矛盾上移，不利于就地就近解決糾紛。實(shí)踐中，甚至出現(xiàn)了省建設(shè)行政主管部門向國務(wù)院建設(shè)行政主管部門請示關(guān)于上級(jí)房屋拆遷管理部門對下一級(jí)房屋拆遷管理部門作出的拆遷裁決是否具有行政復(fù)議管轄權(quán)的問題?！?8〕參見《對建設(shè)部辦公廳〈關(guān)于上級(jí)房屋拆遷管理部門對下一級(jí)房屋拆遷管理部門作出的拆遷裁決是否具有行政復(fù)議管轄權(quán)的請示〉的復(fù)函》（建辦法函〔2003〕396號(hào)）。連專門負(fù)責(zé)房屋拆遷管理工作的行政機(jī)關(guān)（包括其具有專業(yè)知識(shí)的工作人員）都難以確定上級(jí)主管部門是否擁有復(fù)議管轄權(quán)，可想而知，讓并非專業(yè)人士的申請人確定有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)就更是難上加難了。

4.部門利益影響行政復(fù)議的公正性。不同于行政處罰、行政許可等行政行為，行政復(fù)議不僅具有行政性，還具有一定的司法性?！?9〕參見劉莘：《行政復(fù)議的定位之爭》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期，第14頁。據(jù)此，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有一定中立性，嚴(yán)格以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，既不能偏袒復(fù)議申請人，也不能偏袒被申請人。

上級(jí)主管部門基于與下級(jí)部門的行政領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系，有權(quán)監(jiān)督下級(jí)部門的行政行為是否合法適當(dāng)。在實(shí)踐中，針對政府部門作出的行政行為的復(fù)議案件多由上級(jí)主管部門管轄。也就是說，在“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議管轄體制中，“條條”在一定程度上壓倒了“塊塊”。但是，上下級(jí)政府部門之間的隸屬性和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系會(huì)影響、甚至破壞行政復(fù)議的公正性。上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)部門，下級(jí)部門作出行政行為有時(shí)事先請示過上級(jí)主管部門，〔30〕參見袁曙宏：《變革社會(huì)中的行政法制》，法律出版社2001年版，第312頁?；蛘呓?jīng)過上級(jí)部門批準(zhǔn)，上下級(jí)部門之間在政績考核等方面的關(guān)聯(lián)性等，很容易影響上級(jí)部門行政復(fù)議的中立性和公正性。部門保護(hù)主義盛行使得上級(jí)主管部門偏袒下級(jí)部門，違法作出復(fù)議決定，導(dǎo)致行政復(fù)議維持率高、駁回率高。2018年全國行政復(fù)議案件中，維持決定與駁回決定共占62.86%，變更決定、責(zé)令履行決定僅占2.17%?！?1〕參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019年第5期，第108頁。行政復(fù)議因高維持率和高駁回率被戲稱為“維持會(huì)”，難免惹來公正性不足的質(zhì)疑。

需要特別指出的是，對國務(wù)院部門的行政行為不服申請復(fù)議的，仍然由作出該行為的國務(wù)院部門管轄。這種自我管轄的設(shè)置既不是基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而產(chǎn)生的復(fù)議管轄權(quán)，也不是基于監(jiān)督權(quán)而產(chǎn)生的復(fù)議管轄權(quán)，〔32〕參見劉恒、陸艷：《我國行政復(fù)議管轄體制缺陷分析》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第221頁。在這種自我管轄的情形下，國務(wù)院部門既是行政復(fù)議的當(dāng)事人，又是審理復(fù)議案件的“法官”；既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，部門利益難免會(huì)影響復(fù)議案件的公正處理，違背了自然公正原則。

二、《行政復(fù)議法（征求意見稿）》規(guī)定的管轄體制及其進(jìn)步意義

“治國無其法則亂，守法而不變則衰?！薄?3〕《慎子·佚文》。為有效應(yīng)對現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制存在的問題，中央全面依法治國委員會(huì)第3次會(huì)議審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，決定改革行政復(fù)議管轄體制，修改相關(guān)法律法規(guī)。據(jù)此，司法部《征求意見稿》對現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的管轄體制作出修改，確立了相對集中的復(fù)議管轄體制。

（一）相對集中復(fù)議管轄及其組織法依據(jù)

依據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》，對縣級(jí)以上地方政府部門的行為不服的，可以向本級(jí)政府或者上一級(jí)主管部門申請復(fù)議（《行政復(fù)議法》第12條），這種“條塊結(jié)合”的管轄體制存在諸多弊端，〔34〕同前注〔18〕。嚴(yán)重影響了復(fù)議作用的發(fā)揮。鑒于此，司法部《征求意見稿》第30條取消了地方政府部門的復(fù)議職責(zé)，規(guī)定縣級(jí)以上地方政府管轄針對該縣級(jí)以上政府部門作出的行政行為不服的案件。這樣就將原來“條塊結(jié)合”的管轄體制改為“塊塊管轄”為主的管轄體制，即相對集中的復(fù)議管轄體制。

此外，《征求意見稿》第34條取消了地方性法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置情形的權(quán)限，即將有權(quán)規(guī)定“先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟”的法律規(guī)范由“法律、法規(guī)”修改為“法律、行政法規(guī)”，有利于保障公民直接向法院起訴的權(quán)利。對于國務(wù)院部門和省級(jí)政府的自我管轄，以及五種“條條管轄”的特殊情形等管轄制度，《征求意見稿》未作修改?？傮w而言，《征求意見稿》確立了相對集中的管轄體制，將原來“條塊結(jié)合”的管轄體制修改為以“塊塊管轄”為主、“條條管轄”為補(bǔ)充的管轄體制。

如前所述，行政復(fù)議管轄體制的組織法依據(jù)是行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。地方政府部門對下級(jí)政府部門有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和層級(jí)監(jiān)督權(quán)，但是《征求意見稿》卻取消了地方政府部門的復(fù)議管轄權(quán)，這可能會(huì)引發(fā)復(fù)議管轄權(quán)組織法依據(jù)方面的質(zhì)疑。其實(shí)，雖然行政隸屬、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和復(fù)議管轄權(quán)原則上是對應(yīng)的，但是也有例外。例如，省級(jí)政府和國務(wù)院部門的自我管轄權(quán)、國務(wù)院不管轄復(fù)議案件，以及對省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門的行為不服的實(shí)行選擇管轄，〔35〕《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第24條規(guī)定：“申請人對經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門申請行政復(fù)議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。”這些制度都表明行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和復(fù)議管轄權(quán)并不是必然對應(yīng)的。復(fù)議（管轄）權(quán)只是行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和層級(jí)監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式之一，而不是唯一形式，行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和層級(jí)監(jiān)督權(quán)可以通過其他制度形式得到具體落實(shí)，如政績考核、行政指導(dǎo)等。換言之，有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和層級(jí)監(jiān)督權(quán)也可以沒有復(fù)議管轄權(quán)?！?6〕甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，沒有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不構(gòu)成進(jìn)行復(fù)議監(jiān)督和管轄的障礙。同前注〔23〕，朱曉峰文。有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為，行政復(fù)議權(quán)力并非必須基于行政隸屬關(guān)系，而是可以源于法律的直接授權(quán)?！?7〕參見郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議法教程》，中國法制出版社2011年版，第72頁。

因此，從行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和層級(jí)監(jiān)督權(quán)的角度講，取消地方政府部門的復(fù)議管轄權(quán)是說得通的。由地方政府相對集中管轄復(fù)議案件，既是基于行政隸屬和行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是一級(jí)政府行使監(jiān)督權(quán)的要求，〔38〕同前注〔3〕，應(yīng)松年文。又是法律授權(quán)的結(jié)果。

（二）相對集中復(fù)議管轄的必要性

《征求意見稿》將現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的復(fù)議管轄體制修改為相對集中的復(fù)議管轄體制（“塊塊管轄”），回應(yīng)了現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制存在的主要問題，有其進(jìn)步意義，既必要也可行。相對集中復(fù)議管轄的必要性體現(xiàn)為：

1.相對集中復(fù)議管轄是優(yōu)化復(fù)議資源配置的重要舉措。黨的十九屆四中全會(huì)指出，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。機(jī)構(gòu)和職能法定化、規(guī)范化是法治政府的基本內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府的基本遵循。在現(xiàn)行行政復(fù)議“條塊結(jié)合”的管轄體制下，復(fù)議資源過于分散，“無案可辦”“無人辦案”的現(xiàn)象同時(shí)存在，而且行政復(fù)議機(jī)構(gòu)各自為政，只對本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，復(fù)議工作人員缺乏嚴(yán)格科學(xué)的選拔制度，其培訓(xùn)、交流等項(xiàng)工作也沒有正常展開，〔39〕參見石佑啟、王成明：《論我國行政復(fù)議管轄體制的缺陷及其重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2004年第1期，第48頁。這都制約了行政復(fù)議作用的發(fā)揮。以致于在相對集中復(fù)議管轄改革前的義烏市，上級(jí)政府就有多達(dá)三十幾個(gè)部門對義烏市具有復(fù)議管轄權(quán)。其中市一級(jí)除市政府外，復(fù)議職能還分散在多個(gè)部門，平均下來，上級(jí)各部門的年受理案件數(shù)量僅為1.5件，義烏市本級(jí)的單個(gè)部門年平均辦案量僅為2件。在這種情況下，復(fù)議管轄權(quán)的分散配置實(shí)在是浪費(fèi)了大量的行政資源?！?0〕同前注〔25〕，劉莘、陳悅文，第55頁。

有鑒于此，《征求意見稿》第30條取消了上級(jí)主管部門管轄（特殊情形除外），確立了縣級(jí)以上地方政府相對集中的復(fù)議管轄體制（“塊塊管轄”）。一方面，將行政復(fù)議管轄權(quán)集中到縣級(jí)以上地方政府，大幅精簡行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員，有利于節(jié)省行政復(fù)議的人力、物力、財(cái)力支出，優(yōu)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)配置。另一方面，將行政復(fù)議管轄權(quán)集中到縣級(jí)以上地方政府，能夠集中行政復(fù)議人員和工作隊(duì)伍，增強(qiáng)復(fù)議隊(duì)伍的穩(wěn)定性，為日后加強(qiáng)行政復(fù)議人員培訓(xùn)，為復(fù)議人員制定統(tǒng)一的任職標(biāo)準(zhǔn)，提高復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)打下基礎(chǔ)，有利于復(fù)議人員的專業(yè)化和職業(yè)化。例如，有專家對義烏市相對集中行政復(fù)議管轄權(quán)改革（“義烏模式”）的成效進(jìn)行了分析，指出“行政復(fù)議局通過建立行政復(fù)議專職隊(duì)伍，積極推動(dòng)復(fù)議人員的培訓(xùn)和專業(yè)化訓(xùn)練，人員素質(zhì)顯著提高”，〔41〕方宜圣、陳梟窈：《行政復(fù)議體制改革“義烏模式”思考》，載《行政法學(xué)研究》2016年第5期，第87-88頁。人力資源得到更好的整合，專門辦理復(fù)議案件的人員得到集中，行政復(fù)議工作質(zhì)量有效提升?！?2〕同前注〔25〕，劉莘、陳悅文，第55頁?？傊瑢⑿姓?fù)議管轄權(quán)集中到縣級(jí)以上地方政府，能夠解決行政復(fù)議資源配置過于分散，“無案可辦”“無人辦案”的問題，有利于發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)模效應(yīng)，推動(dòng)行政復(fù)議成為化解行政爭議的主渠道。

2.相對集中復(fù)議管轄是統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“同案同判”的客觀要求?！巴竿小钡幕竞x是，類似案件類似處理。這里的“同案”，并非相同的案件，而是類似的案件?！?3〕參見雷磊：《如何理解“同案同判”——誤解及其澄清》，載《政法論叢》2020年第5期，第29-31頁?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第7條〔44〕《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第7條規(guī)定：“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級(jí)人民法院審判類似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照?！敝傅囊彩恰邦愃瓢讣倍恰跋嗤讣薄！巴竿小睂τ诮y(tǒng)一法律適用，提高審判質(zhì)量，維護(hù)司法公正具有重要意義。而在現(xiàn)行行政復(fù)議“條塊結(jié)合”的管轄體制下，既存在不同復(fù)議機(jī)關(guān)對同一案件作出不同復(fù)議決定的矛盾，也存在不同復(fù)議機(jī)關(guān)對類似案件作出不同復(fù)議決定的情況，導(dǎo)致“同案不同判”，影響復(fù)議公信力。

《征求意見稿》第30條取消了上級(jí)主管部門管轄，確立了縣級(jí)以上地方政府相對集中的復(fù)議管轄體制（“塊塊管轄”）。復(fù)議案件基本上統(tǒng)一由縣級(jí)以上地方政府管轄，有權(quán)辦理復(fù)議案件的機(jī)關(guān)大大精簡，復(fù)議機(jī)關(guān)的辦案標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)日益統(tǒng)一化、規(guī)范化，避免“同案不同判”。一方面，同一案件被兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)受理并作出決定的情況將會(huì)不復(fù)存在；另一方面，類似案件也多由同一個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)審理，辦案標(biāo)準(zhǔn)和案件處理結(jié)果也將趨于一致。針對同一案件，作出兩個(gè)效力級(jí)別相同但內(nèi)容彼此沖突的復(fù)議決定的情況〔45〕同前注〔23〕，朱曉峰文。也不會(huì)再出現(xiàn)了?？傊墩髑笠庖姼濉反_立縣級(jí)以上地方政府相對集中的復(fù)議管轄體制，有利于統(tǒng)一行政復(fù)議辦案標(biāo)準(zhǔn)，有利于實(shí)現(xiàn)“同案同判”，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力，更好地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

3.相對集中復(fù)議管轄是便民利民的現(xiàn)實(shí)需要。高效便民是行政活動(dòng)的基本要求。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織?！?6〕參見馬懷德：《我國的行政法律制度》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/2377d96e89964d9aa23c af1012803920.shtml?from=singlemessage，2021年3月8日訪問。這既是依法行政的要求，又是保障公民合法權(quán)益的應(yīng)有之義。保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是行政復(fù)議立法的根本目的，而方便行政相對人申請行政復(fù)議是立法目的的基本前提，在確立復(fù)議管轄體制時(shí)，必須遵循方便行政相對人申請行政復(fù)議的原則。〔47〕參見石佑啟、楊勇萍編著：《行政復(fù)議法新論》，北京大學(xué)出版社2007年版，第105頁。

現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的復(fù)議管轄體制下復(fù)議機(jī)關(guān)林立，不便于群眾找準(zhǔn)復(fù)議機(jī)關(guān)。而“條條管轄”下公民需要異地申請復(fù)議，又增加了不便。雖然《行政復(fù)議法》第15條和第18條規(guī)定了轉(zhuǎn)送制度，但是由于轉(zhuǎn)送的適用范圍有限，且轉(zhuǎn)送必然花費(fèi)更多時(shí)間，效率低下。這都導(dǎo)致高效便民原則在行政復(fù)議實(shí)踐中難以真正得到貫徹落實(shí)。

《征求意見稿》第30條取消了上級(jí)主管部門管轄，確立了縣級(jí)以上地方政府相對集中管轄的體制（“塊塊管轄”）。一方面，公民不必再困擾于如何選擇復(fù)議機(jī)關(guān)，只需要向地方政府申請即可；另一方面，公民申請復(fù)議不必前往外地，只需要在本地申請即可，大大節(jié)約了成本，〔48〕同前注〔25〕，劉莘、陳悅文，第55頁。還避免了矛盾上移，有利于就地就近解決糾紛。浙江省義烏市、廣東省佛山市、上海市（自由貿(mào)易區(qū)）的相對集中復(fù)議管轄改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，相對集中復(fù)議管轄后，行政相對人申請行政復(fù)議只需要向當(dāng)?shù)卣峤簧暾垥纯桑槐貫榱诉x擇和確定復(fù)議機(jī)關(guān)而大費(fèi)周折，這對于充分發(fā)揮行政復(fù)議的效能、保障行政相對人合法權(quán)益大有裨益?？傊?，縣級(jí)以上地方政府相對集中管轄更好地體現(xiàn)了便民原則。

4.相對集中復(fù)議管轄是增強(qiáng)復(fù)議公正性、發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的必然要求。公正需要一定形式，裁決者不獨(dú)立、不中立，就不具備足夠的公正形式。〔49〕同前注〔5〕，楊小君書，第142頁。行政復(fù)議與行政訴訟、行政賠償?shù)裙餐瑯?gòu)成了現(xiàn)代法治國家的行政救濟(jì)體系，是現(xiàn)代法治國家化解行政爭議的重要途徑，〔50〕參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第415頁。是保護(hù)相對人合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公平正義的基本法律制度之一。《征求意見稿》第1條〔51〕《征求意見稿》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，根據(jù)憲法，制定本法。”規(guī)定了“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目的，第3條〔52〕《征求意見稿》第3條規(guī)定：“行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵循合法、公正、公開、高效、便民、為民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施?！币?guī)定了行政復(fù)議“公正、公開”的原則。

然而，在現(xiàn)行行政復(fù)議“條塊結(jié)合”的管轄體制下，復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性沒有保障，容易受到部門利益的干擾，難以確保復(fù)議的公正性。甚至在2018年發(fā)生的行政訴訟案件中，有68.4%的案件當(dāng)事人沒有選擇行政復(fù)議，直接尋求司法救濟(jì)；同時(shí)，當(dāng)年辦結(jié)的行政復(fù)議案件中，有34%又進(jìn)入了行政訴訟程序?！?3〕參見《新聞辦就2018年全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴總體情況舉行發(fā)布會(huì)》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/26/content_5376998.htm，2020年3月8日訪問。行政復(fù)議公正性不足的弊端讓申請人望而卻步。

《征求意見稿》第30條取消了上級(jí)主管部門管轄，確立了縣級(jí)以上地方政府相對集中管轄的管轄體制（“塊塊管轄”）。與上級(jí)主管部門相比，一級(jí)政府是綜合性行政機(jī)關(guān)，其級(jí)別高于本級(jí)政府部門，也更加獨(dú)立，較少受到上級(jí)主管部門的干擾，更容易得到當(dāng)事人的理解和認(rèn)同?！?4〕參見王萬華：《以行政復(fù)議權(quán)集中行使為基礎(chǔ)重構(gòu)行政復(fù)議體制》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第1期，第46頁。如此一來，上級(jí)主管部門難以再對下級(jí)部門實(shí)行部門保護(hù)，“官官相護(hù)”、部門利益影響行政復(fù)議公正性的頑疾將會(huì)得到有效改善。例如，義烏市相對集中行政復(fù)議管轄權(quán)改革（“義烏模式”）成效顯著，行政復(fù)議局的設(shè)立有效地消除了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的限制，行政編制、財(cái)政上的獨(dú)立很大程度上增強(qiáng)了行政復(fù)議局防御其他行政機(jī)關(guān)干預(yù)的能力。復(fù)議糾紛解決效率、案結(jié)事了率大大提高，復(fù)議局的權(quán)威性逐漸形成?！?5〕同前注〔41〕，方宜圣、陳梟窈文，第87頁。

而且，隨著行政復(fù)議委員會(huì)制度的全面鋪開，由縣級(jí)以上地方政府相對集中管轄復(fù)議案件，方便統(tǒng)一聘請專家學(xué)者組成復(fù)議委員會(huì)，這也為增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性打下了基礎(chǔ)?！?6〕同前注〔3〕，應(yīng)松年文?？傊?，《征求意見稿》確立的相對集中管轄體制對于增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性，使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道，實(shí)質(zhì)化解行政爭議具有重要意義。

（三）相對集中復(fù)議管轄的可行性

1.相對集中復(fù)議管轄已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。社會(huì)各界對于修改行政復(fù)議法、確立相對集中行政復(fù)議管轄體制已經(jīng)形成了共識(shí)。2020年2月5日，中央全面依法治國委員會(huì)第3次會(huì)議審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，要求優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作?！?7〕同前注〔2〕。早在2018年，行政復(fù)議法修改就列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。學(xué)界對于現(xiàn)行復(fù)議管轄體制存在的問題和困境有比較清醒的認(rèn)識(shí)，對于相對集中行政復(fù)議管轄的可行性、必要性已達(dá)成共識(shí)，改革行政復(fù)議管轄體制、相對集中復(fù)議管轄的理論條件已經(jīng)成熟?！?8〕同前注〔25〕，劉莘、陳悅文，第59-60頁；同前注〔54〕，王萬華文，第46-47頁。實(shí)務(wù)界對于改革行政復(fù)議管轄制度、相對集中復(fù)議管轄積極支持，并提出具體的改革意見建議?！?9〕參見許安標(biāo)：《行政復(fù)議法實(shí)施二十周年回顧與展望》，載《中國法律評(píng)論》2019年第5期，第27頁。在社會(huì)輿論方面，現(xiàn)行復(fù)議管轄權(quán)過于分散，不便于人民群眾找準(zhǔn)復(fù)議機(jī)關(guān)，公正性不足等問題，不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，人民群眾對于上述弊端有切身體會(huì)?！?0〕同前注〔18〕?？梢?，相對集中行政復(fù)議管轄已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。

2.地方改革試點(diǎn)工作為相對集中復(fù)議管轄提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。相對集中復(fù)議管轄并非憑空創(chuàng)設(shè)，而是地方集中復(fù)議管轄試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

早在2008年，《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》就開始部署改革試點(diǎn)。2010年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出，“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作”。目前，全國已有二十余個(gè)省（區(qū)/市）進(jìn)行了集中復(fù)議管轄改革試點(diǎn)，〔61〕參見曹鎏：《中國特色行政復(fù)議制度的嬗變與演進(jìn)》，法律出版社2020年版，第49-52頁。大致形成了三種做法：一是，全部集中，即將政府各部門的復(fù)議管轄權(quán)，全部集中到一級(jí)政府；二是，部分集中，即只將部分政府部門的復(fù)議管轄權(quán)集中到政府統(tǒng)一行使；三是，不集中，即保持現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制不變。〔62〕同前注〔54〕，王萬華文，第39頁。從試點(diǎn)情況來看，集中復(fù)議管轄，能夠整合復(fù)議資源，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，提高復(fù)議效能，便利公民申請復(fù)議，提高復(fù)議的公正性?？梢哉f，相對集中復(fù)議管轄是成功可行的，也是必要的，有利于克服行政復(fù)議制度運(yùn)行中的弊端，發(fā)揮行政復(fù)議制度的優(yōu)勢。這些地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為相對集中復(fù)議管轄奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，有必要認(rèn)真總結(jié)，將之上升為法律規(guī)定在全國推廣。

3.相對集中行政處罰權(quán)為相對集中復(fù)議管轄提供了重要參照。為突破“條塊結(jié)合”的行政處罰體制對行政執(zhí)法成效的不利影響，早在1997年北京市宣武區(qū)便在國內(nèi)首先開展相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，之后，相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。2021年修訂的《行政處罰法》第18條第1款以法律的形式進(jìn)一步明確了相對集中行政處罰權(quán)制度?！?3〕《行政處罰法》第18條第1款規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。”這對于合理配置執(zhí)法力量，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有重要意義。〔64〕相關(guān)研究參見王敬波：《相對集中行政處罰權(quán)改革研究》，載《中國法學(xué)》2015年第4期，第142-161頁。

相對集中行政處罰權(quán)制度的啟示意義，在于集中復(fù)議管轄的可行性、推進(jìn)步驟和基層經(jīng)驗(yàn)上。在可行性上，相對集中行政處罰權(quán)制度的成功確立表明相對集中行政職權(quán)是可行的，行政復(fù)議管轄權(quán)是行政職權(quán)的一種，相對集中于縣級(jí)以上地方政府行使也是可行的。在推進(jìn)步驟和基層經(jīng)驗(yàn)上，相對集中行政處罰權(quán)制度經(jīng)歷了先地方、后中央，循序漸進(jìn)，逐步推廣的過程，相對集中行政復(fù)議管轄的地方試點(diǎn)已經(jīng)取得良好效果，下一步要把地方經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律法規(guī)之規(guī)定，在全國范圍內(nèi)推廣，進(jìn)一步完善行政復(fù)議管轄體制。

4.域外立法經(jīng)驗(yàn)為相對集中復(fù)議管轄提供了重要借鑒。雖然美國、德國等西方國家比較強(qiáng)調(diào)法院在解決行政爭議方面的作用，但行政系統(tǒng)內(nèi)的爭議解決機(jī)制仍然在發(fā)揮作用。尤其是美國的行政法法官制度、英國的裁判所制度、德國的行政復(fù)議制度都強(qiáng)調(diào)案件審理機(jī)構(gòu)的中立性，避免來自行政機(jī)關(guān)的干擾，這一點(diǎn)值得我們參考。〔65〕參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期，第13-29頁。日本、韓國，以及我國臺(tái)灣地區(qū)十分重視行政復(fù)議（不服審查、訴愿）制度在行政爭議解決中的作用，行政系統(tǒng)內(nèi)解決爭議的制度比較完善，具有一定借鑒價(jià)值。就管轄體制而言，尤其是在韓國，一級(jí)政府統(tǒng)一設(shè)置行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，管轄復(fù)議案件，政府部門不設(shè)立復(fù)議機(jī)構(gòu)；〔66〕參見呂艷濱：《韓國的行政復(fù)議制度》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第400-403頁。我國臺(tái)灣地區(qū)的“訴愿法”規(guī)定，地方政府部門不設(shè)置行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，而由一級(jí)地方政府統(tǒng)一管轄行政復(fù)議案件?！?7〕同前注〔54〕，王萬華文，第43-45頁。這些國家和地區(qū)的行政復(fù)議管轄制度表明，由一級(jí)政府管轄復(fù)議案件，政府部門不管轄復(fù)議案件，是可行的，也是必要的。而且行政復(fù)議管轄制度的設(shè)置要考慮復(fù)議機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的中立性，避免受到行政機(jī)關(guān)，尤其是上級(jí)政府部門的不當(dāng)干擾，以維護(hù)復(fù)議的公正性?？梢?，域外立法經(jīng)驗(yàn)為我國相對集中復(fù)議管轄提供了重要借鑒。

三、《行政復(fù)議法（征求意見稿）》中管轄體制的不足及完善建議

《征求意見稿》關(guān)于相對集中復(fù)議管轄的規(guī)定，對于保障行政復(fù)議公正、高效化解行政爭議具有重要意義。但就發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用而言，《征求意見稿》規(guī)定的管轄體制仍存在一定不足之處，需要進(jìn)一步完善。

（一）保留“條條管轄”的問題

《征求意見稿》將“條塊管轄”修改為縣級(jí)以上地方政府相對集中管轄的管轄體制（“塊塊管轄”），但是仍然保留了海關(guān)、金融、外匯管理、稅務(wù)、國家安全機(jī)關(guān)等5種“條條管轄”的特殊情形。之所以保留五種“條條管轄”的特殊情形，一方面，是考慮到這些復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請人之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，尤其是海關(guān)、金融、外匯管理等行政機(jī)關(guān)與被申請人是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)與被申請人是以中央為主與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而且由于上級(jí)主管部門對相關(guān)行政領(lǐng)域更加專業(yè)，由其管轄復(fù)議案件更加具有專業(yè)性。涉及國家安全機(jī)關(guān)的復(fù)議案件也由上級(jí)政府部門管轄，是出于保守國家秘密，維護(hù)國家安全的考慮。另一方面，地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)也表明，集中復(fù)議管轄改革是一項(xiàng)重大體制改革，不能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)?！?8〕例如，從北京市的試點(diǎn)情況看，朝陽區(qū)、海淀區(qū)、西城區(qū)的發(fā)展相對較快，而昌平區(qū)發(fā)展很慢。同上注，王萬華文。因此，《征求意見稿》只是確立了相對集中的復(fù)議管轄權(quán)，而非全部集中，保留了五種“條條管轄”的特殊情形。

但是，正如上文所述，雖然復(fù)議管轄權(quán)基于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是后者卻不必然體現(xiàn)在復(fù)議管轄權(quán)上，二者不必一一對應(yīng)，允許有例外情況。沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也可以管轄相關(guān)復(fù)議案件，〔69〕有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政復(fù)議權(quán)力并非必須基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律的直接授權(quán)。同前注〔37〕，郜風(fēng)濤書。沒有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系并不構(gòu)成進(jìn)行復(fù)議監(jiān)督的障礙。〔70〕同前注〔23〕，朱曉峰文。其理由在于，行政組織法規(guī)定的職權(quán)和職責(zé)是行政復(fù)議管轄體制的重要依據(jù)，但并非唯一依據(jù)。便民原則、維護(hù)依法行政、實(shí)質(zhì)化解行政爭議等也是確定復(fù)議管轄體制的重要依據(jù)?！墩髑笠庖姼濉返?條便規(guī)定了保護(hù)行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督和保障依法行政、化解行政爭議的立法目的?！?1〕《征求意見稿》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，根據(jù)憲法，制定本法?！庇袑W(xué)者指出，確立復(fù)議管轄體制需要遵循四項(xiàng)原則：方便相對人提起復(fù)議；維護(hù)依法行政；及時(shí)妥善解決行政爭議；有利于解決專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政爭議?！?2〕參見張?jiān)剑骸缎姓?fù)議法學(xué)》，中國法制出版社2007年版，第200-202頁。還有學(xué)者指出，確立復(fù)議管轄體制需要遵循三項(xiàng)原則：方便相對人提起復(fù)議；維護(hù)依法行政；原則性與靈活性相結(jié)合的原則?！?3〕同前注〔47〕，石佑啟、楊勇萍書，第105-106頁。涉及海關(guān)、金融、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)的復(fù)議案件，如果由上級(jí)主管部門管轄的話，會(huì)導(dǎo)致復(fù)議資源的分散和浪費(fèi)；這些復(fù)議機(jī)關(guān)往往在外地，不方便當(dāng)事人申請復(fù)議；尤其是部門利益會(huì)影響復(fù)議公正性，難以監(jiān)督依法行政，也不利于實(shí)質(zhì)化解行政爭議。因此，雖然對涉及海關(guān)、金融、外匯管理等行政機(jī)關(guān)的復(fù)議案件實(shí)行一級(jí)政府集中管轄缺乏組織法基礎(chǔ)，但對申請人而言，更加方便，也更加公正，有利于促進(jìn)依法行政和實(shí)質(zhì)化解行政爭議。此外，從“有原則就有例外”的角度講，行政復(fù)議法授予一級(jí)政府管轄涉及垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的復(fù)議案件，雖然缺乏組織法依據(jù)，但卻是行政復(fù)議法以法律的形式作出的一種特別授權(quán)和例外規(guī)定，也并非無法可依。

必須看到，“條條管轄”模式存在復(fù)議資源分散、不方便當(dāng)事人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)、“同案不同判”，以及公正性不足等問題，最終不利于行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道。因此，從整合復(fù)議資源、便利當(dāng)事人申請、促進(jìn)“同案同判”和增強(qiáng)復(fù)議公正性的角度出發(fā)，未來時(shí)機(jī)成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮取消“條條管轄”的特殊情形，將復(fù)議管轄權(quán)全部集中到一級(jí)政府，建立“塊塊管轄”的新的復(fù)議管轄格局。

（二）相對集中復(fù)議管轄的公正性和專業(yè)性難題

英國哲學(xué)家培根曾說：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪，因?yàn)榉缸镫m然是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的裁判則毀壞法律——好比污染了水源。”〔74〕［英］弗蘭西斯·培根：《論司法》，載《培根論說文集》，水天同譯，商務(wù)印書館1983年版，第193頁。這個(gè)道理同樣適用于行政復(fù)議?！墩髑笠庖姼濉穼ⅰ皸l塊結(jié)合”的管轄體制修改為縣級(jí)以上地方政府相對集中管轄的管轄體制（“塊塊管轄”），對于解決現(xiàn)行復(fù)議管轄體制存在的問題具有重要意義，但仍存在公正性不足的問題。一方面，作為復(fù)議機(jī)關(guān)的地方政府是被申請人的上級(jí)機(jī)關(guān)，二者往往處在同一個(gè)地區(qū)，處于同一個(gè)“地方關(guān)系網(wǎng)”和“熟人社會(huì)”中，很可能受到地方各方面因素的影響而作出不公正的復(fù)議決定。另一方面，作為復(fù)議機(jī)關(guān)的地方政府受政績考核評(píng)價(jià)體系等因素的影響，可能會(huì)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素置于法治等因素的考量之上，進(jìn)而在復(fù)議案件中偏向于重點(diǎn)“保護(hù)”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的主體。也就是說，一級(jí)政府的自身利益也可能影響行政復(fù)議的公正性。例如，由于公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在地方黨政系統(tǒng)中處于較高地位，由地方政府管轄針對公安機(jī)關(guān)的復(fù)議案件很有可能受到不當(dāng)干擾；針對司法行政部門的復(fù)議案件雖然由一級(jí)政府管轄，但具體辦理案件的復(fù)議機(jī)構(gòu)則可能是司法行政部門本身，難免招致“自己作自己案件的法官”的質(zhì)疑，違反了自然公正原則。

對此，一種思路是，考慮將涉及司法行政部門自身的復(fù)議案件、公安系統(tǒng)的復(fù)議案件，以及其他可能存在明顯獨(dú)立性不足的相關(guān)案件交由上級(jí)主管部門管轄?！?5〕同前注〔4〕，曹鎏文。如此可以逸脫地方保護(hù)主義的牢籠，但又會(huì)引發(fā)“條條管轄”、部門利益的諸多弊病。另一種思路是，堅(jiān)持集中管轄的思路，通過完善審理主體、審理程序等體制機(jī)制，確保復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性。如建立避免公安機(jī)關(guān)、司法行政部門干預(yù)行政復(fù)議的體制機(jī)制，由一級(jí)政府的其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審理涉及司法行政部門的復(fù)議案件等。

此外，相對集中復(fù)議管轄后，一級(jí)政府在處理以政府部門為被申請人的復(fù)議案件時(shí)，可能會(huì)存在經(jīng)驗(yàn)缺乏和專業(yè)性不足的問題，〔76〕同前注〔25〕，劉莘、陳悅文，第57頁；劉赫喆：《集中行政復(fù)議權(quán)的可行性分析——以山東省為例》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2018年第5期，第134頁。這確實(shí)會(huì)在一定程度上影響復(fù)議案件的質(zhì)量。對此，可以通過對不同案件進(jìn)行分類處理，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)等增強(qiáng)處理相關(guān)案件的專業(yè)性，還可以借助大數(shù)據(jù)的手段，對類案進(jìn)行類似處理。對于重大、疑難、復(fù)雜或者專業(yè)性強(qiáng)的案件，還可以提請行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見?？傊诮?jīng)驗(yàn)不足和專業(yè)性問題上，作為復(fù)議機(jī)關(guān)的一級(jí)政府和人民法院具有相似性，法院能處理好的，作為復(fù)議機(jī)關(guān)的一級(jí)政府沒有理由處理不好。

（三）自我管轄的公正性困境

自然正義原則有兩項(xiàng)基本要求，一是，當(dāng)作出對一個(gè)人不利的裁判時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取其意見；二是，任何人不能作自己案件的法官。〔77〕參見［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第95頁?！墩髑笠庖姼濉返?條也規(guī)定了行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公正原則?！?8〕《征求意見稿》第3條規(guī)定：“行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵循合法、公正、公開、高效、便民、為民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施?！?/p>

在自我管轄問題上，《征求意見稿》延續(xù)了現(xiàn)有的規(guī)定，對于國務(wù)院部門和省級(jí)政府的自我管轄權(quán)，以及對自我管轄的復(fù)議決定不服向人民法院提起訴訟或申請國務(wù)院二次裁決的制度，未作任何修改。之所以規(guī)定省部級(jí)機(jī)關(guān)的自我管轄，主要原因有二：其一，國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，要從全局上處理行政事務(wù)。如果規(guī)定國務(wù)院管轄復(fù)議案件，可能不勝其煩，影響國務(wù)院的正常工作?！?9〕參見楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）〉的說明》，1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上。其二，省部級(jí)行政機(jī)關(guān)的層次較高，人員素質(zhì)也較高，理應(yīng)依法作出復(fù)議決定，而且對其復(fù)議決定不服的還可以向法院尋求救濟(jì)?！?0〕參見李伯勇：《全國人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）〉修改情況的匯報(bào)》，1998年12月23日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上。

然而對此尚需認(rèn)真研究。首先，國務(wù)院管轄的行政復(fù)議案件本身數(shù)量有限，即使將現(xiàn)在由省部級(jí)自我管轄的案件改由國務(wù)院管轄，案件數(shù)量也不會(huì)增長太多。 2019年以省部級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件為21 954件，以省部級(jí)行政機(jī)關(guān)為被申請人的復(fù)議案件為5 765件，同期國務(wù)院裁決的復(fù)議案件總共只有674件，〔81〕參見《2019年全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，載中華人民共和國司法部、中國政府法制信息網(wǎng)，http://www.moj.gov.cn/organization/content/2020-09/29/560_3257263.html，2021年3月8日訪問。這表明當(dāng)事人對于申請國務(wù)院裁決的需求并不是很大?？紤]到國務(wù)院復(fù)議決定為終局決定，部分當(dāng)事人會(huì)選擇行政訴訟途徑。其次，國務(wù)院管轄受理的行政復(fù)議案件，具體處理機(jī)構(gòu)仍是國務(wù)院復(fù)議機(jī)構(gòu)，即使案件有所增加，仍可通過增加配備相應(yīng)復(fù)議資源來解決“案多人少”的矛盾。再次，由國務(wù)院管轄行政復(fù)議案件后，可以把國務(wù)院部門和省級(jí)政府的相關(guān)復(fù)議資源集中到國務(wù)院復(fù)議機(jī)構(gòu)，以有效處理國務(wù)院管轄的復(fù)議案件。此外，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，還可以考慮借鑒最高人民法院巡回審判制度，建立巡回行政復(fù)議制度。這既可以有效配置國務(wù)院復(fù)議資源，又方便了當(dāng)事人申請復(fù)議，還有利于就地解決糾紛。

改革省部級(jí)行政機(jī)關(guān)自我復(fù)議管轄制度還有一個(gè)公正性的考慮。自我管轄就是“自己做自己案件的法官”，存在不公正風(fēng)險(xiǎn)。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條真理?！?2〕參見［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。所謂省部級(jí)行政機(jī)關(guān)的層次較高，人員素質(zhì)也較高，理應(yīng)依法作出復(fù)議決定的說法很難成立。其實(shí)，在這種自我管轄的制度下，省級(jí)政府和國務(wù)院部門實(shí)際上成了自己案件的法官，違背了自然正義的原則，不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，有損行政復(fù)議的公信力。因此，從增強(qiáng)復(fù)議公正性的角度看，應(yīng)當(dāng)取消省級(jí)政府和國務(wù)院部門的自我管轄制度，以及對自我管轄不服而申請國務(wù)院二次裁決的制度，改由國務(wù)院管轄以省級(jí)政府和國務(wù)院部門為被申請人的復(fù)議案件，由國務(wù)院行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體處理相關(guān)復(fù)議案件。如此可以避免省級(jí)政府和國務(wù)院部門自我管轄受到的公正性質(zhì)疑，也有利于解決行政復(fù)議公信力不足的難題。當(dāng)然，考慮到國務(wù)院地位的特殊性，確立這類行政復(fù)議決定的終局性也是必要的。

需要補(bǔ)充說明的是，《征求意見稿》仍然保留了國務(wù)院部門對涉及其依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，以及由其管理的法律、法規(guī)授權(quán)的組織的行政復(fù)議案件的管轄權(quán)。對此，從“條條管轄”的弊端、集中管轄的優(yōu)勢的角度觀之，應(yīng)當(dāng)盡快廢除國務(wù)院部門的管轄權(quán)，統(tǒng)一由國務(wù)院管轄，以優(yōu)化復(fù)議資源配置，增強(qiáng)復(fù)議的公正性。

（四）展望：從集中復(fù)議管轄到行政法院

行政復(fù)議制度的發(fā)展，必須解決行政復(fù)議管轄體制這個(gè)關(guān)鍵問題。無論是高維持率、高訴訟率，還是行政復(fù)議中的其他亂象，很大程度上都和行政復(fù)議管轄體制不完善、不健全有關(guān)?！墩髑笠庖姼濉反_立了相對集中的行政復(fù)議管轄體制（“塊塊管轄”），能夠在一定程度上克服現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制的弊端。依據(jù)《征求意見稿》，當(dāng)事人對復(fù)議決定不服的，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。但是，我國行政訴訟上訴率、申訴率、信訪率高，和服判息訴率低的事實(shí)表明，通過行政訴訟來實(shí)質(zhì)化解行政爭議還有很長一段路要走，立案難、審理難、執(zhí)行難的問題還在一定程度上困擾著行政審判。

由于行政復(fù)議制度正處于完善的過程中，尚不能充分發(fā)揮行政爭議化解主渠道作用，更不能取代行政審判。但可以預(yù)見的是，當(dāng)行政復(fù)議制度發(fā)展到較高水平，成為解決行政爭議的主渠道時(shí)，行政系統(tǒng)處理行政爭議的能力和公正性將大大提升。此時(shí)，可以考慮對行政復(fù)議決定不服的，由行政法院管轄。具體而言，有兩種思路：一是從現(xiàn)有的法院系統(tǒng)中分離出行政審判系統(tǒng)來組建專門行政法院，〔83〕參見馬懷德、解志勇：《行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對策——兼論建立行政法院的必要性與可行性》，載《法商研究》1999年第6期，第36頁。這是從司法角度構(gòu)建行政法院的一種可行且必要的思路；另一種可行的思路是，從行政的角度出發(fā)，把行政復(fù)議打造成中國的行政法院。

集中復(fù)議管轄體制為在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政法院提供了制度基礎(chǔ)。一方面，復(fù)議集中管轄后，行政復(fù)議管轄體制越來越類似于司法管轄體制，有利于復(fù)議管轄體制演變?yōu)樾姓ㄔ汗茌狊w制，為在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政法院提供了管轄體制方面的制度基礎(chǔ)。另一方面，集中復(fù)議管轄后，行政復(fù)議資源（包括復(fù)議機(jī)構(gòu)、人、財(cái)、物）配置得到整合和優(yōu)化，這為設(shè)立行政法院提供了組織基礎(chǔ)；集中復(fù)議管轄統(tǒng)一了辦案標(biāo)準(zhǔn)，減少了部門利益的干擾，增強(qiáng)了復(fù)議的公正性，為設(shè)立行政法院打下了公正性基礎(chǔ)。而且，集中復(fù)議管轄還有利于行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置和聽證等程序的應(yīng)用。集中管轄后，復(fù)議資源得到整合，各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)聘請復(fù)議委員會(huì)和舉行聽證等程序的能力大大增強(qiáng)。而復(fù)議委員會(huì)和聽證等程序的設(shè)置對于健全行政復(fù)議組織、增強(qiáng)復(fù)議的公正性大有裨益。所以，集中管轄通過方便聘請復(fù)議委員會(huì)和舉行聽證等程序健全了行政復(fù)議組織，并且間接提升了復(fù)議的公正性。這為行政復(fù)議演變?yōu)樾姓到y(tǒng)內(nèi)的行政法院提供了組織基礎(chǔ)和公正性基礎(chǔ)。

基于我國“強(qiáng)政府、弱法院”的權(quán)力格局，處于弱勢地位的法院很難有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，因此，由行政機(jī)關(guān)管轄對復(fù)議決定不服的案件，進(jìn)而在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立行政法院就很有必要。一方面，法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)效果不佳是客觀事實(shí)。對行政復(fù)議決定進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而建立行政法院，如果不能從法院系統(tǒng)進(jìn)行突破，可以考慮從行政系統(tǒng)進(jìn)行突破?！?4〕參見王靜：《行政復(fù)議制度的改革完善與發(fā)展方向》，載《理論與改革》2010年第3期，第125頁。這也有利于解決法院不敢監(jiān)督、不想監(jiān)督、司法不公等難題。另一方面，由行政機(jī)關(guān)管轄對復(fù)議決定不服的案件，進(jìn)而在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立行政法院，也有利于發(fā)揮“強(qiáng)行政”的優(yōu)勢。在行政機(jī)關(guān)的支持下，設(shè)立在行政系統(tǒng)內(nèi)的行政法院可以充分發(fā)揮專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢，運(yùn)用行政資源有效解決行政爭議。法國便是在普通法院之外，由行政機(jī)關(guān)設(shè)立獨(dú)立的行政法院來解決行政爭議。在他們看來，裁決行政糾紛就是行政本身，禁止普通法院干涉行政?！?5〕參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第551頁。這為我國行政復(fù)議管轄制度的改革和行政法院的設(shè)立提供了很好的參照。

不過，由行政機(jī)關(guān)管轄對復(fù)議決定不服的案件，進(jìn)而在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立行政法院，必然面對獨(dú)立性的質(zhì)疑。例如，英國學(xué)者戴雪批評(píng)法國行政法院讓行政機(jī)關(guān)適用特別的規(guī)則，賦予行政機(jī)關(guān)特權(quán)。〔86〕參見［法］勒內(nèi)·達(dá)維：《英國法與法國法：一種實(shí)質(zhì)性比較》，潘華仿等譯，清華大學(xué)出版社2002年版，第100頁。就這種疑慮而言，可以通過調(diào)整行政法院的組成和運(yùn)行等來確保其獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，使其依法行使行政案件的管轄權(quán)和審判權(quán)。事實(shí)上，法國行政法院能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、不受實(shí)際行政的干涉也是一個(gè)很好的參照?！?7〕同前注〔85〕，王名揚(yáng)書，第556頁。

四、結(jié)語

《行政復(fù)議法》實(shí)施20多年來，終于迎來了大修。行政復(fù)議管轄體制是行政復(fù)議制度的關(guān)鍵問題和核心環(huán)節(jié)，也是本次行政復(fù)議法修改的重頭戲。司法部《征求意見稿》為落實(shí)中央全面依法治國委員會(huì)第3次會(huì)議審議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》，對現(xiàn)行行政復(fù)議法的管轄條款進(jìn)行了修改。復(fù)議管轄體制的進(jìn)一步發(fā)展，需要在行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償?shù)刃姓m紛解決體系的大框架下進(jìn)行，尤其要著眼于把行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道的立法宗旨和目標(biāo)定位，明確復(fù)議管轄體制的一般原則和考量因素。相信行政復(fù)議管轄體制的改革必將推動(dòng)行政復(fù)議發(fā)揮解決行政爭議的主渠道作用，為建設(shè)公正高效、便民為民的中國特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。