●張倩雯

當(dāng)數(shù)據(jù)成為各國(guó)競(jìng)相追逐的重要資源時(shí)，各國(guó)立法開始借助保護(hù)國(guó)家安全、個(gè)人隱私、公共秩序等名義對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)作出規(guī)制?！?〕See Hosuk Lee-Makiyama, Briefing Note: AI & Trade Policy, in Tallin Digital Summit, https://ecipe.org/wp-content/uploads/2018/10/TDS2018-BriefingNote_AI_Trade_Policy.pdf, last visit on 25 March 2021.歐洲國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心的一項(xiàng)量化研究顯示，規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施會(huì)對(duì)投資造成負(fù)面的經(jīng)濟(jì)影響，〔2〕See Matthias Bauer, et al, The Costs of Data Localisation, Friendly Fire on Economic Recovery, ECIPE Occasional Paper No. 3/2014, p. 8, https://ecipe.org/publications/dataloc/, last visit on 21 December 2019.因此，圍繞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施之國(guó)際投資協(xié)定合規(guī)性引發(fā)爭(zhēng)議，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施被質(zhì)疑違反了國(guó)際投資協(xié)定的國(guó)民待遇、公平與公正待遇、禁止征收等核心實(shí)體條款?！?〕參見張倩雯：《數(shù)據(jù)本地化措施之國(guó)際投資協(xié)定合規(guī)性與中國(guó)因應(yīng)》，載《法商研究》2020年第2期，第85-98頁(yè)。圍繞《歐盟通用數(shù)據(jù)條例》是否違反國(guó)際投資協(xié)定中的公平與公正待遇條款的爭(zhēng)論，See Vishaka Ramesh, Data Protection Principles Around the World，Do They Violate International Investment Law?, V?lkerrechtsblog, 8 October 2018, doi:10.17176/20181008-111554-0. Tuchtfeld and Lars Borchardt, Why International Investment Law Is Not Violated by the GDPR, V?lkerrechtsblog, 5 November 2018, doi:10.17176/20181106-100851-0.無(wú)論這些規(guī)制措施是否違反國(guó)際投資協(xié)定的實(shí)體條款，國(guó)際投資協(xié)定中例外條款的適用性都會(huì)直接影響到規(guī)制措施的合法性和東道國(guó)規(guī)制權(quán)的實(shí)施?；诖耍疚耐ㄟ^(guò)剖析數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與國(guó)際投資協(xié)定一般例外和根本安全利益例外的關(guān)系，研究國(guó)際投資協(xié)定例外條款對(duì)于保障東道國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題規(guī)制權(quán)的政策空間，提出完善我國(guó)數(shù)據(jù)安全立法與我國(guó)締結(jié)的投資協(xié)定中例外條款對(duì)接的基本原則和具體路徑。

一、國(guó)際投資協(xié)定例外條款與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制

為了促進(jìn)資本跨國(guó)流動(dòng)，國(guó)際投資協(xié)定賦予了投資者大量的權(quán)利；為了保障東道國(guó)的合理規(guī)制權(quán)，國(guó)際投資協(xié)定設(shè)置了一系列例外。在國(guó)際投資協(xié)定中投資者利益和東道國(guó)規(guī)制權(quán)的“二元結(jié)構(gòu)”存在微妙的平衡。20世紀(jì)末投資自由化浪潮高漲，加之國(guó)際投資仲裁庭在適用國(guó)際投資協(xié)定時(shí)傾向于維護(hù)外國(guó)投資者利益，這嚴(yán)重?fù)p害了東道國(guó)的合法權(quán)力。面對(duì)投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制的正當(dāng)性危機(jī)，投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制改革中呈現(xiàn)國(guó)家的“回歸”趨勢(shì)，〔4〕參見朱明新：《投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制的革新與國(guó)家的“回歸”》，載《國(guó)際法研究》2018 年第4 期，第16-30頁(yè)。這在國(guó)際投資協(xié)定實(shí)體條款上的體現(xiàn)之一則是晚近締結(jié)的協(xié)定明顯比過(guò)去更多地納入了例外條款?！?〕具體統(tǒng)計(jì)可參見聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，See UNCTAD, Investment Policy Hub［EB/OL］.https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements, last visit on 21 December 2019.

若外國(guó)投資者針對(duì)東道國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施提起仲裁請(qǐng)求，東道國(guó)主要可從適用國(guó)際投資協(xié)定的例外條款和運(yùn)用習(xí)慣國(guó)際法兩方面主張其規(guī)制權(quán)?！?〕參見張生：《國(guó)際投資法制框架下的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng): 保護(hù)、例外和挑戰(zhàn)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期，第154-156頁(yè)。在例外條款方面，東道國(guó)可適用的條款主要有三類：一是一般例外條款，尤其是包含有“維護(hù)國(guó)家公共政策或公共秩序”的例外條款；二是國(guó)家安全例外或根本安全利益例外條款；三是特定條款的例外，例如針對(duì)東道國(guó)禁止征收和提供給外國(guó)投資者國(guó)民待遇義務(wù)專門規(guī)定的例外。〔7〕對(duì)于何為一般例外條款，國(guó)際投資協(xié)定和學(xué)界均無(wú)一致定義。Andrew Newcombe教授認(rèn)為，以《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第XX條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第XIV條為藍(lán)本發(fā)展而來(lái)的條款是一般例外條款；而國(guó)內(nèi)一些學(xué)者則認(rèn)為，能夠使東道國(guó)為實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)墓舱吣繕?biāo)而豁免其實(shí)體性條約義務(wù)的條款均為一般例外條款。本文采前者定義。See Andrew Newcombe and Luis Paradell, Law and Practice of Investment Treaties, Kluwer Law International, 2009, p. 504; Lars Markert, The Crucial Question of Future Investment Treaties: Balancing Investors Rights and Regulatory Interests of Host States, in M. Bungenberg, J. Griebel and S. Hindelang （eds.）, European Yearbook of International Economic Law, Special Issue: International Investment Law and EU Law, Springer 2011, p. 167;曾建知：《國(guó)際投資條約一般例外條款研究——兼論我國(guó)的選擇》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2018年第1期，第309頁(yè)。與第三類例外不同的是，前兩類例外可適用于整個(gè)協(xié)定的所有條款，而第三類例外只適用于協(xié)定的某些具體條款，是否可適用于東道國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施主要取決于協(xié)定的具體規(guī)定。例如，2018年10月歐盟與新加坡簽署的《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》，明確在國(guó)民待遇條款的例外部分規(guī)定了“保護(hù)與個(gè)人數(shù)據(jù)處理和傳輸相關(guān)的個(gè)人隱私”和“保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶的隱私”兩種情形。〔8〕Investment Protection Agreement Between the European Union and Its Member States, of the One Part, and the Republic of Singapore, of the Other Part, 2018, Article 2.3.3（e）（ii）.基于以上規(guī)定，歐盟和新加坡的投資者若針對(duì)區(qū)域內(nèi)國(guó)家的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施提起投資仲裁，只要東道國(guó)證明規(guī)制措施是為了“保護(hù)與個(gè)人數(shù)據(jù)處理和傳輸相關(guān)的個(gè)人隱私”或“保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶的隱私”，即可豁免其國(guó)民待遇義務(wù)。

然而，國(guó)際投資協(xié)定中鮮有如《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》明確規(guī)定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施合法性的條款。一是因?yàn)榇罅康耐顿Y協(xié)定締結(jié)于20世紀(jì)90年代（參見圖1），其時(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)尚處萌芽期，對(duì)社會(huì)和生活的影響還未如當(dāng)下普遍，絕大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定涉及的仍然是傳統(tǒng)的投資保護(hù)問題，并未納入數(shù)據(jù)相關(guān)條款；二是因?yàn)楫?dāng)今主要數(shù)字大國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)主張大相徑庭，在數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字投資領(lǐng)域遠(yuǎn)未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)則。美國(guó)對(duì)外數(shù)字貿(mào)易政策主張主要體現(xiàn)在《數(shù)字貿(mào)易24條》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》和《美墨加協(xié)定》中，基于其強(qiáng)勢(shì)的信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，奉行“自由至上”，推行以市場(chǎng)為主導(dǎo)，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本原則。〔9〕See The Digital-2-Dozen, https://ustr.gov/sites/default/files/Digital-2-Dozen-Final.pdf, last visit on 21 December 2019; The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, Article 14.11, 14.13; The United States-Mexico-Canada Agreement, 21 December 2018, Article 19.8，Article 19.12.歐盟將數(shù)據(jù)權(quán)納入基本人權(quán)范疇，基于《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，〔10〕GDPR除了確認(rèn)原《關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)處理和自由流動(dòng)的個(gè)人保護(hù)指令》中規(guī)定的“充分保護(hù)原則”外，還賦予數(shù)據(jù)主體同意權(quán)、訪問權(quán)、可攜帶權(quán)、被遺忘權(quán)、更正權(quán)等重要權(quán)利，提出了數(shù)據(jù)最小化等原則。其數(shù)據(jù)保護(hù)主張也體現(xiàn)于《歐盟與加拿大綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》和《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》中。中國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為基礎(chǔ)，確立了以數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)為基本原則，經(jīng)評(píng)估后可跨境傳輸為例外的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度。立場(chǎng)的重大分歧導(dǎo)致各國(guó)在談判時(shí)就跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問題難以達(dá)成共識(shí)，故納入數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條款的國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定并不多，短期內(nèi)在這些數(shù)字大國(guó)間也很難達(dá)成納入數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條款的多邊協(xié)定。

對(duì)于沒有明確納入數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施的國(guó)際投資協(xié)定，東道國(guó)是否可以援引例外條款保障其對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制權(quán)則是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問題。歐洲國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)研究中心選取了12個(gè)在采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施方面具有代表性的國(guó)家，對(duì)其國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制立法的政策考量進(jìn)行了歸納梳理，發(fā)現(xiàn)各國(guó)在制定規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的立法時(shí)，最主要的政策考量有兩類：一是個(gè)人隱私；二是國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全和金融安全（參見表1）。這些政策考量反映在例外條款中會(huì)出現(xiàn)諸多疑問：個(gè)人隱私與公共道德是什么關(guān)系？東道國(guó)基于國(guó)家安全的考量是否可以援引根本安全利益例外？哪些數(shù)據(jù)安全屬于一國(guó)的根本安全利益？這些考量主要涉及國(guó)家對(duì)公共道德、公共秩序、國(guó)家安全的政策關(guān)切，即國(guó)際投資協(xié)定中的一般例外和根本安全利益例外條款。

二、一般例外與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制

（一）一般例外條款的起源與現(xiàn)狀

國(guó)際投資協(xié)定的例外條款與國(guó)際貿(mào)易法的例外條款在起源上聯(lián)系密切?！?3〕參見張倩雯：《國(guó)際貿(mào)易法與國(guó)際投資法國(guó)民待遇互動(dòng)關(guān)系比較研究》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2017年第6期，第41-63頁(yè)。當(dāng)前國(guó)際投資協(xié)定中的一般例外條款規(guī)則最早可追溯至1927年《禁止或限制進(jìn)出口禁令的國(guó)際協(xié)定》，主要以《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第XX條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第XIV條為藍(lán)本發(fā)展而來(lái)?！?4〕See Andrew Newcombe, General Exceptions in International Investment Agreements, in Marie-Claire CordonierSegger, Markus W. Gehring, Andrew Newcombe, Sustainable Development in World Investment Law 358 （Kluwer Law International 2011）.一般例外條款基于國(guó)家對(duì)自然資源享有永久主權(quán)，即國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則。根據(jù)該原則，一國(guó)有權(quán)自主決定對(duì)公共健康、安全、環(huán)境等國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的保護(hù)水平?！?5〕1974 年聯(lián)合國(guó)第六屆特別聯(lián)大通過(guò)了《關(guān)于建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的宣言》，提出國(guó)家對(duì)其自然資源和國(guó)內(nèi)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有權(quán)行使永久主權(quán)。（See United Nations General Assembly, A/RES/S-6/3201, Declaration on the Establishment of a New International Economic Order, Article4（e）, http://www.un-documents.net/s6r3201.htm, last visit on 25 March 2021.） 同年通過(guò)的《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與義務(wù)憲章》中也規(guī)定“每個(gè)國(guó)家對(duì)其全部財(cái)富、自然資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)享有充分的永久主權(quán)、包括擁有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)，并得自由行使此項(xiàng)主權(quán)”。See United Nations General Assembly, A/RES/29/3281, Charter of Economic Rights and Duties of States, Article2（1）, http://www.un-documents.net/a29r3281.htm, last visit on 25 March 2021.外國(guó)投資者在東道國(guó)境內(nèi)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與該國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)密切聯(lián)系，因此，東道國(guó)在承諾給予外國(guó)投資者某些待遇的同時(shí)，應(yīng)有權(quán)通過(guò)設(shè)置例外情形適當(dāng)保留對(duì)外資的規(guī)制權(quán)。目前無(wú)論是國(guó)際投資協(xié)定還是學(xué)界均尚未對(duì)一般例外條款作出統(tǒng)一界定?！?6〕同前注〔7〕，曾建知文，第307頁(yè)。鑒于此，本文所指的一般例外條款是國(guó)際投資協(xié)定中以“一般例外”命名的，或除“根本安全利益例外”之外，雖未標(biāo)明“一般例外”，但可豁免東道國(guó)整體條約義務(wù)的條款。

近年來(lái)，一般例外條款發(fā)展迅速，呈現(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)、內(nèi)涵擴(kuò)張的趨勢(shì)。早期國(guó)際投資協(xié)定中納入一般例外調(diào)控的條款數(shù)量很少，且內(nèi)容非常簡(jiǎn)單。例如，1974年《埃及與德國(guó)雙邊投資協(xié)定》中就只是簡(jiǎn)單規(guī)定條約不適用于東道國(guó)為了維護(hù)“公共秩序和安全，公共衛(wèi)生或公共道德”的情況?！?7〕其原文規(guī)定可參見 https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/1073/download，2021年4月5日訪問。在國(guó)際投資法“人本化”的發(fā)展趨勢(shì)下，國(guó)家在締約時(shí)更加注重維護(hù)其對(duì)于公共事務(wù)的規(guī)制權(quán)，〔18〕參見劉筍：《國(guó)際法的人本化趨勢(shì)與國(guó)際投資法的革新》，載《法學(xué)研究》2011年第4期，第196-208頁(yè)。近年的國(guó)際投資協(xié)定在一般例外條款中納入了更多的內(nèi)容，包括自然資源，人類、動(dòng)植物生命或健康，〔19〕e.g., 2006 Canada-Peru BIT, Article10.金融審慎原則，〔20〕e.g., 2016 Canada-Hong Kong BIT, Article 20（1）.勞工和環(huán)境，〔21〕e.g., 2014 Switzerland-Georgia, Article 9（1）.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展〔22〕e.g., 2014 Japan-Kazakhstan BIT, Article 17（7）.等。越來(lái)越多的國(guó)家在投資協(xié)定中明確納入一般例外。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月底，在現(xiàn)今生效的2577個(gè)國(guó)際投資協(xié)定中，有125個(gè)包含公共政策例外，其中，早期（1962年—1999年）締結(jié)的數(shù)量為26個(gè)，而晚近（2000年—2019年）締結(jié)的數(shù)量為99個(gè)。在2577個(gè)國(guó)際投資協(xié)定中有112個(gè)包含金融審慎例外，其中，早期（1962年—1999年）締結(jié)的數(shù)量為25個(gè)，而晚近（2000年—2019年）締結(jié)的數(shù)量為87個(gè)?！?3〕See UNCTAD, Investment Policy Hub ［EB/OL］, https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements, last visit on 25 March 2021.

鮮有國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定在例外條款部分明確納入保護(hù)個(gè)人隱私。2008年《中國(guó)與新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》在條約例外部分有締約國(guó)有權(quán)“保護(hù)個(gè)人隱私或金融機(jī)構(gòu)個(gè)人消費(fèi)者的賬戶信息”的規(guī)定，〔24〕See Free Trade Agreement Between the Government of New Zealand and the Government of the People’s Republic of China, 2008, Article 206, https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/2564/download, last visit on 25 March 2021.而更多國(guó)際投資協(xié)定的一般例外條款規(guī)定的是東道國(guó)有權(quán)維護(hù)“公共秩序和安全，公共衛(wèi)生或公共道德”。如此，則需要明晰東道國(guó)采取數(shù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施是否可被視作維護(hù)本國(guó)的“公共秩序和安全”及“公共道德”。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與公共秩序

“公共秩序”的概念源自大陸法系，對(duì)其概念的解釋常見于國(guó)際貿(mào)易法的判決中。例如，“美國(guó)博彩案”專家組對(duì)“公共秩序”的解釋為“旨在維護(hù)社會(huì)根本利益，包括法治的特定概念”。在該案中，與有組織的犯罪進(jìn)行斗爭(zhēng)就是成員國(guó)維護(hù)公共秩序的行為。〔25〕Panel Report, United States—Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, ? 6.469-6.470, WT/DS285/R （adopted Nov. 10, 2004）.在Continental Casualty Company v. Argentine Republic案中，仲裁庭指出“公共秩序例外”是獨(dú)立于“根本安全利益例外”之外的一項(xiàng)豁免事由，二者具有不同的內(nèi)涵?！?6〕See ICSID Case No ARB/03/9, Sept. 5, 2008, para. 174.“根本安全”著眼于國(guó)家利益，而“公共秩序”更強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的利益。仲裁庭認(rèn)為“公共秩序”和源自于西班牙雙邊投資協(xié)定的“公共治安”實(shí)為同義詞，“公共秩序”可能遭受現(xiàn)實(shí)或潛在的叛亂、騷亂和暴力動(dòng)亂的威脅。〔27〕Ibid, para. 170.因此，若國(guó)家遭遇到破壞一國(guó)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的威脅，則可能引發(fā)該國(guó)對(duì)“公共秩序”的政策考量?！?8〕See Jürgen Kurtz, Adjudging the Exceptional at International Investment Law: Security, Public Order and Financial Crisis, International and Comparative Law Quarterly 59（2）, 2010, p.361.

不僅國(guó)際投資協(xié)定中常有規(guī)定“公共秩序例外”，一些國(guó)家的數(shù)據(jù)規(guī)制立法中也明確了保護(hù)公共秩序或公共利益可作為數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的例外。例如，GDPR第23條“限制”部分第1款e項(xiàng)就指出，在保護(hù)歐盟或某個(gè)成員國(guó)重要的一般公共利益時(shí)，可通過(guò)立法限制該條例第12～22條、第34條以及第5條所賦予的責(zé)任范圍與權(quán)利范圍，但這種限制仍應(yīng)符合必要性和比例原則。同時(shí)明確“歐盟或某個(gè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)或金融利益，包括財(cái)政、預(yù)算、稅收事項(xiàng)、公共健康和社會(huì)安全”應(yīng)被視作“重要的一般公共利益”。可見，經(jīng)濟(jì)和金融利益可能涉及一國(guó)的公共秩序維護(hù)。在我國(guó)，根據(jù)2011年《人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》第6條的規(guī)定：“在中國(guó)境內(nèi)收集的個(gè)人金融信息的儲(chǔ)存、處理和分析應(yīng)當(dāng)在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行。除法律法規(guī)及中國(guó)人民銀行另有規(guī)定外，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不得向境外提供境內(nèi)個(gè)人金融信息?！贝颂帉?duì)數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)、處理和分析的要求，即可視作為了經(jīng)濟(jì)和金融利益，為了維護(hù)社會(huì)的公共秩序。

（三）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與公共道德

1.公共道德的內(nèi)涵

鮮有國(guó)際投資仲裁案件對(duì)何為“公共道德”作出解釋。鑒于國(guó)際投資協(xié)定一般例外條款對(duì)“公共道德”的規(guī)定實(shí)際上源于對(duì)國(guó)際貿(mào)易法一般例外條款的借鑒：《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》在第XX條規(guī)定，本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止締約國(guó)為維護(hù)公共道德采取必需的措施，因此，在缺乏國(guó)際投資仲裁案件澄清“公共道德”內(nèi)涵的背景下，可借鑒世界貿(mào)易組織（WTO）在裁判中對(duì)“公共道德”的解釋路徑來(lái)理解國(guó)際投資協(xié)定中的“公共道德”。

在“美國(guó)博彩案”中，專家組在翻閱《牛津英語(yǔ)大詞典（簡(jiǎn)明本）》后將“公共道德”界定為“一個(gè)社會(huì)或國(guó)家中正確和錯(cuò)誤行為的標(biāo)準(zhǔn)”，〔29〕Panel Report, United States—Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, ? 6.465, WT/DS285/R （adopted Nov. 10, 2004）.并同時(shí)指出“公共道德”的概念并非一成不變，會(huì)隨時(shí)空遷移而變化，“同時(shí)受到社會(huì)、文化、道德、宗教價(jià)值等因素的影響”。〔30〕Ibid, ? 6.461.該解釋也被其后的“中美出版物和視聽產(chǎn)品案”專家組采納?！?1〕See Panel Report, China—Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products, ? 7.759, WT/DS363.例如，東西方國(guó)家就因“性善論”和“性惡論”人性觀的文化差異導(dǎo)致了東西方道德理念的不同?！?2〕參見吳言動(dòng)、王非、彭凱平：《東西方文化的人性觀差異及其對(duì)道德認(rèn)知的影響》，載《心理學(xué)探新》 2019年第1期，第34-39頁(yè)。具體到什么是“一個(gè)社會(huì)或國(guó)家中正確和錯(cuò)誤行為的標(biāo)準(zhǔn)”，“美國(guó)博彩案”專家組認(rèn)定與賭博服務(wù)相關(guān)的事項(xiàng)屬于公共道德范疇?！?3〕Panel Report, United States—Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, ? 6.469, WT/DS285/R （adopted Nov. 10, 2004）.“巴西稅收措施案”專家組認(rèn)為，彌合數(shù)字鴻溝和促進(jìn)社會(huì)包容的關(guān)切屬于公共道德。〔34〕See Panel Report, Brazil—Certain Measures Concerning Taxation and Charges, ? 7.568, WT/DS472/R, WT/DS497/R （adopted Aug. 30, 2017）.“歐共體海豹產(chǎn)品案”專家組認(rèn)為，保護(hù)動(dòng)物是重要的公共道德?！?5〕See Panel Report, European Communities—Measures Prohibiting the Importation and Marketing of Seal Products, ? 7.638, WT/DS401/R（adopted 25 November 2013）.“中美出版物和視聽產(chǎn)品案”專家組認(rèn)為，中國(guó)禁止進(jìn)口內(nèi)容涉及暴力、色情的出版物和視聽產(chǎn)品就是為了維護(hù)中國(guó)的公共道德?！?6〕Supra note 〔31〕, ? 7.767, WT/DS401/R （adopted 25 November 2013）.可見，各國(guó)的歷史文化差異確會(huì)影響公共道德的內(nèi)涵。

此外，還有國(guó)際投資協(xié)定將個(gè)人隱私和公共道德作為兩種不同的價(jià)值區(qū)別對(duì)待。例如，《東南亞國(guó)家聯(lián)盟全面投資協(xié)定》在第17條“一般例外”第1款a項(xiàng)中規(guī)定了“保護(hù)公共道德和維護(hù)公共秩序的必要措施”可作為條約例外。同時(shí)，該條款c項(xiàng)中另行規(guī)定“在處理和發(fā)布個(gè)人資料方面保障個(gè)人隱私，以及保障個(gè)人記錄和賬戶的秘密”的必要措施也可作為一般例外。根據(jù)條約解釋的有效性原則，a項(xiàng)和c項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)為不同內(nèi)容。但更多的國(guó)際投資協(xié)定并未在條款中區(qū)分個(gè)人隱私和公共道德。由于道德與一國(guó)的文化息息相關(guān)，《東南亞國(guó)家聯(lián)盟全面投資協(xié)定》的做法并不能代表其他國(guó)家對(duì)于隱私和道德關(guān)系的理解。例如，《歐盟基本權(quán)利憲章》將個(gè)人數(shù)據(jù)受到保護(hù)的權(quán)利納入基本人權(quán)之一 ——自由權(quán)范疇，〔37〕See The Charter of Fundamental Rights of the European Union, （2000/C 364/01）, Chapter 2, Article 7,8.其后的GDPR也是基于數(shù)據(jù)權(quán)是基本人權(quán)的理念，提出了數(shù)據(jù)權(quán)保護(hù)的充分保護(hù)原則、數(shù)據(jù)最小化原則，并賦予數(shù)據(jù)主體同意權(quán)、訪問權(quán)、可攜帶權(quán)、被遺忘權(quán)、更正權(quán)等重要權(quán)利，并嚴(yán)格限制個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)?！?8〕See Voigt, Paul, and Axel von dem Bussche, The EU General Data Protection Regulation （GDPR）: A Practical Guide, Springer International Publishing, 2017.若將隱私權(quán)作為基本人權(quán)，則保護(hù)個(gè)人隱私也應(yīng)被視作“一個(gè)社會(huì)或國(guó)家中正確和錯(cuò)誤行為的標(biāo)準(zhǔn)”。在歐盟立法的語(yǔ)境下，“公共道德”例外則可能適用于國(guó)家為了保護(hù)個(gè)人隱私而采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施的情形。

2.必要性

在多數(shù)國(guó)際貿(mào)易法案件中，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并非是公共道德的內(nèi)涵，而是集中于成員國(guó)采取的規(guī)制措施對(duì)維護(hù)該國(guó)的公共道德是否具備必要性上?！?9〕例如，“美國(guó)博彩案”“巴西稅收措施案”“歐共體海豹產(chǎn)品案”“中美出版物和視聽產(chǎn)品案”“多米尼加香煙案”“巴西輪胎案”均涉及東道國(guó)采取措施對(duì)于保護(hù)公共道德的必要性問題。雖然WTO上訴機(jī)構(gòu)在“韓國(guó)牛肉案”等案件中均提及國(guó)家對(duì)“公共道德”的程度需求具有決定權(quán)，〔40〕See Appellate Body Reports on Korea - Various Measures on Beef, para. 176 and EC - Asbestos, para. 168.但是規(guī)制措施的必要性仍然是防止濫用例外的重要要求。通常國(guó)際投資協(xié)定一般例外條款的規(guī)定也是允許“保護(hù)公共道德的必要措施”，可見國(guó)際投資法中公共道德例外條款的適用同樣以必要為限。

必要性的要求即東道國(guó)采取規(guī)制措施應(yīng)有助于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。關(guān)于認(rèn)定東道國(guó)采取的規(guī)制措施是否具備必要性的審查標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際投資仲裁的學(xué)界和實(shí)務(wù)界主要持“唯一路徑”標(biāo)準(zhǔn)、自由裁量余地標(biāo)準(zhǔn)、善意標(biāo)準(zhǔn)和“最少限制性”標(biāo)準(zhǔn)等四種標(biāo)準(zhǔn)。綜合考察四種標(biāo)準(zhǔn)的合理性、確定性和可操作性，將比例原則和“最少限制性”標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合的“合理的必要性”審查標(biāo)準(zhǔn)最有利于全面和客觀地協(xié)調(diào)外國(guó)投資者利益和東道國(guó)規(guī)制權(quán)?！?1〕參見銀紅武：《論國(guó)際投資仲裁中非排除措施“必要性”的審查》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第4期，第148-154頁(yè)。這里“合理的必要性”審查標(biāo)準(zhǔn)包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是仲裁庭應(yīng)審查是否存在其他對(duì)外商投資具有更少限制性的規(guī)制措施；二是仲裁庭應(yīng)審查東道國(guó)若采取該措施，是否會(huì)付出不合理的成本，如過(guò)高的行政管理或執(zhí)行成本。〔42〕同上注，第152頁(yè)。若將“合理的必要性”審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于對(duì)東道國(guó)適用例外條款的審查，則應(yīng)重點(diǎn)審查東道國(guó)為了維護(hù)本國(guó)的公共道德，相比采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施，是否可以選擇對(duì)外商投資限制性更少的規(guī)制措施。若存在這樣的措施，東道國(guó)需要付出的成本是否合理。

為了保障個(gè)人數(shù)據(jù)的基本自由和人權(quán)，GDPR第45條第1款規(guī)定，只有在歐盟委員會(huì)認(rèn)定的第三國(guó)或第三國(guó)中的某個(gè)區(qū)域能夠?qū)€(gè)人數(shù)據(jù)的傳輸提供充分保護(hù)的前提下，個(gè)人數(shù)據(jù)方可轉(zhuǎn)移到第三國(guó)，而無(wú)須獲得特定的授權(quán)。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了投資壁壘，或被質(zhì)疑違反了國(guó)際投資協(xié)定的公平與公正待遇等條款?！?3〕See Vishaka Ramesh, Data Protection Principles Around the World: Do They Violate International Investment Law?,V?lkerrechtsblog, 8 October 2018, doi:10.17176/20181008-111554-0.而相較于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的“充分性保護(hù)”原則，運(yùn)用隱私增強(qiáng)技術(shù)或許是能夠兼顧個(gè)人隱私和外商投資的方法之一。早在20年前就有專家提出，通過(guò)隱私增強(qiáng)技術(shù)管理數(shù)據(jù)有助于有效保護(hù)數(shù)據(jù)隱私，〔44〕See Wolfe, H. B., Privacy Enhancing Technology, Computer Fraud & Security, Vol. 1997, No. 10, 1997, p. 11-15.即通過(guò)限制對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的識(shí)別、認(rèn)證、授權(quán)，制定保護(hù)隱私的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、加密、生物識(shí)別等方式，在整個(gè)信息價(jià)值鏈中完善對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)?！?5〕See Van Blarkom, G.W., Borking, J. J., and Olk, J. G. J., Handbook of Privacy and Privacy-enhancing Technologies, 2003. The Case of Intelligent Software Agents, The Hague: Privacy Incorporated Software Agent （PISA） Consortium. Pas J V D, Bussel G J V., ‘Privacy Lost - and Found?’ The Information Value Chain as a Model to Meet Citizens’ Concerns, Electronic Journal of Information Systems Evaluation, 2015, 18（2）: 185-195.因此，與要求數(shù)據(jù)接受國(guó)能夠?qū)?shù)據(jù)提供充分性保護(hù)作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的前提條件相比，運(yùn)用隱私增強(qiáng)技術(shù)或許是更為合理、對(duì)投資具有更少限制性的要求。

可見，一國(guó)可通過(guò)加密等技術(shù)方法提升對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)，這或許會(huì)引起對(duì)適用一般例外條款“必要性”的質(zhì)疑?！?6〕See Marion A. Creach, Assessing the Legality of Data-localization Requirements: Before the Tribunals or at the Negotiating Table?, Columbia FDI Perspectives, No. 254, June 17, 2019.但應(yīng)當(dāng)注意的是，不同國(guó)家間的算法加密和解密技術(shù)能力差異懸殊，即不同國(guó)家采取足夠嚴(yán)密的加密技術(shù)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私需要付出的成本是不一樣的。例如，美國(guó)相比大多數(shù)國(guó)家在信息技術(shù)領(lǐng)域具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，〔47〕See John Selby, Data Localization Laws: Trade Barriers or Legitimate Responses to Cybersecurity Risks, or Both?, International Journal of Law and Information Technology, Vol.25, No.3, 215-217（2017）.因此，若應(yīng)用“合理的必要性”審查標(biāo)準(zhǔn)審查例外條款的必要性，則于美國(guó)而言，運(yùn)用數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施保護(hù)公共道德可能缺乏必要性，但對(duì)某些加密技術(shù)并不成熟的國(guó)家可能具備必要性。

三、根本安全利益例外與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制

（一）根本安全利益例外條款的現(xiàn)狀

國(guó)際投資協(xié)定中的根本安全利益例外條款源自美國(guó)的《友好、通商和航海條約》。自20世紀(jì)60年代起，德國(guó)在其締結(jié)的雙邊投資協(xié)定中引入了根本安全利益例外條款，再傳播至其他的國(guó)際投資協(xié)定。在某些國(guó)際投資協(xié)定中，根本安全利益例外并非適用于整個(gè)條約，而是適用于某些條款，如征收，〔48〕See Katia Yannaca-Small, Essential Security Interests Under International Invesmtnet Law, in International Investment Perspecties: Freedom of Investment in a Changing World 98 （2007）.更多的國(guó)際投資協(xié)定則是將根本安全利益例外適用于整個(gè)條約。

近年來(lái)，各國(guó)加倍重視根本安全利益例外條款，在投資協(xié)定中納入的根本安全利益例外數(shù)量不斷增加，內(nèi)容也日趨豐富。傳統(tǒng)意義上的根本安全利益通常與國(guó)家領(lǐng)土完整或軍事利益相關(guān)，〔49〕國(guó)際投資協(xié)定的根本安全利益例外條款是借鑒了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第XXI條的“安全例外”條款，后者將“根本安全利益”限制在涉及國(guó)家軍事、國(guó)防利益的情形。近年來(lái)還面對(duì)來(lái)自外部污染、恐怖襲擊和水源缺乏等諸多新的安全威脅，〔50〕See R. Howse and RG Teitel, Beyond the Divide: The Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and the World Trade Organization Dialogue on Globalization: Friedrich Ebert Stiftung No 30 （April 2007）.顯示出傳統(tǒng)的根本安全利益呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人類安全委員會(huì)的研究報(bào)告，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能直接影響該國(guó)政府和國(guó)民的安全，因此，“人類安全”的傳統(tǒng)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)有所擴(kuò)大。〔51〕See Commission on Human Security, Human Security Now （2003）.理由主要有三：一是阿根廷由于處理國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)采取了一系列規(guī)制措施，而屢被外國(guó)投資者訴至國(guó)際投資仲裁，〔52〕阿根廷系列案件的爭(zhēng)點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)危機(jī)是否可被認(rèn)定為影響到阿根廷的“根本安全利益”。ICSID仲裁庭在該問題上曾作出截然相反的裁決。參見王楠：《危急情況之習(xí)慣國(guó)際法與投資條約中的不排除措施條款——兼論CMS案和LG &E案》，載《比較法研究》2010年第1期，第115-117頁(yè)。使主權(quán)國(guó)家意識(shí)到運(yùn)用根本安全利益例外條款維護(hù)國(guó)家規(guī)制權(quán)的重要性；二是國(guó)際安全形勢(shì)日益復(fù)雜、嚴(yán)峻，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題深刻交織，復(fù)雜的時(shí)代背景賦予了根本安全利益以新的內(nèi)涵。各國(guó)在國(guó)際投資協(xié)定中擴(kuò)張根本安全利益例外條款的做法雖能滿足主權(quán)國(guó)家保障規(guī)制權(quán)的需求，但也存在邊界不明、內(nèi)涵模糊等隱患。例如，美國(guó)在其2012年《雙邊投資協(xié)定范本》和《美墨加協(xié)定》（USMCA）中都規(guī)定根本安全利益包括“履行維持或恢復(fù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)有必要的措施”?！?3〕2012 U.S Model Bilateral Investment Treaty, Article.18.2. The United States-Mexico-Canada Agreement, 2018, Article 32.2.1（b）.這樣模糊的界定加上美國(guó)近年來(lái)屢次干涉他國(guó)內(nèi)政的一些做法，不免讓人擔(dān)憂根本安全利益例外可能遭到濫用。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與根本安全利益

若一國(guó)主張?jiān)景踩胬鈼l款維護(hù)其規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的權(quán)力空間，則基于“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原理，應(yīng)承擔(dān)證明存在該根本安全利益的舉證責(zé)任?！?4〕同前注〔28〕，Jürgen Kurtz文，第364頁(yè)。國(guó)際投資仲裁庭在多個(gè)案件中均強(qiáng)調(diào)，根本安全利益例外僅適用于十分極端的特殊情形之下。因此，東道國(guó)應(yīng)承擔(dān)較為嚴(yán)苛的舉證責(zé)任，證明其為了維護(hù)本國(guó)的根本安全利益而實(shí)施數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施具備充分的理由。

許多根本安全利益例外條款措辭有諸如“it considers” “it determines” “in the state’s opinion”之類的表述，〔55〕See 2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty, Article.18.2.通常這些措辭表明了該條款具有自裁決性質(zhì)。根本安全利益例外的自裁性加大了該條款被濫用之可能，但具有自裁決措辭的根本安全利益例外條款也不可排除仲裁庭的管轄權(quán)，〔56〕See Robyn Briese & Stephan Schill, “If the State Considers”: Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement, Max Planck Yearbook of United Nations Law, Vol.13, 2009.應(yīng)當(dāng)接受仲裁庭的善意評(píng)審，以區(qū)分真正的國(guó)家安全關(guān)切與偽裝的歧視行為?！?7〕參見韓秀麗：《雙邊投資協(xié)定中的自裁決條款研究——由“森普拉能源公司撤銷案”引發(fā)的思考》，載《法商研究》2011年第2期，第21頁(yè)。嚴(yán)格的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)是防止根本安全利益例外條款濫用的基礎(chǔ)。

在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制問題上，并非一國(guó)國(guó)內(nèi)的所有數(shù)據(jù)都涉及國(guó)家的根本安全利益。由于“棱鏡門”事件曝出網(wǎng)絡(luò)空間信息安全存在嚴(yán)重隱患，各國(guó)均規(guī)定對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)予以特殊保護(hù)。在認(rèn)定東道國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的真實(shí)目的時(shí)，該國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)的分類應(yīng)納入仲裁庭善意評(píng)審的考量。比如，我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第31條就將“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”界定為“公共通信和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)等重要行業(yè)和領(lǐng)域”的數(shù)據(jù)，因?yàn)檫@些行業(yè)和領(lǐng)域的數(shù)據(jù)一旦遭到破壞、喪失功能或數(shù)據(jù)泄露，可能嚴(yán)重危害國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生、公共利益，對(duì)這些數(shù)據(jù)自然應(yīng)給予重點(diǎn)保護(hù)。

近年來(lái)，一些國(guó)家存在濫用根本安全利益例外或國(guó)家安全例外條款的行為，以規(guī)制之名行歧視之實(shí)。例如，美國(guó)認(rèn)為TikTok構(gòu)成“國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”，故要求所有TikTok的數(shù)據(jù)都存儲(chǔ)在美國(guó)境內(nèi)。更有甚者，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)建議，要求TikTok的母公司字節(jié)跳動(dòng)在90天內(nèi)必須完成TikTok美國(guó)業(yè)務(wù)出售交易的交割。根據(jù)2013年美國(guó)《提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和恢復(fù)力》的規(guī)定，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施即國(guó)家“重要的實(shí)體或虛擬系統(tǒng)和資產(chǎn)，它的破壞或功能損毀將對(duì)美國(guó)的安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)民健康造成打擊”，〔58〕這是沿襲了美國(guó)在2001年《愛國(guó)者法案》中對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的界定，See Section 1016（e） of the USA Patriot Act of 2001, 42 U.S.C. 5195c（e）.包括化學(xué)、商業(yè)設(shè)施、通信、關(guān)鍵制造、水利、國(guó)防工業(yè)基地、應(yīng)急服務(wù)、能源、金融服務(wù)、食品和農(nóng)業(yè)、政府設(shè)施、醫(yī)療保健和公共衛(wèi)生、信息技術(shù)、核反應(yīng)堆、材料和廢棄物、運(yùn)輸系統(tǒng)、水及污水處理系統(tǒng)這16個(gè)領(lǐng)域?！?9〕See Presidential Policy Directive, Critical Infrastructure Security and Resilience, PPD-21, 2013, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/02/12/presidential-policy-directive-critical-infrastructure-security-and-resil, last visit on 25 March 2021.按照該規(guī)定，TikTok作為短視頻社交平臺(tái)，難以列入以上任何一個(gè)領(lǐng)域，因此其數(shù)據(jù)也不應(yīng)屬于《提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和恢復(fù)力》界定的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)，并不涉及美國(guó)的國(guó)家安全或根本安全利益。美國(guó)以國(guó)家安全為由對(duì)TikTok實(shí)施數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施實(shí)為濫用國(guó)家安全條款的行為?？梢姡缍ㄒ粐?guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施是否真正為了維護(hù)其根本安全利益，應(yīng)當(dāng)結(jié)合一國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)數(shù)據(jù)分類等規(guī)定進(jìn)行具體考察。

四、數(shù)據(jù)規(guī)制視域下完善我國(guó)投資協(xié)定例外條款的因應(yīng)

當(dāng)前世界主要的數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的立場(chǎng)存在極大分歧?！?0〕See Aaronson, Susan Ariel, and Patrick Leblond, Another Digital Divide: The Rise of Data Realms and Its Implications for the WTO, Journal of International Economic Law, 2018, 21: 245-272. Gao, Henry, Digital or Trade? The Contrasting Approaches of China and US to Digital Trade, Journal of International Economic Law, 2018, 21: 297-321；彭岳：《數(shù)據(jù)本地化措施的貿(mào)易規(guī)制問題研究》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2018年第2期，第178-192頁(yè)；許多奇：《個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的國(guó)際格局及中國(guó)應(yīng)對(duì)》，載《法學(xué)論壇》2018年第3期，第130-137頁(yè)；時(shí)業(yè)偉：《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則：規(guī)制、兼容與發(fā)展》，載《比較法研究》2020年第4期，第173-184頁(yè)?；诖饲闋?，我國(guó)需要完善本國(guó)的數(shù)據(jù)安全立法，并在此基礎(chǔ)上嘗試在雙邊投資協(xié)定或區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中推廣我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的立場(chǎng)。我國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的立法主要見于《網(wǎng)絡(luò)安全法》 和《數(shù)據(jù)安全法（草案）》中?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》僅籠統(tǒng)地在第37條規(guī)定了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在我國(guó)境內(nèi)存儲(chǔ)在運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的公民個(gè)人信息等重要數(shù)據(jù)。《數(shù)據(jù)安全法（草案）》則更為細(xì)化，分別從域外適用效力、數(shù)據(jù)安全審查制度、數(shù)據(jù)出口管制、數(shù)據(jù)對(duì)等反制措施和數(shù)據(jù)跨境調(diào)取審批制度等視角，初步構(gòu)建了我國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本法律框架。《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見稿）》《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法（征求意見稿）》進(jìn)一步明確了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的條件及程序。可見，我國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的大量立法仍在醞釀中。關(guān)于數(shù)據(jù)出境的安全評(píng)估制度、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的有效監(jiān)管等問題還有待在未來(lái)的立法中解決。規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)為行使東道國(guó)的規(guī)制權(quán)，為了保障我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全的規(guī)制權(quán)，在構(gòu)建國(guó)際投資協(xié)定例外條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧數(shù)據(jù)安全與投資發(fā)展的基本原則，注重條款有益于達(dá)成規(guī)制數(shù)據(jù)有序跨境流動(dòng)之目的，借助例外條款的補(bǔ)充，做好數(shù)據(jù)安全立法與國(guó)際投資協(xié)定例外條款構(gòu)建的對(duì)接。

首先，應(yīng)堅(jiān)持安全與發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)空間治理基本原則，構(gòu)建兼顧數(shù)據(jù)安全與發(fā)展利益的例外條款。2020年9月8日，我國(guó)外交部發(fā)布了“全球數(shù)據(jù)安全倡議”，“呼吁各國(guó)秉持發(fā)展和安全并重的原則，平衡處理技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益的關(guān)系”?！?1〕《全球數(shù)據(jù)安全倡議（全文）》，http://www.xinhuanet.com/2020-09/08/c_1126466972.htm，2021年3月25日訪問。我國(guó)不僅是外國(guó)數(shù)字企業(yè)投資的東道國(guó)，也是中國(guó)數(shù)字企業(yè)對(duì)外投資的母國(guó)。根據(jù)福布斯雜志發(fā)布的《2019年全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)企業(yè)榜單》，在上榜的100家企業(yè)中，美國(guó)公司共占49家，占據(jù)了約一半的席位，我國(guó)共22家企業(yè)上榜，包括騰訊、阿里巴巴、中國(guó)移動(dòng)、小米等知名數(shù)字企業(yè)?！?2〕See Forbes: Top 100 Digital Companies, https://www.forbes.com/top-digital-companies/list/, last visit on 25 March 2021.可見，作為龐大的數(shù)據(jù)來(lái)源地，我國(guó)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注數(shù)據(jù)保護(hù)問題，即堅(jiān)持安全原則。與此同時(shí)，作為對(duì)外開展數(shù)字投資的大國(guó)，我國(guó)也具有推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的利益需求，即堅(jiān)持發(fā)展原則。具體而言，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重的原則在數(shù)據(jù)與投資的關(guān)系中需兼顧三方利益：數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中的安全，促進(jìn)外國(guó)數(shù)字企業(yè)在我國(guó)的投資和保護(hù)我國(guó)數(shù)字企業(yè)的海外投資。鑒于我國(guó)既是數(shù)據(jù)大國(guó)也是對(duì)外投資大國(guó)，例外條款的構(gòu)建可考慮從以下方面著手：一是以數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)為原則，以限制流動(dòng)為例外。例外條款的設(shè)計(jì)是在為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)下保障我國(guó)安全利益而服務(wù)，不應(yīng)阻礙我國(guó)數(shù)字企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。二是保障規(guī)制權(quán)，擴(kuò)充例外種類。針對(duì)外商投資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，若跨境流動(dòng)會(huì)涉及我國(guó)的根本安全利益、公共秩序和公共道德時(shí)，我國(guó)可依據(jù)例外條款限制數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。三是嚴(yán)格限制除根本安全利益例外之外的其他例外條款的自裁決措辭，避免例外的濫用。在世界單邊主義升級(jí)的時(shí)代背景下，當(dāng)我國(guó)數(shù)字企業(yè)對(duì)外開展投資時(shí)，則應(yīng)避免投資東道國(guó)濫用例外條款導(dǎo)致我國(guó)數(shù)字企業(yè)的投資得不到應(yīng)有的保護(hù)。

其次，應(yīng)通過(guò)升級(jí)雙邊投資協(xié)定或簽訂議定書等方式補(bǔ)充例外條款，維護(hù)我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合法規(guī)制權(quán)。中國(guó)迄今締結(jié)的生效雙邊投資協(xié)定共計(jì)104個(gè)，但其中關(guān)于例外條款的規(guī)定存在重視不足、內(nèi)容碎片化、規(guī)定單一等問題?！?3〕同前注〔7〕，曾建知文，第306-326頁(yè)。晚近中國(guó)締結(jié)的雙邊投資協(xié)定中逐漸出現(xiàn)了一般例外條款，包括維持本國(guó)公共秩序所采取的必要措施，其中較為完善的是2012年《中日韓投資保護(hù)協(xié)定》和2012年《中加雙邊投資協(xié)定》，但我國(guó)締結(jié)的雙邊投資協(xié)定中對(duì)例外條款的構(gòu)建尚未形成一致做法，如2004年《中芬雙邊投資協(xié)定》、2012年《中加雙邊投資協(xié)定》中包含一般例外條款，而2006年《中俄雙邊投資協(xié)定》，2007年《中法雙邊投資協(xié)定》中則無(wú)該條款。此外，我國(guó)大多數(shù)雙邊投資協(xié)定中仍未納入一般例外和根本安全利益例外條款。類似于國(guó)家對(duì)自然資源享有永久主權(quán)，有學(xué)者提出了國(guó)家對(duì)與該國(guó)安全相關(guān)的數(shù)據(jù)依法享有“數(shù)據(jù)主權(quán)”的概念，這是網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的核心要義之一?！?4〕See Joel Trachtman, Cyberspace, Sovereignty, Jurisdiction, and Modernism, 5 Indiana Journal of Global Legal Studies, 566 （1998）.基于“數(shù)據(jù)主權(quán)”，國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)應(yīng)有合法的規(guī)制權(quán)。當(dāng)國(guó)家行使該規(guī)制權(quán)時(shí)，必然會(huì)影響到外商投資者的經(jīng)濟(jì)利益，從而引發(fā)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)措施之國(guó)際投資協(xié)定合法性質(zhì)疑。〔65〕同前注〔2〕，張倩雯文，第85-98頁(yè)。伴隨我國(guó)數(shù)據(jù)安全相關(guān)立法的陸續(xù)出臺(tái)，在雙邊投資協(xié)定中及時(shí)補(bǔ)充例外條款是我國(guó)合法行使數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制權(quán)的必要保障。

最后，應(yīng)做好數(shù)據(jù)安全立法與國(guó)際投資協(xié)定例外條款構(gòu)建的對(duì)接。從統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理的視角，我國(guó)的數(shù)據(jù)安全立法不僅應(yīng)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全本身，還應(yīng)關(guān)注數(shù)據(jù)安全立法與我國(guó)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定相關(guān)條款的一致性?？梢灶A(yù)見，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和數(shù)字企業(yè)的逐漸壯大，東道國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施是否違反其國(guó)際投資協(xié)定義務(wù)的問題必定會(huì)日漸重要。〔66〕See Andrew D. Mitchell and Jarrod Hepburn, Don’t Fence Me in: Reforming Trade and Investment Law to Better Facilitate Cross-Border Data Transfer, The Yale Journal of Law and Technology, Vol.19, 2017, p. 185-236.我國(guó)在制定《數(shù)據(jù)安全法》及其配套措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注數(shù)據(jù)安全立法與我國(guó)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定例外條款的合理對(duì)接。

一是根據(jù)我國(guó)的數(shù)據(jù)規(guī)制需求在國(guó)際投資協(xié)定中重點(diǎn)補(bǔ)充公共秩序、公共道德例外和根本安全利益例外。我國(guó)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法（草案）》《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見稿）》《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法（征求意見稿）》《信息安全技術(shù)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估指南（草案）》均涉及我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制權(quán)，但規(guī)制主要限于數(shù)據(jù)影響國(guó)家安全、社會(huì)公共利益和侵犯?jìng)€(gè)人利益的情形。我國(guó)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定中對(duì)一般例外最寬泛的規(guī)定見于2012年《中加雙邊投資協(xié)定》，規(guī)定了文化產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、金融審慎例外，甚至還包括了根本安全利益例外，但對(duì)公共秩序和公共道德例外并未提及，僅在征收例外中提到保護(hù)“合法的公共目的”。如此的一般例外規(guī)定難以為我國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供合法性理由。而其他的中外雙邊投資協(xié)定的例外條款對(duì)于保障我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制權(quán)則更為不足。

二是做好我國(guó)數(shù)據(jù)安全立法與國(guó)際投資協(xié)定例外條款中對(duì)核心名詞界定的協(xié)調(diào)一致?！稊?shù)據(jù)安全法（草案）》多個(gè)條款均規(guī)定數(shù)據(jù)活動(dòng)若“損害中華人民共和國(guó)國(guó)家安全、公共利益或者公民、組織合法權(quán)益的”，將對(duì)其依法追究法律責(zé)任。而我國(guó)新近達(dá)成的國(guó)際投資協(xié)定《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》和《中歐全面投資協(xié)定》，均在安全例外條款中表述的是維護(hù)締約國(guó)的“根本安全利益”?！吨袣W全面投資協(xié)定》在一般例外條款中規(guī)定了締約國(guó)維護(hù)本國(guó)“公共秩序”的規(guī)制權(quán)，并未約定例外涵蓋“公共利益”。根據(jù)國(guó)際投資仲裁的相關(guān)判決，仲裁庭對(duì)于“根本安全利益”與“國(guó)家安全”，“公共秩序”與“公共利益”的內(nèi)涵認(rèn)定并不一致。故此，建議統(tǒng)一我國(guó)數(shù)據(jù)安全立法與我國(guó)投資協(xié)定中的利益表述，以助于為仲裁庭條約解釋提供國(guó)內(nèi)法指引。在公共道德條款方面，《中歐全面投資協(xié)定》在一般例外條款中分別約定締約國(guó)有權(quán)保護(hù)本國(guó)的公共道德和個(gè)人隱私，似乎是將公共道德和個(gè)人隱私進(jìn)行了區(qū)分，這與歐盟近年締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定的做法保持了一致。但是我國(guó)此前締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定幾無(wú)單獨(dú)保護(hù)個(gè)人隱私的條款，若公共道德不涵蓋個(gè)人隱私，則難以為我國(guó)為保護(hù)個(gè)人隱私而限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施提供合法性。此外，我國(guó)數(shù)據(jù)安全立法中對(duì)于《數(shù)據(jù)安全法（草案）》中規(guī)定的“公民、組織合法權(quán)益”與國(guó)際投資協(xié)定中的個(gè)人隱私的異同也應(yīng)當(dāng)有所說(shuō)明。

三是根據(jù)國(guó)際投資仲裁的相關(guān)判決完善數(shù)據(jù)安全立法?！吨袣W全面投資協(xié)定》在規(guī)定締約國(guó)維護(hù)本國(guó)“公共秩序”的規(guī)制權(quán)時(shí)，也進(jìn)行了必要性限制。根據(jù)國(guó)際投資仲裁的相關(guān)判決，對(duì)維護(hù)公共秩序而規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)措施的必要性審查可能成為未來(lái)仲裁庭審查的要點(diǎn)。《數(shù)據(jù)安全法（草案）》第22條規(guī)定了國(guó)家將建立數(shù)據(jù)安全審查制度，公共秩序與規(guī)制措施的必要性應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的數(shù)據(jù)安全審查制度中予以體現(xiàn)。在維護(hù)我國(guó)根本安全利益方面，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》和《中歐全面投資協(xié)定》均在根本安全利益例外條款中加入了“其認(rèn)為”這一自裁性措辭。若仲裁庭對(duì)我國(guó)援引根本安全利益例外規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施進(jìn)行善意評(píng)審，很可能會(huì)考察我國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)根本安全利益的界定。是故，建議我國(guó)將數(shù)據(jù)安全立法中的“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”范圍界定與“公共秩序”和“根本安全利益”范圍的界定結(jié)合，明確哪些關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)涉及維護(hù)社會(huì)公共秩序，是重要的公共利益，哪些關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)涉及保護(hù)國(guó)家的根本安全利益。

五、結(jié)語(yǔ)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，主權(quán)國(guó)家經(jīng)歷了陸地資源爭(zhēng)奪、海洋霸權(quán)爭(zhēng)奪、外空領(lǐng)域爭(zhēng)奪后，又劍指網(wǎng)絡(luò)空間。各國(guó)在爭(zhēng)奪數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定權(quán)的同時(shí)，也紛紛采取措施規(guī)制數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，以確保國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)公共安全和保護(hù)個(gè)人隱私。由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制措施對(duì)于外商投資具有經(jīng)濟(jì)上的負(fù)面影響，可能被視作投資壁壘，損害外國(guó)投資者的投資利益，所以為了維護(hù)東道國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合法規(guī)制權(quán)，國(guó)際投資協(xié)定設(shè)置例外條款十分重要，尤其是一般例外條款關(guān)于保護(hù)社會(huì)“公共秩序”和“公共道德”的規(guī)定，以及對(duì)根本安全利益作為例外的規(guī)定。

東道國(guó)采取的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施是否為了保護(hù)該國(guó)的社會(huì)公共秩序應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)立法具體分析。少數(shù)國(guó)家的數(shù)據(jù)規(guī)制立法中明確規(guī)定了保護(hù)公共秩序或公共利益可作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的例外。而對(duì)于國(guó)內(nèi)立法未明確界定公共秩序和公共利益范圍的，可考慮經(jīng)濟(jì)和金融利益或涉及一國(guó)的公共秩序維護(hù)。國(guó)際投資協(xié)定和國(guó)際投資仲裁中均缺乏對(duì)“公共道德”內(nèi)涵的明確界定。借鑒國(guó)際貿(mào)易法案件對(duì)“公共道德”的釋義可知，“公共道德”的含義受到社會(huì)、文化、道德、宗教價(jià)值等因素影響，這與各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的認(rèn)知受其社會(huì)、文化、道德等影響不謀而合。因此，“公共道德”是否包括個(gè)人隱私因國(guó)家而異，這與各國(guó)的社會(huì)背景、文化歷史、政治政策等因素有關(guān)。有的國(guó)際投資協(xié)定中明確區(qū)分了個(gè)人隱私和公共道德，但多數(shù)的國(guó)際投資協(xié)定沒有。對(duì)于將保護(hù)個(gè)人隱私認(rèn)定為維護(hù)社會(huì)“公共道德”的國(guó)家，其采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施應(yīng)當(dāng)符合“合理的必要性”要求，即不存在另外的對(duì)外商投資具有更少限制性的規(guī)制措施，且東道國(guó)若采取該措施，不會(huì)付出不合理的成本。

基于數(shù)據(jù)主權(quán)，國(guó)家為了預(yù)防網(wǎng)絡(luò)空間犯罪等原因有權(quán)限制涉及其根本安全利益的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。但近年來(lái)，根本安全利益存在擴(kuò)張解釋趨勢(shì)，根本安全利益例外的自裁性進(jìn)一步加大了該條款被濫用之可能。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)明晰根本安全利益內(nèi)涵、加強(qiáng)對(duì)根本安全利益例外的善意審查等方式限制條款的濫用。仲裁庭在考察國(guó)家適用根本安全利益例外的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注該國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)的分類制度，確保數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制僅限于該國(guó)根本安全利益相關(guān)的數(shù)據(jù)。

在我國(guó)加快從數(shù)字大國(guó)向數(shù)字強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的時(shí)代背景下，制定符合本國(guó)利益的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。目前的數(shù)據(jù)安全立法缺乏與國(guó)際投資協(xié)定的對(duì)接，十分不利于維護(hù)我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合法規(guī)制權(quán)。為了維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充和升級(jí)我國(guó)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定中的例外條款，與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)兼顧數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中的安全，促進(jìn)外國(guó)數(shù)字企業(yè)在我國(guó)投資和保護(hù)我國(guó)數(shù)字企業(yè)的海外投資三方利益，做好數(shù)據(jù)安全立法與國(guó)際投資協(xié)定談例外條款構(gòu)建的對(duì)接。