史玉成，芝慧潔

(1.甘肅政法大學(xué) 科研處, 甘肅 蘭州 730000; 2.甘肅政法大學(xué) 絲路法學(xué)院, 甘肅 蘭州 730000)

2017年12月,隨著《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)的頒布,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始在全國范圍內(nèi)推行。《改革方案》對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w權(quán)利人和義務(wù)人進行了規(guī)定,同時設(shè)置了前置程序。另外，該方案對行為人造成的生態(tài)環(huán)境損害所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任也進行了規(guī)定。《改革方案》對與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有關(guān)的訴訟、如何對被損害的生態(tài)環(huán)境進行鑒定和評估，以及如何對相關(guān)賠償資金進行管理等問題都進行了規(guī)定。根據(jù)我國《民法典》第1235條的規(guī)定,違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償損失。這也就意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在我國正式確立。該項制度是針對生態(tài)環(huán)境治理問題而提出的一項全新舉措。目前,我國正面臨生態(tài)環(huán)境損害救濟制度缺失的問題,該項制度的提出在一定程度上加快了解決上述問題的進程。學(xué)者們針對該項制度也進行了深入研究,但其中還有一些問題需要進一步討論。例如,這項制度中設(shè)置了磋商的前置程序,那么這個前置程序的法律性質(zhì)是什么，如何將這項制度與環(huán)境民事公益訴訟制度進行銜接、整合等。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是依照《改革方案》這一文件進行運轉(zhuǎn)的,缺乏法律保障,因此需要通過立法的方式對這一制度進行規(guī)定,使其合法化[1]。筆者將對與該項制度有關(guān)的問題進行探究,分析這一制度的具體爭議并試圖提出解決爭議的辦法,由此給出相應(yīng)的立法建議。

一、 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的索賠主體

在分析誰是索賠主體前,首先要對相關(guān)概念予以厘清。在《改革方案》中,生態(tài)環(huán)境損害的定義是:因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變,以及由上述要素導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。如果行為人對生態(tài)環(huán)境進行了破壞,就要承擔(dān)賠償責(zé)任,該責(zé)任也被稱為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。那么對于損害生態(tài)環(huán)境所造成的不利后果,應(yīng)該由誰來主張賠償，并且應(yīng)該以什么樣的方式來進行主張呢?針對以上問題,到目前為止我國法律還沒有相應(yīng)規(guī)定。《改革方案》規(guī)定,在損害者承擔(dān)責(zé)任的前提下,給予特定主體一定權(quán)利,使其能夠作為權(quán)利人去追究損害生態(tài)環(huán)境的行為人的責(zé)任。

(一) 作為索賠主體的政府其請求權(quán)基礎(chǔ)來自自然資源國家所有權(quán)

《改革方案》規(guī)定,省級政府可以以權(quán)利人的身份向損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人提出賠償?！陡母锓桨浮愤M一步擴大了權(quán)利人的范圍,即從省級政府變?yōu)槭　⑹袃杉壵?。我國的法律對自然資源國家所有權(quán)進行了規(guī)定,據(jù)此，作為權(quán)利人的省、市政府可就被損害的生態(tài)環(huán)境向責(zé)任人主張賠償責(zé)任[2]。在我國,國家所有權(quán)交給國家行使,而在具體行使過程中,行使主體則是國務(wù)院。因此,國家對自然資源所有權(quán)的具體行使路徑就變?yōu)?國務(wù)院是代表國家行使職權(quán)的,而國務(wù)院又將此權(quán)授予給省、市兩級政府,最后主張賠償?shù)臋?quán)利人就變成了省、市政府。根據(jù)相關(guān)部門對于政策的解讀,目前對國家所有的自然資源在受到損害之后,究竟由誰來主張索賠是沒有明確規(guī)定的。正是因為這樣,才有必要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度來解決索賠主體不明確等問題。在現(xiàn)存的立法和解釋學(xué)基礎(chǔ)上,政府對被損害的生態(tài)環(huán)境向責(zé)任人主張賠償責(zé)任,政府在這個過程中是以權(quán)利人身份出現(xiàn)的,這種請求權(quán)的基礎(chǔ)來自于自然資源國家所有權(quán)[3]。

(二) 政府作為自然資源所有權(quán)人行使索賠請求權(quán)的基礎(chǔ)不足

政府在向損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人主張賠償時,是以權(quán)利人的身份主張賠償?shù)?。在這種狀態(tài)下,自然資源國家所有權(quán)是其請求權(quán)的基礎(chǔ)所在。但這種設(shè)置不僅在邏輯上不嚴密,不能形成邏輯閉環(huán),而且沒有足夠的理論資源對其進行支撐[4]。第一,在該項制度中,生態(tài)環(huán)境損害僅僅是指自然資源的損害,并沒有涉及有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的其他內(nèi)容。自然資源是指在自然界中能夠被人類所利用的物質(zhì)和能量。我國的相關(guān)法律對自然資源的種類進行了列舉。但生態(tài)環(huán)境主要是由兩部分組成的,其中一部分指的是自然資源要素,另外一部分指的是各要素要經(jīng)過互相之間的作用之后所形成的生態(tài)系統(tǒng)以及它的整體功能等。生態(tài)環(huán)境損害所包含的范圍與自然資源損害所包含的范圍是不一樣的[5]。前者可以涵蓋后者,兩者不完全等同。第二,我國的自然資源一部分歸國家所有,另一部分歸集體所有。相應(yīng)地,一部分自然資源是歸國家所有的,國家將自己擁有的權(quán)利授予政府,讓政府替其行使相應(yīng)的權(quán)能；另一部分自然資源是歸集體所有的,集體將自己擁有的權(quán)利授予集體組織,讓集體組織來替其行使相應(yīng)的權(quán)能?！陡母锓桨浮分皇且?guī)定了行為人在損害生態(tài)環(huán)境之后政府作為賠償權(quán)利人是可以主張賠償?shù)?但并沒有將集體組織列入賠償權(quán)利人的范圍之內(nèi)。在這種規(guī)定下,集體組織無法主張自己所享有的權(quán)利,因此這種規(guī)定顯然是不合理的。換言之,如果政府和集體組織是以賠償權(quán)利人的身份提出自然資源損害賠償訴訟的,在這種情況下,國家、集體組織都是作為權(quán)利主體而存在的,那么這兩類主體主張的訴訟都可以被包含在環(huán)境民事私益訴訟中。據(jù)此,有學(xué)者主張,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在本質(zhì)上是環(huán)境民事私益訴訟。第三,對被損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能進行修復(fù)并且對其進行賠償,這些行為都具有公益性,因此它并不在“自然資源損害”的范圍之內(nèi)，只能通過環(huán)境民事公益訴訟對被損害公共利益予以保障。但在這種情況下,可將自然資源損害賠償?shù)氖马椉{入環(huán)境民事私益訴訟的調(diào)整范圍,將對被損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能進行修復(fù)和賠償?shù)氖马椉{入環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)整范圍[6]，沒有必要再單獨制定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。

(三) 政府以監(jiān)管者身份行使索賠請求權(quán)的優(yōu)勢

在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償事項上運用司法手段,在處理生態(tài)環(huán)境損害賠償問題上將政府設(shè)置成主張權(quán)利的權(quán)利人，這樣的做法似乎是好的舉措,但這種做法在解釋學(xué)上很難形成完美的邏輯閉環(huán)。一些集體所有權(quán)人對自然資源是享有所有權(quán)的,還有一部分主體對生態(tài)環(huán)境也是享有相關(guān)權(quán)益的,那么他們都可以以權(quán)利人的身份來主張生態(tài)環(huán)境損害賠償。目前,我國的自然資源所有權(quán)是交給政府來行使的,并且對生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)管的任務(wù)也是交給政府來執(zhí)行的。在生態(tài)環(huán)境保護上,如果政府通過行使行政職權(quán)還不能對其進行有效保護時,那么就可以使用司法手段達到保護的目的。在這種情況下,政府是為了保護環(huán)境而行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的,而不是以自然資源所有權(quán)人的身份行使生態(tài)環(huán)境修復(fù)請求權(quán)的。國家制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要目的在于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境利益具備公共性的特點,這體現(xiàn)在兩個方面:一是生態(tài)環(huán)境價值的系統(tǒng)性,二是生態(tài)環(huán)境價值的整體性。從行政法的角度出發(fā),國家之所以設(shè)立行政權(quán),是因為要維護公共利益[7]。通過該項制度,政府可以更好地對生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)管,可以更好地對生態(tài)環(huán)境進行保護。以這種解釋路徑為出發(fā)點,可以為政府作為實施人推行該項制度提供更為合理的依據(jù)。

二、 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律定位

(一) 關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任性質(zhì)的分歧

對于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的性質(zhì)問題,學(xué)者們有不同的觀點。有的學(xué)者認為其屬于民事范疇,因為在對被損害的生態(tài)環(huán)境承擔(dān)相關(guān)賠償責(zé)任時,當(dāng)事人進行溝通、協(xié)商,最后就達成的事項簽訂賠償協(xié)議,這時當(dāng)事人之間的地位是平等的。對造成的損失進行賠償及對被損害的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)的責(zé)任類型分別與民法中規(guī)定的賠償損失、恢復(fù)原狀的責(zé)任相一致。因此在實踐中,法院在審理與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的案件時,按照民事案件的相關(guān)規(guī)定進行審理即可。

對于以上觀點,也有學(xué)者持反對態(tài)度。他們認為,政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償中擔(dān)任兩個角色：一是主張索賠的權(quán)利人,二是對生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)管的監(jiān)管者。對生態(tài)環(huán)境造成損害的單位或者個人要承擔(dān)賠償義務(wù),其所承擔(dān)義務(wù)的內(nèi)容之一便是修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。在對生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)的過程中,由主張賠償?shù)臋?quán)利人予以監(jiān)督的這種做法有助于實現(xiàn)有效修復(fù)。在這種情況下,兩者的地位事實上并不平等,所以平等協(xié)商是不可能實現(xiàn)的。綜上所述,生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任在性質(zhì)上不應(yīng)該是民事性質(zhì)的[8]。

(二) 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是新型的環(huán)境法律責(zé)任形式

對于該項責(zé)任的界定應(yīng)當(dāng)從多個角度入手。第一,生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的目的是維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,它注重的是生態(tài)價值;民事賠償責(zé)任的目的是維護社會的經(jīng)濟秩序,它注重的是經(jīng)濟價值。第二,修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境,注重的是生態(tài)價值是否得到恢復(fù)的問題;而民法中規(guī)定的“恢復(fù)原狀”是為了讓受到侵害的財產(chǎn)權(quán)利能夠恢復(fù)到圓滿狀態(tài),它注重的是經(jīng)濟價值是否恢復(fù)的問題。從實際來看,對于損害生態(tài)環(huán)境所造成的不利后果,只能通過相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)予以彌補。因為這種不利后果具有不可逆轉(zhuǎn)性,因此達不到民法所要求的“恢復(fù)原狀”的程度。第三,這兩種賠償責(zé)任的適用范圍不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任最終應(yīng)被置于公法之下并對其進行調(diào)整,如果當(dāng)事人侵害了環(huán)境要素以及由環(huán)境要素組成的生態(tài)系統(tǒng)的功能時,則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任,因為這與社會的公共利益息息相關(guān)。民事賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸屬于私法范圍,如果當(dāng)事人因為環(huán)境侵權(quán)行為而對被害人造成人身、財產(chǎn)方面的損失,則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。在實踐過程中,在對被損害的生態(tài)環(huán)境進行賠償時,不能直接將民法作為其賠償?shù)睦碚撘罁?jù)[9]。

綜上,筆者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任在責(zé)任類型上應(yīng)是一種新型的法律責(zé)任類型。這種新型的責(zé)任類型應(yīng)該與民法所規(guī)定的賠償責(zé)任類型進行銜接。我國法院在審理與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的案件時,參照的規(guī)則應(yīng)與民事訴訟審判過程中所依照的相關(guān)規(guī)則有所區(qū)別[10]。

三、 生態(tài)環(huán)境損害賠償中磋商程序的法律屬性

只有明晰生態(tài)環(huán)境損害賠償中磋商程序是如何運行的,才能更好地發(fā)揮它的作用,才能為更進一步探究該項程序與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這二者之間的關(guān)系打下堅實基礎(chǔ)。

(一) 關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序法律性質(zhì)的不同觀點

關(guān)于磋商程序法律性質(zhì)的界定,學(xué)界存在不同的觀點。最具代表性的就是部分學(xué)者認為其屬于行政法律關(guān)系的范疇,他們認為這種磋商程序具有“弱權(quán)性”。因為在傳統(tǒng)的體制下,行為人如果破壞了生態(tài)環(huán)境,對其追究責(zé)任時是不能使用行政執(zhí)法權(quán)的，因此有必要突破這種傳統(tǒng)的限制。為了修復(fù)生態(tài)環(huán)境,政府機關(guān)在進行協(xié)商時所使用的公權(quán)力的手段是柔性的,并且是注重合作的。由此,行政機關(guān)的執(zhí)法手段發(fā)生了變化。以往行政機關(guān)的執(zhí)法手段是以命令為主,而今逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞯膱?zhí)法方式。在此過程中,政府仍然是公權(quán)力主體。

(二) 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序法律性質(zhì)的界定

前面所提到的觀點都是從不同視角對磋商程序的法律屬性加以論證的。這些觀點雖然都有其合理之處,但總的來說還不是非常準(zhǔn)確。筆者主張,要正確理解磋商程序的法律性質(zhì),就要從現(xiàn)代化的環(huán)境治理逐漸向多元化合作共治轉(zhuǎn)化這一視角來進行研究。要建立現(xiàn)代化的環(huán)境治理模式,就要讓多方主體參與到環(huán)境保護及治理中,推行合作式、多方協(xié)商的機制[11]。在轉(zhuǎn)變過程中,政府以往的“強權(quán)式”行政模式要轉(zhuǎn)變成“弱權(quán)式”行政模式,以促使多方主體參與到環(huán)境保護的行動中。

綜上所述,生態(tài)環(huán)境損害賠償中的磋商程序既不是以往民事法律關(guān)系所調(diào)整的內(nèi)容,同時也不是以往的行政法律關(guān)系所要調(diào)整的內(nèi)容,而是民主化的行政行為和社會公眾共同參與生態(tài)環(huán)境治理的一項制度,是以合作治理為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境治理新模式。這項制度也為環(huán)境治理方面的行政行為的決策提供了更為合理的依據(jù)。它與以往的行政法律關(guān)系不同,它的存在是以“弱權(quán)行政”為基礎(chǔ)的。

四、 環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接

社會性是生態(tài)環(huán)境具有的特點,同時生態(tài)環(huán)境還具有公益性的特點,所以應(yīng)形成環(huán)境公益訴訟、環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政救濟等多方位的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制[12]。我國的相關(guān)法律對環(huán)境民事公益訴訟制度有詳細的規(guī)定?！陡母锓桨浮分赋?對于如何銜接環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等問題,由最高法與相關(guān)部門根據(jù)具體情況制定指導(dǎo)意見。要研究二者的銜接問題,應(yīng)當(dāng)從學(xué)理上弄清這兩種訴訟制度之間的關(guān)系。

(一) 兩種訴訟制度之間的聯(lián)系及銜接問題

在《改革方案》中,對于這二者是如何銜接的問題并沒有進行詳細說明。關(guān)于兩種訴訟制度的異同之處及其訴訟順位這兩個問題，學(xué)者們進行了相關(guān)研究[13]。一部分學(xué)者主張,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)應(yīng)該是民事私益性質(zhì)的,求償?shù)闹黧w應(yīng)該是國家、集體或者是相關(guān)的經(jīng)營者。上面所提到的相關(guān)主體對生態(tài)環(huán)境、自然資源是擁有財產(chǎn)權(quán)的。在實體請求權(quán)方面,社會組織是沒有該項請求權(quán)的,但其可以對賠償權(quán)利人進行督促,讓相關(guān)權(quán)利人提起訴訟或者是相互磋商。如果賠償權(quán)利人沒有履行相應(yīng)的責(zé)任,那么社會組織就可以通過訴訟的方式主張權(quán)利,在這種情況下，社會組織提起的訴訟是環(huán)境民事公益訴訟。但有的學(xué)者認為,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不屬于公益訴訟,同時它也不屬于民事訴訟，它是政府以自然資源國家所有權(quán)理論為出發(fā)點,為了履行環(huán)境行政職責(zé)而提起的訴訟,因而應(yīng)當(dāng)將這種訴訟的性質(zhì)定義為“國益訴訟”；今后我國在生態(tài)環(huán)境保護方面,應(yīng)當(dāng)建立多元化的糾紛解決機制，即公益、私益、國益訴訟并舉,行政磋商程序與司法救濟相結(jié)合。還有學(xué)者認為,這兩種訴訟是互不沖突的,今后要從實體、程序兩方面入手對二者進行整合,經(jīng)過整合之后這兩種訴訟制度是相互協(xié)調(diào)的,最終這兩種訴訟制度都具有環(huán)境公益性質(zhì)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中,行政機關(guān)是求償主體,而監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)的任務(wù)交給了檢察機關(guān)；社會組織、公眾是輔助主體,其主要任務(wù)是督促行政機關(guān)行使求償權(quán)。這兩種訴訟在訴訟請求方面有著較高的相似性，因此符合相關(guān)條件的主體都可以提起這兩種訴訟[14]。

在以上諸多觀點中,從維護自然資源所有者財產(chǎn)權(quán)(這種財產(chǎn)權(quán)從本質(zhì)上來說是私權(quán)利)的角度出發(fā)來主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境私益訴訟這種說法顯然是沒有問題的。但如果損害了自然資源,最終使得生態(tài)利益也受到了損害,這時政府提起的自然資源損害的救濟就不是私權(quán)性質(zhì)的。之所以不能與私權(quán)性質(zhì)的救濟劃等號,是因為這種救濟不僅僅是追償已經(jīng)受到損害的財產(chǎn)權(quán)益,還因為這種救濟也要維護已經(jīng)受到損害的公共利益[15]。之所以認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)是國益訴訟,主要是因為國家在其利益受到損害之后會提起該項訴訟。這種觀點主要是建立在個人、公共以及國家利益“三分法”基礎(chǔ)之上的。設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的是為了修復(fù)受到損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能。對造成損害后果的責(zé)任人進行追責(zé),也是為了維護環(huán)境利益。環(huán)境利益具有公益性,檢察機關(guān)可以依據(jù)職權(quán)提起訴訟,這種訴訟就是環(huán)境公益訴訟[16]。在這種情況下,檢察機關(guān)的目的是對國家利益進行維護,同時也達到了維護公共利益的目的,但在實踐中很難對這兩種目的進行區(qū)分。據(jù)此有學(xué)者也提出，既然已經(jīng)實現(xiàn)了國家利益,就不需要提起公益訴訟。換言之,如果已經(jīng)實現(xiàn)了公共利益,就不需要提起國益訴訟了。既然國家利益和公共利益二者之間只要能實現(xiàn)其中之一,就可以不用實現(xiàn)另外一種利益，那么實踐中針對這兩種利益分別建立救濟機制的意義又是什么?對此筆者認為，新概念應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過反復(fù)論證之后才能確立,如果新概念與以往的舊概念重合或者是互相包涵,只會導(dǎo)致概念上的混亂。

綜上所述,判定這兩種訴訟制度的目的都是為了預(yù)防生態(tài)環(huán)境利益受到損害或者對已經(jīng)受到損害的生態(tài)環(huán)境利益進行救濟[17]。這兩種訴訟在制度功能方面與訴訟請求方面具有較高的一致性。因此,應(yīng)當(dāng)在充分研究這兩種訴訟制度的基礎(chǔ)上對它們進行整合,并針對不同主體以原告身份提起訴訟時應(yīng)當(dāng)如何安排其起訴順位等問題提出合理方案。

(二) 如何對這兩種訴訟進行銜接的探究

這兩種訴訟制度在制度功能、當(dāng)事人的訴訟請求等方面有相似之處，因此法院在實踐中也可能會對這兩種訴訟進行合并審理。但這兩種訴訟也是有區(qū)別的：對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言,其請求權(quán)是基于自然資源國家所有權(quán)的;而對于環(huán)境民事公益訴訟來說,其請求權(quán)的基礎(chǔ)則源于生態(tài)環(huán)境利益。如前所述,省級政府、市級政府以及符合條件的相關(guān)政府部門會參與到訴訟中,他們在訴訟中的角色是索賠權(quán)利人,但這種做法在解釋路徑上是存在漏洞的。如果政府是出于保護環(huán)境的目的,以環(huán)境保護者的名義使用行政監(jiān)管的方式履行職責(zé),那么在窮盡各種行政監(jiān)管手段之后,行政機關(guān)就可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。這時，請求權(quán)是建立在保護生態(tài)環(huán)境利益之上的,該目的實際上是進一步擴展了環(huán)境保護的相關(guān)職責(zé)[18]。此時,兩種訴訟在請求權(quán)基礎(chǔ)方面保持一致。接下來就要對不同訴訟主體以什么順序參加訴訟的問題進行合理安排。對此,筆者提出了以下看法。

首先,如果符合條件的行政機關(guān)是為了保護自然資源所有者的財產(chǎn)權(quán)而提起有關(guān)自然資源損害的賠償訴訟,那么在這種情況下所提起的訴訟可以直接歸入民事私益訴訟中。此時,相關(guān)的社會組織和檢察院對于這種被納入民事私益訴訟的案件是沒有實體請求權(quán)的。

其次,如果行政機關(guān)是以修復(fù)被損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能為出發(fā)點,并對被損害的生態(tài)環(huán)境的利益進行維護,那么應(yīng)該將其歸入環(huán)境民事公益訴訟中。在該種情況下,省、市政府和符合法律規(guī)定的行政部門、社會組織以及檢察院都是有實體請求權(quán)的。換言之,以上主體都可以作為原告提起訴訟。在這種情況下,這兩種訴訟并沒有本質(zhì)的區(qū)別，因此可以用“生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟”對其進行界定[19]。

再者,在同一起案件中，如果多個主體都符合起訴條件,即都可以作為原告提起訴訟,那么就要對原告的訴訟順位進行安排。既然要對原告的順位進行安排,首先就要厘清這三類原告的身份。因此,有必要探究上述三類主體的起訴順位及優(yōu)先性的問題。前文已經(jīng)提及,為了維護生態(tài)利益,政府相關(guān)部門行使的是環(huán)境監(jiān)管權(quán)。而省、市政府及其授權(quán)的相關(guān)部門是在履行環(huán)境保護的職責(zé),所以其在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中是索賠權(quán)利人。根據(jù)這一分析,生態(tài)環(huán)境公益訴訟第一順位的起訴主體應(yīng)該是省、市政府及其授權(quán)的相關(guān)部門，但同時省、市政府可以行使環(huán)境行政管理權(quán)。因此,如果省、市政府及其授權(quán)的相關(guān)部門在用盡所有的行政方式之后還沒有解決與生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)的問題,那么其可以通過訴訟的方式主張權(quán)利。對此，政府首先要與賠償義務(wù)人進行磋商和討論,如果在磋商過程中沒有進一步達成協(xié)議,就可以通過訴訟的方式解決問題。符合條件的社會組織之所以能夠提起訴訟,主要是因為其在法律上是公共利益的代表人。如果省、市政府及其授權(quán)部門不主張權(quán)利、不提起訴訟,社會組織就要對其進行督促,促使其盡快提起訴訟。如果行政機關(guān)在環(huán)境治理過程中不積極履職,在本該由其就生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)事項提起訴訟卻不作為時,符合條件的社會組織便可以提起訴訟。因為在這種情況下,社會組織是具有原告資格的,并且居于第二順位。而檢察機關(guān)此時是公益訴訟人,要對政府到底有沒有行使以及是否正確行使相關(guān)職責(zé)進行監(jiān)督。在行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動提起與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟卻沒有積極提起訴訟時,檢察機關(guān)要做的就是督促政府機關(guān)盡快履行自身的職責(zé)。與此同時,如果符合相關(guān)條件的社會組織依照規(guī)定提起訴訟,那么檢察機關(guān)也要給予支持[20]。另外,如果行政機關(guān)沒有提起與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟,而此時也沒有具備主體資格條件的社會組織提起訴訟,這時檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以公益訴訟人的身份提起訴訟。在環(huán)境行政公益訴訟制度建設(shè)問題上,國家應(yīng)該加大力度,賦予一些主體以原告資格,以使得生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度更加完善[21]。

最后,對于多元化的主體在環(huán)境公益訴訟中是如何進行分工以及配合的問題,相關(guān)的司法解釋已進行了規(guī)定:對于社會組織提起的訴訟,檢察機關(guān)以及符合條件的行政部門、社會組織、企事業(yè)單位等都可予以支持。檢察機關(guān)在處理公益訴訟案件時,可以對相關(guān)主體進行取證并收集材料。筆者在總結(jié)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,對這兩種訴訟在程序上如何進行整合、銜接提出幾點建議。第一,在與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟中建立前置程序。這項前置程序就是磋商程序,該項程序應(yīng)該是更加開放的。要公開相關(guān)信息,讓更多的主體參與到磋商程序中,充分發(fā)揮這一程序的真正價值。而以往政府機關(guān)在開展環(huán)境方面的治理工作時并沒有真正體現(xiàn)出程序的價值。這一觀點的提出有助于解決以上問題,同時使已達成的賠償協(xié)議更容易被接受。第二,應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的協(xié)商制度。當(dāng)遇到符合條件的不同主體提起這兩種訴訟案件時,如何協(xié)調(diào)以避免出現(xiàn)重復(fù)起訴的情況尤為重要。第三,參與訴訟的不同主體(起訴主體、支持起訴主體等)在收集證據(jù)等方面要凸顯各自的優(yōu)勢,建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制。

五、 實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的建議

為了讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有法可依,將其進一步推行下去,就要盡快將該項制度法律化、規(guī)范化,使其在法律規(guī)定的框架內(nèi)運行，同時還要加強配套制度建設(shè)。

(一) 法律化的具體路徑

在實施《改革方案》的過程中要總結(jié)經(jīng)驗,還要進一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。在法律層面上,應(yīng)該明確在該訴訟制度中誰可以做原告，并且應(yīng)該盡快出臺相關(guān)的司法解釋,對如何整合該種訴訟與環(huán)境民事公益訴訟等問題予以明確。對于如何評估和鑒定與這兩種訴訟相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭坛绦蚴窃鯓訂拥?，兩種訴訟應(yīng)當(dāng)如何進行銜接，不同訴訟的證據(jù)認定、證據(jù)收集等應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定，在什么條件下法院可以進行強制執(zhí)行以及采用何種執(zhí)行方式等問題，應(yīng)該盡快出臺相關(guān)法律對其進行規(guī)定,以確保司法實踐工作有序開展[22]。

(二) 完善相關(guān)的配套制度

首先,在修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境時，應(yīng)進一步明確資金的籌集以及資金管理等問題。在構(gòu)建資金籌集體系時,既要考慮環(huán)境修復(fù)的成本問題,也要考慮生態(tài)環(huán)境的效率問題，因而應(yīng)進一步建立并完善用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金體系。在資金處置問題上,要有完善的資金管理制度予以應(yīng)對。

其次,要建立相對應(yīng)的保險制度。生態(tài)環(huán)境要素受到損害、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等現(xiàn)象都會有復(fù)發(fā)的可能性,因而修復(fù)和治理受到損害的生態(tài)環(huán)境,需要花費巨額資金。如果相關(guān)責(zé)任人沒有能力支付這筆費用,那這筆費用就要由社會承擔(dān)。因此,應(yīng)盡快建立相關(guān)的保險制度。這個制度的優(yōu)勢是可以將風(fēng)險分攤到多個主體身上,當(dāng)發(fā)生相關(guān)責(zé)任人沒有能力承擔(dān)賠償責(zé)任,以及沒有能力支付這筆巨額的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用或者是不知道損害該由誰來承擔(dān)責(zé)任時,就可以通過這項制度將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給潛在的責(zé)任人。這種做法不僅可以使生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)工作有序開展,還可以減輕造成損害的責(zé)任人的負擔(dān),同時也可以減輕社會的負擔(dān)。

最后,在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題上,應(yīng)將法院和索賠人設(shè)置成執(zhí)行主體、監(jiān)督主體?！陡母锓桨浮分幸呀?jīng)提出，在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題上,省級、市級政府及其授權(quán)部門是作為執(zhí)行主體、監(jiān)督主體存在的。因此,如果相關(guān)義務(wù)人不承擔(dān)本應(yīng)由其承擔(dān)的生態(tài)修復(fù)和賠償責(zé)任,那么索賠權(quán)利人為了維護自己的權(quán)益,就會向法院提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。政府具備其他訴訟參與人沒有的優(yōu)勢——政府在法定框架下可以行使執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)按照依法行政的原則行使職權(quán),即在行政領(lǐng)域內(nèi)行使自己的權(quán)利,而法院的職權(quán)是依法作出裁判。正是因為政府、法院分屬不同的領(lǐng)域,發(fā)揮著各自的職能，所以當(dāng)行政機關(guān)主動提起與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟時,法院就應(yīng)依法作出判決[23]。