周勇飛，萬鵬吉

美國是世界上最早建立環(huán)境公益訴訟的國家，其公民訴訟被視為環(huán)境公益訴訟的開山鼻祖，被認為是環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的理想模板。作為一種基于保護環(huán)境公共利益目的的特殊制度，公民訴訟雖名為“民事訴訟”，但其訴訟對象并不限于一般主體的環(huán)境違法行為，還包括環(huán)境監(jiān)管者的“非裁量”行政行為。因此，其性質(zhì)上并非傳統(tǒng)的民事或行政訴訟形式，而是兼具環(huán)境民事公益和環(huán)境行政公益且以監(jiān)督監(jiān)管者為主導的訴訟模式。對此，有學者將這一模式稱為“私人代位執(zhí)法訴訟”，體現(xiàn)了公法私法化的特點[1]112。

與美國相比，我國的環(huán)境公益訴訟制度起步較晚。雖然制度建設與體系構(gòu)建借鑒了美國環(huán)境公民訴訟的諸多經(jīng)驗，但性質(zhì)、內(nèi)容、程序等與美國的環(huán)境公民訴訟卻存在著較大差異。隨著《民事訴訟法》（2017 年第三次修正）與《行政訴訟法》（2017 年修正）的最新修訂，當前我國在環(huán)境公共司法領域已初步形成了“民事公益+行政公益”二元并立的訴訟模式。這種模式與美國的環(huán)境公民訴訟存在著較大差異，進而引起了一些學者的批駁。對此，本文對美國環(huán)境公民訴訟所特有的“民-行”一體化訴訟模式進行分析，在此基礎上探討這一模式中國化的可行性。

一、美國環(huán)境公民訴訟的緣起與演進

（一）公民環(huán)境運動下的制度訴求

20 世紀初期，經(jīng)濟的高速發(fā)展給美國創(chuàng)造巨大物質(zhì)財富的同時也帶來了嚴重的環(huán)境危機，洛杉磯光化學煙霧事件、多諾拉煙霧事件等環(huán)境公害事件的頻發(fā)引發(fā)了公眾對環(huán)境問題的普遍關注。在此背景下，美國聯(lián)邦和各州相繼通過制定環(huán)境立法以期待有效因應。但這種零星分散、欠缺體系化的因應措施未能阻滯環(huán)境質(zhì)量的每況愈下，由此激發(fā)了公眾對于政府環(huán)境管制不力的強烈不滿。這種不滿因1969 年發(fā)生于加利福利亞州圣·巴巴拉海峽的石油污染事故而達到頂峰，并在次年4 月22 日的首個地球日紀念活動中爆發(fā)了大規(guī)模的公民環(huán)境保護運動。當天至少2000 萬公眾走上街頭，通過集體游行向政府表達對環(huán)境危機的擔憂和公眾的訴求。他們認為，良好的自然生態(tài)環(huán)境事關全體公眾的切身利益，僅僅依靠政府的行政執(zhí)法來治理和保護環(huán)境是遠遠不夠的?；诮?jīng)濟利益發(fā)展的驅(qū)使，政府時常成為環(huán)境違法或怠于履責的主體。對此，他們達成了一個基本共識，即政府應當通過立法賦予公眾以訴權(quán)，當政府不能或不愿充分執(zhí)法時，應當允許公眾通過起訴進行“代位執(zhí)法”[2]。這一共識為美國環(huán)境公民訴訟制度的誕生提供了必要的社會條件。1970 年，“公民訴訟”條款納入《清潔空氣法》中，繼而成為美國環(huán)境法的一項基本制度。

（二）“私人檢察總長”理論基礎上的體系形成

環(huán)境公民訴訟是在美國獨具特色的“檢察總長訴訟”理論基礎上演化發(fā)展而來的?！皺z察總長”是美國聯(lián)邦政府和各州的首席司法長官，其職責是為政府部門提供法律咨詢意見。基于其權(quán)力內(nèi)容，聯(lián)邦總長可代表聯(lián)邦或州行使相關訴權(quán)，此即“檢察總長訴訟”?；谶@一理論，弗蘭克法官于1943 年Associated Industies of New York v. Lckes 案件中首次提出了“私人檢察總長”的概念，其涵義概括為當公民因自身權(quán)益遭到不法侵害時，可以“私人”名義向法院提起基于保障自身權(quán)益或公共利益的訴訟。環(huán)境公民訴訟即是在此基礎上建構(gòu)而成。根據(jù)《清潔空氣法》（1970 年）第304 條a 款的規(guī)定，針對任何違反環(huán)境標準、禁止性命令或某些特定主體發(fā)布的行政命令的行為，任何人都可以自己的名義在訴訟提示期限屆滿后，提起民事訴訟[3]。其目的即在于當有人違反法律的強制要求而政府又沒有執(zhí)法時，法律授權(quán)公民個人享有類似于“檢察總長”的職權(quán)，以其個人名義行使保護遭受違法行為侵犯的環(huán)境權(quán)利[4]。

《清潔空氣法》之后，美國在相繼制定的多部聯(lián)邦環(huán)境法律中均引入了公民訴訟條款。截至目前，美國聯(lián)邦政府已有《清潔水法》《資源保育與回收法》《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》等21 部法律規(guī)定了公民訴訟條款[5]，這些條款配合《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》，共同形成了美國較為完備的環(huán)境公民訴訟法律體系。

二、美國環(huán)境公民訴訟的訴訟模式解析

（一）“公法私化”的訴訟本質(zhì)

所謂公法私化，是指由私人作為實施主體所開展的公法活動。環(huán)境公共利益的客觀載體是生態(tài)環(huán)境本身，環(huán)境公益訴訟制度設置的目的即在于預防或救濟因環(huán)境行政救濟的失效所造成的環(huán)境自身損害[6]。然而，由于環(huán)境公共利益具有主體數(shù)量的不特定性、客體性質(zhì)的非排他性等特征，這就使得以“私權(quán)救濟”為核心的傳統(tǒng)民事訴訟規(guī)則難以有效因應。因此，環(huán)境公共利益的法律救濟應納入國家公法調(diào)整范疇。

根據(jù)傳統(tǒng)公法理論，對違反公法的行為只能由擁有公權(quán)力的政府等相關行政主體行使監(jiān)督管理職權(quán)，普通公民無權(quán)開展執(zhí)法活動。然而，20 世紀中期美國持續(xù)惡化的環(huán)境危機暴露出傳統(tǒng)公法理論下行政權(quán)“壟斷”的弊端：當公法所調(diào)整的對象因行政主體的不法或不力行為遭受損害時難以尋求有效救濟。在公民環(huán)境運動的發(fā)展與推動下，美國打破了傳統(tǒng)公法理論行政權(quán)“壟斷”的限制，基于普通法系中的“檢察總長”理論，通過立法允許私人在一些與自身利益密切相關的公共事務中享有類似于“檢察總長”身份的訴權(quán)，在政府不能或不愿開展環(huán)境執(zhí)法活動時，“任何人”均可以普通民事主體身份直接起訴違法者（包括政府等相關行政主體），替代政府不法或不力的行政行為，從而實現(xiàn)以守法為核心的法律責任，此即充分體現(xiàn)了環(huán)境公民訴訟的“公法私化”的本質(zhì)屬性。

（二）“民-行”合一的訴訟結(jié)構(gòu)

作為監(jiān)督環(huán)境違法行為、維護環(huán)境公共利益的工具，環(huán)境公民訴訟基于被告主體的不同可以劃分為兩種類型：一是公民執(zhí)行訴訟（Citizen Enforce?ment Suits），二是強制義務訴訟（Mandatory Dutysuits）[7]。前者主要針對企業(yè)等違法污染者，通過訴請“罰款”“禁止令”等方式迫使企業(yè)嚴格遵守環(huán)境標準。后者則主要針對政府或部門機構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法中的違法行為或不作為，通過申請司法審查的方式督促政府或部門機構(gòu)積極履責。這兩種類型由于被告所具有的不同法律地位而表現(xiàn)出不同的法律特征：公民執(zhí)行訴訟適用民事訴訟程序，強制義務訴訟則適用行政訴訟程序。因此，美國的環(huán)境公民訴訟兼具民事公益與行政公益的雙重屬性。其中，尤以督促和糾正政府或部門機構(gòu)環(huán)境行政行為為目的的強制義務訴訟為核心。

（三）“補充執(zhí)法”的功能定位

環(huán)境公共利益保護是政府的法定職責。因此，設立環(huán)境公益訴訟制度的初衷并非對于環(huán)境行政行為的替代。政府或環(huán)境行政部門在環(huán)境管制領域有著人員、技術(shù)、效能等方面的先天優(yōu)勢，法院作為司法機關因秉持司法中立原則僅能以有限能動的方式參與其中且仍不得免除政府或部門機構(gòu)的行政職責。因此，美國的環(huán)境公民訴訟自始即確立了其“對政府行政行為的補充而非替代”的基本理念。

為確保這一理念的切實貫徹，盡管公民訴訟的原告資格設定為“任何人”，但為了避免濫訴而引發(fā)司法權(quán)與行政權(quán)的沖突或僭越，公民訴訟一方面通過“訴前通知”和“勤勉執(zhí)法”“違法持續(xù)”等程序設置，把起訴條件嚴格限定在違法行為“持續(xù)進行中”，以實現(xiàn)案件的有效篩選[1]112。因為公民訴訟是以實現(xiàn)被告守法為目的的，如果違法行為在通知時效內(nèi)或通過勤勉執(zhí)法予以糾錯而徹底消除，也就沒有展開訴訟的必要；另一方面，訴訟請求和責任形式則相應被限定為針對違法行為進行糾錯的“禁令”和“民事罰款”，其內(nèi)容、效果等同于行政執(zhí)法[8]。由此可見，環(huán)境公民訴訟與政府行政執(zhí)法在性質(zhì)上具有“同一性”，但二者不可兼得。而且在順位設置上，政府機構(gòu)的行政執(zhí)法具有優(yōu)先性，公民訴訟處于“補充”地位，只有在通知期限屆滿后政府機構(gòu)仍不積極履職時，公民方可起訴。因此，美國環(huán)境公民訴訟的核心在于實現(xiàn)或督促環(huán)境行政守法而非救濟原告主體，從而起到相當于行政執(zhí)法的效果，此即“補充執(zhí)法”。

三、環(huán)境公益訴訟“民-行”合一模式的中國化思辨

（一）我國環(huán)境公益訴訟模式建構(gòu)的理論爭辯

相較于西方發(fā)達國家，我國的環(huán)境公共利益司法保障機制的建立與發(fā)展起步較晚，而且是在司法實踐先行探索的情況逐步開展起來的[9]。長久以來，經(jīng)濟社會高速發(fā)展下伴隨的嚴重生態(tài)環(huán)境損害由于環(huán)境司法保障制度體系的不完善而無法獲得及時有效救濟。當前，隨著我國生態(tài)文明體制建設的逐步推進，環(huán)境公共利益的司法救濟機制在理論和司法實務的熱切期盼下姍姍來遲并得到快速發(fā)展。然而，在這個過程中，卻圍繞我國環(huán)境公益訴訟體系的模式建構(gòu)發(fā)生了理論分歧，大體包括以下幾種學理主張。

有學者認為我國當前環(huán)境問題凸顯的重要原因在于民事責任的缺乏，因此，建議尋求通過原告資格主體的擴張而追加污染者的民事責任，形成單一的民事公益訴訟模式。也有學者認為環(huán)境問題的根源在于行政執(zhí)法不力，倡導通過建立單一環(huán)境行政公益訴訟模式以實現(xiàn)“監(jiān)督監(jiān)管者”的司法效能。還有學者基于我國傳統(tǒng)訴訟理論民事與行政二分的制度基礎和實踐經(jīng)驗主張我國環(huán)境公益訴訟仍應確立二元分立模式[10]。也有學者以美國“民-行”一體化的環(huán)境公民訴訟為理想模板進行強烈推崇，他們認為美國環(huán)境公民訴訟的模式更能彰顯環(huán)境公共利益司法保障的價值功能[11]。上述觀點均具有相應的理論基礎而具備一定的合理性。但由于環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上涉及公眾、社會組織、政府機關、法院等多元主體間的利益博弈，單一的民事或行政訴訟模式難以有效因應。因此，“‘民-行’二元分立模式”與“‘民-行’一體化模式”在學理上受到了更多的追捧，二者間的爭辯也最為激烈。

（二）美國環(huán)境公民訴訟“民-行”合一模式中國化之否定

作為世界上最早的公益訴訟形態(tài)，美國在“公民訴訟是對政府行政行為的補充”的理念下型構(gòu)了其特有的“民-行”合一模式，充分彰顯了環(huán)境公益訴訟的基本功能，即通過對政府公權(quán)力的監(jiān)督以實現(xiàn)環(huán)境公共利益的保護。結(jié)合環(huán)境公民訴訟的多年發(fā)展，美國逐漸形成了適用范圍較為明確、程序規(guī)則相對嚴謹?shù)慕Y(jié)構(gòu)體系，并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了深遠影響。但是，對于美國這一環(huán)境公益“民-行”合一模式是否應競相模仿或照以復制呢？答案顯然是否定的，于政治制度、社會結(jié)構(gòu)均存在較大差異的我國而言，亦是如此。其原因大體如下。

其一，制度淵源的巨大差異。美國的環(huán)境公民訴訟是其傳統(tǒng)普通法的三權(quán)分立、行政制衡等理論基礎上通過賦予私主體以公權(quán)力來對環(huán)境違法行為（環(huán)境行政違法為主輔之以民事訴求）進行監(jiān)督，其本質(zhì)是對于環(huán)境行政執(zhí)法行為的補充而非替代。這一特殊的訴訟模式有助于充分發(fā)揮政府部門的行政專長、提高環(huán)境公益保護的效率，但這一模式對于政治制度、意識形態(tài)迥異的中國而言，是難以復制套用的。

其二，成本效益的不確定性風險。成本效益原則始終是制度變革的重要考量因素。我國于2020年5 月28 日審議通過的《民法典》，其侵權(quán)責任編中明確將生態(tài)環(huán)境損害之公益屬性納入調(diào)整范圍，明確了我國環(huán)境公共利益“私法”調(diào)整的立法導向。結(jié)合2017 年修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，我國環(huán)境公益訴訟“民-行”二分的司法模式已然成型①根據(jù)2017 年最新修訂的《民法訴訟法》第55 條“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”，以及2017 年修正的《行政訴訟法》第25 條第2 款“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”之規(guī)定，我國在生態(tài)環(huán)境公益訴訟領域即確立了“環(huán)境民事公益訴訟+環(huán)境行政公益訴訟”雙軌并行的司法程序。此外，2020 年12 月23 日，最高人民法院與最高人民檢察院通過了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的修正，其中對于“環(huán)境民事公益訴訟”與“環(huán)境行政公益訴訟”的司法適用均作出了更加細致的規(guī)定。。如果打破現(xiàn)有模式而盲從他國模式，不僅要耗費巨大的人力、物力乃至時間成本，其效益是否可觀猶未可知。

其三，堅定“制度自信與文化自信”的需要。新中國成立以來，我國在政治、經(jīng)濟、文化等領域取得的巨大歷史成就表明，中國特色社會主義制度與符合中國實際的國家治理體系是我國取得偉大成就的堅實基礎。不可否認，西方的法律文化、法律制度對我國社會主義法制建設產(chǎn)生了積極的推動作用，但同時也應看到，基于社會制度、文化背景等方面的巨大差異，引入的諸多法學理論、法律制度與我國的社會現(xiàn)實之間產(chǎn)生疏離，無法充分發(fā)揮法治效應。因此，中國的法治建設應切實回應中國問題，堅定“四個自信”。當前，我國于環(huán)境公益訴訟中推行的“民事+行政”二分模式，盡管其結(jié)構(gòu)體系還不夠完善，但這一模式是借助傳統(tǒng)訴訟模式并融合中國生態(tài)環(huán)境保護實踐總結(jié)出來的，符合中國當前生態(tài)環(huán)境保護實踐的客觀需要。

（三）中國環(huán)境公益訴訟模式的理性選擇

環(huán)境公益訴訟是國家環(huán)境治理制度體系中的一環(huán)，其理論設計和模式建構(gòu)應當與這個國家的法治思維和理論特色相契合才能發(fā)揮其應有效用[12]。我國環(huán)境公益訴訟制度的形成雖離不開美國模式的經(jīng)驗借鑒，但其訴訟模式構(gòu)建卻是依托于以“私權(quán)救濟”為核心的傳統(tǒng)訴訟理論，并在此基礎上形成了“民事公益訴訟”與“行政公益訴訟”二元并行的模式。對此，有學者結(jié)合公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟之間的差異，對“行政”與“民事”二分模式進行了批判[13]；也有學者以美國環(huán)境公民訴訟“民-行”合一模式為鑒，建議我國應予效仿將民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟整合為一[14]。

那么，我國當前實行的“民事”與“行政”二元并行模式是否意味著與環(huán)境公益救濟的公法性質(zhì)相背離而受排斥呢？實則不盡然。環(huán)境公益訴訟的目的在于通過對政府公權(quán)力的監(jiān)督而實現(xiàn)環(huán)境公共利益的保護，雖然其價值理論、訴權(quán)基礎乃至制度設計均對傳統(tǒng)訴訟理論有所突破，但其并未超脫民事訴訟與行政訴訟的本質(zhì)屬性，仍可涵攝于傳統(tǒng)訴訟理論之中而進行性質(zhì)二分[15]。其中，環(huán)境民事公益訴訟借助私法訴訟程序，重在對環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為的“風險預防”及“損害填補”；而環(huán)境行政公益訴訟則借助檢察監(jiān)督理論，強化對環(huán)境行政行為的監(jiān)督及依法積極履責。二者形成適用明確且相互補充的司法協(xié)作機制。因此，審視我國特有的政治體制與法治傳統(tǒng)，美國環(huán)境公民訴訟“民-行”合一的訴訟模式雖較為符合環(huán)境公益訴訟的價值理念，但于我國而言卻并不契合。因此，“行政公益+民事公益（含括生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟）”的二元模式仍是我國現(xiàn)階段環(huán)境公共利益司法體系型構(gòu)的最優(yōu)選擇。