禹超穎

一、個人失信制度概述

（一）個人失信“黑名單”制度

“黑名單”是一種俗稱，雖然目前法律未對其作出明確的定義，但在實(shí)踐中通常泛指登記不良信用記錄、嚴(yán)重違法失信人員的名單。個人一旦產(chǎn)生失信行為，必將嚴(yán)重影響到自身的信用記錄，如果被列入信用“黑名單”，將會對生活和工作產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。“黑名單”已被廣泛運(yùn)用到金融信貸、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，這些領(lǐng)域已設(shè)立行業(yè)內(nèi)的“黑名單”。如：中國人民銀行的征信報告系統(tǒng)記錄了個人的信用活動，全面反映信息主體的信用狀況，一旦個人不準(zhǔn)時還款，各銀行將會根據(jù)相對人個人信用失信的嚴(yán)重程度決定是否將其列入失信“黑名單”；民航及鐵路運(yùn)輸企業(yè)嚴(yán)重失信人員“黑名單”，主要將在民用航空領(lǐng)域或鐵道運(yùn)輸領(lǐng)域有過較嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，同時該行為已被司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，或者被公安機(jī)關(guān)、國安機(jī)關(guān)作出行政處罰的人員列入；法院失信被執(zhí)行人“黑名單”，針對的是對法院已經(jīng)生效的判決置之不理，甚至以各種理由拒不執(zhí)行的債務(wù)人。

我國個人信用失信“黑名單”制度設(shè)置的初衷在于對失信人員采取信用方面的約束與懲戒，從而促使其積極履行相應(yīng)的義務(wù)，并在進(jìn)行社會活動時做到誠實(shí)守信。這項(xiàng)制度作為一種信用監(jiān)管的手段，以其較強(qiáng)的震懾力在我國各個行業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用，這是一項(xiàng)有利于促進(jìn)執(zhí)行工作的重要措施，也是目前解決我國執(zhí)行難問題的有益嘗試。

（二）個人信用“黑名單”制度的法律性質(zhì)與特征

1.個人信用“黑名單”制度的性質(zhì)

筆者認(rèn)為個人信用“黑名單”制度屬于一種行政處罰制度，具有資格罰與聲譽(yù)罰雙重屬性。首先，從適用的法律依據(jù)來看，目前我國個人信用“黑名單”制度適用的法律依據(jù)有《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器 推動社會信用體系建設(shè)的意見》（下文簡稱《限乘民航意見》）、《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車 推動社會信用體系建設(shè)的意見》（下文簡稱《限乘火車意見》）等，依據(jù)的大都是行政法規(guī)[1]。其次，《限乘民航意見》《限乘火車意見》規(guī)定,如果相對人對其被列入限飛或限乘的名單存在異議，或者不服該決定的可以提起行政訴訟，該行為具有可訴性。既然可提起的訴訟專指行政訴訟，那么其行為性質(zhì)就更加明顯了。最后，公布個人信用“黑名單”這一行為是對相對人進(jìn)行權(quán)利的制約，迫使相對人失去原本享有的某一段時間內(nèi)的民事行為資格，這一行為會在無形之中給相對人帶來名聲、名譽(yù)等方面的不良影響。綜上，筆者認(rèn)為其具有聲譽(yù)罰和資格罰的雙重屬性。

2. 個人信用“黑名單”制度基本特征

第一，依賴性。個人信用“黑名單”制度運(yùn)行的基礎(chǔ)首先要有“黑名單”信息，而這些名單依賴信息庫的支持，相關(guān)主體要如實(shí)記錄、定期上傳人們的各種信用行為，且不可篡改?！昂诿麊巍本褪窃趯Υ罅康膫€人信用信息進(jìn)行梳理、篩選后得出的。將不守信用的人列入“黑名單”并給予一定的信用懲戒，以達(dá)到這項(xiàng)制度的效果。

第二，持續(xù)性。個人信用“黑名單”對相對人來說有一定的不良影響，而且這種影響具有持續(xù)性。如果信用信息系統(tǒng)里登記有相對人征信不良或者其他違法行為情形，這個不良記錄會在相對人的信用信息中保持較長的一段時間。有時候就算糾正了違法違規(guī)行為，仍然需要一段時間才能徹底消除影響，這無疑對相對人的權(quán)利產(chǎn)生很大的削弱作用。

第三，懲罰性。個人信用“黑名單”制度的懲罰不同于一般行政處罰，它針對的是因違反相關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致信用出現(xiàn)不良狀況甚至是不斷惡化，從而被列入“黑名單”的人員，相關(guān)部門由此給予相對人一定程度的處罰[2]。

二、當(dāng)前我國個人失信制度運(yùn)行中存在的問題

（一）缺乏專門的法律

目前我國還沒有在全國范圍內(nèi)制定專門針對個人信用“黑名單”制度的法律，現(xiàn)有的可參照的依據(jù)僅是一些行政法規(guī)而已，并沒有上升到更高的法律層面。如果僅憑這些相關(guān)部門簽發(fā)的意見就限制當(dāng)事人的部分權(quán)利，顯然有些不足。

（二）懲戒范圍較小

當(dāng)下我國的個人信用“黑名單”制度懲戒范圍仍然較小，僅限于個別領(lǐng)域、個別行業(yè)，如不執(zhí)行法院生效裁判的被執(zhí)行人，在民用航空領(lǐng)域、鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域嚴(yán)重違反法規(guī)的人會受到制度的懲戒。然而，事實(shí)上還有很多其他領(lǐng)域的失信人員并沒有受到這項(xiàng)制度的懲戒，比如：制造或販賣假冒偽劣產(chǎn)品的個人、破壞正常醫(yī)療秩序的職業(yè)的“醫(yī)鬧”和各類“號販子”、扭曲婚介形象的婚托等。由此可見，懲戒的范圍還是不夠。

（三）懲戒方式較少

個人信用“黑名單”制度懲戒方式單一。如違反《限乘民航意見》被列入信用“黑名單”的相對人，對其懲戒僅于限飛，并不禁止（也無法限制）其乘坐其他交通工具出行，火車、游輪等仍可乘坐，甚至連融資貸款等需要依附于個人信用的行為也沒有被禁止，這說明現(xiàn)有的“黑名單”制度懲戒僅限于各行業(yè)內(nèi)部，行業(yè)與行業(yè)之間并沒有達(dá)到互通[3]。

（四）相對人救濟(jì)措施不完善

目前我國關(guān)于列入個人信用“黑名單”人員的權(quán)利救濟(jì)方式與程序并沒有特別明確且詳細(xì)的規(guī)定。雖然《限乘民航意見》《限乘火車意見》規(guī)定了相對人有提出異議和復(fù)核的權(quán)利，但這些規(guī)定都是一些指導(dǎo)性條款，并沒有規(guī)定具體程序[4]。比如：提出異議、復(fù)核的具體機(jī)關(guān)，復(fù)議機(jī)關(guān)答復(fù)的期限，以及適用什么類型的訴訟程序等并沒有作詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致相對人難以尋求合適的救濟(jì)措施。

三、國外信用立法制度

（一）法國信用立法

法國制定了不少關(guān)于信用方面的法律，如《信息、檔案和個人權(quán)利法》《防止以及解決個人貸款問題法案》等。這些法律保護(hù)了信用人隱私權(quán)，明確了納入“黑名單”的條件，對失信人懲戒的措施及時限作了相關(guān)規(guī)定。法國的失信懲戒機(jī)制比較嚴(yán)格，個人的信用記錄情況會影響到工作與生活各方面。此外，法國建立了公共信用信息系統(tǒng)，由中央銀行設(shè)立信用失信數(shù)據(jù)庫；從采集信息方面來看，銀行和保險業(yè)等主體在采集信息方面也起到了重要作用，它們將收集到的借款人信息如實(shí)向公共信息登記機(jī)構(gòu)反饋。

（二）美國信用立法

美國有十多部關(guān)于信用管理的法律，幾乎每一項(xiàng)法律都進(jìn)行了若干次修改?！豆叫庞脠蟾娣ā贰豆絺鶆?wù)催收作業(yè)法》《平等信用機(jī)會法》等構(gòu)成了美國比較完備的國家信用管理立法體系。在美國，政府和各類信用民間機(jī)構(gòu)相互配合，共同為信用行業(yè)的管理發(fā)揮重要作用。政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對信用的監(jiān)督和執(zhí)法，各類信用民間機(jī)構(gòu)如美國信用管理協(xié)會、美國信用報告協(xié)會等在這其中也發(fā)揮了很大的作用。公權(quán)力機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)制定、修改信用方面的相關(guān)法律以及懲戒措施，負(fù)責(zé)公示失信人員的相關(guān)信息。社會機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)通過各種措施了解并掌握失信人員的情況，通過公布失信人行為信息以及在一定時間內(nèi)限制失信人行為的方式，讓失信人員為自己的失信行為付出高額代價，這些措施對失信人產(chǎn)生了強(qiáng)大的威懾力。披露、保存相關(guān)失信人基本信息的期限，歐美國家一般規(guī)定為五至七年，破產(chǎn)信息是十至三十年。

（三）德國信用立法

德國也是信用制度較為完備的國家。為了促進(jìn)社會信用的健康發(fā)展，德國建立了一套比較完善的社會信用制度以及管理體系。德國有關(guān)信用管理的規(guī)定體現(xiàn)在商法、民法、信貸法和數(shù)據(jù)保護(hù)法等法律法規(guī)中，如：《商法典》《破產(chǎn)條例》《民事訴訟法》《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》《信息和電信服務(wù)法》《反不道德支付法》《信貸法》等。其中德國《民事訴訟法》中有關(guān)信用方面的規(guī)定主要是債務(wù)人名冊制度，債務(wù)人名冊記載著失信債務(wù)人信息，這些債務(wù)人既沒有償還的意思表示，信用情況也較差，所以債務(wù)人名冊亦被稱為“黑名單”。只有當(dāng)債權(quán)人的債權(quán)通過債務(wù)人的償還得到滿足才可以將失信債務(wù)人記錄從名冊中刪除。該制度具體載明了五種可能會被列入債務(wù)人名冊的情況，并且債務(wù)人名冊是可以公開的，最長的公開時間是三年，破產(chǎn)信息最長為五年，但債權(quán)得到完全清償?shù)某?。如果相對人對此有異議的，有權(quán)向法院提出異議，時間為兩周。

（四）啟示

從以上各國關(guān)于個人信用方面的立法情況可以看出，部分國家的信用立法體系相對來說是比較完善的。如法國很早就制定了信用方面的法律，美國已經(jīng)形成了比較完備的信用立法體系，德國也建立了一套較完善的社會信用制度以及管理體系，他們對公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會各組織的職責(zé)進(jìn)行了比較明確的分工，使兩者在構(gòu)建個人信用體系的過程中相互配合，共同發(fā)揮著不可替代的重要作用。同時，以上各國適用信用懲戒的方式都具有時效性，在立法中都規(guī)定了關(guān)于失信名單懲戒的最長持續(xù)時間，可以看出上述國家對失信人員進(jìn)行懲戒的目的并非想致失信人于無法翻身的地步，而是讓失信收益遠(yuǎn)小于失信成本，當(dāng)失信人接受了相當(dāng)程度的懲戒并確信會重視自己的信用之后，仍然還是能夠取回信用認(rèn)可、重新面對新生活的。

四、完善我國個人失信制度的建議

（一）完善立法

我國目前針對個人信用失信行為可依據(jù)的法律不多，所以在立法層面需要不斷完善“黑名單”制度的立法體系，制定相關(guān)法律法規(guī)，明確相關(guān)規(guī)則，如明確適用懲戒制度的情形、種類、時間、執(zhí)行、救濟(jì)等。同時，政府與社會機(jī)構(gòu)要相互配合，形成二者聯(lián)動的信用懲戒體系。

（二）加強(qiáng)信用信息安全管理

由于當(dāng)前社會存在各類利用信用信息謀取不法利益的現(xiàn)象，為了防止社會信用體系遭到惡意破壞，在關(guān)于信用信息管理方面，筆者建議完善信息登記及審查制度，加強(qiáng)對信用信息查詢使用等權(quán)限，以防止故意泄露信息、惡意使用信息等情況的發(fā)生。一旦出現(xiàn)泄露信息的情形，不論是因故意還是過失，都將嚴(yán)格依法追究相應(yīng)責(zé)任人的責(zé)任。

（三）增加懲戒手段

現(xiàn)行的懲戒手段較為單一，目前我國對嚴(yán)重失信主體的懲戒僅僅停留在禁乘、禁坐、禁貸的層面上，對失信主體并沒有采取其他更為嚴(yán)厲的懲戒方式。有些相對人對此類限制并不在意，不坐飛機(jī)、不乘高鐵、不高消費(fèi)對他們而言影響并不大，生活和工作一切如常，導(dǎo)致該制度對相對人的約束力并不明顯，有必要適當(dāng)增加一些懲戒手段以威懾相對人。筆者建議應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加懲戒手段，限制嚴(yán)重失信主體享受各種社會福利待遇，如：購買商業(yè)性社保、醫(yī)保等，以此加強(qiáng)“黑名單”制度的懲戒力度，讓失信主體自覺履行義務(wù)，杜絕更多的失信行為。

（四）擴(kuò)大懲戒范圍

我國個人信用“黑名單”制度的懲戒范圍僅僅適用于特定行業(yè)，并沒有覆蓋更多方面。建議適當(dāng)擴(kuò)大個人信用“黑名單”制度的懲戒范圍，可以嘗試著在更多的領(lǐng)域開始試點(diǎn)“黑名單”制度。比如：把職業(yè)“醫(yī)鬧”列入醫(yī)療領(lǐng)域“黑名單”，把“號販子”列入相關(guān)領(lǐng)域“黑名單”，并限制其相關(guān)權(quán)利等。

（五）完善相關(guān)機(jī)制

首先，需要完善救濟(jì)機(jī)制。由于我國對失信人員申請救濟(jì)的程序并沒有特別明確且詳細(xì)的規(guī)定，因此建議明確失信主體申請復(fù)核、復(fù)議及提起訴訟的具體程序。對救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)一定要有可操作性，能夠指引相對人通過救濟(jì)程序更好地解決問題。其次，需要明確退出機(jī)制。如果失信主體主動履行并完成義務(wù)，且“黑名單”懲戒期限已結(jié)束多年，但失信信息仍未撤銷將對失信主體的工作、生活造成負(fù)面影響，所以“黑名單”信息應(yīng)明確最長保存時間，并制定相對應(yīng)的退出機(jī)制，失信人義務(wù)履行完畢或“黑名單”懲戒期限已超過最長保存時間之后，應(yīng)該可以撤銷“黑名單”信息記錄。只有這樣，才能讓失信人在得到相應(yīng)懲戒的同時，確保其重新重視個人信用，并在義務(wù)履行完畢后能夠更好地融入社會。