張乃根

一、條約法上的安全例外：觀念與條款的由來(lái)及發(fā)展

“安全”是國(guó)際關(guān)系中一個(gè)極為重要的觀念。當(dāng)代歐美國(guó)際關(guān)系學(xué)理論較多討論“集體安全”“國(guó)際安全”問(wèn)題。①如英尼斯·克勞德的“均勢(shì)、集體安全和世界政府”理論，參見(jiàn)倪世雄、金應(yīng)忠主編：《當(dāng)代美國(guó)國(guó)際關(guān)系理論流派文選》，學(xué)林出版社1987年版，第163頁(yè)；又如“國(guó)際安全新論”，參見(jiàn)倪世雄主編：《當(dāng)代西方國(guó)際關(guān)系理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年版，第434頁(yè)。其實(shí)，現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法形成之初，“安全”就是一個(gè)基本觀念。對(duì)于每一個(gè)現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家而言，相對(duì)安全的生存環(huán)境或條件必不可少。因此，國(guó)家的“安全”觀具有本國(guó)不受他國(guó)武力侵犯或威脅和獨(dú)立生存而避免根本上依賴他國(guó)的基本內(nèi)涵。格勞秀斯在最初探討現(xiàn)代國(guó)際法原理時(shí)曾提出兩項(xiàng)包含“安全”觀念的自然法戒律：“第一，應(yīng)當(dāng)允許保護(hù)（人們自己的）生命并避免可能造成其傷害的威脅；第二，應(yīng)當(dāng)允許為自己取得并保有那些對(duì)生存有用的東西。”②［荷］格勞秀斯：《捕獲法》，張乃根等譯，上海人民出版社2006年版，第14頁(yè)。他在《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》中將這兩項(xiàng)戒律運(yùn)用于論證正義戰(zhàn)爭(zhēng)的合法性：“就戰(zhàn)爭(zhēng)之目的與宗旨在于保全生命與身體完整，并保存或取得對(duì)于生活有用的東西而言，戰(zhàn)爭(zhēng)完全符合這些自然的基本原則?！雹跦ugo Grotius, The Law of War and Peace, translated by Francis W. Kelsey, the Clarendon Press, 1925, p.52.這在傳統(tǒng)國(guó)際法上被稱為每個(gè)國(guó)家的“自我保全”原則，涵蓋自衛(wèi)和自存兩方面的固有權(quán)利。④See Amos S. Hershey, The Essentials of International Law, The Macmillan Company, 1919, p.144; “自衛(wèi)”又稱“自保”，參見(jiàn)［英］勞特派特修訂：《奧本海國(guó)際法》，上卷第一分冊(cè)，王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，商務(wù)印書(shū)館1971年版，第224頁(yè)。

第二次世界大戰(zhàn)之后，《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第4款原則上規(guī)定“各會(huì)員國(guó)在其國(guó)際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國(guó)宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會(huì)員國(guó)或國(guó)家之領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立。”同時(shí)第51條允許“聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)受武力攻擊時(shí)，在安全理事會(huì)采取必要辦法，以維護(hù)國(guó)際和平及安全以前，本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利?！雹荨堵?lián)合國(guó)憲章》（1945年6月26日），載《國(guó)際條約集》（1945-1947），世界知識(shí)出版社1961年版，第35頁(yè)。這是相對(duì)禁止使用武力原則的例外，⑥See Kenneth Manusama, The United Nations Security Council in the Post-Cold War Era, Martinuis Nijhoff Publishers, 2011, p.299；又參見(jiàn)黃瑤：《論禁止使用武力原則》，北京大學(xué)出版社2003年版，第278頁(yè)。可以說(shuō)，這是現(xiàn)代具有普遍約束力的多邊條約第一次規(guī)定自衛(wèi)權(quán)的安全例外條款。此前，《威斯特伐利亞條約》第124條規(guī)定對(duì)于違約者，受害者應(yīng)首先采取“溫和的手段和法律措施”，經(jīng)三年無(wú)法解決爭(zhēng)端，可使用武力。⑦《威斯特伐利亞條約》（1648年10月24日），載《國(guó)際條約集》（1648-1871），世界知識(shí)出版社1984年版，第31頁(yè)。其實(shí)質(zhì)在于允許一個(gè)國(guó)家使用武力解決與他國(guó)的爭(zhēng)端，因而不是禁止使用武力的安全例外。這一支配現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系數(shù)百年的法則直到聯(lián)合國(guó)成立才得以改變。

在《聯(lián)合國(guó)憲章》問(wèn)世后不久，1947年10月30日簽署并于翌年1月1日起臨時(shí)生效的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）⑧General Agreement on Tariffs and Trade, 55. U.N.T.S. 94; Protocol of Provisional Application of the GATT, 55. U.N.S.T. 308.第21條以“安全例外”為標(biāo)題，明確規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：（a）要求締約方提供其認(rèn)為如披露會(huì)違背其基本安全利益的任何信息；或（b）阻止任何締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的任何行動(dòng)：（i）與裂變和聚變或衍生這些物質(zhì)有關(guān)的行動(dòng)；（ii）與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng)，及與此類貿(mào)易所運(yùn)輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行動(dòng)；（iii）在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的緊急情況下采取的行動(dòng)；或（c）阻止任何締約方為履行《聯(lián)合國(guó)憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動(dòng)?！雹帷蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1947），載《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》［中英文對(duì)照］，法律出版社2000年版，第456頁(yè)。這是多邊條約首次明確規(guī)定的安全例外條款。這不僅對(duì)此后國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的調(diào)整具有重大意義，而且作為嚴(yán)格意義的條約法上安全例外條款，在一般國(guó)際法上也堪稱先例。

GATT烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判達(dá)成的一攬子協(xié)定隨著1995年1月1日WTO的成立而生效實(shí)施，其中，《貨物貿(mào)易多邊協(xié)定》包括1947年GATT，上述第21條安全例外條款不僅原封不動(dòng)地保留，而且一字不差地被復(fù)制到新的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》 （GATS）第14條之二和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）第73條，成為WTO三大實(shí)體性貿(mào)易協(xié)定下安全例外的共同條款。

不同于多邊貿(mào)易條約的安全例外條款之由來(lái)和發(fā)展，自上世紀(jì)50年代末，尤其70年代興起，迄今已達(dá)數(shù)千項(xiàng)的雙邊投資保護(hù)條約或協(xié)定（BITs），⑩1959年德國(guó)與巴基斯坦《投資促進(jìn)與保護(hù)協(xié)定》是第一項(xiàng)BIT，截止2020年1月25日，全球共有2899項(xiàng)BITs，其中已生效為2340項(xiàng)。此外，含有投資條款的經(jīng)貿(mào)協(xié)定共有389項(xiàng)，319項(xiàng)已生效。參見(jiàn)UNCTAD網(wǎng)站：https：//investmentpolicy.unctad.org/internationalinvestment-agreements，2020年9月2日訪問(wèn)。起初的安全例外實(shí)質(zhì)上是“公共秩序”范疇下的投資待遇例外，如1973年德國(guó)與馬耳他BIT的議定書(shū)補(bǔ)充第2條（a）款規(guī)定：“基于公共安全與秩序、公共健康或道德而不得不采取的措施不應(yīng)視為第2條含義下‘低于優(yōu)惠的待遇’?！?Protocol to treaty between Malta and the Federal Republic of Germany concerning the encouragement and reciprocal protection of investment.7 April 1973.此后的BITs將“公共秩序”例外延伸到“基本安全利益”，形成比較明確的安全例外條款，如1983年美國(guó)與塞內(nèi)加爾BIT第10條標(biāo)題“本條約不得調(diào)整的措施”下第1款規(guī)定：“本條約不得排除締約任何一方采取必要措施以維持其公共秩序與道德，履行其有關(guān)維持或恢復(fù)國(guó)際和平或安全的義務(wù)，或保護(hù)自己基本安全利益?！?Treaty between the United States of America and the Republic of Senegal concerning the reciprocal encouragement and protection of investment, 6 December 1983. 這成為美國(guó)與其他國(guó)家BITs的條款范本。其他國(guó)家間部分BITs逐漸采納了這樣的做法，并參照了多邊貿(mào)易協(xié)定的安全例外條款。如2008年日本與烏茲別克斯坦BIT第17條第1款規(guī)定：“本協(xié)定任何條款不得解讀為阻止一締約方采取或?qū)嵤┐胧?，（d）對(duì)其認(rèn)為有必要保護(hù)基本安全利益，（i）在戰(zhàn)時(shí)或武裝沖突，或其他該締約方或國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”。?Agreement between Japan and the Republic of Uzbekistan for the Liberalization, Promotion and Protection of Investment, 15 August 2008.與多邊貿(mào)易協(xié)定不同，BITs安全例外條款尚無(wú)統(tǒng)一表述。

盡管在國(guó)際關(guān)系中，安全對(duì)于每個(gè)國(guó)家都是至關(guān)重要，但是，除了安全保障或核安全等領(lǐng)域極少數(shù)條約，?如《日本和美國(guó)共同合作和安全條約》（1960年1月19日），載《國(guó)際條約集》（1960-1962），商務(wù)印書(shū)館1975年版，第27頁(yè)；《關(guān)于核子能方面建立安全管制的公約》（1957年12月20日），載《國(guó)際條約集》（1956-1957），世界知識(shí)出版社1962年版，第662頁(yè)。一般而言，條約本身很少冠以“安全”。貿(mào)易、投資等國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約僅包含安全例外條款。其原因在于安全事關(guān)國(guó)家主權(quán)，通常由各國(guó)自行處置，毋庸以條約與他國(guó)約定。國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約的安全例外條款特指對(duì)締約方承擔(dān)的國(guó)際貿(mào)易或投資方面義務(wù)而言，可基于國(guó)家安全理由，例外地不履行。因此，安全例外的實(shí)質(zhì)是正當(dāng)行使國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)。鑒于“條約必須遵守”?這既是“舉世所承認(rèn)”的習(xí)慣國(guó)際法，也是條約法的基本規(guī)定。參見(jiàn)《維也納條約法公約》（1969年5月23日），載《國(guó)際條約集》（1969-1971），商務(wù)印書(shū)館1980年版，第42頁(yè)，序言和第26條。，有關(guān)締約方通過(guò)安全例外條款作為履行條約義務(wù)之例外，僅限于涉及基本安全利益或發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)及國(guó)際關(guān)系中的緊急情況。可以說(shuō)，這是條約義務(wù)的履行與締約方“自我保全”相沖突或發(fā)生武裝沖突致使以和平為宗旨的條約?格勞秀斯在《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》中將整個(gè)條約范疇一概歸為希臘人所謂“狹義的和平”，條約亦即和平。參見(jiàn)前注④，p.394.及其義務(wù)無(wú)法履行等極端情況下適用的。相對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》下維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平與安全的“集體安全”“國(guó)際安全”而言，國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約的安全例外條款主要以單個(gè)締約方例外地不履行其條約義務(wù)的自身“基本安全利益”或發(fā)生武裝沖突等危及國(guó)家安全的極端情況為適用對(duì)象。下文分析的國(guó)際貿(mào)易、投資條約中安全例外的解釋問(wèn)題都與此類適用有關(guān)。

二、 國(guó)際貿(mào)易條約的安全例外條款解釋問(wèn)題

如上所述，1947年GATT以及1995年WTO三大實(shí)體性貿(mào)易協(xié)定早就有了安全例外條款，在GATT時(shí)期也有過(guò)涉及安全例外條款的爭(zhēng)端解決，但均未對(duì)GATT第21條作過(guò)條約解釋。?如，捷克斯洛伐克訴美國(guó)出口控制案，GATT/CP.3/SR.22 (1949)，參見(jiàn)GATT Disputes：1948-1995, Volume 1： Overview and one-page case summaries, Geneva： WTO Publications 2018, p.3；又如，尼加拉瓜訴美國(guó)禁運(yùn)案，L/6053，專家組報(bào)告未通過(guò)（1986年10月13日），參見(jiàn)［美］約翰·H·杰克遜：《世界貿(mào)易體制：國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律與政策》，張乃根譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年版，第257頁(yè)。WTO成立至今，直到晚近才接連發(fā)生兩起有關(guān)貨物貿(mào)易和貿(mào)易相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的安全例外爭(zhēng)端解決案件，即，“俄羅斯有關(guān)過(guò)境運(yùn)輸措施案”（俄羅斯過(guò)境案）和“沙特阿拉伯有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施案”（沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案）。?Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/R, 5 April 2019；該案未提起上訴，已通過(guò)專家組報(bào)告。Saudi Arabia-Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights, WT/DS567/R, 16 June 2020, 該案已提起上訴。通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決專家組對(duì)涉案安全例外條款的條約解釋，使人們對(duì)國(guó)際貿(mào)易中安全例外的內(nèi)涵以及適用條件有了進(jìn)一步理解。在當(dāng)前美國(guó)肆意濫用其所謂“安全例外”，頻頻挑起國(guó)際經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端的情況下，?如，2018年3月美國(guó)以安全例外為由對(duì)進(jìn)口至美國(guó)的鋼鋁制品采取加征關(guān)稅措施，中國(guó)率先向WTO起訴美國(guó)實(shí)質(zhì)上是采取違反WTO規(guī)則的保障措施。US-Steel and Aluminium Products (China), DS544/1, 9 April 2018. 隨后，歐盟等8個(gè)成員相繼以同樣理由訴告美國(guó)。如何運(yùn)用條約解釋的國(guó)際法，?參見(jiàn)張乃根：《條約解釋的國(guó)際法》（上下卷），上海人民出版社2019年版。正確理解和適用國(guó)際貿(mào)易條約中安全例外條款，顯得格外重要。

（一）“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”：解釋含義之一“一般是指武裝沖突或潛在的武裝沖突”

俄羅斯過(guò)境案是“第一起WTO爭(zhēng)端解決專家組被要求解釋GATT第21條（或GATS與TRIPS的相同條款）?！?1同前注?，WT/DS512/R，para.7.20.該案起因于俄羅斯以國(guó)家安全例外為由，禁止烏克蘭貨物經(jīng)由俄羅斯公路和鐵路過(guò)境至哈薩克斯坦等國(guó)。

專家組首先對(duì)俄羅斯主張安全例外的“自裁性”進(jìn)行分析，認(rèn)為包括WTO爭(zhēng)端解決專家組在內(nèi)的國(guó)際裁判庭都擁有履行其職能所需的“內(nèi)在管轄權(quán)”，包括對(duì)其行使“實(shí)體管轄權(quán)”有關(guān)所有事項(xiàng)的裁定權(quán)。22同前注?，WT/DS512/R，para.7.53.根據(jù)WTO《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）第1條第2款，WTO爭(zhēng)端解決的規(guī)則與程序適用于包括GATT第21條在內(nèi)一攬子協(xié)定的諸條款，DSU附錄2所規(guī)定適用特殊或附加規(guī)則與程序也不包括GATT第21條，因此，俄羅斯援引該第21條作為其違反GATT第5條過(guò)境自由規(guī)定的“安全例外”，屬于適用DSU一般規(guī)則與程序的專家組管轄權(quán)范圍。

然后，專家組側(cè)重于該第21條（b）款（iii）項(xiàng)的解釋，并明確依照DSU第3條第2款，應(yīng)適用作為“國(guó)際公法的解釋?xiě)T例”之《維也納條約法公約》（VCLT）第31條、第32條。該第21條引言句規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為”，接著三款（a）、（b）、（c）均以“或者”分開(kāi)規(guī)定WTO成員履行GATT義務(wù)的安全例外。第21條（b）款也有引言句：［不得解釋為］“阻止任何締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的任何行為”。該引言句可以不同方式解讀，得出多種解釋。特別是“其認(rèn)為”可解釋為：其一，僅對(duì)“必需”這一用語(yǔ)而言；其二，也包括對(duì)“其基本國(guó)家安全利益”而言；其三，對(duì)第21條（b）款的三種情況而言。專家組認(rèn)為對(duì)于同一條約用語(yǔ)可有不同解釋，但沒(méi)有明確根據(jù)VCLT解釋規(guī)則，是否允許多種解釋的并存。在WTO的規(guī)則體系中，只有《反傾銷協(xié)定》第17條第6款（ii）項(xiàng)明確規(guī)定專家組依據(jù)國(guó)際公法的解釋?xiě)T例，“認(rèn)為本協(xié)定的有關(guān)規(guī)定可以作出一種以上允許的解釋”，并可選擇其一。根據(jù)DSU附錄2，這屬于特殊規(guī)則，僅適用于《反傾銷協(xié)定》。換言之，第21條（b）款可有多種解釋，但并沒(méi)有協(xié)定依據(jù)允許并存的情況下選擇其一。更何況對(duì)于《反傾銷協(xié)定》第17條6款（ii）項(xiàng)，上訴機(jī)構(gòu)始終否認(rèn)多種解釋的并存。23在“美國(guó)洗衣機(jī)案”中，一位上訴機(jī)構(gòu)成員對(duì)上訴機(jī)構(gòu)有關(guān)《反傾銷協(xié)定》第2條第4款第2項(xiàng)下W-T比較方法不允許歸零法的多數(shù)意見(jiàn)表示異議，并認(rèn)為這也是《反傾銷協(xié)定》第17條第6款（ii）項(xiàng)所允許的解釋。US-Washing Machines, DS464/AB/R, 7 September 2016, paras.5.191-5.203.

專家組對(duì)這三種可能的解釋，逐一展開(kāi)，但重點(diǎn)在于第三種。第21條（b）款的（i）、（ii）、（iii）項(xiàng)分列的情況實(shí)質(zhì)不同，且不是累加的，而是“替換的”。但是，專家組認(rèn)為，其中任何行動(dòng)必須滿足其中之一的要求，“以便落入第21條（b）款的范圍內(nèi)”。24同前注?，WT/DS512/R，para.7.67.這是該解釋的關(guān)鍵，即，盡管三種可替換的情況不同，但都屬于第21條（b）款，因而具有一定的共性。這是將（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”放在整個(gè)（b）款的上下文中，加以解釋。

就（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”之詞義而言，專家組解釋：“在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”這一規(guī)定提示戰(zhàn)爭(zhēng)是“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”這一大范疇下一種情況。戰(zhàn)爭(zhēng)通常指的是武裝沖突；緊急情況包括“危險(xiǎn)或沖突的情況，系未曾遇見(jiàn)的起因并要求采取緊急行動(dòng)”；國(guó)際關(guān)系一般指“世界政治”或“全球政治，主要是主權(quán)國(guó)家的關(guān)系”。

就（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”之上下文而言，專家組認(rèn)為（i）和（ii）項(xiàng)的事項(xiàng)，即“裂變物質(zhì)”和“武器運(yùn)輸”，與（iii）項(xiàng)的戰(zhàn)爭(zhēng)均與國(guó)防、軍事的利益有關(guān)。因此，“‘在國(guó)際關(guān)系中的緊急情況’必須理解為是從第21條（b）款所規(guī)定的其他事項(xiàng)引起的同樣利益中引申而出的。”25同前注?，WT/DS512/R，para.7.74.亦即，第21條（b）款引言的“基本國(guó)家安全利益”具有相同性?！耙虼耍瑖?guó)際關(guān)系中的緊急情況看來(lái)一般是指武裝沖突或潛在的武裝沖突，或高度緊張或危機(jī)，或一個(gè)國(guó)家內(nèi)或周邊普遍的不穩(wěn)定狀態(tài)。這種情況引起有關(guān)國(guó)家的特定利益，即，國(guó)防或軍事利益，或維持法律或公共秩序的利益。”26同前注?，WT/DS512/R，para.7.76.這類利益存在與否，屬于可經(jīng)專家組“客觀認(rèn)定的客觀事實(shí)”，而不是主張安全例外的WTO成員自己主觀“認(rèn)為”即可。這與專家組認(rèn)為安全例外不是主張者“自裁”事項(xiàng)是相吻合的。也就是說(shuō)，第21條安全例外的成立與否，既不是主張安全例外的成員自己決定，也不是其主觀認(rèn)定，而是在專家組的管轄范圍，并應(yīng)該經(jīng)由專家組的客觀認(rèn)定。

就（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”之目的及宗旨而言，《建立WTO協(xié)定》及GATT之總目的及宗旨在于促進(jìn)互惠互利安排的安全性、可預(yù)見(jiàn)性以及實(shí)質(zhì)減少關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘，同時(shí)在特定情況下，成員可偏離其GATT和WTO項(xiàng)下義務(wù)，以便在最大限度接受此類義務(wù)時(shí)保持一定靈活性，但是將這專家組的上述解釋更多依賴于該條款的起草史。這包括美國(guó)于1946年提交的始初文本包含如今GATT第20條、第21條的例外條款，1947年5月的起草本將一般例外與安全例外分開(kāi)。美國(guó)代表團(tuán)對(duì)“或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”作了如此解釋：“我們特別記得上次戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前的情況，在1941年底我們參戰(zhàn)前，戰(zhàn)爭(zhēng)在歐洲已進(jìn)行了兩年，我們即將參戰(zhàn)時(shí)，為保護(hù)自己，要求可采取許多如今憲章已禁止的措施。我們的進(jìn)出口在嚴(yán)格管控下，原因在于戰(zhàn)爭(zhēng)在進(jìn)行著。”27同前注?，WT/DS512/R，para.7.92.也就是說(shuō)，在美國(guó)參戰(zhàn)前夕，所采取的進(jìn)出口管制措施屬于“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”，但與戰(zhàn)爭(zhēng)直接相關(guān)。正是在該起草史的印證下，專家組認(rèn)為“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”包括潛在的武裝沖突。這一解釋符合第21條（b）款（iii）項(xiàng)的初衷。

但是，按照如今在條約解釋的國(guó)際法實(shí)踐中得到普遍認(rèn)可的“演進(jìn)”解釋規(guī)則，即，對(duì)締約的時(shí)代較久遠(yuǎn)且依然有效的條約所具有的一般性用語(yǔ)，“作為一項(xiàng)基本規(guī)則，必須假定締約方有意使這些術(shù)語(yǔ)具有演變的含義?！?8Dispute Regarding Navigational and Related Rights, ICJ Reports 2009, p.243, para.66.“國(guó)際關(guān)系”和“緊急情況”都屬于一般性用語(yǔ)。在當(dāng)代，除了戰(zhàn)爭(zhēng)這一國(guó)際關(guān)系中的緊急情況，還有其他不屬于武裝沖突范疇的緊急情況。尤其應(yīng)指出，根據(jù)當(dāng)代的一般國(guó)際法，調(diào)整傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家間戰(zhàn)爭(zhēng)法已發(fā)展為包括主權(quán)國(guó)家下內(nèi)戰(zhàn)（非國(guó)際性武裝沖突29參見(jiàn)《1949年8月12日日內(nèi)瓦四公約關(guān)于保護(hù)非國(guó)際性武裝沖突受難者的附加議定書(shū)》（第二議定書(shū)），1977年6月8日訂于日內(nèi)瓦。）的武裝沖突法。根據(jù)VCLT第31條第3款（c）項(xiàng)，作為“適用于當(dāng)事國(guó)間關(guān)系之任何有關(guān)國(guó)際法規(guī)則”的當(dāng)代武裝沖突法，應(yīng)與解釋第21條（b）款（iii）項(xiàng)的上下文一并考慮，從而避免像本案專家組將“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”首先解釋為“武裝沖突”，與當(dāng)代武裝沖突法下的“戰(zhàn)爭(zhēng)”重疊，使得“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”在很大程度上變得多余，與條約的有效解釋相悖。些偏離僅作為某成員單邊意愿的表示，則有悖于這些目的及宗旨。專家組在解釋第21條（b）款之目的及宗旨時(shí)，似乎并未緊扣“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”，而是指該條款項(xiàng)下的客觀認(rèn)定問(wèn)題。進(jìn)言之，如第21條（b）款（iii）項(xiàng)下“國(guó)際關(guān)系中的其他情況”首先也是“武裝沖突或潛在的武裝沖突”，與作為武裝沖突的“戰(zhàn)爭(zhēng)”又有什么區(qū)別呢？如果這樣幾乎同義反復(fù)，第21條（b）款（iii）項(xiàng)只需規(guī)定“戰(zhàn)時(shí)”，即可。

綜上專家組關(guān)于GATT第20條（b）款（iii）項(xiàng)的解釋，一方面將該款項(xiàng)放在（b）款的整體中解釋，認(rèn)為“基本國(guó)家安全利益”涵蓋（b）款三項(xiàng)的共性，都具有“國(guó)防或軍事利益，或維持法律或公共秩序的利益”，一方面強(qiáng)調(diào)（b）款引言“其認(rèn)為”針對(duì)每一項(xiàng)而言，必須滿足每一項(xiàng)的要求方可成立，而（iii）項(xiàng)首先須與武裝沖突或潛在武裝沖突有關(guān)。30該案專家組認(rèn)定俄羅斯援引安全例外的情況包括2014年3月至2016年底烏克蘭與俄邊境接壤的東部地區(qū)武裝沖突構(gòu)成國(guó)際關(guān)系中的緊急情況。同前注?，WT/DS512/R，para.7.123.

（二）“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”：解釋含義之二“高度緊張或危機(jī)”

沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案所解釋的TRIPS第73條本身與GATT第21條完全相同，但涉及貿(mào)易有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，因而條約解釋的語(yǔ)境不同于俄羅斯過(guò)境案。該案起由是近年來(lái)沙特及其他海灣地區(qū)部分國(guó)家與卡塔爾的關(guān)系惡化，直至2017年6月沙特宣布與卡塔爾斷絕外交及領(lǐng)事關(guān)系，關(guān)閉與卡塔爾有關(guān)所有陸?？胀ǖ溃箍ㄋ枃?guó)民進(jìn)入沙特?？ㄋ栐V稱沙特同時(shí)禁止總部設(shè)在卡塔爾的一家全球性體育娛樂(lè)公司（beIN）繼續(xù)在沙特從事該公司擁有專有轉(zhuǎn)播權(quán)的體育賽事廣播業(yè)務(wù)，并允許沙特本地一家廣播公司（beoutQ）未經(jīng)許可廣播beIN的所有體育賽事，構(gòu)成TRIPS第61條下“具有商業(yè)規(guī)模的蓄意盜版”而不采取任何刑事措施。沙特雖未明確以安全例外為該盜版行為抗辯，但辯稱斷絕與卡塔爾的外交關(guān)系等全面措施是在國(guó)際關(guān)系中緊急情況下采取必要的安全例外措施。實(shí)際上，此類盜版行為是實(shí)施這些措施之后發(fā)生的。因此，專家組認(rèn)為一旦認(rèn)定盜版行為存在，沙特也沒(méi)有適用相應(yīng)的刑事程序和刑罰，就應(yīng)根據(jù)沙特為其全面措施抗辯所援引的安全例外，分析此類不適用TRIPS第61條的刑事措施是否屬于TRIPS第73條（b）款（iii）項(xiàng)的安全例外。31該案專家組最終裁定沙特對(duì)于beoutQ商業(yè)規(guī)模的盜版行為不采取任何刑事程序和刑罰違反TRIPS第61條，并與沙特?cái)嘟^與卡塔爾外交等關(guān)系而終止或阻止與卡塔爾國(guó)民有任何交往的安全例外措施無(wú)關(guān)。同前注?，WT/DS567/R，paras.7.294.

該案專家組以俄羅斯過(guò)境案為指導(dǎo)，闡明了評(píng)估援引TRIPS第73條（b）款（iii）項(xiàng)的四步驟：1. 是否確實(shí)存在該款項(xiàng)下“在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”；2. 是否“在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動(dòng)”；3. 援引安全例外的一方是否形成相關(guān)“根本安全利益”并足以能夠判斷所采取的行動(dòng)與之相關(guān)性；4. 所采取的行動(dòng)對(duì)于保護(hù)緊急情況下的根本安全利益是否必要。32同前注?，WT/DS567/R，paras.7.242.下文限于評(píng)析專家組對(duì)第一步驟中有關(guān)“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”的條約解釋。

該案專家組基于俄羅斯過(guò)境案對(duì)“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”的條約解釋，即，包含“武裝沖突或潛在的武裝沖突”，或“高度緊張或危機(jī)”，或“一個(gè)國(guó)家內(nèi)或周邊普遍的不穩(wěn)定狀態(tài)”，認(rèn)為沙特援引安全例外的“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”屬于“高度緊張或危機(jī)”。33同前注?，WT/DS567/R，paras.7.257.專家組同意沙特主張WTO某成員斷絕與另一成員的所有外交及經(jīng)濟(jì)關(guān)系可視為“存在國(guó)際關(guān)系中緊急情況的國(guó)家最終表示”，并以聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)關(guān)于VCLT第63條“斷絕外交或領(lǐng)事關(guān)系”的評(píng)注為依據(jù)，認(rèn)為這是一個(gè)國(guó)家“單邊和自由裁量的行動(dòng)，通常是派出國(guó)與接受國(guó)關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)時(shí)采取的最后手段”。34同前注?，WT/DS567/R，paras.7.260.該案專家組還認(rèn)為應(yīng)將這一“高度緊張或危機(jī)”放在沙特?cái)嘟^與卡塔爾外交及其他關(guān)系的背景下考察，即，沙特一再聲稱卡塔爾“破壞地區(qū)穩(wěn)定與安全”，而卡塔爾強(qiáng)烈拒絕此類指控。專家組表示對(duì)雙方此類爭(zhēng)執(zhí)不持任何立場(chǎng)，只是認(rèn)為“這本身反映了與安全利益有關(guān)的高度緊張或危機(jī)的情況”。35同前注?，WT/DS567/R，paras.7.263.

值得留意，沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案專家組對(duì)“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”含義與其說(shuō)是條約解釋，不如說(shuō)是對(duì)俄羅斯過(guò)境案有關(guān)條約解釋用語(yǔ)的進(jìn)一步解釋，也就是說(shuō)，將當(dāng)事方之間“斷絕外交或領(lǐng)事關(guān)系”作為體現(xiàn)國(guó)家間關(guān)系“高度緊張或危機(jī)”的含義所在。問(wèn)題在于：“高度緊急或危機(jī)”用語(yǔ)本身不是安全例外條款的條約用語(yǔ)，而是先前專家組的條約解釋用語(yǔ)。這種類似遵循先例的做法，在條約解釋的國(guó)際法實(shí)踐中十分普遍，也是保持同類案件對(duì)相同條約款項(xiàng)的解釋“判理穩(wěn)定性”36參見(jiàn)前注?，第106頁(yè)。之習(xí)慣做法。尤其是俄羅斯過(guò)境案專家組報(bào)告未經(jīng)上訴而通過(guò)后，其條約解釋的判理指導(dǎo)嗣后專家組作出進(jìn)一步解釋，充分體現(xiàn)了當(dāng)前在WTO爭(zhēng)端解決上訴機(jī)構(gòu)無(wú)法運(yùn)行的情況下，已通過(guò)的專家組報(bào)告具有很強(qiáng)的類似先例作用。37沙特雖對(duì)專家組報(bào)告提起上訴，但并不涉及專家組對(duì)安全例外條款的解釋。這表明該解釋已得到當(dāng)事方的認(rèn)可。參見(jiàn)沙特上訴通知，Notification of an Appeal, WT/DS567/7, 30 July 2020.

還應(yīng)進(jìn)一步留意，沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案不存在俄羅斯過(guò)境案中的武裝沖突情況，因而不必涉及上文提及將“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”首先解釋為“武裝沖突或潛在武裝沖突”，會(huì)產(chǎn)生與當(dāng)代武裝沖突法包含戰(zhàn)爭(zhēng)的含義重疊問(wèn)題。但是，“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”下“高度緊張或危機(jī)”不限于斷絕外交關(guān)系等情況，因而如何進(jìn)一步解釋安全例外條款，尤其是“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”仍是值得深入探討的國(guó)際法問(wèn)題。

（三）全球貿(mào)易戰(zhàn)的背景下安全例外條款解釋問(wèn)題

上述兩起案件的專家組在當(dāng)前全球貿(mào)易戰(zhàn)的背景下對(duì)國(guó)際貿(mào)易條約安全例外條款的解釋，具有特殊意義。兩起案件本身與貿(mào)易戰(zhàn)沒(méi)有任何關(guān)系。俄羅斯過(guò)境案是由于烏克蘭與俄羅斯關(guān)系惡化，尤其是克里米亞公投并入俄羅斯和烏克蘭東部地區(qū)武裝沖突，導(dǎo)致美國(guó)、歐盟等對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁與俄羅斯的反制裁，包括俄羅斯以國(guó)家安全為由禁止烏克蘭貨物經(jīng)由俄羅斯公路和鐵路過(guò)境至哈薩克斯坦等國(guó)而引起的貿(mào)易爭(zhēng)端。沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案則是在中東地區(qū)復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系中因部分國(guó)家與卡塔爾斷交引起的貿(mào)易相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)端。

然而，2018年3月美國(guó)以安全例外為由對(duì)進(jìn)口至美國(guó)的鋼鋁制品采取加征關(guān)稅措施，中國(guó)率先向WTO起訴美國(guó)實(shí)質(zhì)上是采取違反WTO規(guī)則的保障措施。38同前注?。美國(guó)辯稱：“國(guó)家安全是政治問(wèn)題，不屬于WTO爭(zhēng)端解決的事項(xiàng)。每一個(gè)WTO成員均有權(quán)自己決定對(duì)于其重大安全利益的保護(hù)必要性，如同這體現(xiàn)于1994年GATT第21條規(guī)定。”39US-Steel and Aluminium Products (China), DS544/2, 17 April 2018.在專家組審理俄羅斯過(guò)境案時(shí)，美國(guó)作為第三方強(qiáng)調(diào)安全例外的自裁權(quán)是“GATT締約方和WTO成員反復(fù)承認(rèn)的‘固有權(quán)利’?！?0同前注?，WT/DS512/R，para.7.51.盡管該案專家組通過(guò)條約解釋，已明確在WTO的國(guó)際貿(mào)易條約下安全例外問(wèn)題一旦進(jìn)入爭(zhēng)端解決程序，就不是其成員自行主觀判定的事項(xiàng)，而應(yīng)由專家組基于個(gè)案事實(shí)的客觀評(píng)估加以認(rèn)定，但是，美國(guó)作為沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案的第三方，再次提出TRIPS“第73條（b）款是一項(xiàng)自裁性條款”。41同前注?，WT/DS567/R，para.7.238.沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案專家組重申認(rèn)定安全例外屬于適用DSU一般規(guī)則與程序的專家組管轄權(quán)范圍。這對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)處理此類貿(mào)易爭(zhēng)端的正當(dāng)性和權(quán)威性，具有重大意義。

值得進(jìn)一步探析的是“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”究竟涵蓋哪些情況？俄羅斯過(guò)境案專家組的解釋至少涵蓋三種情況：“武裝沖突或潛在的武裝沖突”，或“高度緊張或危機(jī)”，或“一個(gè)國(guó)家內(nèi)或周邊普遍的不穩(wěn)定狀態(tài)”。沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案專家組又將“高度緊張或危機(jī)”進(jìn)一步解釋為至少涵蓋國(guó)家間“斷絕外交與領(lǐng)事關(guān)系”。如上文評(píng)析時(shí)認(rèn)為，從演進(jìn)的條約解釋來(lái)看，“武裝沖突或潛在的武裝沖突”的涵義與如今武裝沖突法涵蓋戰(zhàn)爭(zhēng)的情況重疊，有悖條約有效解釋規(guī)則?！案叨染o張或危機(jī)”涵義寬泛，本身不是條約用語(yǔ)，嗣后專家組按照類似遵循先例的做法，將先前專家組解釋延伸的用語(yǔ)當(dāng)作進(jìn)一步解釋的基礎(chǔ)。已故著名WTO法學(xué)者杰克遜教授曾擔(dān)憂安全例外條款“這一規(guī)定的表述是如此寬泛、自我判斷和含糊，以致顯然會(huì)被濫用。”42同前注?，第256頁(yè)。晚近WTO成員在國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端解決中接二連三地援引安全例外條款，作為其違反WTO法規(guī)則的正當(dāng)性抗辯理由。美國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)法，在對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系中濫用安全例外，對(duì)其他WTO成員的進(jìn)口產(chǎn)品單邊加征關(guān)稅，或封殺他國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品或投資等，更是無(wú)所不及。

目前在全球貿(mào)易戰(zhàn)的背景下安全例外條款的解釋，涉及GATT第21條（b）款（iii）項(xiàng)下“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”的兩個(gè)關(guān)聯(lián)問(wèn)題。其一，在中國(guó)等訴美國(guó)鋼鋁制品案中，美國(guó)聲稱的安全例外是否構(gòu)成國(guó)際關(guān)系中的“緊急情況”或更具體地說(shuō)，“高度緊張或危機(jī)”？其二，美國(guó)以所謂不公平貿(mào)易的301調(diào)查結(jié)果為由對(duì)數(shù)以千億美元中國(guó)輸美產(chǎn)品實(shí)施加征關(guān)稅的單邊貿(mào)易措施。對(duì)于美國(guó)挑起的貿(mào)易戰(zhàn)，中國(guó)不得不被迫進(jìn)行必要反擊。這樣的貿(mào)易戰(zhàn)是否屬于該第21（b）（iii）條下“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”，以致中國(guó)可以采取反制措施以維護(hù)自己的重大安全利益？

就第一個(gè)問(wèn)題而言，美國(guó)辯稱：根據(jù)其1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)采取加征關(guān)稅措施“對(duì)于調(diào)整威脅損害美國(guó)國(guó)家安全的鋼鋁制品進(jìn)口是必要的。國(guó)家安全問(wèn)題是不屬于由WTO爭(zhēng)端解決來(lái)審查或能夠處理的政治問(wèn)題。WTO各成員保留自己決定那些它所認(rèn)為有必要保護(hù)基本安全利益，正如GATT第21條所體現(xiàn)的那樣?！?3US-Steel and Aluminium Products (China), DS544/2, 17 April 2018.美國(guó)明確援引了該第21條作為其違反WTO規(guī)則加征關(guān)稅的安全例外依據(jù)。如果參照俄羅斯過(guò)境案的解釋，所謂“威脅損害美國(guó)國(guó)家安全的鋼鋁制品進(jìn)口”顯然與戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)關(guān)，也不屬于“國(guó)際關(guān)系中緊急情況”的“武裝沖突或潛在的武裝沖突”，或“高度緊張或危機(jī)”，或“一個(gè)國(guó)家內(nèi)或周邊普遍的不穩(wěn)定狀態(tài)”，而是與美國(guó)鋼鋁制品產(chǎn)業(yè)因進(jìn)口過(guò)多而受損有關(guān)。中國(guó)等諸多WTO成員因而訴告美國(guó)假借國(guó)家安全例外，實(shí)質(zhì)是針對(duì)短時(shí)期內(nèi)某類產(chǎn)品進(jìn)口激增而采取的保障措施。正如杰克遜教授曾比喻：如果濫用安全例外，“甚至有人提出保留制鞋行業(yè)作為例外，因?yàn)檐婈?duì)必須有鞋穿?！?4同前注?，第256頁(yè)。如將因進(jìn)口過(guò)多而影響其產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)安全也作為“國(guó)際關(guān)系中緊急情況”，那么在俄羅斯過(guò)境案所列三種情況之外，或者沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案所解釋的“高度緊張或危機(jī)”涵蓋“斷絕外交與領(lǐng)事關(guān)系”之外，至少還要增加“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”這一更加寬泛的情況，從而極大地?cái)U(kuò)展安全例外的范圍。從條約解釋的角度看，一國(guó)的產(chǎn)業(yè)存廢或發(fā)展程度主要不是國(guó)際關(guān)系的問(wèn)題。國(guó)際關(guān)系的通常涵義是在世界政治或全球政治中的主權(quán)國(guó)家間關(guān)系。在GATT第21條（b）款的上下文中，“緊急情況”一般指的是危險(xiǎn)或沖突的情況，未曾遇見(jiàn)的起因并要求采取緊急行動(dòng)的情況。美國(guó)鋼鋁制品產(chǎn)業(yè)的相對(duì)停滯或減弱是其本身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果，與2002年美國(guó)對(duì)進(jìn)口鋼材采取保障措施時(shí)碰到其鋼鐵產(chǎn)業(yè)衰退的情況，如出一轍。當(dāng)時(shí)歐盟為主包括中國(guó)等多個(gè)WTO成員訴告美國(guó)違反WTO保障措施的規(guī)則，并勝訴。45參見(jiàn)楊國(guó)華：《中國(guó)入世第一案：美國(guó)鋼鐵保障措施案研究》，中信出版社2004年版。如今美國(guó)打著安全例外的旗號(hào)，實(shí)際上采取保障措施。在GATT包括保障措施的條款等上下文看，美國(guó)單方加征進(jìn)口鋼鋁制品關(guān)稅的所謂國(guó)家安全例外難以歸入第21條（b）款（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”。

就第二個(gè)問(wèn)題而言，美國(guó)挑起對(duì)中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)可歸入“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”涵蓋國(guó)際關(guān)系的“高度緊張或危機(jī)”。從演進(jìn)的條約解釋看，GATT第21條（b）款（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”的通常涵義應(yīng)該是相對(duì)于“戰(zhàn)時(shí)”，也就是當(dāng)代武裝沖突法所涵蓋的兩個(gè)或數(shù)個(gè)國(guó)家之間，或一國(guó)內(nèi)部的武裝沖突等軍事行動(dòng)而言，和平條件下的國(guó)際關(guān)系中的政治（如斷絕外交與領(lǐng)事關(guān)系）、經(jīng)濟(jì)（如所謂貿(mào)易戰(zhàn)之類特別重大的經(jīng)貿(mào)摩擦）等方面突發(fā)事件，或鄰國(guó)突發(fā)重大事變等危及本國(guó)安全的情況。因此，中國(guó)面臨美國(guó)強(qiáng)加的史無(wú)前例、超大規(guī)模的雙邊貿(mào)易戰(zhàn)，兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系處于“高度緊張或危機(jī)”的緊急狀態(tài)，為了維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)方面的國(guó)家安全，只得對(duì)來(lái)自美國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品采取實(shí)質(zhì)等同的加征關(guān)稅措施。這是真正的安全例外措施。或許正是如此，美國(guó)迄今未在WTO訴告中國(guó)采取此類關(guān)稅措施違反WTO規(guī)則。46相比之下，對(duì)于中國(guó)等反制美國(guó)加征鋼鋁制品關(guān)稅而采取WTO《保障措施協(xié)定》第8條第2款項(xiàng)下的措施，美國(guó)在WTO提起爭(zhēng)端解決。參見(jiàn)China-Additional Duties on Certain Products from the United States, WT/DS558, 16 July 2018. 同類案件還有美國(guó)訴告歐盟等，WT/DS557, 559, 560, 561, 566, 585. 這些案件目前均處于專家組審理階段。

簡(jiǎn)言之，相比泛泛而論的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”，“貿(mào)易戰(zhàn)”涉及國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系，構(gòu)成“高度緊張或危機(jī)”的情況。因此，進(jìn)一步解釋GATT第21條（b）款（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”，至少可增加諸如中美“貿(mào)易戰(zhàn)”此類情況。誠(chéng)然，美國(guó)并未就此啟動(dòng)涉及條約解釋的爭(zhēng)端解決，這只是本文的假設(shè)性解釋。但是，中國(guó)等訴告美國(guó)鋼鋁制品案的專家組將無(wú)法回避解釋產(chǎn)業(yè)相關(guān)“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”。47該案原定在2020年底前完成專家組審理。參見(jiàn)US-Steel and Aluminium Products (China), DS544/10, 10 September 2019.讓我們拭目以待。

三、 國(guó)際投資協(xié)定中安全例外的解釋問(wèn)題

（一）國(guó)際投資協(xié)定中安全例外條款的“自裁性”

由于阿根廷國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致政府頒布《緊急狀態(tài)法》等相關(guān)措施與外國(guó)投資者的利益發(fā)生沖突，因此在2000年之后有數(shù)十起有關(guān)投資爭(zhēng)端仲裁案件，48自2001年Enron Creditors v. Argentina, ICSID Case No. ARB/01/3起，截止2019年12月，有57起訴告阿根廷政府的投資爭(zhēng)端仲裁案，參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議官網(wǎng)：https：//investmentpolicy.unctad.org/investment-dispute-settlement/country/8/argentina，2020年9月8日訪問(wèn)。其中不乏涉及BITs安全例外條款的案件。如，安然公司訴阿根廷案所涉阿根廷與美國(guó)BIT第11條的解釋。該第11條規(guī)定：“本條約不得排除締約任何一方適用必要措施以維持公共秩序，履行有關(guān)維持或恢復(fù)國(guó)際和平或安全的義務(wù)，或保護(hù)自己基本安全利益。”49轉(zhuǎn)引自上注48，ARB/01/3，para.323.該案仲裁庭表示在審理中對(duì)于該第11條的討論顯得特別復(fù)雜，除了當(dāng)事雙方提出了各自許多主張，該仲裁庭還聽(tīng)取了有關(guān)專家學(xué)者的法律意見(jiàn)。

關(guān)于安全例外是否為“自裁性”條款，阿根廷認(rèn)為美國(guó)對(duì)此一貫持肯定立場(chǎng)，基于BITs的互惠性，阿根廷也應(yīng)從相同的理解中受惠，也就是說(shuō)，可以自行判斷采取應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)以保護(hù)其基本安全利益的必要措施。該案的外國(guó)投資者認(rèn)為如將安全例外解釋為“自裁性”條款，“將創(chuàng)設(shè)條約下義務(wù)的寬泛例外，并削弱此類條約之目的及宗旨?！?0同前注48，ARB/01/3，para.330.該案仲裁庭傾向于保護(hù)外國(guó)投資者的利益，認(rèn)為：“首先必須關(guān)注該條約之目的及宗旨，作為一般的立場(chǎng)，是適用于經(jīng)濟(jì)困難情況時(shí)也要求保護(hù)國(guó)際保障的受益者權(quán)利。在這一范圍，任何導(dǎo)致擺脫既定義務(wù)的解釋均難以與該目的及宗旨相吻合。因而必需采取限制解釋。在承認(rèn)允許將經(jīng)濟(jì)緊急狀況納入該第11條上下文的解釋同時(shí)，將該條款解釋為自裁性條款肯定與該條約之目的及宗旨相悖。實(shí)際上，該條約會(huì)被失去其任何實(shí)體意義?！?1同前注48，ARB/01/3，para.332.從條約解釋角度看，該案仲裁庭基于條約之目的及宗旨解釋涉案BITs第11條，并不完全符合VCLT第31條解釋通則所要求條約用語(yǔ)的通常含義應(yīng)在其上下文中兼顧條約之目的及宗旨，加以善意解釋。該案仲裁庭除了通過(guò)上述限制解釋而強(qiáng)調(diào)涉案BIT的安全例外條款不應(yīng)由投資東道國(guó)“自裁”，沒(méi)有對(duì)該第11條作更多的解釋。

正是因?yàn)樵摪钢俨猛ヒ晃镀蛲鈬?guó)投資者，所以阿根廷不服該案裁決，尤其是對(duì)第11條的解釋，請(qǐng)求撤銷該案裁決。阿根廷訴稱：“即便該第11條不是自裁的，該案仲裁庭也未適用涉案BIT第11條，因?yàn)樗醋鲗?shí)體性審議，而是簡(jiǎn)單地以有關(guān)習(xí)慣國(guó)際法對(duì)必要性分析代替了該第11條，從而有悖于條約的有效解釋規(guī)則。”52Enron Creditors v. Argentina, ICSID Case No. ARB/01/3 (Annulment Proceeding), 26 January 2010, para.353（e）.審理該請(qǐng)求撤銷的臨時(shí)委員會(huì)認(rèn)為該案仲裁庭對(duì)涉案BIT第11條有關(guān)“必要措施”的解釋不充分，構(gòu)成可撤銷裁決的“未充分闡明理由”這一錯(cuò)誤。53根據(jù)《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》（ICSID）第52條（1）款（e）項(xiàng)，“裁決未陳述其依據(jù)的理由”，可予以撤銷。參見(jiàn)Antonio R. Parra, the History of ICSID, Oxford University Press, 2017, p.360.該委員會(huì)針對(duì)仲裁庭要求阿根廷的安全例外抗辯須滿足“必要措施”是“國(guó)家保障其陷入嚴(yán)重和迫在眉睫的災(zāi)難之根本利益的唯一方法”，且在論證阿根廷采取的措施并非“唯一方法”時(shí)，未充分闡明理由。比如，該仲裁庭沒(méi)有充分闡釋“唯一方法”的含義。“該表述有多種可能的解釋。一種潛在的字面解釋為在諸如本案的情況下，阿根廷所依賴的必要性原則是它確實(shí)不可能采取其他措施應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。”54同前注52，para.369.誠(chéng)然，一國(guó)政府面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能有多種應(yīng)對(duì)方法，然而，這并不意味這就是正確的解釋。政府可能考慮有必要采取不違反或最少違反其國(guó)際義務(wù)的措施，而這可能正是“唯一方法”。再如，可替代的方法是否有效，等等。該案仲裁庭過(guò)于依賴支持外國(guó)投資者的專家有關(guān)阿根廷采取的并非“唯一方法”意見(jiàn)，而徑直作出相關(guān)認(rèn)定。該委員會(huì)通過(guò)多方面分析，指出該案仲裁庭沒(méi)有充分陳述理由，決定撤銷該裁決。55同前注52，para.395.

（二）國(guó)際投資協(xié)定中安全例外條款的“基本安全利益”

CMS煤氣輸送公司訴阿根廷案也涉及阿根廷與美國(guó)BIT第11條的解釋。在該案中，阿根廷政府首先否認(rèn)該公司的投資損失與其經(jīng)濟(jì)管制措施有關(guān)，其次作為可替代的實(shí)體性抗辯理由，援引了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的《緊急狀態(tài)法》，“作為豁免國(guó)際法與條約項(xiàng)下責(zé)任的依據(jù)”。56CMS Gas Transmission Co., v. Argentina, ICSID Case No. ARB/01/8, Award, May 12, 2005, para.99.阿根廷政府認(rèn)為該危機(jī)所涉經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成“嚴(yán)重和迫在眉睫的災(zāi)難所威脅的國(guó)家基本利益”，“《緊急狀態(tài)法》出臺(tái)的唯一目的在于控制阿根廷面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)崩潰的混亂局勢(shì)。基于該危機(jī)的必要性應(yīng)排除政府采取措施的非法性，尤其是不負(fù)賠償責(zé)任?！?7同上注56，paras.305-306.

首先，該案仲裁庭認(rèn)為：涉案BIT“顯然旨在保護(hù)經(jīng)濟(jì)困難或政府采取具有負(fù)面作用的措施之情形下的投資。然而，問(wèn)題在于這些經(jīng)濟(jì)困難可能嚴(yán)重到什么地步。嚴(yán)重危機(jī)不一定等于完全崩潰的情況?！?8同前注56，para.353.這并不是解釋“基本安全利益”本身，而是解釋在什么情況下必須采取例外措施保護(hù)基本安全利益。換言之，基本安全利益取決于經(jīng)濟(jì)困難的程度，如果到了“完全崩潰”的地步，一個(gè)國(guó)家難以維持生存，那就涉及基本安全利益了。“在缺少此類根本性嚴(yán)重條件的情況下，很清楚，條約［保護(hù)投資］將優(yōu)先于任何［例外措施］必要性的抗辯。”59同前注56，para.354.根據(jù)該仲裁庭的評(píng)估，阿根廷的經(jīng)濟(jì)危機(jī)尚未到“完全的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)崩潰”，因此，還缺乏援引涉案BIT安全例外條款的理由。其次，該仲裁庭以聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)起草《國(guó)際責(zé)任》條款第25條第1款（a）項(xiàng)為依據(jù)，認(rèn)為一國(guó)僅在應(yīng)對(duì)國(guó)家基本利益處于嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)的措施為“唯一”時(shí)，方可豁免由此違反其國(guó)際義務(wù)的責(zé)任。在本案“并沒(méi)有顯示相應(yīng)義務(wù)存在的國(guó)家基本利益或國(guó)際社會(huì)作為整體的利益受到損害?！?0同前注56，para.358.再次，該案仲裁庭認(rèn)為涉案BIT第11條雖未提及任何種類的經(jīng)濟(jì)危機(jī)或困難，但也不能排除該條款包含主要的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這實(shí)際上間接地解釋了該條款“基本安全利益”包括經(jīng)濟(jì)危機(jī)所觸及的國(guó)家基本安全?！叭绻景踩娴母拍钕抻谥苯拥恼魏蛧?guó)家安全關(guān)注，尤其具有國(guó)際特點(diǎn)。并排除其他利益，比如主要的經(jīng)濟(jì)緊急狀況，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)該第11條的失衡理解?！?1同前注56，para.360.在承認(rèn)基本安全利益涵蓋“主要的經(jīng)濟(jì)緊急情況”的基礎(chǔ)上，該案仲裁庭認(rèn)為關(guān)鍵在于如何認(rèn)定經(jīng)濟(jì)危機(jī)的程度以及構(gòu)成可采取例外措施的基本安全利益，并最終否定阿根廷的抗辯?？傊?，涉案安全例外條款下基本安全利益雖包括經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但該危機(jī)須達(dá)到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)崩潰的地位方可采取例外措施，且沒(méi)有其他可選擇的方法。

值得留意，阿根廷對(duì)該案裁決不服，請(qǐng)求予以撤銷，理由包括該裁決沒(méi)有充分陳述涉案安全例外措施未滿足“唯一”性要求。審理該撤銷請(qǐng)求的臨時(shí)委員會(huì)承認(rèn)：“該仲裁庭沒(méi)有提供任何有關(guān)第11條的決定之進(jìn)一步理由。……在本委員會(huì)看來(lái)，雖然該裁決的［說(shuō)理］動(dòng)機(jī)可以更清楚一些，但是，仔細(xì)的讀者可以理解該仲裁庭隱含的理由”。62CMS Gas Transmission Co., v. Argentina, ICSID Case No. ARB/01/8（Annulment Proceeding），September 25, 2007, paras. 123,127.與前案撤銷委員會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的復(fù)審不同，該撤銷委員會(huì)顯然對(duì)此敷衍了事，偏袒外國(guó)投資者。

（三）比較國(guó)際貿(mào)易協(xié)定安全例外條款的解釋判理

比較國(guó)際貿(mào)易、投資協(xié)定的安全例外條款及其解釋，可見(jiàn)，雖然有關(guān)條款均有“其認(rèn)為”或“不得排除”等具有“自裁性”含義的用語(yǔ)，且上文所分析的案例都反映美國(guó)（雖都不是涉案當(dāng)事方）主張適用安全例外條款的“自裁性”，但是，WTO國(guó)際貿(mào)易協(xié)定和至少本文分析所涉美國(guó)與阿根廷BIT的安全例外條款經(jīng)解釋均不具有“自裁性”。值得比較的是其不同的解釋判理。

比如，俄羅斯過(guò)境案專家組將GATT第21條（b）款引言句的“其認(rèn)為”與涉案（iii）項(xiàng)的“國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”作為整體解釋，認(rèn)為采取安全例外措施的成員主觀上“其認(rèn)為”的前提是發(fā)生了需要爭(zhēng)端解決專家組經(jīng)過(guò)客觀評(píng)估，加以認(rèn)定的此類緊急情況。由此推理，該案專家組首先解釋什么是此類緊急情況，并將解釋澄清的此類情況中的第一類“武裝沖突或潛在的武裝沖突”適用于涉案事實(shí)，認(rèn)定在該案中確實(shí)存在此類緊急情況；然后，再回到解釋“其認(rèn)為”保護(hù)的“基本國(guó)家安全利益”含義及其采取措施的必要性，并認(rèn)為援引安全例外的成員有權(quán)對(duì)此判斷，但應(yīng)秉承善意，避免將安全例外“作為規(guī)避其義務(wù)的手段”。63同前注?，WT/DS512/R，para.7.133.沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)案將此類措施的“必要性”解釋為需滿足援引安全例外的一方是否形成相關(guān)“根本安全利益”并足以能夠判斷所采取的行動(dòng)與之相關(guān)性。

再如，安然公司訴阿根廷案在承認(rèn)允許將經(jīng)濟(jì)緊急狀況納入涉案BIT第11條上下文的解釋同時(shí)，強(qiáng)調(diào)將該條款解釋為自裁性條款肯定與該條約之目的及宗旨相悖。在該案仲裁庭看來(lái)，BITs目的就是保護(hù)外國(guó)投資者，如聽(tīng)任東道國(guó)自行判斷可否采取安全例外措施，就難以實(shí)現(xiàn)該目的。CMS煤氣輸送公司訴阿根廷案從另一角度駁回了阿根廷主張的安全例外條款“自裁性”，認(rèn)為東道國(guó)可自行判斷和采取相關(guān)措施，但是，“如果此類措施的合法性在國(guó)際法庭受到質(zhì)疑，那么就不是涉案國(guó)家，而是有管轄權(quán)的國(guó)際法庭決定必要性抗辯可否排除非法性。”64同前注56，para.373.這種看法已超出了條約解釋范疇，認(rèn)為一旦進(jìn)入國(guó)際爭(zhēng)端解決程序，就不存在安全例外條款的“自裁性”。至少這兩起國(guó)際投資仲裁庭站在外國(guó)投資者一邊，都沒(méi)有對(duì)安全例外條款“自裁性”進(jìn)行符合條約解釋?xiě)T例的充分解釋。

無(wú)論人們?cè)鯓涌创龂?guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的安全例外條款“自裁性”，國(guó)際經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端的否定性實(shí)踐表明相關(guān)的爭(zhēng)端解決專家組或仲裁庭均擁有管轄權(quán)，已是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。比較而言，國(guó)際貿(mào)易協(xié)定的安全例外條款比較完備，包括“其認(rèn)為”采取必要措施的“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”通過(guò)解釋延伸為“武裝沖突或潛在的武裝沖突”“高度緊張或危機(jī)”和“一個(gè)國(guó)家內(nèi)或周邊普遍的不穩(wěn)定狀態(tài)”，以及援引安全例外的一方須形成相關(guān)“根本安全利益”并足以能夠判斷所采取的行動(dòng)與之相關(guān)性。也正是這樣的緣故，如今一些BITs的安全例外條款，如上文提及日本與烏茲別克斯坦BIT，更接近于國(guó)際貿(mào)易協(xié)定安全例外條款的共同模式。

總括全文，可以得出初步結(jié)論：條約法上的安全例外觀念出自于一般國(guó)際法上的“自我保全”原則；《聯(lián)合國(guó)憲章》的自衛(wèi)條款是條約法上第一次明確規(guī)定相對(duì)于禁止使用武力原則而言的國(guó)家安全例外條款；在國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約方面，GATT第21條是最初的安全例外條款，并發(fā)展為WTO貨物和服務(wù)貿(mào)易以及貿(mào)易相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)三大實(shí)體性條約共同的安全例外條款；國(guó)際投資條約的安全例外條款從隸屬公共秩序例外逐步延伸并發(fā)展為單獨(dú)的條款，與國(guó)際貿(mào)易條約的安全例外條款趨同，但尚無(wú)統(tǒng)一表述。國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約的安全例外條款在有關(guān)爭(zhēng)端解決的適用中經(jīng)過(guò)條約解釋，大致可以進(jìn)一步理解為：援引一方主張自行判斷可否采取安全例外措施的“自裁性”已被否定；安全例外的抗辯一方可自行決定采取相關(guān)措施，但一旦進(jìn)入國(guó)際爭(zhēng)端解決程序，其必要性以及“基本安全利益”的認(rèn)定則不具有“自裁性”；國(guó)際貿(mào)易條約安全例外條款中有關(guān)“國(guó)際關(guān)系中的緊急情況”涵蓋的范圍有所擴(kuò)大，國(guó)際投資條約安全例外條款中的“基本安全利益”的界定傾向于相對(duì)保護(hù)外國(guó)投資者的利益而言，限于因經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)崩潰此類極端情況引起的東道國(guó)安全利益。對(duì)于我國(guó)目前參與國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端解決相關(guān)安全例外條款的適用與解釋，以及今后可能參與國(guó)際投資仲裁涉及的安全例外問(wèn)題而言，65比如，《中華人民共和國(guó)政府和加拿大政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》（2012年9月9日簽署，2014年10月1日生效）第33條第5款規(guī)定了安全例外。期待本文的研究具有一定的參考價(jià)值。