邱霈恩 李天昊

作為法律領域的一個新生事物，監(jiān)察法自2018年頒行就吸引了廣泛熱切的專業(yè)目光，引發(fā)了許多新的理論思維觸發(fā)點，提出了監(jiān)察法法理探源和法律專業(yè)問題探索的專業(yè)需要。至今，監(jiān)察法已經(jīng)實施兩年多了，實踐證明法體穩(wěn)健、運行良好，已經(jīng)形成一個越來越成熟的部門法律形態(tài)，在法學上也開始形成一門嶄新的法學學科——監(jiān)察法學，在學術研究上開始形成越來越多專業(yè)、理性、嚴謹?shù)难芯砍晒脱芯筷犖?，在法學教學上也開始出現(xiàn)了專門的監(jiān)察法學科和研究生教育。

上述情況表明，從法律專業(yè)的角度對監(jiān)察法加以全維度的認識和把握，進行深入、系統(tǒng)的研究探索，很有意義、非常必要。這既是監(jiān)察法建設和發(fā)展的固有需要，也是整個法律體系建設發(fā)展的需要，重在從基本問題到具體問題對監(jiān)察法進行專業(yè)、系統(tǒng)的探討研究。譬如，監(jiān)察法學與監(jiān)察學的實質(zhì)區(qū)別在哪里？再如，監(jiān)察法與關聯(lián)緊密或似乎接近的有關法律存在什么樣的關系？特別是與憲法性法律、行政法、刑法、訴訟法是怎樣一種關系？監(jiān)察法在法律體系中應該有什么樣的專業(yè)定位？等等。事實上，這已成為中國法學發(fā)展的一個戰(zhàn)略制高點，更是中國法律發(fā)展的一個最新領域。

在所有要探尋答案的問題中，監(jiān)察法的法律屬性問題是最首要的。從法律專業(yè)理論與實踐的角度看，監(jiān)察法在法律特征、法律功能上具有什么樣的特定法律屬性？應歸屬于什么樣的法律門類？在法律實踐中是否可以或應該適用以司法實踐為主軸的一般法律原理原則？如此等等，都是需要進行法理分析和清晰回答的基本問題。把這樣的問題搞清楚，就可以從根本上厘定監(jiān)察法的實質(zhì)、特征以及與其他相關法律的相互關系，當然就更可以輕松把握監(jiān)察法學的實質(zhì)內(nèi)涵、應有范圍以及與監(jiān)察學之間的相互關系。事實上，這樣的問題涉及到監(jiān)察法在整個法律體系和法律實踐中的特定角色與地位，處在法學理論與實踐突出位置，正是需要首先探清、回答并達成共識的最基本問題。對此進行研究是監(jiān)察法進一步完善和發(fā)展的一種內(nèi)在需要。

正是基于以上考慮，本文試行立題尋脈、循階探究。一方面，從一般的法律觀念和法律體系上探悉監(jiān)察法的法律屬性，包括嘗試上溯法理淵源來論析監(jiān)察法的門類實質(zhì)；另一方面，從監(jiān)察法的實施和運行上探析監(jiān)察法的重要理論與實踐問題。試圖通過這樣的研究，為監(jiān)察法在其法律共性與個性得到正確把握的基礎上實現(xiàn)更符合自身特點和規(guī)律的專門發(fā)展，也為整個法律體系和法律實踐在加入監(jiān)察法這一新維度之后實現(xiàn)更優(yōu)的擴容和發(fā)展，發(fā)揮一點拋磚引玉的參考作用。

一、監(jiān)察法有其特定的法律屬性

作為國家法律，監(jiān)察法與其他法律之間在基本的法律屬性上都是相同的。但是，作為一門新法，監(jiān)察法與其他法律之間肯定存在顯著的不同。而這個不同就來自于監(jiān)察法固有的內(nèi)在特定性，這個特定性就是將監(jiān)察法同其他法律區(qū)別開來的特定法律屬性。

（一）監(jiān)察法源于行政監(jiān)察法，但完全沒有行政監(jiān)察法的屬性

《監(jiān)察法》第69條規(guī)定：“本法自公布之日起施行?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》同時廢止。”這一法條顯示，監(jiān)察法與行政監(jiān)察法存在十分明顯和重要的法律聯(lián)系。這個聯(lián)系至少有如下幾層實質(zhì)內(nèi)涵：一是監(jiān)察二字以及由此而定的基本范疇和具體的法律術語，如監(jiān)察機關、監(jiān)察專員、監(jiān)察人員、監(jiān)察程序、監(jiān)察調(diào)查、監(jiān)察建議等等，大部分從行政監(jiān)察法延用到了監(jiān)察法。二是監(jiān)察法的總體結構和主要組成部分即九章中的七章都可以從行政監(jiān)察法的架構中找到邏輯原形。三是監(jiān)察法的技術內(nèi)涵大部分可以從行政監(jiān)察法及其實施條例中找到源頭。因而可以說，行政監(jiān)察法是監(jiān)察法的一個專業(yè)基礎和技術性源頭，也就是一個專業(yè)性和技術性的法律淵源。

從這一點上說，監(jiān)察法與行政監(jiān)察法的法律關系十分緊密，以至于似乎可以運用行政監(jiān)察法的基本概念和法理思維來理解和把握監(jiān)察法。而這個“似乎”如果能夠成立，則監(jiān)察法就基本可以定性為行政監(jiān)察法的升級版，進而可以得出結論：監(jiān)察法的法律屬性就是或類似行政監(jiān)察法。然而，這樣的邏輯過程和邏輯結論其實都是錯誤的，因為那個“似乎”并不能成立，盡管監(jiān)察法與行政監(jiān)察法關聯(lián)十分緊密，存在一層淵源關系，但是也僅此而已，在法律實質(zhì)和法律內(nèi)容上，特別是在主要的法律淵源、立法依據(jù)和基本法理上，監(jiān)察法有自己特定的法律屬性，與行政監(jiān)察法已彼此完全不同，簡單套用或習慣沿用行政監(jiān)察法的理念概念、法理思維是根本無法理解、把握和解釋監(jiān)察法的。

行政監(jiān)察法是行政法的一個重要分支，具有完全的行政法屬性。行政法是基于憲法性權力——國家行政權規(guī)范化確立與運行的需要而依據(jù)憲法確立的法律部門，具有自己的一整套法理思維、專業(yè)原理、法律原則、法律術語、法律技術和法律體系。行政監(jiān)察法就是這個法律部門中的一類法律，即行政法下的一級法律，從立法、修改、發(fā)展到把握、解釋與實施都完全基于行政法的一套理念、路線、原則、范疇和技術。①參見邱霈恩：《積極推進國家監(jiān)察體制改革和體系建設》，載《中國行政管理》2018年第7期。

根據(jù)2018年憲法修正案和正式頒行的監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察法正是基于新的憲法性權力——國家監(jiān)察權規(guī)范化確立與運行的需要而依據(jù)憲法確立的新法律部門，是法苑的一個新生事物，是與行政法等位并列而專業(yè)使命和專業(yè)性質(zhì)完全不同的一級法律部門。因此，監(jiān)察法絕對不會與作為行政法下一級法律的行政監(jiān)察法有性質(zhì)上的相同或相似；否則，就可歸結為監(jiān)察法的屬性就是行政法，而這樣的結論在法律上是違憲的，在法理上則是與監(jiān)察法的憲法定位和憲法淵源把握根本相悖的。事實上，監(jiān)察法與行政監(jiān)察法在法律地位和法律層級上彼此完全不同，更是在屬性上彼此完全不同。所以，不能沿用行政法的理論來理解把握監(jiān)察法，更不能將監(jiān)察法歸結為行政監(jiān)察法的升級版。

（二）監(jiān)察法源于反貪污賄賂、反瀆職侵權、預防職務犯罪等多方面的法律，但完全沒有刑法和刑事訴訟法的法律屬性，也沒有其他所涉法律的屬性

監(jiān)察法的最重要使命就是反腐敗，主軸在于依法嚴懲貪污賄賂、瀆職侵權、職務犯罪。為此，監(jiān)察法充分吸納了反貪污賄賂、反瀆職侵權、預防職務犯罪等方面的法律精神、法律原則和法律實質(zhì)，形成了在主營業(yè)務上對六類公職人員全面覆蓋、連續(xù)監(jiān)督、依法施治的系統(tǒng)規(guī)定。然而，盡管如此，監(jiān)察法依然不具備、也無需具備關于反貪污賄賂、反瀆職侵權、預防職務犯罪等方面原有法律即刑法和刑事訴訟法的法律屬性，主要是與刑法和刑事訴訟法相互交集一體的司法性質(zhì)。這是因為，憲法和監(jiān)察法都沒有在監(jiān)察法內(nèi)作出相應的法律規(guī)定或法權授予，而反貪污賄賂、反瀆職侵權、預防職務犯罪等方面的原法律規(guī)定依然存留于刑法和刑事訴訟法——這也就是隨監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法確立而需要進一步進行相應的司法改革和刑法、刑事訴訟法修改的緣故。因此，監(jiān)察法是完全沒有刑法和訴訟法的法律屬性的。

當然，這并不意味著監(jiān)察法就一定沒有司法性質(zhì)。因為從監(jiān)察權到監(jiān)察法權的實際設計和規(guī)定看，特別是針對職務犯罪實施治理的法律規(guī)定上看，監(jiān)察法是有一層司法性質(zhì)的；只不過這層司法性質(zhì)并不交集重合于、更不屬于刑法和刑事訴訟法，但要與這兩法緊密對接。這已經(jīng)成為監(jiān)察法總體構思和建立的原則之一，具體見后文第三部分原則和第五部分的有關闡釋?？梢哉f，監(jiān)察法在這里顯示出來的是最為匠心獨運、最具創(chuàng)造性和最有自我特色的法律特征，充分保證了監(jiān)察權的特定性及其決定的監(jiān)察法的特定性。

除此之外，監(jiān)察法還有一個最顯著特征，就是設計并公開實行了對監(jiān)察權自身進行監(jiān)督的法律規(guī)定。這就是在監(jiān)察法中特設專章即第七章明確規(guī)定，對具體掌握和行使監(jiān)察權的監(jiān)察機關和監(jiān)察人員進行系統(tǒng)的監(jiān)督。這表明，監(jiān)察法同監(jiān)察權的行使和正確保證等國家監(jiān)察職能的履行是完全緊密結合在一起的；監(jiān)察法盯住了所有的權力，包括監(jiān)督所有權力的監(jiān)察權本身。這其實就是公開承認，無論是監(jiān)察權還是監(jiān)察法權都是一把具有強大權威和效力的特定公權；但也同時設定，這兩權都在法律設計時納入了以“刀刃向內(nèi)”為特質(zhì)的高度法治化。這一點在一般的法制狀態(tài)、法律形態(tài)和法治實踐中是前所未有的，是監(jiān)察法的最寶貴特質(zhì)之一，顯示為從內(nèi)容到形式都最顯著區(qū)別于其他法律的一個重大特征。

那么，是否可以將監(jiān)察法歸位為憲法性法律或者社會法呢？顯然不可以。這樣的屬性理解或把握在常識、思路和方向上都不能成立。監(jiān)察法雖然直接淵源于憲法，而且具有極強、極飽滿的政治性，但是卻絲毫沒有憲法性法律的使命、特點和功能，因而毫不具備憲法屬性。另外，監(jiān)察法本質(zhì)上是完全聚焦治官治權、調(diào)節(jié)公職人員行使職權履行職務等行為的國家治理工具，并不調(diào)節(jié)任何不涉公權的社會關系，因此與社會法沒有直接的關聯(lián)，當然就更不會具備社會法的特性了。

基于以上探析可以得悉：監(jiān)察法并不屬于其他什么法，而只屬于監(jiān)察法自己；監(jiān)察法有自己固有的特定法律屬性，即監(jiān)察法本身。這一切都是由監(jiān)察法的內(nèi)在特定性規(guī)定的。此即，監(jiān)察法具有自己的特定法理基礎、淵源、依據(jù)和使命，有自己特定的一整套法理思維、專業(yè)原理、法律原則、法律術語、法律技術、法律規(guī)定和法律體系。因此，監(jiān)察法的法理淵源和法權屬性構成了其固有的特定法律屬性，不僅內(nèi)在地決定了其應有的特定法律地位、法律實質(zhì)、法律內(nèi)涵和法律功用，而且外在地決定了其顯著的主要法律特征、法律形態(tài)、法律結構和法律體系。這就決定了監(jiān)察法是一種不同于現(xiàn)有各種法律門類的新型法律部門。

二、監(jiān)察法的特定法理基礎、淵源和使命

監(jiān)察法除具備為其他法律部門所共有的一般法理基礎外，還有三層決定自身區(qū)別于其他部門法的特定法理基礎。

第一層特定法理基礎是國家監(jiān)察權能創(chuàng)立帶來的專門法制化需要。國家監(jiān)察權能在法律上原來并不存在，或者說從來就沒有過。但是，隨著反腐敗的深度進展和國家監(jiān)察體制改革的開展，一級國家權能架構發(fā)生重大調(diào)整，國家監(jiān)察權能在理論上、法律上和實踐上已經(jīng)成為越來越確切、重大的新事物、新現(xiàn)實，并快速有序地經(jīng)過憲法性程序確立為一個新的一級國家權能，還由此同步提出了國家監(jiān)察法制化的重大專需。

第二層特定法理基礎是國家監(jiān)察權力形成帶來的專門法治化需要。國家監(jiān)察權力以國家監(jiān)察權能為基礎，因而同樣在法律上原來并不存在。我國政體規(guī)定的一級國家權力架構中就沒有設定過監(jiān)察權。然而，隨著國家監(jiān)察體制改革的深化和國家監(jiān)察權能的法定化，一級國家權力架構發(fā)生重大調(diào)整，國家監(jiān)察權在理論上、法律上和實踐上已經(jīng)成為確切、重大的新權力、新焦點，并入憲成為一個嶄新的一級國家權力即憲法性國家權力，在發(fā)展、充實和完善國家政體的同時提出了國家監(jiān)察法治化的重大專需。這主要是指，在以監(jiān)察權治理包括監(jiān)察權自身在內(nèi)的所有公共權力的同時，亟需確立一個有效的監(jiān)察法權來規(guī)范、保障和駕馭監(jiān)察權，用以為監(jiān)察權和監(jiān)察法權提供合法性、強制性和效力性的法律來源。

第三層特定法理基礎是全面精準涵蓋整個國家監(jiān)察領域的系統(tǒng)化法制創(chuàng)新。由于法律歷史上和實踐中都不曾有過監(jiān)察法，相應的專業(yè)理論和專業(yè)實踐當然就不會有，監(jiān)察法的專業(yè)性法理基礎也就肯定不會有。然而，重構性的重大政體調(diào)整和國家治理體系現(xiàn)代化對新創(chuàng)制監(jiān)察法這樣一個新門類法律卻又迫在眉睫。這決定了，非法制創(chuàng)新則無以成事。從實際情況看，這樣的法制創(chuàng)新最主要有兩個方面：一是圍繞監(jiān)察權的創(chuàng)設進行重大法律調(diào)整和法律創(chuàng)新。主要是將黨的有關主張和意志、特別是十八屆六中全會的決定轉(zhuǎn)化為憲法和法律，將體制改革和體系建設的全部構想入法定局、轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定持續(xù)的法定成果，從法理源頭上對原憲法規(guī)定及所涉監(jiān)察事務的原法制框架進行修改調(diào)整乃至創(chuàng)新，為確立強力高效的新型反腐敗體制和國家治理模式、建立新型反腐敗治理體系和專責國家機器提供神圣的法律依據(jù)和法制保證。二是對獨立承擔和履行反腐敗職能的監(jiān)察委員會進行單設并進行憲法賦權、法律定權和限權。由憲法對這種新型國家機器和國家治理模式加以確認、作出規(guī)定，從憲法上把對腐敗的所有治權調(diào)整、集中、整合成完整一統(tǒng)的新型監(jiān)察權并將其交由該監(jiān)察委員會掌握和行使，同時對新型反腐敗的體制和專責主體進行憲法定位與法治強化。顯然，這是極其重大的憲法調(diào)整、修正與創(chuàng)新。以上法制創(chuàng)新對監(jiān)察法的形成和發(fā)展構成了完全基于溯源性和重構性理論與實踐創(chuàng)新、具有淵源意義的法理源頭②參見李建國：《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》，載《人民日報》2018年3月14日。。

上述三層特定法理基礎有一條明顯的紅線縱貫上下，那就是憲法的根本性存在。憲法在其中所起的根本作用為監(jiān)察權整體的出現(xiàn)和存在及其法制形態(tài)即監(jiān)察法的產(chǎn)生提供了合憲合法的法理基礎。在黨的十九屆二中全會提出修憲決定，第十三屆全國人大第三次會議通過第五個憲法修正案后，2018年3月新修訂、頒行的憲法在第三章第七節(jié)用五條規(guī)定正式創(chuàng)設了新的腐敗治理體制，即集中統(tǒng)一、強力高效反腐敗的憲法制度；創(chuàng)設了新的腐敗治理機構即監(jiān)察委員會，并予以正式定責賦權。

于是，以專門反腐敗為職能職責的新型國家治理機器即監(jiān)察機關正式入憲，正式誕生。國家監(jiān)察委員會乃至整個監(jiān)察主體體系從此在憲法“上了戶口”，獲得了神圣的憲法賦權、憲法淵源和憲法依據(jù)。憲法修正案的這些最新精神、安排與規(guī)定于是就直接構成了監(jiān)察法的法律淵源?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第1條就明確規(guī)定：“根據(jù)憲法，制定本法?！边@不僅標志著在政體中新設立的憲法性權力——國家監(jiān)察權整體正式開啟了法制化進程，更確切表明了監(jiān)察法完全淵源于憲法并成為國家監(jiān)察法制化的創(chuàng)始之法、整個法律體系中的一個全新法律部門。③參見邱霈恩：《國家監(jiān)察體制改革和體系建設的法理創(chuàng)新探略》，載《中共中央黨校學報》2018年第4期。

作為全新的法律部門，監(jiān)察法的產(chǎn)生不僅因為有了憲法依據(jù)，而且因為還有自身特定的法律使命。這個使命源于國家治理的需要，經(jīng)憲法確認和委托，由監(jiān)察法開宗明義確立為指導并貫通本法全部的根本精神?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第1條把這個使命作出了完整的概括和明確的規(guī)定，即“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。很明顯，監(jiān)察法就是為建立以反腐防腐戒腐為根本職責的國家監(jiān)督體系、完善國家治理體系、增強國家治理能力服務的，是為國家監(jiān)察權這一新的憲法性權力得到規(guī)范化確立與運行而依憲產(chǎn)生的全新法律部門。

三、監(jiān)察法的特定法律范圍、權責、原則和程序

（一）監(jiān)察法的特定法律范圍與權責

監(jiān)察法的法律范圍就是監(jiān)察法的法定管轄面，實質(zhì)是監(jiān)察法有效執(zhí)行的法定空間。從法律實踐看，其上游邊界是監(jiān)察法與憲法的交界，其中游邊界是監(jiān)察法與憲法性法律、行政法、社會法的交界，其下游邊界是監(jiān)察法與刑法、刑事訴訟法的交界。因此，監(jiān)察法的特定法律范圍實際就是監(jiān)察法在實施過程中與若干緊密關聯(lián)的法律部門交界以內(nèi)有效行使特定法權即監(jiān)察法管轄權的法定空間。在法律實踐中，這個法律范圍不是獨立王國，但要保持完整自主，關鍵要做好與各相關部門法在交界處的銜接和連通，特別是法律上下游之間的連貫運行，確保國家治理的事項和效力一貫傳遞而達成治理體系內(nèi)的統(tǒng)一性和綜合成效。

監(jiān)察法的法律權限就是監(jiān)察法的有效法權，即在監(jiān)察法法律范圍內(nèi)具有統(tǒng)一法治效力的法定管轄權，來自憲法的有關精神和授予，在本法得到法理界定和法制確立；在法律實踐中，則以憲法為后盾、以由憲法權威轉(zhuǎn)化而成的監(jiān)察法權威為依憑進行完整獨立的運行，只接受來自最高權力的監(jiān)督，而不受其他法律的干擾或干涉，從法的威嚴、完整和效力上全面確保作為憲法性國家權力的監(jiān)察權完整獨立運行，在接受人民監(jiān)督和本法監(jiān)督之外不受其他權力干涉或阻礙。

監(jiān)察法對監(jiān)察權的監(jiān)督是該法最具特色的法權設置和最為重要的特別法律權限，集中體現(xiàn)在第七章規(guī)定的對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督上：主要是在全面確保監(jiān)察權完整適用于所有監(jiān)察對象、實現(xiàn)有效吏治和權力監(jiān)督的同時，堅決防止監(jiān)察權在完整獨立運行的情況下出現(xiàn)任何的任性、濫用或失控，確保監(jiān)察權本身永遠規(guī)范、嚴謹、有序、可靠、可信。可以肯定，沒有這項法權，監(jiān)察法在駕馭和掌控監(jiān)察權上將存在根本性的漏洞。因為有了這一法權的設定，國家對公權的治理上才形成了完整、嚴密和可靠的制度體系，才能確保把包括監(jiān)察權在內(nèi)的所有權力都關進制度的籠子里。

監(jiān)察法有自己的特定法律責任，主要就是在法律范圍內(nèi)對監(jiān)察權能否依法行使進行負責，對監(jiān)察法自身的法權能否正確行使進行負責，對憲法的精神和原則能否完全貫徹到監(jiān)察法執(zhí)行過程、監(jiān)察職能履行和監(jiān)察權運行過程中進行負責，實質(zhì)就是依憲依法保證并看住監(jiān)察權并由此確保監(jiān)察權能的充分實現(xiàn)，亦即及時清理所有腐敗、完全看住所有權力、確保國家肌體健康和人民政權穩(wěn)定永續(xù)。這個責任的實質(zhì)來自監(jiān)察法的使命，與監(jiān)察法第二部分監(jiān)察機關的職責緊密相關，與監(jiān)察法第八部分關于法律責任的規(guī)定精神完全一致。

（二）監(jiān)察法的特定法律原則

監(jiān)察法除與其他法律共有的合憲依法、程序正當、權利保障、公平正義等基本法律原則④見馬懷德主編的《監(jiān)察法學》第四章。該章由法學家周佑勇教授主筆，系統(tǒng)闡述了七項基本原則，其中的當事人權利保障原則透顯出飽滿的法治精神、特別是關于保障人權的憲法精神。另，關于法律原則在基本與特定性上的看法，本文與該章略有不同的邏輯歸結和表述，但內(nèi)容實質(zhì)則是一致的。外，還有專為監(jiān)察職能的特殊性所決定的一系列特定法律原則，具體如下：

（1）政治原則。即堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。這一原則必須全面體現(xiàn)在監(jiān)察法的規(guī)定及其執(zhí)行落實上。

（2）集中統(tǒng)一原則。即以中國特色國家監(jiān)察體制為前提，實行集中統(tǒng)一履行反腐敗職能的廉政法治模式，由監(jiān)察機關統(tǒng)一處理問題線索、決定立案調(diào)查，以專責專司的反腐敗制度設計確保腐敗治理的權威高效。為此，《中華人民共和國監(jiān)察法》第34條特別規(guī)定：人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關依法調(diào)查處置。

（3）獨立運行原則。即監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。⑤見《中華人民共和國監(jiān)察法》第4條。

（4）分層施治原則。即監(jiān)察實施按職務違法治理和職務犯罪治理分成兩層。在職務違法治理上，監(jiān)察實施在監(jiān)察法的管轄范圍內(nèi)獨立完成。在職務犯罪治理上，監(jiān)察實施必須同司法吻合對接，成為司法四權即偵查、起訴、審判和執(zhí)行的第一部分；監(jiān)察就成為國家對職務犯罪治理的上游或第一步，監(jiān)察機關就成為關于職務犯罪的唯一偵查主體，監(jiān)察實施就具備了充分的司法實質(zhì)和典型的司法特征。但是，監(jiān)察實施并不涉及拘留、逮捕等刑事強制措施，只依法限定在留置這一監(jiān)察措施內(nèi)；故而又不具備完整的司法實質(zhì)和特征，成為較為單純的司法偵查。

（5）配合制約原則。即在辦理職務違法和職務犯罪案件時監(jiān)察機關應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。⑥同前注⑤。

（6）法定協(xié)助原則。即有關機關和單位應當根據(jù)監(jiān)察機關的要求依法協(xié)助監(jiān)察主體辦案。⑦同前注⑤。這里實際是明確了被要求機關和單位在必要時必須嚴肅、到位承擔起法定的協(xié)助責任與義務。這是頗為獨特的一條關聯(lián)性義務規(guī)定原則。

（7）起訴節(jié)制原則。即監(jiān)察機關確認有罪案移送檢察院，檢察機關查實并確認犯罪事實后應決定起訴。人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。⑧見《中華人民共和國監(jiān)察法》第47條。

（8）留置折抵原則。即被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。⑨見《中華人民共和國監(jiān)察法》第44條。

（9）監(jiān)察救濟原則。即堅持以事實為根據(jù)，以法律為準繩，法律適用一律平等，保障當事人的合法權益。為此，實行當事人在接受監(jiān)察處置通知后進行申辯、監(jiān)察機關進行復審復核和國家賠償?shù)姆芍贫?。⑩見《中華人民共和國監(jiān)察法》第44條、第67條。

（10）綜合治理原則。即圍繞厲行反腐、保廉促廉，堅持標本兼治、綜合治理。為此，實行法治德治相結合，懲戒與教育相結合，實行寬嚴相濟；實行權責對等，嚴格監(jiān)督；弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

（三）監(jiān)察法的特定法律程序

監(jiān)察法的特定法律程序為監(jiān)察職能履行、監(jiān)察權運行的特殊性所決定，實質(zhì)是法定的監(jiān)察流程，目前形成了可以并已經(jīng)付諸實施的操作性基本框架：

一是處理報案或舉報事項。

二是形成問題線索。處置、調(diào)查、審理問題線索與相應的監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)協(xié)作實行全程嚴密的同步聯(lián)動。

三是作出立案調(diào)查決定。此即：經(jīng)初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪要追究法律責任的，監(jiān)察機關按規(guī)定的權限和程序辦理立案手續(xù)，確定監(jiān)察調(diào)查方案，將監(jiān)察調(diào)查決定告知被調(diào)查人（家屬）及相關組織，向社會公開。

四是實施監(jiān)察調(diào)查。即監(jiān)察機關和調(diào)查人員嚴格執(zhí)行調(diào)查方案，以合法方式，出示證件，出具書面通知，由二人以上具體實施調(diào)查，全過程錄音錄像，收齊證據(jù)，查明事實，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈，形成由相關人員簽名蓋章的筆錄、報告等書面材料。

五是采取留置措施。應由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定，地方各級監(jiān)察機關應報上一級監(jiān)察機關批準或備案，一般應在二十四小時內(nèi)通知被留置人員所在單位和家屬。

六是作出處置。分四種形態(tài)處置定性定案的有關人員，對責任單位提出監(jiān)察建議，對違法取得的財物依法予以沒收、追繳或者責令退賠；對涉嫌犯罪取得的財物應隨案移送人民檢察院。

七是移送司法。監(jiān)察機關將犯罪性案件移送檢察機關依刑訴法對被調(diào)查人采取強制措施，經(jīng)查實有罪的應由檢察院起訴。其他情況的另相應司法處理。

八是復審復核。這是十分重要的監(jiān)察救濟機制，是現(xiàn)代法治文明的一個突出特征。監(jiān)察法規(guī)定在這一階段，監(jiān)察對象如不服監(jiān)察機關的處理決定，可一個月內(nèi)向作出決定的監(jiān)察機關申請復審。監(jiān)察對象如不服監(jiān)察機關的復審決定，可在一個月內(nèi)向上一級監(jiān)察機關申請復核。復核機關審查認定處理決定有錯誤的，原處理機關應及時糾正。

四、監(jiān)察法的特定法律主客體和法律關系

在法律主體、法律客體和法律關系的概念和內(nèi)涵上，監(jiān)察法與行政法比較相近，但是依然存在很大不同；與民法、刑法則完全不同。這是各法律部門的基本性質(zhì)和特點決定的。

監(jiān)察法與行政法一樣，都是特適于專項憲法性國家權力的確立、規(guī)范、運行和監(jiān)督以確保相應憲法性國家職能得到良好履行而建立、實施的國家治權運行法，主要在專項治理領域確立和調(diào)節(jié)國家治理主體即國家機關與國家治理客體即國家治理對象的相對社會關系。此其中，國家治理主體就是依法負責掌握和行使專項憲法性權力的政權主體即法律主體，國家治理客體就是法律規(guī)定處于必須接受專項憲法性權力影響（包括調(diào)節(jié)、約束、管制等等權力施加）的權力作用對象。在這一點上，監(jiān)察法與行政法除專項憲法性權力帶來的領域性質(zhì)和內(nèi)容實質(zhì)不同外，其他都是基本一樣的。

故而，行政法的法律主體就是國家行政機關；行政法的法律客體就是行政機關的管理對象，也就是行政權施加作用的對象，所以也就主要叫做行政相對人；行政法的法律關系主要就是行政法的法律主客體之間以法定的管理和被管理關系為基本實質(zhì)和特點的相對關系，當然此外還包括行政法與其他部門法的關系。

與行政法大體相對應，監(jiān)察法的法律主體就是國家監(jiān)察機關即監(jiān)察主體；監(jiān)察法的法律客體就是監(jiān)察機關的治理對象，亦即國家監(jiān)察權施加作用的對象，可以叫做監(jiān)察相對人，實質(zhì)就是監(jiān)察對象即監(jiān)察客體——在監(jiān)察法中明確規(guī)定了六類監(jiān)察客體；監(jiān)察法的法律關系主要是監(jiān)察法的法律主客體之間以法定的治理與被治理關系為基本實質(zhì)和特點的相對關系，當然此外還包括監(jiān)察法與其他部門法的關系。

然而，行政法在法律發(fā)展和法律實踐中形成了行政救濟和行政司法等重要的法律實質(zhì)和實態(tài)，包括了可訴諸仲裁、復議、檢察和審判過程的準司法性和完整司法性的實質(zhì)與實態(tài)。因此，在民法和刑法中的法律關系主體、法律關系客體也就自然引入其中，并成為這個法律運行階段的法律主客體。而此時的法律主客體已經(jīng)與行政法的法律主體和法律客體發(fā)生了具有“化學反應”的特定交集，引起復雜的法律變化，形成多種法律主客體的地位變化和多種不同性質(zhì)、權利、責任和義務的法律主客體，以及相應的多種類型、性質(zhì)并導致多種過程和結果的復雜行政法律關系。

與此完全不同，監(jiān)察法雖然設置了復審、復核以及國家賠償?shù)谋O(jiān)察救濟原則，但都在監(jiān)察機關范圍內(nèi)運轉(zhuǎn)，特別是還受分層施治原則的法律限定而不涉及民訴、刑訴的法律運作，故而不會引起像行政救濟由作出決定的原行政機關和行政法制機制（目前包含在司法行政職能中）進行雙重復議的法治保證并由此引發(fā)復雜的法律變化，確保了監(jiān)察法的法律主體、法律客體和法律關系始終集中專一、簡明恒定。其實，這一點根本而言是由監(jiān)察對象即監(jiān)察法的法律客體的特殊性決定的。

監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對象都處在整個國家的樞紐部位和整個社會關系的重要結點上掌握和行使部分公權，在治理運行中的權責一致把握和確認上顯得比較集中專一、純粹明了，具有在所有法律客體中與眾不同的特殊性；其他所有法律客體那里是不存在這一實質(zhì)和特點的。故而，監(jiān)察法的法律客體極其特殊，監(jiān)察法的法律主客體之間的法律關系也就顯得比較集中專一、純粹明了，而與行政法的法律主客體之間的法律關系從實質(zhì)到特點都完全不同。這種特殊性首先顯示為監(jiān)察實施的敏感性和保密性，此即監(jiān)察主體對監(jiān)察對象實施以法律監(jiān)督為實質(zhì)的國家監(jiān)察顯然需要十分謹慎、嚴格、周密乃至保密；其次決定了并體現(xiàn)出監(jiān)察法的制定和實施及監(jiān)察權的運行都必須充分保證與此特殊性相適應。

事實上，在監(jiān)察法的法律范圍內(nèi)，法律客體和法律關系客體原本就沒有可能的和必要的相互交集及其引起的法律變化。這里的法律設定顯然極有特點。眾所周知，行政職能要比監(jiān)察職能廣大復雜得多；因此，在公權涉及的面和相對人合法權利、引起相對人的反應和國家提供合法保障的情形上，行政法比監(jiān)察法就必然要廣大得多、復雜的得多。特別是監(jiān)察法規(guī)定的法律客體就是六類監(jiān)察對象，十分具體、明確和相對單一，發(fā)生不了像行政相對人那樣的權利把握、維護與保障的復雜法律情形，即使發(fā)生了顯著的民事責任、刑事責任也無需在監(jiān)察法運行階段來同步處理，而只需在監(jiān)察調(diào)查完成后進行監(jiān)察處置或移送司法機關、進入司法程序處理即可，無需像行政法那樣在法律運行階段因為對象的復雜性而必然要引入和適用“法律關系客體”這一概念并引起準司法和司法性質(zhì)的法律變化。這樣，就在自然體現(xiàn)了法律客體特殊性的前提下，確保了監(jiān)察法主客體和法律關系的集中專一性和純粹明了性，極大便利監(jiān)察職能集中聚焦、有力高效的履行。

因此可知，監(jiān)察法的整個運行過程并不和民法、刑法、訴訟法直接交集、同步運行，盡管在職務犯罪治理上實施調(diào)查一律要為隨后的移送司法做好過硬的司法準備（如前所述，關鍵是有分層施治原則在起作用）；故而不會像行政法那樣一旦相對人涉及民法、刑法、訴訟法就可作為權利主體發(fā)生多種形式的法律角色和法律關系的轉(zhuǎn)換，從法律機制上設定了監(jiān)察法實施的聚焦專一和效率效能。所以，監(jiān)察法中的法律主體、法律客體和法律關系就與司法常用的法律關系主體、法律關系客體、法律關系并不對應交集，自然不會進而發(fā)生納入他法的原理原則和程序機制而引發(fā)必然要介入本體法實施運行過程的法律變化，始終保持自身相對簡明專一、有自己特定內(nèi)涵和功能的法律專業(yè)實質(zhì)與實態(tài)確保本法實施的專注高效。

五、監(jiān)察法的實踐本質(zhì)與司法對接

同行政法、刑法、訴訟法等一樣，監(jiān)察法都有一個付諸實施的操作性實踐問題。在這樣的實踐問題上，僅粗線條規(guī)定是遠遠不夠的，僅從基礎法層次上來著眼就更加難以全面把握包括中觀和微觀層面法制實踐在內(nèi)的法律維度和法律內(nèi)容。對于作為一個部門法的監(jiān)察法，既要到達進行專門化的法律和法學建設的高度來看待并促進發(fā)展，又要深入到中觀和微觀層面上去解決執(zhí)法順暢高效的實施問題、特別是與司法對接的問題。但這是一個內(nèi)容廣博深邃而又具體操作的法學領域。本文在此處只著重論析其中兩層問題，具體如下。

（一）監(jiān)察法的實踐本質(zhì)是監(jiān)察實施

法律只有能夠并已經(jīng)付諸實施，然后才是真實的、生效的法律。這是對包括監(jiān)察法在內(nèi)的任何一部法律都適用、都具有必然的前提性與約束性的一個實踐真義。這個真義在具體部門法的特定性主導下就直接形成并顯示出該法的特定實踐本質(zhì)。對于監(jiān)察法來說，這一真義促成并體現(xiàn)出監(jiān)察法的實踐本質(zhì)就是監(jiān)察實施。

按照監(jiān)察法的分層施治原則，監(jiān)察實施在監(jiān)察法的管轄范圍內(nèi)獨立完成職務違法治理，全程不涉及司法實質(zhì)、不具備司法特征，屬于單純的監(jiān)察法執(zhí)行行為，只具有單純的監(jiān)察執(zhí)法特性，故而也就可以直接稱為“監(jiān)察執(zhí)法”。然而，在職務犯罪治理層面上，監(jiān)察實施必須同司法吻合對接，成為國家對職務犯罪進行司法治理的上游或第一步，顯然就具備了充分的司法實質(zhì)和典型的司法特征；故而也就可以直接稱為“監(jiān)察司法”。這樣，監(jiān)察實施就是一個包含了執(zhí)法和司法兩層不同性質(zhì)和實際內(nèi)涵的法律實踐范疇。因此，監(jiān)察法的實踐本質(zhì)就是由監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)察司法組成的監(jiān)察實施。

實質(zhì)上，監(jiān)察實施就是監(jiān)察權的依法行使與監(jiān)察法的有效執(zhí)行之和。在實際的監(jiān)察過程中，監(jiān)察權的依法行使與監(jiān)察法的有效執(zhí)行本身就是一體化的監(jiān)察過程，既“一條龍”式地依法行使監(jiān)督權、調(diào)查權和處置權，又先集合監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)察司法于一體來操作。

從實際的實踐過程看，作為實際存在兩種不同法律秉性的法律實踐，監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)察司法通常是統(tǒng)一為監(jiān)察實施、具體為監(jiān)察調(diào)查來展開和推進的，而不是事先明確劃分而后再分別作業(yè)。事實上，只有在依照線索深入調(diào)查、令案件逐漸明朗之后，監(jiān)察治理事項的性質(zhì)才會逐漸明確，才可從法律上加以確定；與此同步對應，監(jiān)察實施到底是執(zhí)法性還是司法性才可以逐漸明確并進行相應的專業(yè)操作。

（二）監(jiān)察法與既有司法實踐的關系及值得研究探討的法學焦點問題

在法定的程序和措施上，監(jiān)察法規(guī)定的一些內(nèi)容在操作上具有與司法的有關類似內(nèi)容存在操作特征上的系統(tǒng)或相似。這樣一種交集使得監(jiān)察法的有關內(nèi)容是否可以從司法性質(zhì)上審視和把握，就成為一個很值得探討的純法學問題，當然也是法學中的最新焦點問題。

監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)督權、調(diào)查權和處置權實際是付諸一連串的具體操作當中的一系列具體的權限和措施。根據(jù)這些權限和措施在國家治理、特別是法律實踐中的法律實質(zhì)、法律特征、法律作用和法律關系，兩種不同法律秉性的監(jiān)察實施可再作進一步的分析把握如下：

第一，針對職務違法的執(zhí)法性監(jiān)察實施，本質(zhì)上屬于狹義的監(jiān)察執(zhí)法。這是主要依據(jù)監(jiān)察法就可完成的法治過程。其中，談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結、搜查、調(diào)取、查封、扣押、鑒定、勘驗檢查等十二項措施的實施與一般的執(zhí)法行為在秉性特征上基本通同，因此在實踐中大量發(fā)生的是這些監(jiān)察實施。從監(jiān)察法為監(jiān)察實施確定的法律過程來看，這里的所有法律實施都屬于監(jiān)督、調(diào)查和處置三權并用的完整監(jiān)察實施。就像其他執(zhí)法一樣，這種執(zhí)法過程可以設計、也可以不設計諸如律師介入的機制，而監(jiān)察法的設計選擇了后者也是完全合理、正常的。

第二，針對職務犯罪的司法性監(jiān)察實施，本質(zhì)上可以界定為監(jiān)察司法。這是始終要錨定刑法和刑事訴訟法的司法原則與標準來執(zhí)行監(jiān)察法然后得以完成的法治過程。其中，技術調(diào)查、通緝、追逃、移送、司法建議、起訴制約等就是具備最顯著司法特征的監(jiān)察實施；在十二項措施中，談話以外的所有措施也都具備了司法秉性，因為都必須圍繞追究職務犯罪的目的、確保與后續(xù)司法運作精準對接來運用和實施，此時在業(yè)務操作上必須同時遵循和執(zhí)行好的法律部門是監(jiān)察法、刑法和刑事訴訟法。從監(jiān)察法為監(jiān)察實施確定的法律職責、任務和過程來看，這里的所有法律實施都屬于偵查，處在治理職務犯罪的司法全程的上游，行使著偵查權、起訴權、審判權、執(zhí)行權等四項司法權中的第一權。這里的監(jiān)察實施盡管具備了充分的司法實質(zhì)和特征，但卻只依法限定在留置這一監(jiān)察措施內(nèi)，僅僅是為提起公訴做好前期司法準備的上游部分即較為單純的司法偵查，甚至連拘留、逮捕的司法程度都尚未到達；因此，就不具備完整的司法實質(zhì)和司法特征，就不是完整意義和普通訴訟概念上的司法過程，當然也就不具備按照律師可以介入的一般司法運作模式來設計法律實施的必要性和充要條件。

六、結論：監(jiān)察法是一個全新的法律部門

基于前述分析可知，在法律的使命、淵源、依據(jù)、法特質(zhì)、特征、原理、原則、規(guī)定和體系上，監(jiān)察法都有一整套源自憲法的自身特定性所決定的法律內(nèi)容，具備了一個法律部門得以成立所必備的一整套要素和內(nèi)在條件。

從特定法律屬性上看，監(jiān)察法顯然是一門不同于其他任何法律、以往從未出現(xiàn)過的新型法律部類，而且是一個具有自身特點和廣闊前景、有待進一步建設發(fā)展的嶄新法律部門。

從法學特征上看，監(jiān)察法與憲法性法律、行政法、軍事法、社會法、經(jīng)濟法、民法、刑法、訴訟法等法律部門之間雖內(nèi)有關聯(lián)，但互不歸屬，實際是等位并列而又個性鮮明。其獨特性的根本來源在于產(chǎn)生監(jiān)察法的特定法律基礎，即實質(zhì)是特定重大實踐基礎的國家治理重大需要及相應的中國特色國家監(jiān)察體制?？梢哉f，監(jiān)察法就是源于憲法并成為在憲法之下第一級的基本法律，亦即整個法律體系中僅次于憲法的二級法律；是國家法律體系的支柱法之一，即構成中國特色社會主義法律體系的一個支架法律。顯然，監(jiān)察法在國家治理體系、特別是國家法律體系中具有十分突出和重要的法律地位。

從中國特色法制發(fā)展和法治化上看，監(jiān)察法則是一個最具中國特色和時代特征的重大法制創(chuàng)新，是基于中國國情、完全適合當代和未來中國治理需要的一個全新的法律部門，為中國特色社會主義法律體系增加了一個新領域、新部門，也為世界的法律理論和法律家族增添了一個獨一無二的新成員、新領域。應該說，不在當代中國的土地上，不在中國特色國家監(jiān)察體制下，就不會生長出、也無法理解和解釋如此別具一格的法律新苗。

就目前情況看，監(jiān)察法的法律原則、法律程序和法律措施已基本建立；監(jiān)察法對國家監(jiān)察職能的建立、履行、保證等國家運作涉及到的更多維度，如實行監(jiān)察官制度、開展國際合作等等，也都作出了框架性的基本規(guī)定。這表明，要順利付諸實施并取得具有高度專業(yè)化收效的法治成果，就一定要有與自身特定管轄權運行相適應、能充分滿足透徹履行監(jiān)察職能需要的法律原則、法律程序和法律措施，同時還要有一整套全面適合監(jiān)察權運行規(guī)律和多種建設與治理需要的監(jiān)察法法律體系。

因此，作為基本法律，監(jiān)察法盡管目前只有、且只是一部法律，但是也應該充分確認為也是一個名副其實的新部門法標志，是必將進一步發(fā)展并形成自成體系的新法律部門的基礎法、主干法?？梢钥隙?，隨著監(jiān)察實踐的不斷深入和監(jiān)察體制改革的不斷深化，一系列更具體的配套法和有關規(guī)范，如監(jiān)察組織法、監(jiān)察官法、監(jiān)察調(diào)查法、監(jiān)察追逃法、監(jiān)察協(xié)作協(xié)調(diào)法、監(jiān)察國際合作法、監(jiān)察問責法、監(jiān)察移送法、監(jiān)察救濟法以及一系列監(jiān)察實施條例細則等等，必將沿著這部主干法逐步衍生發(fā)展，最終形成一個依托于這部基礎法的監(jiān)察法家族。

事實上，監(jiān)察法家族就是一個具有自身特定構成和發(fā)展規(guī)律與前景的全新法律體系，是一個由監(jiān)察法的專業(yè)法律理論、基礎（主干）法、具體法和配套規(guī)范等組成的監(jiān)察法法律體系。這個體系不僅有來自實踐的法律成果，也必定有來自實踐、又高于實踐的系統(tǒng)化專業(yè)法學理論作支撐。只不過作為法律體系的監(jiān)察法目前還在起步之初，且其整個法制化過程還是一個很大的專項法律理論建設和法制化系統(tǒng)工程落實到位之和而已。