于立深

發(fā)展權(quán)，有個(gè)體人權(quán)的一面，也有集體人權(quán)的一面，特別是“區(qū)域發(fā)展權(quán)”在國(guó)家法上是一個(gè)新的法律問(wèn)題。在地方發(fā)展上，中國(guó)自古就呈現(xiàn)出區(qū)域性的不均衡發(fā)展特征。歷史上先后有“南北問(wèn)題”和“東西問(wèn)題”，分別以南方-北方、秦嶺-淮河、江南-江北、“胡煥庸線(xiàn)”①參見(jiàn)賈康、蘇京春：《胡煥庸線(xiàn)：從我國(guó)基本國(guó)情看“半壁壓強(qiáng)型”環(huán)境壓力與針對(duì)性能源、環(huán)境戰(zhàn)略策略——供給管理的重大課題》，載《財(cái)政研究》2015年第4期。等特定概念表達(dá)出來(lái)。如今，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及其格局已經(jīng)從“點(diǎn)線(xiàn)”結(jié)構(gòu)向“區(qū)塊”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。所謂發(fā)展的點(diǎn)線(xiàn)模式，是指早期的地方發(fā)展力圖通過(guò)改革試驗(yàn)區(qū)、開(kāi)放區(qū)、開(kāi)放城市、開(kāi)放口岸、經(jīng)濟(jì)或技術(shù)專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)的“根據(jù)地”模式②我國(guó)自21世紀(jì)80年代出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、開(kāi)放城市、開(kāi)放口岸、度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、基地、老區(qū)、民族地區(qū)等地方開(kāi)發(fā)實(shí)踐，它們與執(zhí)政黨、決策者的革命根據(jù)地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)密切相關(guān)。目前，我國(guó)已經(jīng)不存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下以自然資源開(kāi)發(fā)為中心形成的礦區(qū)、林區(qū)、農(nóng)場(chǎng)墾區(qū)、牧區(qū)概念。新出現(xiàn)的特色小鎮(zhèn)、電影城、技術(shù)城、商品城、各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園，它們本身不能構(gòu)成社區(qū)。“區(qū)域發(fā)展權(quán)”所言之“區(qū)域”，一定是具有社會(huì)學(xué)意義的可持續(xù)交往的社會(huì)功能區(qū)，可參與循環(huán)的城鄉(xiāng)、城市群、都市圈和區(qū)域結(jié)構(gòu)之內(nèi)的社會(huì)發(fā)展。，以此促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。所謂發(fā)展的“區(qū)塊”模式，就是越過(guò)省際行政區(qū)域劃分的“點(diǎn)面式”格局和隔離狀態(tài)，通過(guò)復(fù)雜的區(qū)域性聯(lián)合關(guān)系謀求共同發(fā)展，這涉及更加復(fù)雜的國(guó)家法、地方發(fā)展權(quán)、區(qū)域發(fā)展權(quán)等問(wèn)題，也是中國(guó)公法學(xué)面臨的新的系統(tǒng)性的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題。

一、利益分化與“地方”獨(dú)立法律人格的析出

（一）“地方”的雙重人格

1.地方的文化人格

在風(fēng)俗習(xí)慣中，我國(guó)一直都有“地方”概念。日常用語(yǔ)中的“地方”是一個(gè)文化概念。長(zhǎng)久以來(lái)它是以鄉(xiāng)土觀念和省籍情結(jié)表達(dá)出來(lái)的。無(wú)論是戲曲文學(xué)還是戶(hù)籍管理登記、求學(xué)任職履歷表中的法定化的制式填寫(xiě)要求上，“地方”概念的文化風(fēng)俗性都被反復(fù)地提起和強(qiáng)化。

在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，“地方”首先不是一個(gè)法定術(shù)語(yǔ)，而是文化習(xí)俗和行政區(qū)域劃分上的概念。在當(dāng)代，“地方”通常指稱(chēng)由不同行政區(qū)域劃分、戶(hù)籍身份和國(guó)家分配制度所相對(duì)固化的特定人群及利益范圍，即“地方”包含了特定空間、特定人口、特定血緣、特定地緣、特定利益（福利的地方供給已經(jīng)導(dǎo)致了新的地方利益壁壘）、特定政策以及由此產(chǎn)生的區(qū)域內(nèi)的文化認(rèn)同、區(qū)域間的集體鄰避效應(yīng)（如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性國(guó)家工程的地區(qū)拒絕）等內(nèi)容。最直白的表達(dá)是一個(gè)人屬于“哪里人”，他因自己的地方身份而被窺視到背后的經(jīng)濟(jì)和文化屬性，包括“西部”“東部”也是一個(gè)特殊的政策概念。

在主體性上，“地方”最初是指稱(chēng)由氏族、封建分封制度、籍貫觀念和鄉(xiāng)土習(xí)俗所約定下來(lái)的特定地域及幅射保護(hù)的利益群體。這種文化習(xí)俗上的地方因襲基因恰恰是氏族、封建分封和現(xiàn)代行政區(qū)劃等法律制度造成的，它包含了地方人格在每個(gè)人或者一群人身上的投射?！暗胤健辈⒎鞘且粋€(gè)消極概念，“地方”包含了進(jìn)步的地緣理念。地緣和籍貫不僅僅是血緣的投影，地緣概念還是對(duì)血緣靜態(tài)社會(huì)的反應(yīng)。人與組織從血緣結(jié)合到地緣結(jié)合是社會(huì)變遷的一個(gè)重大問(wèn)題。在有了行政區(qū)劃概念之后，“區(qū)位”也代表了社會(huì)化的空間分化。當(dāng)?shù)胤缴缛撼霈F(xiàn)后，地緣代替了舊的血緣關(guān)系，地緣就變成了積極的塑造力量，它“獨(dú)立成為一種構(gòu)成團(tuán)結(jié)力的關(guān)系”。由此，地緣顯示出了獨(dú)立的積極張力，地緣是契約社會(huì)的基礎(chǔ)，血緣是身份社會(huì)的基礎(chǔ)。打破血緣關(guān)系的地緣社會(huì)有利于商業(yè)和交換關(guān)系的發(fā)展，利于契約、權(quán)利義務(wù)、法律的發(fā)展。③參見(jiàn)費(fèi)孝通：《費(fèi)孝通全集》第六卷（1948-1949），內(nèi)蒙古人民出版社2009年版，第166-171頁(yè)。

2.地方的法律人格

“地方”概念的文化人格折射了其背后的法律人格屬性、利益關(guān)系的新的塑造力量，它既有基于血緣關(guān)系而生的消極力量，也有基于社會(huì)空間分化和變遷而來(lái)的積極力量。因此，“地方”在利益分化中終究要求以一個(gè)法律概念的身份而出現(xiàn)，其獨(dú)立的法律人格及其權(quán)利能力的投射范圍在國(guó)家法上有不同的反應(yīng)印跡。在近現(xiàn)代以來(lái)，“地方”是實(shí)證法上常見(jiàn)的主體。在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》上，“地方”概念多次出現(xiàn)④《立法法》等其他憲法性法律表現(xiàn)出“本地方”“本行政區(qū)域”的區(qū)劃性和主體性。第73條第2款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。，對(duì)其類(lèi)型化處理后，大致可以分成五類(lèi)情況。

其一，表征一種意識(shí)形態(tài)?！稇椃ā沸蜓灾械摹暗胤矫褡逯髁x”與“大民族主義”“大漢族主義”是相對(duì)使用的。其二，表征國(guó)家機(jī)構(gòu)的中央與地方關(guān)系，或者法律形式的地方性。《憲法》中出現(xiàn)的“地方各級(jí)人民代表大會(huì)”“地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)”“地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”“地方各級(jí)政府”“地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”“地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”“地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”“地方各級(jí)人民政府”“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)”“地方各級(jí)人民法院”“地方各級(jí)人民檢察院”“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)”“地方性法規(guī)”等術(shù)語(yǔ)，無(wú)不突出了央地之間不同機(jī)構(gòu)法人的相互法律關(guān)系。其三，表征區(qū)域空間。如“行政區(qū)域”“少數(shù)民族地區(qū)”“少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”等等（《憲法》第4、113、114條）。其四，表征一種主體關(guān)系。憲法上的“民族自治地方”術(shù)語(yǔ)，表征了一種公法人主體的意向。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方，“保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”。⑤參見(jiàn)《憲法》第30條：自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！稇椃ā返?9條第11項(xiàng)：國(guó)務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”的職權(quán)。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”（《憲法》第3條）。這里的“地方”指的是一種作為主體的“地方”。“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。”（《憲法》第4條）在這一條文中，既有地方作為主體的表述，也有地方作為空間的表述?！暗胤健备拍钭陨斫蝗诹丝臻g與主體兩種要素。在《民族區(qū)域自治法》（1984年制定，2001年修訂）和《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（2005年，國(guó)務(wù)院令第435號(hào)）中，“民族自治地方”術(shù)語(yǔ)多處使用，其主體身份和意向表現(xiàn)得非常突出。其五，表征事權(quán)。憲法中有“地方財(cái)政”“地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)”概念（《憲法》第91、99、117條）。

概括說(shuō)來(lái)，中國(guó)憲法上的“地方”概念是多義性質(zhì)的，既指稱(chēng)行政區(qū)域所代表的空間，也指稱(chēng)中央與地方兩種組織體系的權(quán)力關(guān)系，同時(shí)“地方”也含有主體性質(zhì)即法律人格，但是“地方”的這一主體要素被法學(xué)長(zhǎng)久忽視掉了。作為法律人格的“地方”，我國(guó)呈現(xiàn)出四種特殊的法律主體形態(tài)的界定：（1）臺(tái)灣地區(qū)的特別地方性有待國(guó)家統(tǒng)一后具體界定；（2）高度自治是港澳特別行政區(qū)的主要法律人格屬性；（3）民族區(qū)域自治是民族自治地方的主要法律人格屬性；（4）非自治地方（省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等）的法律人格屬性沒(méi)有得到《憲法》明確。

依法理，組織體成為法律主體，須在組織法上擬制為法人。法人的身份源于自身的獨(dú)立人格性?！暗胤健焙汀暗胤秸M織”是兩個(gè)概念，猶如國(guó)家和政府是兩個(gè)概念。國(guó)家具有單一的人格性，這是近代以來(lái)國(guó)家學(xué)和國(guó)家法學(xué)的一大貢獻(xiàn)，其至高無(wú)上的人格就是主權(quán)，主權(quán)是對(duì)國(guó)家法人的權(quán)利資格的抽象。地方也具有人格性。凡是構(gòu)成地方的組成單位，從省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，在法理上都應(yīng)該具有自己的人格性。

但是，在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家法觀念里，只有法人機(jī)構(gòu)上的法人，即公法人的機(jī)關(guān)才叫法人（如省政府、市政府等），而無(wú)“地方”也是公法人的這種理念。“地方”本身沒(méi)有被作為獨(dú)立的公法人。國(guó)家和國(guó)家組織都被視為了公法人。從這個(gè)意義上說(shuō)，省政府不是法人而是法人機(jī)構(gòu)，即是組織法上的公法機(jī)構(gòu)，它不是國(guó)家法上的法人。省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村雖然具有事實(shí)上的獨(dú)立人格，但是并沒(méi)有被明確為法律上的獨(dú)立公法主體。地方政府是行政機(jī)構(gòu)，而地方本身不是行政機(jī)構(gòu)，地方應(yīng)該是公法人。

地方的各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)際上是地方自治權(quán)利實(shí)施的具體機(jī)構(gòu)和組織，是法人機(jī)構(gòu)。它們不同于“地方”本身。我國(guó)法律僅僅承認(rèn)地方政府組織（包括各級(jí)地方人大、各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、各級(jí)地方司法機(jī)關(guān)、各級(jí)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)）是國(guó)家組織法上的法人機(jī)構(gòu)（機(jī)關(guān)法人），但是“地方”作為獨(dú)立的利益主體和獨(dú)立的法律主體，沒(méi)有被認(rèn)同。無(wú)論是中央政府還是不同行政區(qū)域的人民，在觀念上仍然對(duì)其他地方利益保持著區(qū)隔甚至戒備的心理?！暗胤健钡莫?dú)立法律人格和法人屬性，值得國(guó)家法予以系統(tǒng)探討。與諸多域外國(guó)家法上的中央與地方關(guān)系不同，我國(guó)的地方作為公法人，地方組織作為機(jī)構(gòu)法人亦呈現(xiàn)出分野之勢(shì)。

（二）非自治地方的利益分化和主體化過(guò)程

民族自治地方、特別行政區(qū)和臺(tái)灣?、薨凑瘴覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的“地方制度法”（2016年修正）規(guī)定：直轄市、縣、市（鎮(zhèn)、市）、村里是“地方自治團(tuán)體”，具有獨(dú)立的公法人地位，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)則是“地方”事務(wù)的實(shí)施機(jī)構(gòu)?！暗胤健毕碛凶灾问马?xiàng)和委辦事項(xiàng)，“地方”有權(quán)處理“地方直接行政”事務(wù)和“國(guó)家間接行政”事務(wù)，并接受上級(jí)的核定審查和備查監(jiān)督。參見(jiàn)李惠宗：《地方自治立法監(jiān)督之研究》，載《研考雙月刊》2002年第3期。之外，中國(guó)其他地方的省、直轄市、市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“非自治地方”），首先是一個(gè)行政區(qū)域劃分的概念，其次是一個(gè)行政區(qū)域管理機(jī)關(guān)的概念。即這些非自治地方被強(qiáng)調(diào)的是行政區(qū)劃及其管轄機(jī)關(guān)的意志，憲法和法律并沒(méi)有將其設(shè)定為國(guó)家法上的公法人地位并賦予其人格性的地方自治權(quán)。但是，非自治地方的人格獨(dú)立性在經(jīng)濟(jì)和利益上得到了發(fā)展，尤其是區(qū)域發(fā)展不平衡除了自然稟賦和歷史原因造成的結(jié)果之外，它們恰恰是“非自治地方”利益不斷分化的產(chǎn)物。區(qū)域不平衡發(fā)展不應(yīng)該簡(jiǎn)單地被視為負(fù)面的社會(huì)現(xiàn)象，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就恰恰是地方之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

地方的主體性立基于利益的獨(dú)立性，其主體身份的形成發(fā)軔于利益之爭(zhēng)。我國(guó)“地方競(jìng)爭(zhēng)”始于20世紀(jì)70年代末期的經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立核算和財(cái)稅收支放權(quán)。改革開(kāi)放打破了計(jì)劃體制下的“大一統(tǒng)”統(tǒng)籌調(diào)配經(jīng)濟(jì)模式之后，“非自治地方”相互之間充滿(mǎn)了發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)立主體地位日益形成。經(jīng)濟(jì)利益分享、經(jīng)濟(jì)主體身份正名、民生保障實(shí)惠上的差別，導(dǎo)致“非自治地方”在利益視角上無(wú)疑具有主體性。首先表現(xiàn)為對(duì)憲法上中央-地方事權(quán)的重新理解，地方獲得了更加寬松自主的地方財(cái)政權(quán)和地方發(fā)展權(quán)。

地方利益的分化和主體性的增強(qiáng)，始于中央政府允許競(jìng)爭(zhēng)和利益在央地、各地方之間的重新分配。⑦對(duì)高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”中央-地方財(cái)經(jīng)統(tǒng)制的解構(gòu)，體現(xiàn)在20世紀(jì)70-80年代具有代表性的“分灶吃飯”“包干制”和放松經(jīng)濟(jì)管制的財(cái)經(jīng)政策中，包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”財(cái)政管理辦法的通知》（1979年7月13日）、《關(guān)于試行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理辦法的若干規(guī)定》（1979年7月13日）、《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》 （1980年2月1日，國(guó)發(fā)〔1980〕33號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》 （1980年10月17日）、《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》（1980年7月1日）、《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的規(guī)定》（1986年3月23日）、《關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)地省、自治區(qū)計(jì)劃單列市和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)吸收外商投資審批權(quán)限的通知》（1988年1月3日，國(guó)發(fā)〔1988〕42號(hào)）、《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》（1988年7月28日），等等。廣義的財(cái)政權(quán)包括收支、稅費(fèi)上的地方權(quán)利。圍繞著憲法而產(chǎn)生的地方財(cái)政概念、地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及廣泛的地方管理權(quán)，地方性法規(guī)和地方行政執(zhí)法，發(fā)揮著重要的地方發(fā)展保護(hù)作用。《憲法》第91條確立了財(cái)政權(quán)事權(quán)劃分的合憲性基礎(chǔ)。第99、107條分別講的是地方人大和行政機(jī)關(guān)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化和公共事業(yè)發(fā)展的立法性權(quán)力和實(shí)施權(quán)力。后續(xù)出現(xiàn)的中央與地方的立法權(quán)限在《立法法》上的劃分，以及基本公共服務(wù)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任在公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科技、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應(yīng)急救援等事項(xiàng)上的劃分⑧參見(jiàn)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）；國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕67號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕26號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》 （國(guó)辦發(fā)〔2019〕27號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào)），《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知 》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕13號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知 》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕14號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕19號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》 （國(guó)辦發(fā)〔2020〕22號(hào)），等等。，其實(shí)都可以歸入“區(qū)域發(fā)展權(quán)”，即在特別行政區(qū)、民族自治地方之外的非自治地方的省、直轄市及其所屬的市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，都有財(cái)政上和發(fā)展權(quán)的事權(quán)享有。

今天蓬勃發(fā)展的全國(guó)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)（GDP排名、基礎(chǔ)公共設(shè)施和民生改善等），實(shí)為地方經(jīng)濟(jì)自治和地方利益有序競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果?！暗胤健闭诶煤戏ê侠淼闹贫仁侄危行?、有效地攀比和競(jìng)賽。日本在地區(qū)開(kāi)發(fā)中也出現(xiàn)過(guò)地方之間的橫向攀比的競(jìng)爭(zhēng)，即各地方政府相對(duì)自己競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不甘落后于其他地方政府的施政水平，甚至采取超過(guò)的行動(dòng)。以競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（地方政府）為基準(zhǔn)的橫向攀比包括兩種類(lèi)型：一是鄰近地方政府之間的橫向攀比，希望交流和交換意見(jiàn)。二是地方政府之間都希望達(dá)到同等性質(zhì)、同等規(guī)模。⑨參見(jiàn)［日］松村岐夫：《地方自治》，孫新譯，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1989年版，第50頁(yè)。我國(guó)地方發(fā)展的決策基礎(chǔ)經(jīng)常受到其他對(duì)標(biāo)的城市的影響，區(qū)域“對(duì)標(biāo)”概念出現(xiàn)在“新一線(xiàn)城市”之間的競(jìng)爭(zhēng)中。

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，先后形成的國(guó)家改革圖景是：首先是農(nóng)村和農(nóng)民勞動(dòng)能力的解放；其次是解放城市，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力和城市主體能力的形成；再次是“解放”地方政府，形成跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而動(dòng)員一切主體發(fā)揮其解放生產(chǎn)力的作用。人盡其才、物盡其力，是中國(guó)自古以來(lái)追求的社會(huì)理想狀態(tài)。地方競(jìng)爭(zhēng)作為重要的社會(huì)事實(shí)，充分說(shuō)明我國(guó)的人力、物力競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)地方化、區(qū)域化。在資源有限、社會(huì)流動(dòng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的情形下，如何整合地方的人力與物力，達(dá)到地方可持續(xù)發(fā)展，出現(xiàn)了很多新的制度手段。而為避免地方之間的“發(fā)展不平衡不充分”所創(chuàng)造的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度措施，表現(xiàn)為兩種類(lèi)型：經(jīng)濟(jì)效率上的和民生保障上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展權(quán)必須解決地方的主體性身份，妥當(dāng)處理發(fā)展權(quán)如何在區(qū)域開(kāi)發(fā)中予以展開(kāi)。央地關(guān)系展開(kāi)的維度包括工業(yè)與城市問(wèn)題帶來(lái)的環(huán)境、福利問(wèn)題，以及城市和都市圈如何將土地、資本、勞動(dòng)力有機(jī)地結(jié)合在一起，這已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心問(wèn)題之一。

概括說(shuō)來(lái)，“地方”發(fā)展能力已成為屬地居民的社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)權(quán)利保證的最根本義務(wù)主體，是最靠得住的民生保障主體?！暗胤健睒I(yè)已是國(guó)家利益格局中的一個(gè)真實(shí)的切實(shí)的主體。沒(méi)有“中央”只有“地方”的觀念，是錯(cuò)誤的；沒(méi)有“地方”只有“中央”的思維和立法觀念，也有其局限性。區(qū)域發(fā)展使得“地方”的公法人法律人格問(wèn)題成為國(guó)家法需要面對(duì)的事項(xiàng)。

（三）地方自治權(quán)的拓展

“地方”最大的特征是因其享有獨(dú)立法律人格而享有自治權(quán)，即特定區(qū)域之內(nèi)的“屬地統(tǒng)治權(quán)”?！暗胤健弊鳛楠?dú)立的公法人，具有獨(dú)立的公法義務(wù)和公務(wù)管理資格。作為一個(gè)法律概念，地方的法律人格表現(xiàn)為其獨(dú)立自主性，即地方自治。地方自治是指地方作為公共團(tuán)體具有獨(dú)立的人格與地位，在國(guó)家監(jiān)督之下獨(dú)立處理地方上的事務(wù)。⑩參見(jiàn)葉春：《地方自治》，福州市教育圖書(shū)出版社1946年版，第1頁(yè)。這種人格性因?yàn)榈胤降念?lèi)型不同而不同，并逐級(jí)地以自治權(quán)表達(dá)出來(lái)。憲法和法治之下，地方的人格權(quán)即自治權(quán)，須遵從國(guó)家主權(quán)，受?chē)?guó)家法律的約束。尤其是在單一制國(guó)家，地方即使有高度自治權(quán)，也是國(guó)家的授權(quán)。

地方發(fā)展行為的展開(kāi)，本于其自治權(quán)，實(shí)際上類(lèi)似于國(guó)家行為基于其主權(quán)而展開(kāi)一樣。地方有自己排他性管轄的行政區(qū)域、人口和其他權(quán)限，它們均是一種來(lái)自國(guó)家或中央政府的授權(quán)。按照1954年以來(lái)的中國(guó)憲法架構(gòu)，國(guó)家仍然是憲法上的公法人，國(guó)家享有主權(quán)性質(zhì)的義務(wù)和權(quán)利。國(guó)家機(jī)關(guān)則是國(guó)家的法人機(jī)構(gòu)。在行政區(qū)域劃分之下，地方的權(quán)限和行為是其自治權(quán)的地方體現(xiàn)。但是，1954年以后的憲法架構(gòu)只規(guī)定了行政區(qū)域以及地方機(jī)關(guān)及其職權(quán)，沒(méi)有規(guī)定“地方”的權(quán)限。地方組織法?《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》1979年制定，先后在1982年、1986年、1995年、2004年、2015年做過(guò)修訂。也只是規(guī)定了地方人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等地方機(jī)關(guān)的組織和權(quán)限，這并不是嚴(yán)格意義上的地方自治權(quán)。在國(guó)家組織理論上，各省、直轄市政府與國(guó)務(wù)院各部委實(shí)為并列的國(guó)家授權(quán)關(guān)系，省、直轄市政府是中央政府的分支機(jī)構(gòu)，這樣中央與地方的事權(quán)劃分就變得困難了。當(dāng)然，可以采取全國(guó)人大或其常委會(huì)向地方人大，或者國(guó)務(wù)院向省一級(jí)政府進(jìn)行立法或者專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)的授權(quán)模式。

在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》上，民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣。民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。在這里，出現(xiàn)了“地方”和“地方自治機(jī)關(guān)”在國(guó)家法上的第一次分離。二者分屬于公法人和法人機(jī)構(gòu)兩種理論、兩種制度模式。兩個(gè)特別行政區(qū)基本法也建立起了地方法人與法人機(jī)構(gòu)、國(guó)家與地方的事項(xiàng)和權(quán)能的國(guó)家法哲學(xué)。特別行政區(qū)本身具有獨(dú)立的主體地位，即法人資格。有自己的獨(dú)立人格即高度自治權(quán)。特別行政區(qū)政府，是作為特別行政區(qū)公法人的法人機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的。特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和法院實(shí)際是特別行政區(qū)這一法人機(jī)構(gòu)的二級(jí)法人。兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》申明：全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。這樣的表述看似無(wú)恙，但在國(guó)家法層面則有待商榷。特別行政區(qū)的自治權(quán)不是全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)，應(yīng)該是“國(guó)家的授權(quán)”，或者“國(guó)家通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)”。另一個(gè)法律條文的表述：中華人民共和國(guó)授權(quán)特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)，則恰當(dāng)?shù)乇硎隽颂貏e行政區(qū)的對(duì)外事務(wù)權(quán)力也源于國(guó)家的授權(quán)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》“第三章 自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”的表述亦值得商榷，應(yīng)該是“民族自治地方的自治權(quán)”，不是民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。自治機(jī)關(guān)享有和行使的是“職權(quán)”，即對(duì)自治權(quán)的具體實(shí)施權(quán)限。在國(guó)家法層面，國(guó)家與地方的關(guān)系是國(guó)家授權(quán)于地方，是國(guó)家主權(quán)分權(quán)于地方自治權(quán)。這些表述的“重述”，表明我國(guó)亟需重申“國(guó)家-地方”“國(guó)家主權(quán)-地方自治權(quán)”的國(guó)家法模型。

特別行政區(qū)、民族自治地方之外的其他非自治地方并沒(méi)有被區(qū)分為“地方”和“地方機(jī)關(guān)”，也就沒(méi)有自治權(quán)和完整的地方事務(wù)概念。省、直轄市本身也沒(méi)有立法權(quán)，《立法法》是將立法權(quán)授權(quán)給了省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)、省市政府這樣的具體的法人機(jī)構(gòu)。人們究問(wèn)《立法法》上的地方事權(quán)的劃分，一定意義上是追問(wèn)“地方自治權(quán)”。沒(méi)有“地方自治權(quán)”，地方事權(quán)概念和制度也就無(wú)法真正地建立起來(lái)。省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在憲法和組織法上均未被談及其人格上的權(quán)限，即自治權(quán)，從而沒(méi)有劃清楚中央和地方事務(wù)，立法只是談到了地方管理機(jī)關(guān)——地方政府、人大、監(jiān)察委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)限而已。在憲法和各種組織法上，國(guó)家主權(quán)地位并未能完全充分表達(dá)出來(lái)，因此國(guó)家法應(yīng)該強(qiáng)化中央的主權(quán)者地位，強(qiáng)化中央對(duì)地方的統(tǒng)一的主權(quán)性權(quán)力，同時(shí)并不否認(rèn)各級(jí)地方的獨(dú)立法律人格。地方和地方機(jī)關(guān)是兩種不同目的和人格性質(zhì)的法人制度。

二、區(qū)域發(fā)展的平權(quán)訴求

（一）地方身份關(guān)系的解構(gòu)

自20世紀(jì)70年代末期，我國(guó)開(kāi)始了利益主體的解放運(yùn)動(dòng)，次第展開(kāi)了三個(gè)層次的主體改革：以土地承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村改革，旨在解放農(nóng)村土地和農(nóng)民的生產(chǎn)力；以城市的企業(yè)活力增強(qiáng)為中心的市場(chǎng)體制改革，旨在以微觀的法人主體為入口和紐帶建立起市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)機(jī)制；以國(guó)家和地方對(duì)外開(kāi)放為中心的區(qū)域政府活力的改革，旨在打破僵化的政府，激發(fā)基層行政的潛能。對(duì)企業(yè)所進(jìn)行的主體性改革，使企業(yè)從身份關(guān)系轉(zhuǎn)化到契約關(guān)系，并由企業(yè)法和公司法建立起了現(xiàn)代市場(chǎng)主體制度。從身份束縛中解放企業(yè)主體，首先就是放權(quán)，以合同制為核心，其次是以?xún)r(jià)格為中心建立起市場(chǎng)反應(yīng)制度。

區(qū)域發(fā)展權(quán)是與農(nóng)村、城市、地方開(kāi)發(fā)并立的第四種改革對(duì)象，核心問(wèn)題是改變既存的僵化地方行政?！暗胤健弊鳛橐粋€(gè)公法人不只是面臨稅費(fèi)、中央投資和轉(zhuǎn)移支付等問(wèn)題，它們也需要通過(guò)全面深化改革來(lái)祛除地方政府的僵化性。簡(jiǎn)政放權(quán)，就是給予地方政府充分的自治權(quán)即事權(quán)，引導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，負(fù)擔(dān)起國(guó)家法上的責(zé)任。在計(jì)劃時(shí)代，地方政府之間互吃“大鍋飯”，簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)就是政府轉(zhuǎn)換機(jī)制，擴(kuò)大地方事權(quán)和自治權(quán)，同時(shí)建立起政府的責(zé)任制。改革不能只在“減員增效”上做文章，需要明晰央地事權(quán)和地方自治權(quán)。自行政審批制度改革后，地方政府本身亦成為改革的真正對(duì)象。農(nóng)村/農(nóng)民、城市/企業(yè)、政府/區(qū)域之間的對(duì)應(yīng)性改革，實(shí)際上是一場(chǎng)更深刻的利益和權(quán)利范式的變革。?放松和激勵(lì)企業(yè)活力的早期重要文獻(xiàn)，包括：1.第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于1980、1981年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃安排，1979年國(guó)家決算、1980年國(guó)家預(yù)算和1981年國(guó)家概算的決議》 （1980年9月1日），申明“聯(lián)合體內(nèi)的各企業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行獨(dú)立核算，不能吃‘大鍋飯’?！?.第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議《關(guān)于1991年國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況和1992年國(guó)家預(yù)算的決議》（1992年4月3日），認(rèn)為“搞好國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，真正打破‘鐵飯碗’‘鐵交椅’‘大鍋飯’?！?/p>

地方的主體性與國(guó)家管制密切相關(guān)。中央的過(guò)度管制可能造成地方的身份性束縛，使得國(guó)家結(jié)構(gòu)關(guān)系在縱向上形成類(lèi)似于家長(zhǎng)與子女之間的關(guān)系，在橫向上形成類(lèi)似于旁系血親的兄弟姐妹關(guān)系。這種國(guó)家關(guān)系的類(lèi)親屬結(jié)構(gòu)，實(shí)際上構(gòu)成了地方之間的非競(jìng)爭(zhēng)合作和讓與關(guān)系。央地關(guān)系、地方間關(guān)系的身份性，顯示了其主體性和自治性即法律人格權(quán)利能力和行為能力的不足，但是利益競(jìng)爭(zhēng)的深化，逐漸促成了計(jì)劃體制下的地方身份關(guān)系的解構(gòu)。

（二）區(qū)域發(fā)展權(quán)利配置的檢討

區(qū)域發(fā)展權(quán)在國(guó)家發(fā)展中具有重要地位。區(qū)域發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)與區(qū)域發(fā)展的有機(jī)聯(lián)合。發(fā)展不是局部區(qū)域發(fā)展而是全社會(huì)整體戰(zhàn)略性發(fā)展。區(qū)域發(fā)展以“區(qū)域”作為空間要素，以正義、效率和人權(quán)作為其制度邏輯的基礎(chǔ)。區(qū)域發(fā)展權(quán)需要處理兩對(duì)關(guān)系：一是央地的法律關(guān)系，發(fā)揮國(guó)家公權(quán)力的區(qū)域間的法律調(diào)整和介入功能，保障區(qū)域的發(fā)展；二是地方之間的法律關(guān)系，從形式平等轉(zhuǎn)向更加重視實(shí)質(zhì)正義。區(qū)域發(fā)展權(quán)既是不發(fā)達(dá)區(qū)域的一項(xiàng)權(quán)利，也是發(fā)達(dá)地區(qū)的一項(xiàng)權(quán)利。?參見(jiàn)汪習(xí)根主編：《發(fā)展、人權(quán)與法治研究——區(qū)域發(fā)展的視角》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第4、8頁(yè)。

區(qū)域發(fā)展權(quán)涉及到如何在地方間、區(qū)域間投放中央的管制權(quán)和財(cái)政權(quán)，這涉及立法和國(guó)家政策如何確立它們之間公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。區(qū)域發(fā)展權(quán)的根基也是利益。利益訴求和競(jìng)爭(zhēng)，是地方發(fā)展的動(dòng)力。區(qū)域發(fā)展權(quán)表現(xiàn)為兩個(gè)維度：低層次的生存性需求和高品質(zhì)的發(fā)展。前者以解困、扶貧和轉(zhuǎn)移支付為中心，后者則以經(jīng)濟(jì)要素的投放和管制調(diào)整、促進(jìn)地方和區(qū)域的更高層次的發(fā)展為己任。兩種發(fā)展權(quán)之間的權(quán)利配置將導(dǎo)致不同的發(fā)展結(jié)果。

與區(qū)域發(fā)展權(quán)普遍開(kāi)放并且向弱勢(shì)區(qū)域優(yōu)先配置的思路不同，我國(guó)出現(xiàn)了背離區(qū)域發(fā)展權(quán)本質(zhì)的做法，實(shí)行了權(quán)利、資源和政策的優(yōu)位配置，即權(quán)利的傾斜性配置。中央對(duì)地方的權(quán)利傾斜性配置可能侵損或限制某個(gè)地方的利益，而偏袒于其他地方的利益。地方的權(quán)利傾斜配置就像所有的權(quán)利傾斜性配置制度的缺陷一樣，并沒(méi)有完全合理顧及各種社會(huì)主體的運(yùn)行成本和效益。公權(quán)機(jī)構(gòu)的絕大多數(shù)的權(quán)利傾斜性配置不僅不能達(dá)到預(yù)期效果，反而可能帶來(lái)更嚴(yán)重的問(wèn)題。?參見(jiàn)應(yīng)飛虎：《權(quán)利傾斜性配置研究》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。例如，各地稅收優(yōu)惠的泛濫、區(qū)域優(yōu)惠迭出，造成了稅收洼地和稅收套利。偏向于發(fā)達(dá)地區(qū)的稅負(fù)減免，又造成了區(qū)域間逆向調(diào)節(jié)。這些地方或區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，可能割裂市場(chǎng)統(tǒng)一，違反稅收中性原則。?參見(jiàn)熊偉：《法治、財(cái)稅與國(guó)家治理》，法律出版社2015年版，第243、245、247頁(yè)。因此，我國(guó)區(qū)域發(fā)展機(jī)制應(yīng)該予以調(diào)整，弱勢(shì)區(qū)域被扶貧式救助和集中優(yōu)勢(shì)兵力發(fā)展優(yōu)勢(shì)主體的這兩種思路都值得反思。區(qū)域發(fā)展將由過(guò)去的個(gè)別主義的政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)向普遍主義的權(quán)利期待，在立法上向各地區(qū)開(kāi)放統(tǒng)一的均等的發(fā)展權(quán)利。只是在具體的法律適用和法律執(zhí)行過(guò)程中，才采取發(fā)展權(quán)利的路徑與方式的特別處理。?參見(jiàn)汪習(xí)根主編：《發(fā)展、人權(quán)與法治研究——區(qū)域發(fā)展的視角》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第9頁(yè)。

（三）區(qū)域平權(quán)的意義

區(qū)域發(fā)展權(quán)的平等屬性訴求，在于獲得平等機(jī)會(huì)和平等資源。導(dǎo)致地方間的區(qū)域發(fā)展的“不平衡不充分發(fā)展”現(xiàn)狀的原因是多樣的，包括自然稟賦、歷史文化的積淀、勞動(dòng)創(chuàng)新能力競(jìng)爭(zhēng)、地方政府理性決策等因素的影響。其中一個(gè)根本原因，是區(qū)域性的資源不平等與機(jī)會(huì)不平等性配置，主要是由于發(fā)展權(quán)的國(guó)家審批機(jī)制造成的。凡是涉及資源和投資性質(zhì)的地方發(fā)展機(jī)會(huì)，其實(shí)都受到了來(lái)自中央機(jī)構(gòu)的國(guó)家層面的審批許可限制。項(xiàng)目、工程、投資、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)開(kāi)放、稅費(fèi)增減、民生福利轉(zhuǎn)移支付、高考管制、人口流動(dòng)限制、糧食交易選擇和定價(jià)權(quán)等等，無(wú)不以國(guó)家名義被調(diào)整，同時(shí)又多半被配置給已經(jīng)獨(dú)占競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主體，或者政府管制被俘獲，使管制有利于尋租者。

從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革及對(duì)外開(kāi)放政策，國(guó)家給予東南沿海特區(qū)、開(kāi)放城市、開(kāi)發(fā)區(qū)以不同層次不同等級(jí)的優(yōu)惠待遇，或者對(duì)其進(jìn)行管制放權(quán)或賦權(quán)，這些向南部和東部?jī)A斜的國(guó)家優(yōu)惠政策也是導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)地區(qū)差距加大的主要原因之一。地方之間不同的“優(yōu)惠政策”是一種區(qū)域差別對(duì)待的特殊政策待遇，實(shí)質(zhì)是國(guó)家的隱蔽讓利形式，受惠區(qū)域獲得了獨(dú)占性的額外利益。?參見(jiàn)尚玥?。骸栋l(fā)展中國(guó)家貧困化理論與反貧困戰(zhàn)略》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2001年博士學(xué)位論文，第107-108頁(yè)。因此，“地方”與“地方”之間，也并非全然的平等主體競(jìng)爭(zhēng)獲利關(guān)系。有些地方并沒(méi)有獲得優(yōu)惠政策或者特殊的中央政府管制放松、管制實(shí)驗(yàn)政策。

在現(xiàn)有國(guó)家法上，非自治地方雖然不是獨(dú)立的法律人格主體，但是由于利益獨(dú)立核算和分配的地區(qū)化，導(dǎo)致地方實(shí)體化，它們愈發(fā)訴求區(qū)域平權(quán)的發(fā)展機(jī)遇。嵌入?yún)^(qū)域發(fā)展中的貧困與小康問(wèn)題，其中有相當(dāng)部分是由地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)身份和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系限制造成的，這是由歷史和政府管制共同造成的代際和區(qū)際正義問(wèn)題。在區(qū)域發(fā)展上，國(guó)家基于效率考慮，賦予部分地區(qū)更多的優(yōu)先權(quán)或先行權(quán)?；谏鐣?huì)團(tuán)結(jié)的連帶關(guān)系考慮，賦予落后地區(qū)更多的互惠權(quán)利即普遍民生權(quán)利。但是這種差別政策本身也可能違反平等開(kāi)放的地方競(jìng)爭(zhēng)原則，可能導(dǎo)致落后地區(qū)只能接受救濟(jì)原則，而不能接受普遍的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。如此一來(lái)，也可能導(dǎo)致落后地區(qū)在社會(huì)扶助中喪失自我發(fā)展能力。如果國(guó)家梯次性的區(qū)域開(kāi)發(fā)、優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)分配、改革開(kāi)放的放權(quán)讓利等發(fā)展政策，仍然受限于計(jì)劃思維和計(jì)劃體制影響，那么這些發(fā)展權(quán)利被不充分不平等地予以區(qū)域配置之后，區(qū)域不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題就更可能難以根本解決。因此，中央政府在“地方”主體觀念和制度上，應(yīng)該合理地貫徹平等和差異原則，反對(duì)片面的優(yōu)惠政策、特殊政策及其附帶的反向歧視制度，它們影響甚或扭曲了地方與地方之間的平權(quán)關(guān)系，挫傷了地方對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性。

在國(guó)家法意義上，有必要重視和恢復(fù)實(shí)現(xiàn)“區(qū)域平權(quán)”。在區(qū)域利益愈發(fā)堅(jiān)實(shí)化、地方愈發(fā)實(shí)體化的今天，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)需要維系平等格局。簡(jiǎn)言之，目前，我國(guó)區(qū)域之間表現(xiàn)為地方利益獨(dú)立核算和分配，地區(qū)利益爭(zhēng)奪導(dǎo)致區(qū)域之間愈發(fā)“實(shí)體化”，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)不再維持計(jì)劃體制下的平均主義格局和模式。除了歷史原因，計(jì)劃思維方式和政府管制方式也是造成區(qū)際發(fā)展不均衡的重要根源，因此我們有必要從國(guó)家法的平等競(jìng)爭(zhēng)意義上尋找問(wèn)題的根源。舊有體制對(duì)人的全面發(fā)展的保障性不足及其對(duì)代際貧困的影響，背后是區(qū)域平權(quán)的國(guó)家法的制度邏輯問(wèn)題。對(duì)其進(jìn)行思考與制度重建，將加快《憲法》序言上界定的國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

三、區(qū)域發(fā)展權(quán)的政府管制影響

（一）區(qū)域發(fā)展權(quán)之行政管制形態(tài)

區(qū)域發(fā)展是若干地方之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和聯(lián)合發(fā)展的共同目標(biāo)，也是《憲法》序言所講的共同富裕政策的一部分，即中央政府的管制目標(biāo)之一。區(qū)域發(fā)展權(quán)，是中國(guó)的一個(gè)特殊社會(huì)現(xiàn)象和特殊公法問(wèn)題，本質(zhì)上是憲法屬性和憲法層面的權(quán)利。它聚合了平等權(quán)和正義論意義上的權(quán)利內(nèi)容，表征公共的善、正義和最少受惠者的權(quán)利之間的關(guān)系。

究竟何種因素影響了地方和區(qū)域發(fā)展？在現(xiàn)代行政國(guó)家時(shí)代，國(guó)家管制已經(jīng)成為內(nèi)嵌于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中的不可或缺的要素。地方發(fā)展始終處于中央管制之下，猶如保姆和父愛(ài)主義監(jiān)管之下。即使是以改革名義進(jìn)行的管制，其改革的先行先試權(quán)利之中也包含著區(qū)域主體之間的不平等利益關(guān)系和資源配置機(jī)會(huì)。政府管制影響了自然稟賦、文化底蘊(yùn)之外的區(qū)域發(fā)展事項(xiàng)，如區(qū)域毗連水平、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和基礎(chǔ)、人力資源儲(chǔ)備、交通、教育等公共服務(wù)設(shè)施。

地方發(fā)展和區(qū)域發(fā)展沒(méi)有被視為一個(gè)憲法問(wèn)題，相反它始終是一個(gè)被行政主導(dǎo)的行政法問(wèn)題。中央政府及其各個(gè)部門(mén)通過(guò)行政管制控制各個(gè)地方的發(fā)展、調(diào)控它們之間的差異，盡量使彼此關(guān)系保持非破壞性的失衡。在計(jì)劃時(shí)代，中央行政機(jī)關(guān)掌控著地方資源，決定著行政區(qū)域的劃分和歸屬。一方面，今天所見(jiàn)的寸土必爭(zhēng)的行政區(qū)劃調(diào)整問(wèn)題，直到20世紀(jì)90年代之前并未構(gòu)成比較大的社會(huì)和國(guó)家問(wèn)題。因?yàn)楸藭r(shí)的行政區(qū)劃是政治性劃分，所以才有了北京、上海劃撥他省土地，邊疆區(qū)域界限不斷調(diào)整，河流湖泊海島被強(qiáng)行歸屬于某個(gè)地方的事情。今天已無(wú)法政治性地劃分行政區(qū)域了。另一方面是自然資源的放權(quán)開(kāi)發(fā)。很多資源開(kāi)發(fā)枯竭的地區(qū)，它們?cè)趪?guó)家法上的貢獻(xiàn)并未得到今天某些地方或個(gè)人的歷史尊重。在其他資源上，中央機(jī)關(guān)也施行統(tǒng)一計(jì)劃、調(diào)撥和管控。而今對(duì)地方進(jìn)行放權(quán)、獨(dú)立核算，必然導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的新的差異。

中央機(jī)關(guān)對(duì)地方實(shí)行的管制形態(tài)，包括行政區(qū)域劃分調(diào)整、投資管制、開(kāi)發(fā)區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的設(shè)置、工程產(chǎn)業(yè)發(fā)展及自然資源開(kāi)發(fā)的審批放行。正是在發(fā)展權(quán)的政府審批制度之下，地方發(fā)展受到了束縛，一系列的優(yōu)先或優(yōu)惠政策，分割了不同地方主體的獨(dú)立發(fā)展機(jī)會(huì)和自我發(fā)展能力。一方面，上級(jí)機(jī)關(guān)的政府管制缺乏管制民主，政府管制體現(xiàn)的是中央統(tǒng)治權(quán)即主權(quán)，地方自治權(quán)包括區(qū)域發(fā)展權(quán)受制于主權(quán)無(wú)所不在的限制。有些地方主體獲得了管制之外的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，或者獲得了來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)的優(yōu)惠權(quán)，這實(shí)際上是一種非生產(chǎn)性的尋利活動(dòng)。另一方面在立法和執(zhí)法權(quán)限上，沒(méi)有很好地劃分央地之間的事權(quán)關(guān)系。

地方間、區(qū)域間的統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和保障，不僅僅是國(guó)家主權(quán)的事情。地方發(fā)展權(quán)既有地方之間的沖突，也有央地之間的管制沖突。地方自治權(quán)包含著國(guó)家主權(quán)的成分，體現(xiàn)了中央對(duì)地方的政府管制，其本質(zhì)是一種內(nèi)部許可權(quán)。地方發(fā)展的政府管制實(shí)際上是一種高權(quán)性質(zhì)的主權(quán)審批，涉及對(duì)地方的撥款、對(duì)外貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)及保稅區(qū)的設(shè)置、中心城市的審批，包括對(duì)航線(xiàn)、地鐵、工程、迪斯尼公園選址等的國(guó)家審批，以及各種試驗(yàn)區(qū)、先行區(qū)、行政區(qū)劃變更、組織改革的批準(zhǔn)；重點(diǎn)城市的房屋限購(gòu)、稅費(fèi)減免試點(diǎn)、地方融資權(quán)的批準(zhǔn)等。問(wèn)題是：地方發(fā)展權(quán)獲得的內(nèi)部許可之法治邏輯是什么？地方政府申報(bào)的項(xiàng)目如地鐵、工程、開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學(xué)設(shè)立等是否需要批準(zhǔn)？是否屬于沒(méi)有權(quán)利救濟(jì)機(jī)會(huì)的內(nèi)部行政行為？值得深思。

（二）行政管制對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)的影響分析

在我國(guó)，區(qū)域發(fā)展權(quán)并沒(méi)有表現(xiàn)為一個(gè)憲法性問(wèn)題，它們尚不構(gòu)成憲法性權(quán)利，立法體制上也沒(méi)有很好地重視和解決地方自治權(quán)以及地方事權(quán)的劃分。區(qū)域發(fā)展權(quán)無(wú)論表現(xiàn)為一種積極的權(quán)益賦予還是折損，都是以行政決策或者低級(jí)別行政規(guī)范或者直接的行政規(guī)劃、行政命令等方式表現(xiàn)出來(lái)的。

在地方之間，缺乏平等而有效的競(jìng)爭(zhēng)措施。行政管制影響了地方之間的發(fā)展權(quán)限、統(tǒng)一的市場(chǎng)、民生福利、交通工具、基礎(chǔ)公共設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)。區(qū)域發(fā)展權(quán)呈現(xiàn)兩個(gè)面相。一方面是國(guó)家主權(quán)的折射，即中央政府對(duì)地方發(fā)展的干預(yù)，既在分配資源也在平衡資源；既有直接的稅費(fèi)征收和轉(zhuǎn)移支付，也有不斷出現(xiàn)的直接的利益惠顧?？v觀歷史，地方或區(qū)域優(yōu)先發(fā)展權(quán)寓于1840年以來(lái)的歷史情結(jié)和國(guó)家政策目標(biāo)之中，是在“西方-中國(guó)”、“國(guó)家治理目標(biāo)和治理手段”之“二分法”間的對(duì)立范疇框架下的決策考量。優(yōu)先發(fā)展權(quán)具有集體性和非競(jìng)爭(zhēng)性，是集中優(yōu)勢(shì)資源“辦大事”政策在國(guó)家法上的反映。另一方面，區(qū)域發(fā)展權(quán)是地方自治權(quán)的反映，是地方政府的主動(dòng)選擇權(quán)和新時(shí)代的一種“政府解放”?，F(xiàn)在，國(guó)家對(duì)地方的發(fā)展規(guī)劃，仍然基本沿用著“申請(qǐng)-批準(zhǔn)”的許可模式，例如地鐵和其他工程、項(xiàng)目投資的發(fā)展審批。?參見(jiàn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)：《關(guān)于浙江省都市圈城際鐵路規(guī)劃的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2014〕2865號(hào)）、《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號(hào)）、《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)），等等。一個(gè)地方只有被確認(rèn)為有發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利之后，才被有計(jì)劃地安排開(kāi)發(fā)。所以，地方自治權(quán)的積極作用時(shí)而發(fā)揮不出來(lái)。發(fā)展權(quán)本身被國(guó)家掌控，由國(guó)家選擇性配置。由此帶來(lái)的首要問(wèn)題是發(fā)展機(jī)會(huì)的平等性，其次是地方對(duì)地方事務(wù)的自我控制性較差。地方機(jī)關(guān)進(jìn)京“跑項(xiàng)目”，中央“畫(huà)圈”，其消極意義上是在爭(zhēng)奪資源，積極意義是對(duì)地方發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)利展示的一種競(jìng)爭(zhēng)。

在自然稟賦差異的情況下，運(yùn)用自然主義的“看不見(jiàn)的手”干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，究竟會(huì)加大區(qū)域間差異還是縮小，這需要經(jīng)濟(jì)學(xué)上的評(píng)估。行政管制就是允許運(yùn)用“看得見(jiàn)的手”，由國(guó)家來(lái)干預(yù)區(qū)域發(fā)展。老區(qū)、特區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)放城市、高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等，其劃分一直競(jìng)爭(zhēng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村。后來(lái)還有免稅區(qū)、關(guān)稅保護(hù)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、各種開(kāi)發(fā)區(qū)和試驗(yàn)區(qū)、先行先試區(qū)、特色小鎮(zhèn)等，都是國(guó)家“給政策”?！敖o政策”就是允許差異化的競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展。由行政管制造成的不同空間和權(quán)利的區(qū)分，其成效和負(fù)外在性問(wèn)題，都需在國(guó)家法上的系統(tǒng)性地反思。

行政管制造成了“發(fā)展特權(quán)”，最困難的事情是某地專(zhuān)屬優(yōu)惠政策在區(qū)域一體化發(fā)展過(guò)程中，能否在區(qū)域擴(kuò)散？如何在區(qū)域擴(kuò)散？這牽扯到國(guó)家優(yōu)惠政策在地方間、區(qū)域間是否具有普遍性。例如，上海市所有的國(guó)家優(yōu)惠政策可以在整個(gè)長(zhǎng)三角洲普遍實(shí)施嗎？深圳的優(yōu)惠政策可以在全國(guó)普遍化嗎？不平等地“分區(qū)”，本質(zhì)上是國(guó)家行政管制不良的表現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展中的平權(quán)是一個(gè)重要的國(guó)家法問(wèn)題。如果我們梳理開(kāi)發(fā)區(qū)、開(kāi)放城市、實(shí)驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)區(qū)等資源傾斜的國(guó)家政策，發(fā)現(xiàn)其特惠、普惠的正義指向，就會(huì)深刻地體會(huì)到區(qū)域發(fā)展優(yōu)惠政策或管制措施的負(fù)面效應(yīng)。那些區(qū)域間的放松管制或賦予特權(quán)的措施，也可能導(dǎo)致更多的社會(huì)問(wèn)題。

四、區(qū)域發(fā)展權(quán)保障的國(guó)家法作為

（一）區(qū)域發(fā)展權(quán)保障的國(guó)家法調(diào)整

“地方”從鄉(xiāng)土文化主體到憲法上的主體再到國(guó)家法上的主體，反映出“地方”在不同語(yǔ)境里具有不同主體身份。憲法上的“地方”術(shù)語(yǔ)表明中央作為主權(quán)人格的代表和實(shí)施者，重點(diǎn)在于塑造國(guó)家的統(tǒng)一，包括疆域、經(jīng)濟(jì)安全、外交和市場(chǎng)的統(tǒng)一。只要“地方”不影響、妨礙或?qū)?guó)家統(tǒng)一構(gòu)成威脅，則允許其擁有自治空間，賦予其主體地位。后計(jì)劃時(shí)代初期，對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)的研究，主要局限于經(jīng)濟(jì)法上的稅費(fèi)、債和交通問(wèn)題等。在新時(shí)代，應(yīng)該意識(shí)到國(guó)家法不是國(guó)家組織法，它涉及地方作為公法人的獨(dú)立人格、自治權(quán)以及中央的統(tǒng)一權(quán)限和對(duì)地方的監(jiān)督權(quán)。在區(qū)域發(fā)展權(quán)上，主權(quán)和地方自治權(quán)所對(duì)應(yīng)的中央和地方事權(quán)，必須在國(guó)家法上劃分清楚?！白灾伪匦袆?dòng)于國(guó)家監(jiān)督之下。國(guó)家以統(tǒng)一為目的，必使全國(guó)秩序井然各當(dāng)，而國(guó)家之目的乃能到達(dá)。”?參見(jiàn)［日］吉村源太郎：《地方自治》，朱德權(quán)編，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第9-10頁(yè)。由是，地方須接受?chē)?guó)家監(jiān)督，亦有權(quán)獨(dú)立處理地方公共事務(wù)。

區(qū)域發(fā)展權(quán)是中國(guó)在近代以來(lái)面臨的一個(gè)國(guó)家法目標(biāo)。國(guó)家法對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)的保障，首先是再造政府管制，既要建立起統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)威主權(quán)和統(tǒng)一市場(chǎng)，又能保障地方更有自我發(fā)展的動(dòng)力，保證國(guó)家的基礎(chǔ)投資方式和中央轉(zhuǎn)移支付方式能使地方發(fā)展均衡。失衡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管制可能消除人和地方文化的多樣性發(fā)展。建立全面的區(qū)域發(fā)展管制哲學(xué)和機(jī)制，是國(guó)家法有所作為之事業(yè)。

（二）國(guó)家法須厘清區(qū)域發(fā)展權(quán)利主體的權(quán)力關(guān)系

今日中國(guó)，中心城市的首位度意識(shí)、統(tǒng)領(lǐng)作用以及地方間、區(qū)域間的利益互動(dòng)，在區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)中展露無(wú)遺。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方自我發(fā)展動(dòng)力和決策權(quán)愈發(fā)具有擴(kuò)張性。隨之而來(lái)的問(wèn)題是：如果國(guó)家具有法律人格和主體地位，那么省、直轄市、市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身是否構(gòu)成公法人？它們是否是公法主體？在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和利益關(guān)系上，政府機(jī)關(guān)是否是“地方”的法人代表機(jī)構(gòu)即機(jī)構(gòu)法人？

如前所述，非自治地方本身并沒(méi)有被作為中國(guó)憲法上的一個(gè)公法主體，它們的法人機(jī)關(guān)（政府組織）則被賦予了法人地位。一般而言，國(guó)家與地方公共團(tuán)體是相對(duì)而言的?！度毡拘姓录V訟法》以國(guó)家或地方自治團(tuán)體為適格被告提出訴訟。日本行政廳只是一種次級(jí)的行政機(jī)關(guān)，國(guó)家和地方公共團(tuán)體才是原發(fā)性的公法人主體。這種界分，明晰了具有主權(quán)性質(zhì)的國(guó)家法人主體與具有代表性質(zhì)的法人機(jī)構(gòu)之間的法定權(quán)利和責(zé)任的區(qū)分。日本的地方（都道府縣、市町村）作為公法人，履行國(guó)家事務(wù)，作為機(jī)關(guān)的行政廳也履行國(guó)家事務(wù)。但是，行政廳沒(méi)有獨(dú)立人格，依附國(guó)家而存在，離開(kāi)國(guó)家，行政廳不能獨(dú)存，其一切權(quán)利義務(wù)關(guān)系被消解。公法人有國(guó)家主權(quán)承認(rèn)的法律人格，相對(duì)于國(guó)家，享有一定的獨(dú)立權(quán)利義務(wù)。地方自治制度是國(guó)家行政方法之一，自治組織和權(quán)限依國(guó)家主權(quán)意思而成立，且在國(guó)家監(jiān)督之下。?參見(jiàn)［日］吉村源太郎：《地方自治》，朱德權(quán)編，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第5、6、9、23頁(yè)。明治憲法時(shí)期，日本中央政府對(duì)地方的監(jiān)督權(quán)嚴(yán)格保留，缺乏自治保留事項(xiàng)，央地之間實(shí)際上構(gòu)成了委任關(guān)系。二戰(zhàn)后的新憲法則凸顯了地方有獨(dú)立的公共事務(wù)權(quán)限。21參見(jiàn)楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第250-252頁(yè)。

本文前面已經(jīng)分析，在以《憲法》為代表的國(guó)家法上，區(qū)域發(fā)展權(quán)也是我國(guó)地方發(fā)展、地方自治的重要內(nèi)容，且已受到國(guó)家法的保護(hù)。所謂“國(guó)家法”，主要是指憲法、地方組織法、立法法等。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，民族區(qū)域自治法、特別行政區(qū)基本法不是組織法，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》才是組織法，前兩者是更具根本性的國(guó)家法。國(guó)家法既關(guān)涉國(guó)家主權(quán)、地方自治權(quán)、地方發(fā)展權(quán)等基礎(chǔ)問(wèn)題，也涉及對(duì)資源、市場(chǎng)要素的政府管制。區(qū)域發(fā)展權(quán)首先是得到了國(guó)家法上法律人格的授權(quán)，即國(guó)家和地方作為公法人獲得了憲法性的授權(quán)保障。其次，一般組織法則具體地規(guī)定了地方公法人的法人機(jī)構(gòu)（機(jī)構(gòu)法人）的成立、運(yùn)作和監(jiān)督等問(wèn)題。

國(guó)家法保障了關(guān)涉地方自治和區(qū)域發(fā)展權(quán)的基本法律內(nèi)容。國(guó)家法遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政法或者一般組織法，它是對(duì)國(guó)家和政府本身進(jìn)行思考的政治哲學(xué)。清末以降，我國(guó)一直以策略化的思考方式運(yùn)行著?；诒阋说恼螌?shí)用主義，并沒(méi)有從國(guó)家法和政治哲學(xué)高度上系統(tǒng)地思考國(guó)家、地方及其權(quán)能的公法基礎(chǔ)問(wèn)題。公法學(xué)家鐘賡言先生是最早出版行政法教科書(shū)的中國(guó)學(xué)者，也是較早地將地方自治視為部門(mén)行政法的重要問(wèn)題的學(xué)者。在他看來(lái)，地方自治權(quán)是一種單一人格性的地方“統(tǒng)治權(quán)”，其權(quán)力源于固有的國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的賦予和委托。22參見(jiàn)鐘賡言：《行政法講義》，法律出版社2015年版，第731、746頁(yè)。地方包括省市縣鄉(xiāng)，其本身就是公法人，而自治權(quán)之行使，得有憲法和中央立法授權(quán)。自治權(quán)的機(jī)關(guān)是代議機(jī)關(guān)和行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，他們是法人機(jī)構(gòu)。鐘賡言的關(guān)注點(diǎn)，是對(duì)日本地方公共團(tuán)體和清末以來(lái)中國(guó)地方現(xiàn)狀的一種分析。我們今天談及地方發(fā)展權(quán)和地方自治，一般不講政治學(xué)意義上的人民或者民眾自治，而是提出行政法學(xué)上的“地方自治行政”，即法律意義上的自治。地方是作為公法人主體的團(tuán)體自治。在中國(guó)表現(xiàn)為省市縣等地方團(tuán)體的設(shè)計(jì)及存在，它們應(yīng)該由國(guó)家賦予法律上的獨(dú)立人格與地位，在國(guó)家監(jiān)督之下，地方獨(dú)立處理其地方上的事務(wù)。23參見(jiàn)陳顧遠(yuǎn)：《地方自治之政理與法理》，載范忠信等編校：《中華文化與中國(guó)法系——陳顧遠(yuǎn)法律史論集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第509-516頁(yè)。

（三）以法律保障央地事權(quán)的劃分

簡(jiǎn)政放權(quán)，主要是對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)而言的，表現(xiàn)為中央管制權(quán)的祛除、下放或授權(quán)等情形。如果沒(méi)有央地之間的地方、區(qū)域發(fā)展權(quán)上的事權(quán)的劃分，區(qū)域發(fā)展的主體動(dòng)力仍不充足?！暗胤健钡闹黧w性和積極性不夠充分，經(jīng)常是因?yàn)榻^大多數(shù)的權(quán)利來(lái)源于中央部門(mén)的內(nèi)部審批，導(dǎo)致地方和區(qū)域的自治權(quán)、發(fā)展權(quán)不足。發(fā)展權(quán)的獲得實(shí)際上受到行政內(nèi)部的審批制度所管制，即許可和先行先試中都潛藏著區(qū)域發(fā)展權(quán)的審批性。行政審批制度的改革，首先就是削掉中央部門(mén)對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)的獨(dú)斷管制權(quán)。地方發(fā)展權(quán)的中央管轄，實(shí)質(zhì)上設(shè)定了地方改革內(nèi)容、工程發(fā)展、投資、產(chǎn)業(yè)的國(guó)家管制，從而在時(shí)間到空間上均以中央管制權(quán)型構(gòu)了地方的發(fā)展模式。

國(guó)家法的目的之一是保障區(qū)域發(fā)展權(quán)的拓展，本質(zhì)上是“解放政府”，解除被行政審批制度賦權(quán)的央地管制模式。首當(dāng)其沖的發(fā)展權(quán)改革是央地之間財(cái)政事權(quán)之劃分。國(guó)務(wù)院?jiǎn)畏矫娴貨Q定中央與地方的財(cái)政關(guān)系，地方財(cái)政不獨(dú)立，地方政府是中央財(cái)政的派出機(jī)關(guān)，缺乏財(cái)政自主權(quán)。通過(guò)央地財(cái)政事權(quán)的劃分，使地方政府具有“法人”資格：擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立決策，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，不再被單方面做出決定。24參見(jiàn)熊偉：《法治、財(cái)稅與國(guó)家治理》，法律出版社2015年版，第207、209頁(yè)。2014年新實(shí)施的《預(yù)算法》，完善了國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，努力推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。央地事權(quán)的劃分是國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化面臨的緊迫問(wèn)題。理解《立法法》“地方性事務(wù)”的涵義25《立法法》（2015年修訂）第73條第2項(xiàng)，地方性法規(guī)可以就“地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)”。，可以通過(guò)積極的地方立法創(chuàng)制，為道路交通等公共事業(yè)的地方治理能力，進(jìn)行充分的釋放。26參見(jiàn)余凌云：《論道路交通安全法上的地方事權(quán)》，載《行政法學(xué)研究》2019年第2期。

（四）保障人與資本要素的充分有效流動(dòng)

1.互通的地方渠道

政府管制影響著地方自主和區(qū)域發(fā)展權(quán)。如何落實(shí)《憲法》序言上的國(guó)家法任務(wù)和目標(biāo)，關(guān)鍵是不能只有自上而下的中央-地方軌道，還需地方之間的互動(dòng)渠道。按照費(fèi)孝通先生的總結(jié)，中國(guó)傳統(tǒng)政治并非只有一條中央自上而下的管制通道，也有來(lái)自地方的自下而上的雙軌政治。地方既要完成上級(jí)的交辦任務(wù)，又要完成地方公務(wù)。中國(guó)傳統(tǒng)政治有中央集權(quán)和地方自治兩層，存在著自上而下結(jié)構(gòu)和自下而上的雙軌政治。如果拆除雙軌政治，勢(shì)必造成基層行政的僵化，破壞傳統(tǒng)集權(quán)與分權(quán)、中央與地方的協(xié)調(diào)關(guān)系。27參見(jiàn)費(fèi)孝通：《費(fèi)孝通全集》第五卷（1947），內(nèi)蒙古人民出版社2009年版，第37、40、44頁(yè)。在央地之間自上而下、自下而上的兩條通道之外，區(qū)域間的互動(dòng)渠道就是第三條通道。只有進(jìn)一步地放松區(qū)際之間的資本與人員的流動(dòng)，才會(huì)建成具有契約精神、文化多樣性的法治社會(huì)。

2.人員的自由流動(dòng)

在封建制度或計(jì)劃體制之下，有些錯(cuò)誤的理念或者政策理論，誤導(dǎo)了人員與資本要素在地方上的區(qū)域間流動(dòng)，構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的人為障礙。導(dǎo)致區(qū)域“不平衡不充分發(fā)展”現(xiàn)狀的一個(gè)重要原因，與移民及遷徙自由缺乏有關(guān)。人的籍貫、戶(hù)籍、人力或人才身份、城市規(guī)劃管控、土地及房產(chǎn)物權(quán)交易的限制，導(dǎo)致了我國(guó)城市鄉(xiāng)村之間不能互相流動(dòng)。鄉(xiāng)村只是沖蝕的土地，人口和人才回流非常困難。人的自由遷徙被視為違反國(guó)家安排的經(jīng)濟(jì)社會(huì)禁忌，無(wú)合法證件、無(wú)固定住所及無(wú)正當(dāng)工作或經(jīng)濟(jì)收入的“三無(wú)”盲流人員，被盡可能地收容，并遣送回原地。28參見(jiàn)廣州市人民政府：《關(guān)于對(duì)流浪乞討、暗娼、精神病患者等盲流人員的收容處理辦法》（穗府〔1985〕140號(hào)）；民政部：《關(guān)于進(jìn)一步做好勸阻勸返外流災(zāi)民工作的通知》（民事函〔1991〕322號(hào)）；公安部：《關(guān)于加強(qiáng)盲流人員管理工作的通知》（公通字〔1995〕37號(hào)）等規(guī)范性文件。在今天，地方日益實(shí)體化之后，又產(chǎn)生了地方利益的固化和整體鄰避效應(yīng)的自我保護(hù)，例如各地的購(gòu)房、學(xué)籍、高考29參見(jiàn)教育部、公安部：《關(guān)于做好綜合治理“高考移民”工作的通知》（教學(xué)〔2016〕2號(hào)，2016年2月2日發(fā)布）。、福利和人才引進(jìn)等管理政策，加劇了人口流動(dòng)的阻礙。人員流動(dòng)的動(dòng)力之一是人口紅利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。區(qū)域性人口流失或涌入，或者工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的老齡社會(huì)的出現(xiàn)，使得很多城市、都市圈亟需放寬人口的準(zhǔn)入政策，可是政府管制恰恰抑制了區(qū)域間的人員的流動(dòng)，從而不利于區(qū)域發(fā)展和個(gè)人的全面發(fā)展權(quán)。

3.資本的自由流動(dòng)

資本流動(dòng)自由，也是重要的國(guó)家法問(wèn)題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。資本回流鄉(xiāng)土的障礙消除和新型法律保障制度，則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略解決中國(guó)民生的關(guān)鍵策略之一。中國(guó)反貧困的扶貧理念和模式是“生產(chǎn)性扶貧”，是使扶貧對(duì)象恢復(fù)再生產(chǎn)的機(jī)會(huì)和勞動(dòng)能力。由中央人民政府廣泛動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行區(qū)域性對(duì)口扶貧和協(xié)作，促進(jìn)了人財(cái)物、技術(shù)和智力資源的區(qū)域性支援。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：中國(guó)城市人口、鄉(xiāng)村流出人口和資本，無(wú)法流回鄉(xiāng)村；城市發(fā)達(dá)資本不向落后地區(qū)自主回流或投放。

直觀經(jīng)驗(yàn)觀察表明，即使是發(fā)達(dá)地區(qū)的人才和資本，也無(wú)法回到富人自己的最初故鄉(xiāng)，這與中國(guó)古代社會(huì)的人員和資本流動(dòng)實(shí)踐完全相反。在古代中國(guó)，在京城和都市經(jīng)商、做官、求學(xué)的人士，通常有濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，在自己出生地和籍貫地置地、修房、創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)、興建學(xué)堂私塾或其他公益事業(yè)，從而帶動(dòng)了區(qū)域性的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。通過(guò)資本、人力和智力的回饋，通過(guò)民間資本，改善了地方民生。

中國(guó)資本、人員單向度地向大城市、域外流動(dòng)，這與中國(guó)幾十年以來(lái)的戶(hù)籍制度，土地、住房買(mǎi)賣(mài)和流通制度密不可分。這些制度障礙造成了資本、人員無(wú)法回流到鄉(xiāng)土、小城鎮(zhèn)。這種單向度的流動(dòng)，撕毀了傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)紳與城鄉(xiāng)互動(dòng)的“雙軌政治”。鄉(xiāng)愁的根基是土地、房產(chǎn)和公共服務(wù)設(shè)施。如果資本能回到鄉(xiāng)土，人員自然就回到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)土資本投資地方建設(shè)，自然有利于地方民生。由是，落實(shí)《憲法》序言上的國(guó)家法任務(wù)和目標(biāo)，須解放地方政府，重建城鄉(xiāng)互通機(jī)制，使（地方）人才、財(cái)富、資本、技術(shù)、產(chǎn)品、客戶(hù)交易關(guān)系等回到地方，在地方間自下而上或橫向地流動(dòng)開(kāi)來(lái)。

（五）區(qū)域發(fā)展權(quán)的管制調(diào)整

首先，須放松政府管制。以市場(chǎng)主導(dǎo)、地方主體性、公平競(jìng)爭(zhēng)為原則的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策30參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》（2018年11月18日發(fā)布）。，使區(qū)域發(fā)展展示了蓬勃生機(jī)。在區(qū)域發(fā)展中，中央各部委對(duì)資源管控、公共設(shè)施的投資配置和區(qū)域規(guī)劃等，頗為復(fù)雜。312019年4月8日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出：城區(qū)常住人口300 萬(wàn)—500 萬(wàn)的I 型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶(hù)條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶(hù)限制。它們的行政管制措施影響著區(qū)域發(fā)展權(quán)。為什么我國(guó)區(qū)域發(fā)展及其協(xié)調(diào)這么難？除了有歷史、文化習(xí)俗、自然條件、利益之爭(zhēng)外，還需要檢討政府干預(yù)，需要評(píng)估管制措施。例如，地區(qū)封鎖是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。自1982年以來(lái)，為了解決市場(chǎng)封鎖問(wèn)題，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布管制政策，搞活商品流通，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。最后，管制措施又從國(guó)家政策、規(guī)范性文件上升到行政法規(guī)——《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。32有關(guān)禁止區(qū)域封鎖的重要的國(guó)家規(guī)范性文件，包括：1.國(guó)務(wù)院《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》（國(guó)發(fā)〔1990〕61號(hào)）；2.國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》（2001國(guó)務(wù)院令第303號(hào)）；3.國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定（2011修訂）》；4.商務(wù)部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定工作的通知》（商建字〔2005〕14號(hào)）；5.商務(wù)部、國(guó)務(wù)院法制辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等《關(guān)于集中清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》（商秩發(fā)〔2013〕468號(hào)）；6.商務(wù)部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等關(guān)于印發(fā)《〈消除地區(qū)封鎖打破行業(yè)壟斷工作方案〉的通知》（商秩發(fā)〔2013〕446號(hào)），等等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、教育、交通、社會(huì)保障等區(qū)域一體化問(wèn)題上，政府管制造成了不平等關(guān)系被固化了，或者被某些“地方”試圖固化了。放松政府管制，尊重平等的充分競(jìng)爭(zhēng)，恰恰是解決區(qū)域不充分不平衡發(fā)展的最好措施之一。

其次，須反思政府管制手段的經(jīng)濟(jì)理性。長(zhǎng)期以來(lái)，我們習(xí)慣于集中優(yōu)勢(shì)兵力、集中力量解決問(wèn)題，不能真正地發(fā)揮微觀主體的作用。具有政策性隨意性、集體主義的幫扶辦法，始終不能幫助各地方主體建立自我造血功能，建立起自我生存和自我發(fā)展的能力。在1840年以來(lái)的“中國(guó)-西方”競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗的壓迫性框架下，所確立的社會(huì)目標(biāo)和所采用的治理手段之間，呈現(xiàn)著緊張關(guān)系。我們的很多目標(biāo)本身其實(shí)不構(gòu)成可以追求的價(jià)值目標(biāo)，致使社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了很多“大煉鋼鐵”“多快好省”的建設(shè)方法，造成了諸多“產(chǎn)能過(guò)?！被蛘卟蛔?，留下諸多爛尾的無(wú)法可持續(xù)利用的工程和開(kāi)發(fā)。它們浪費(fèi)了人力物力財(cái)力。地方間的區(qū)域發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)，必是一種真正有益于人民的事務(wù)，需要完整地考慮大變革之下我們?cè)?jīng)使用過(guò)的行政手段及其合法性和合理性。反思政府對(duì)地方、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的管制手段，應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)理性所要求的成本收益分析原則，從而使“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“放管服”改革、“營(yíng)商環(huán)境”塑造、管制內(nèi)容和程序再造，能進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，能便民高效，能留下可持續(xù)發(fā)展的工程產(chǎn)物。

再次，須建立文化多樣性的管制目標(biāo)體系。我們要建立一個(gè)怎樣的區(qū)域發(fā)展權(quán)，是多樣性的文化還是同質(zhì)化的大都市發(fā)展權(quán)，它是以GDP、高樓和城市規(guī)模為標(biāo)志的，還是只適合少數(shù)人發(fā)展的最低標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展權(quán)？我們倡導(dǎo)均衡的政府管制以保障區(qū)域發(fā)展權(quán)，目的是可以產(chǎn)生良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和城市化效果。從一個(gè)國(guó)家的主權(quán)管轄上看，區(qū)域凝聚了文化、人口、生態(tài)和社會(huì)制度的多樣性。良好的區(qū)域發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，是指有一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自由，便利便捷，人與自然友好，公共服務(wù)達(dá)到一定水準(zhǔn)的社會(huì)。這樣的區(qū)域發(fā)展，一要有適度的人口和城市規(guī)制；二是符合人與自然的生態(tài)管制目標(biāo)；三是交通教育和醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的完善；四是要有適度的行政區(qū)劃調(diào)整，逐步使人口和資源集約化。這樣的區(qū)域發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)符合公共服務(wù)網(wǎng)格型經(jīng)濟(jì)的資本節(jié)約原則、效率原則。我國(guó)應(yīng)形成包容多樣性的文化歷史、地理、人口、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的區(qū)域發(fā)展。這樣的多元文化有賴(lài)于調(diào)整國(guó)家對(duì)發(fā)展的管制政策。目前所面臨的東西問(wèn)題、南北問(wèn)題、區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、城市群、都市圈等，都不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。人隨著資源走，就是隨著利益走，開(kāi)發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等“區(qū)塊”都是政府管制政策的產(chǎn)物，其興衰面臨著管制政策的調(diào)整。政府介入后所形成的區(qū)域發(fā)展不是自然形成的發(fā)展，而是政府行政主導(dǎo)的發(fā)展，必然造成更多的價(jià)值沖突。良好的區(qū)域發(fā)展為文化的多樣性、未來(lái)發(fā)展留下了空間。過(guò)多的區(qū)域發(fā)展的政府干預(yù)，消磨了文化的多樣性。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該能夠保護(hù)多元化的生產(chǎn)和生活方式、價(jià)值追求。如果國(guó)家只向京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大經(jīng)濟(jì)圈投放資源，則國(guó)家、民族或自然文化的多樣性豐富性就被打破了。保障東北、西北、西南地區(qū)的人與物的文化的多樣性，實(shí)有必要。經(jīng)濟(jì)不均衡，可能消除人的多樣性發(fā)展。回到常規(guī)性的區(qū)域發(fā)展軌道上，應(yīng)確立以均衡的多樣性文化管制為目標(biāo)，以地方自我發(fā)展為動(dòng)力，以各級(jí)政府輔助性補(bǔ)充發(fā)展為原則的政府管制政策。

五、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域發(fā)展權(quán)，之所以要在國(guó)家法層面做深度的系統(tǒng)地思考，是因?yàn)樗P(guān)涉三個(gè)重要問(wèn)題。其一，中國(guó)社會(huì)矛盾的一個(gè)新面相是區(qū)域之間的不平衡不充分的發(fā)展，已經(jīng)影響了人民的生活質(zhì)量。產(chǎn)生的相應(yīng)區(qū)域性問(wèn)題是：在脫貧致富的小康需求的生存性目標(biāo)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而致的高品質(zhì)生活目標(biāo)之間，其生存性與高品質(zhì)性之二元發(fā)展目標(biāo)如何調(diào)適？這其中必須追問(wèn)區(qū)域“不平衡不充分發(fā)展”的原因以及如何減少這種不良狀態(tài)。其二，自20世紀(jì)70年代末，國(guó)家各個(gè)層面的改革相繼展開(kāi)并達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。如果說(shuō)農(nóng)村改革是解放農(nóng)民，城市改革是解放企業(yè)，那么可以說(shuō)，區(qū)域發(fā)展改革是“解放政府”，尤其是要改革地方政府的僵化管理能力，釋放其能動(dòng)性。實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展權(quán)的目標(biāo)，本質(zhì)上要求“解放地方政府”。其三，地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一直內(nèi)嵌于中華民族近代化、現(xiàn)代化進(jìn)程之中，構(gòu)成了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。區(qū)域發(fā)展權(quán)關(guān)涉中央與地方治理關(guān)系，其自身也面臨著諸多憲法性問(wèn)題的反思，涉及以《憲法》為核心的國(guó)家法如何理解“地方”的法律人格，如何界定地方自治、區(qū)域發(fā)展權(quán)、地方性事務(wù)，以及國(guó)家主權(quán)對(duì)地方、區(qū)域發(fā)展權(quán)的統(tǒng)制邊界、政府對(duì)其干預(yù)的限度等。只有全面厘清這些國(guó)家法上的基礎(chǔ)性問(wèn)題，“區(qū)域發(fā)展權(quán)”才可能被實(shí)現(xiàn)，并能體現(xiàn)出其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極意義。